โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ยื่นฟ้องบริษัทเอกชน จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ชนะการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่าชนิดเดินบนรางตามประกาศประกวดราคาของโจทก์ แต่ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด ให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการที่โจทก์เสียโอกาสในการหารายได้และค่าราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่ กับให้จำเลยที่ ๒ รับผิดตามหนังสือค้ำประกัน เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน อันเป็นบริการสาธารณะด้านการขนส่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้น แม้มูลคดีจะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยทั้งสองที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงในการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในขั้นตอนก่อนเข้าทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็เป็นไปเพื่อที่จะนำไปสู่การทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๙/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๑ สิงหาคม ๒๕๕๒ การท่าเรือแห่งประเทศไทย โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัทอิมซา (ประเทศมาเลเซีย) จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ ธนาคารยูโอบี จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๒๕๓/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๖ โจทก์มีประกาศการท่าเรือแห่งประเทศไทย เรื่อง ประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า ชนิดเดินบนราง (Rail Mounted Shore Side Gantry Crane) ขนาดยกน้ำหนักไม่ต่ำกว่า ๔๐ เมตริกตัน จำนวนสองคัน จำเลยที่ ๑ ยื่นแบบใบเสนอราคา ลงวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๗ เสนอราคารวมทั้งสิ้น ๓๔๕,๙๙๙,๔๘๐ บาท และได้มอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาเป็นเงิน ๑๗,๕๐๐,๐๐๐ บาท ต่อมาจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคา แต่จำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาตามเงื่อนไขการประกวดราคา ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด โจทก์จึงยกเลิกการว่าจ้างจำเลยที่ ๑ และว่าจ้างบริษัทไทรอัมฟ์ เอ็นจิเนียริ่ง จำกัด และกลุ่มร่วมค้า ในวงเงิน ๓๔๙,๘๙๐,๐๐๐ บาท ซึ่งเสนอราคาสูงกว่าจำเลยที่ ๑ เป็นเงิน ๓,๘๙๐,๕๒๐ บาท โจทก์เสียหายจากการเสียโอกาสในการหารายได้จากการให้บริการปั้นจั่นยกสินค้า วันละไม่น้อยกว่า ๒๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์คิดค่าเสียโอกาสในการขาดรายได้วันละ ๕๐,๐๐๐ บาท รวมราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่เป็นเงิน ๓,๘๙๐,๕๒๐ บาท รวมเป็นเงิน ๒๕,๑๙๐,๕๒๐ บาท ขอให้บังคับจำเลยที่ ๑ ชำระเงิน ๒๕,๑๙๐,๕๒๐ บาท ให้จำเลยที่ ๒ ชำระเงิน ๑๗,๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้องรวมเป็นเงิน ๑๙,๗๙๖,๘๗๕ บาท กับให้จำเลยทั้งสองร่วมกันรับผิดในดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาเพราะไม่ใช่ผู้เสนอราคาต่ำสุด และโจทก์ไม่เคยมีมติอนุมัติการทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ รวมทั้งผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือแจ้งมติคณะกรรมการโจทก์ไม่ใช่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์ สัญญาใบเสนอราคาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยเกิดขึ้น เนื่องจากหนังสือของโจทก์ ลงวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ไม่ใช่คำสนองในการตกลงยอมรับใบเสนอราคาและผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือไม่ใช่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์ จำเลยที่ ๑ ไม่ได้รับหนังสือแจ้งให้เข้าทำสัญญา ใบเสนอราคาจึงสิ้นความผูกพัน และการที่โจทก์ส่งหนังสือดังกล่าวไปยังบริษัท วี.วาย.เอส.เค อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด เป็นการไม่ชอบ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ไม่เคยแต่งตั้งหรือมอบอำนาจให้บริษัทดังกล่าวเป็นตัวแทน ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่ใช่ค่าเสียหายโดยตรงจากการผิดสัญญาใบเสนอราคาและสูงเกินสมควร ความจริงโจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย และไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า วันที่โจทก์อ้างว่าจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาต่อโจทก์พ้นกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ แล้ว โจทก์ไม่ได้รับความเสียหายใดๆ จากการว่าจ้างบริษัทอื่น แทนจำเลยที่ ๑ การที่โจทก์ต้องใช้เวลา ๑ ปี ๒ เดือน ในการทำสัญญากับบรัษัทอื่นเป็นความผิดของโจทก์เอง ค่าเสียหายไกลเกินกว่าเหตุ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และสัญญาพิพาทมีข้อกำหนดลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ เทียบเคียงได้กับคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๖๐/๒๕๔๘ และที่ ๓๕๒/๒๕๔๘
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยทั้งสองมิใช่สัญญาที่ตกลงกันเพื่อจะนำไปสู่การทำสัญญาที่มีลักษณะหนึ่งตามที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า ไม่ใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ เนื่องจากปั้นจั่นยกตู้สินค้าหรือตู้คอนเทนเนอร์เป็นของใช้งานในท่าเรือปกติ ผู้ใดไม่มีหน้าที่เกี่ยวข้องไม่มีสิทธิใช้บริการ จึงมิใช่มีไว้เพื่อบริการสาธารณะ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์มีประกาศการท่าเรือแห่งประเทศไทย เรื่อง ประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า โดยเปิดโอกาสให้ผู้มีอาชีพประกอบกิจการผลิตปั้นจั่นที่มีคุณสมบัติครบถ้วนเข้าแข่งขันราคากัน ด้วยวิธีการประกวดราคา หากผู้เสนอราคารายใดเสนอราคาที่เหมาะสมแก่การว่าจ้างในราคาต่ำสุด ผู้เสนอราคารายนั้นจะเป็นผู้ชนะการประกวดราคาและมีสิทธิเข้าทำสัญญากับโจทก์ ซึ่งในชั้นนี้ประกาศประกวดราคาดังกล่าวของโจทก์ มีลักษณะเป็นคำเชื้อเชิญให้ผู้มีอาชีพประกอบกิจการผลิตปั้นจั่นทำคำเสนอต่อโจทก์ เมื่อต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้ยื่นใบเสนอราคา จึงเป็นการทำคำเสนอ ขอเข้าทำสัญญากับโจทก์ และเมื่อโจทก์ได้พิจารณาอนุมัติรับราคาที่จำเลยที่ ๑ เสนอและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๑ ไปทำสัญญาจ้างกับโจทก์ถือว่าโจทก์ได้เลือกให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคา และได้สนองรับคำเสนอของจำเลยที่ ๑ แล้ว จึงก่อให้เกิดสัญญาขึ้นตามนัยมาตรา ๓๖๑ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันเป็นสัญญาประเภทหนึ่งที่เกิดขึ้นจากกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเรียกว่า "สัญญาประกวดราคา" ซึ่งเป็นสัญญาเบื้องต้นที่คู่สัญญามีความผูกพันที่จะต้องเข้าทำสัญญาจ้างเป็นหนังสือในภายหลัง โดยที่สัญญาประกวดราคามีโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาและมีลักษณะเป็นสัญญาที่โจทก์ใช้เอกสิทธิ์ของรัฐในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาไว้เป็นการล่วงหน้า ไม่ว่าจะในเรื่องของการมีคำสั่งรับคำเสนอราคาของคู่สัญญา อันเป็นบ่อเกิดของคู่สัญญา การควบคุมการปฏิบัติตามสัญญา การแก้ไขสัญญาและการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว โดยจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่อาจกำหนดเปลี่ยนแปลง ต่อรอง หรือปฏิเสธไม่ยอมรับข้อตกลงตามสัญญาดังกล่าวได้เลย อันแสดงให้เห็นถึงข้อกำหนดในสัญญาที่มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของโจทก์ ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองของโจทก์ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล กรณีจึงเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครองซึ่งไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งที่จะยึดหลักเสรีภาพของคู่สัญญาในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาเป็นสำคัญ สัญญาประกวดราคาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่าชนิดเดินบนราง ตามประกาศประกวดราคาของโจทก์ แต่ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด โจทก์จึงยกเลิกการว่าจ้างและว่าจ้างเอกชนรายอื่นซึ่งเสนอราคาสูงกว่าจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ต้องเสียโอกาสในการหารายได้จากการให้บริการปั้นจั่นยกสินค้าและค่าราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่ จำเลยที่ ๒ ผู้ค้ำประกันของจำเลยที่ ๑ จึงต้องรับผิดตามหนังสือค้ำประกัน ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา สัญญาใบเสนอราคาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยเกิดขึ้น ใบเสนอราคาของจำเลยที่ ๑ สิ้นความผูกพันไปก่อนวันที่โจทก์ส่งหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๑ เข้าทำสัญญา ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่ใช่ค่าเสียหายโดยตรงจากการผิดสัญญาใบเสนอราคา จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์เนื่องจากพ้นกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในหนังสือค้ำประกันแล้ว เห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ และมาตรา ๖ (๒) (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดวัตถุประสงค์หลักในการดำเนินกิจการของโจทก์ว่า ประกอบและส่งเสริมกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน กับดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวกับหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าเรือ และมาตรา ๙ กำหนดให้โจทก์มีอำนาจที่จะกระทำการต่างๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๖ และให้รวมถึงอำนาจกระทำการอื่นๆ เช่น สร้าง ซื้อ จัดหาจำหน่าย เช่า ให้เช่า และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้ บริการและความสะดวกต่างๆ ของกิจการท่าเรือ รวมถึงควบคุม ปรับปรุง และให้ความสะดวกและความปลอดภัยแก่กิจการการท่าเรือและการเดินเรือภายในอาณาบริเวณ เป็นต้น ดังนั้น เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน อันเป็นบริการสาธารณะด้านการขนส่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้น แม้มูลคดีจะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยทั้งสองที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงในการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า ซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในขั้นตอนก่อนเข้าทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็เป็นไปเพื่อที่จะนำไปสู่การทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างการท่าเรือแห่งประเทศไทย โจทก์ บริษัทอิมซา (ประเทศมาเลเซีย) จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ ธนาคารยูโอบี จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ยื่นฟ้องบริษัทเอกชน จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ชนะการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่าชนิดเดินบนรางตามประกาศประกวดราคาของโจทก์ แต่ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด ให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการที่โจทก์เสียโอกาสในการหารายได้และค่าราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่ กับให้จำเลยที่ ๒ รับผิดตามหนังสือค้ำประกัน เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน อันเป็นบริการสาธารณะด้านการขนส่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้น แม้มูลคดีจะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยทั้งสองที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงในการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในขั้นตอนก่อนเข้าทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็เป็นไปเพื่อที่จะนำไปสู่การทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๙/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๑ สิงหาคม ๒๕๕๒ การท่าเรือแห่งประเทศไทย โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัทอิมซา (ประเทศมาเลเซีย) จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ ธนาคารยูโอบี จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๒๕๓/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๖ โจทก์มีประกาศการท่าเรือแห่งประเทศไทย เรื่อง ประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า ชนิดเดินบนราง (Rail Mounted Shore Side Gantry Crane) ขนาดยกน้ำหนักไม่ต่ำกว่า ๔๐ เมตริกตัน จำนวนสองคัน จำเลยที่ ๑ ยื่นแบบใบเสนอราคา ลงวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๗ เสนอราคารวมทั้งสิ้น ๓๔๕,๙๙๙,๔๘๐ บาท และได้มอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาเป็นเงิน ๑๗,๕๐๐,๐๐๐ บาท ต่อมาจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคา แต่จำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาตามเงื่อนไขการประกวดราคา ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด โจทก์จึงยกเลิกการว่าจ้างจำเลยที่ ๑ และว่าจ้างบริษัทไทรอัมฟ์ เอ็นจิเนียริ่ง จำกัด และกลุ่มร่วมค้า ในวงเงิน ๓๔๙,๘๙๐,๐๐๐ บาท ซึ่งเสนอราคาสูงกว่าจำเลยที่ ๑ เป็นเงิน ๓,๘๙๐,๕๒๐ บาท โจทก์เสียหายจากการเสียโอกาสในการหารายได้จากการให้บริการปั้นจั่นยกสินค้า วันละไม่น้อยกว่า ๒๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์คิดค่าเสียโอกาสในการขาดรายได้วันละ ๕๐,๐๐๐ บาท รวมราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่เป็นเงิน ๓,๘๙๐,๕๒๐ บาท รวมเป็นเงิน ๒๕,๑๙๐,๕๒๐ บาท ขอให้บังคับจำเลยที่ ๑ ชำระเงิน ๒๕,๑๙๐,๕๒๐ บาท ให้จำเลยที่ ๒ ชำระเงิน ๑๗,๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้องรวมเป็นเงิน ๑๙,๗๙๖,๘๗๕ บาท กับให้จำเลยทั้งสองร่วมกันรับผิดในดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาเพราะไม่ใช่ผู้เสนอราคาต่ำสุด และโจทก์ไม่เคยมีมติอนุมัติการทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ รวมทั้งผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือแจ้งมติคณะกรรมการโจทก์ไม่ใช่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์ สัญญาใบเสนอราคาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยเกิดขึ้น เนื่องจากหนังสือของโจทก์ ลงวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ไม่ใช่คำสนองในการตกลงยอมรับใบเสนอราคาและผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือไม่ใช่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์ จำเลยที่ ๑ ไม่ได้รับหนังสือแจ้งให้เข้าทำสัญญา ใบเสนอราคาจึงสิ้นความผูกพัน และการที่โจทก์ส่งหนังสือดังกล่าวไปยังบริษัท วี.วาย.เอส.เค อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด เป็นการไม่ชอบ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ไม่เคยแต่งตั้งหรือมอบอำนาจให้บริษัทดังกล่าวเป็นตัวแทน ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่ใช่ค่าเสียหายโดยตรงจากการผิดสัญญาใบเสนอราคาและสูงเกินสมควร ความจริงโจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย และไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า วันที่โจทก์อ้างว่าจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาต่อโจทก์พ้นกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ แล้ว โจทก์ไม่ได้รับความเสียหายใดๆ จากการว่าจ้างบริษัทอื่น แทนจำเลยที่ ๑ การที่โจทก์ต้องใช้เวลา ๑ ปี ๒ เดือน ในการทำสัญญากับบรัษัทอื่นเป็นความผิดของโจทก์เอง ค่าเสียหายไกลเกินกว่าเหตุ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และสัญญาพิพาทมีข้อกำหนดลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ เทียบเคียงได้กับคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๖๐/๒๕๔๘ และที่ ๓๕๒/๒๕๔๘
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยทั้งสองมิใช่สัญญาที่ตกลงกันเพื่อจะนำไปสู่การทำสัญญาที่มีลักษณะหนึ่งตามที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า ไม่ใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ เนื่องจากปั้นจั่นยกตู้สินค้าหรือตู้คอนเทนเนอร์เป็นของใช้งานในท่าเรือปกติ ผู้ใดไม่มีหน้าที่เกี่ยวข้องไม่มีสิทธิใช้บริการ จึงมิใช่มีไว้เพื่อบริการสาธารณะ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์มีประกาศการท่าเรือแห่งประเทศไทย เรื่อง ประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า โดยเปิดโอกาสให้ผู้มีอาชีพประกอบกิจการผลิตปั้นจั่นที่มีคุณสมบัติครบถ้วนเข้าแข่งขันราคากัน ด้วยวิธีการประกวดราคา หากผู้เสนอราคารายใดเสนอราคาที่เหมาะสมแก่การว่าจ้างในราคาต่ำสุด ผู้เสนอราคารายนั้นจะเป็นผู้ชนะการประกวดราคาและมีสิทธิเข้าทำสัญญากับโจทก์ ซึ่งในชั้นนี้ประกาศประกวดราคาดังกล่าวของโจทก์ มีลักษณะเป็นคำเชื้อเชิญให้ผู้มีอาชีพประกอบกิจการผลิตปั้นจั่นทำคำเสนอต่อโจทก์ เมื่อต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้ยื่นใบเสนอราคา จึงเป็นการทำคำเสนอ ขอเข้าทำสัญญากับโจทก์ และเมื่อโจทก์ได้พิจารณาอนุมัติรับราคาที่จำเลยที่ ๑ เสนอและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๑ ไปทำสัญญาจ้างกับโจทก์ถือว่าโจทก์ได้เลือกให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคา และได้สนองรับคำเสนอของจำเลยที่ ๑ แล้ว จึงก่อให้เกิดสัญญาขึ้นตามนัยมาตรา ๓๖๑ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันเป็นสัญญาประเภทหนึ่งที่เกิดขึ้นจากกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเรียกว่า "สัญญาประกวดราคา" ซึ่งเป็นสัญญาเบื้องต้นที่คู่สัญญามีความผูกพันที่จะต้องเข้าทำสัญญาจ้างเป็นหนังสือในภายหลัง โดยที่สัญญาประกวดราคามีโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาและมีลักษณะเป็นสัญญาที่โจทก์ใช้เอกสิทธิ์ของรัฐในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาไว้เป็นการล่วงหน้า ไม่ว่าจะในเรื่องของการมีคำสั่งรับคำเสนอราคาของคู่สัญญา อันเป็นบ่อเกิดของคู่สัญญา การควบคุมการปฏิบัติตามสัญญา การแก้ไขสัญญาและการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว โดยจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่อาจกำหนดเปลี่ยนแปลง ต่อรอง หรือปฏิเสธไม่ยอมรับข้อตกลงตามสัญญาดังกล่าวได้เลย อันแสดงให้เห็นถึงข้อกำหนดในสัญญาที่มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของโจทก์ ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองของโจทก์ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล กรณีจึงเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครองซึ่งไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งที่จะยึดหลักเสรีภาพของคู่สัญญาในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาเป็นสำคัญ สัญญาประกวดราคาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่าชนิดเดินบนราง ตามประกาศประกวดราคาของโจทก์ แต่ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด โจทก์จึงยกเลิกการว่าจ้างและว่าจ้างเอกชนรายอื่นซึ่งเสนอราคาสูงกว่าจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ต้องเสียโอกาสในการหารายได้จากการให้บริการปั้นจั่นยกสินค้าและค่าราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่ จำเลยที่ ๒ ผู้ค้ำประกันของจำเลยที่ ๑ จึงต้องรับผิดตามหนังสือค้ำประกัน ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา สัญญาใบเสนอราคาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยเกิดขึ้น ใบเสนอราคาของจำเลยที่ ๑ สิ้นความผูกพันไปก่อนวันที่โจทก์ส่งหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๑ เข้าทำสัญญา ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่ใช่ค่าเสียหายโดยตรงจากการผิดสัญญาใบเสนอราคา จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์เนื่องจากพ้นกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในหนังสือค้ำประกันแล้ว เห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ และมาตรา ๖ (๒) (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดวัตถุประสงค์หลักในการดำเนินกิจการของโจทก์ว่า ประกอบและส่งเสริมกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน กับดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวกับหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าเรือ และมาตรา ๙ กำหนดให้โจทก์มีอำนาจที่จะกระทำการต่างๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๖ และให้รวมถึงอำนาจกระทำการอื่นๆ เช่น สร้าง ซื้อ จัดหาจำหน่าย เช่า ให้เช่า และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้ บริการและความสะดวกต่างๆ ของกิจการท่าเรือ รวมถึงควบคุม ปรับปรุง และให้ความสะดวกและความปลอดภัยแก่กิจการการท่าเรือและการเดินเรือภายในอาณาบริเวณ เป็นต้น ดังนั้น เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน อันเป็นบริการสาธารณะด้านการขนส่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้น แม้มูลคดีจะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยทั้งสองที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงในการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า ซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในขั้นตอนก่อนเข้าทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็เป็นไปเพื่อที่จะนำไปสู่การทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างการท่าเรือแห่งประเทศไทย โจทก์ บริษัทอิมซา (ประเทศมาเลเซีย) จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ ธนาคารยูโอบี จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนด โดยซื้อมาจากการ ขายทอดตลาดของกรมสรรพากร ได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน ในขณะอยู่ในความครอบครองดูแลของกรมสรรพากรโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่าได้ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า เจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งที่พิพาทให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ไม่จำต้องรื้อถอนถนนและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๘/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดตลิ่งชัน
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๕๔ นางจิตวรี ขำเดช ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องผู้อำนวยการเขตบางพลัด ที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๖/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามหลักฐานโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๖๔ ตารางวา โดยซื้อมาจากการขายทอดตลาดของกรมสรรพากรเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๒ ผู้ฟ้องคดีได้ขอรังวัดสอบเขตที่ดินเมื่อวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ ผลปรากฏว่า เนื้อที่ที่ดินได้ขาดหายไปจากโฉนดที่ดินจำนวน ๑๘ ตารางวา เนื่องจากระหว่างที่ที่ดินอยู่ในการครอบครองดูแลของกรมสรรพากร ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออกโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาเพื่อจะก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่า (อพาร์ตเมนต์) ที่ดินส่วนที่ขาดหายไปจึงมีผลกระทบต่อการออกแบบโครงสร้างอาคารเป็นผลให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือ ๐๐๕/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๗ ธันวาคม ๒๕๕๓ แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีและส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี หากส่งมอบล่าช้าให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินเดือนละ ๘,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยผิดนัดร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะส่งมอบแล้วเสร็จ หากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ชำระให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ หรือที่ ๓ ชำระแทน และให้ชดใช้ค่าเสียหายถึงวันฟ้อง ๑๖,๔๐๐ บาท
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งหักให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอน ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามถูกต้องและชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามโดยพนักงานอัยการยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่าเป็นทางสาธารณประโยชน์เท่ากับว่า เป็นการโต้แย้งว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี หรือเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างรัฐกับเอกชนมิใช่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่วางแนวบรรทัดฐานมาเป็นจำนวนหลายคดีแล้วว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินเป็นอำนาจของศาลยุติธรรม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๐/๒๕๔๕
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตและต่อมาได้ทำการปรับปรุงยกระดับผิวถนน บ่อพักท่อระบายน้ำ และรางวี จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดิน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ เลขที่ดิน ๖๗ หน้าสำรวจ ๑๙๔๔ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๖๔ ตารางวา ผู้ฟ้องคดีได้รังวัดตรวจสอบแนวเขตแล้วปรากฏว่า เนื้อที่ที่ดินได้ขาดหายไปจากโฉนดที่ดินจำนวน ๑๘ ตารางวา เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้อำนาจตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบมาตรา ๖๙ (๑) และมาตรา ๘๙ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตและปรับปรุงยกระดับผิวถนน บ่อพักท่อระบายน้ำ และรางวี ซึ่งเป็นการกระทำตามหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในการดูแลรักษาที่สาธารณะทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ดำเนินการรื้อถอนถนนคอนกรีตออกจากที่ดินส่วนที่รุกล้ำและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่ผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แม้คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี เช่น การวินิจฉัยเกี่ยวกับดอกเบี้ยที่คู่สัญญาต้องรับผิดในการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือการวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่นำหลักเกณฑ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองเท่าที่สภาพของเรื่องจะเปิดช่องให้กระทำได้และไม่ขัดต่อหลักการพื้นฐานของคดีปกครอง ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นเพียงหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบกับมาตรา ๘๙ (๑๐) และมาตรา ๖๙ (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นผู้ทรงสิทธิหรือมีสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาท ข้อพิพาทในทำนองนี้จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทอันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดตลิ่งชันพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลพิพาทเกี่ยวกับคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออก ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย จึงฟ้องคดีขอให้บังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี คำให้การต่อสู้คดีของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงเป็นการต่อสู้เรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ดังนั้น คดีจึงมีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน การที่จะพิจารณาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจะต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร โดยซื้อมาจากการขายทอดตลาดของกรมสรรพากร ได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าวตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออก ในขณะอยู่ในความครอบครองดูแลของกรมสรรพากรโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่าได้ เนื่องจากที่ดินส่วนที่ขาดหายไปกระทบต่อการออกแบบโครงสร้างอาคาร จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดีและให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางจิตวรี ขำเดช ผู้ฟ้องคดี ผู้อำนวยการเขตบางพลัด ที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนด โดยซื้อมาจากการ ขายทอดตลาดของกรมสรรพากร ได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน ในขณะอยู่ในความครอบครองดูแลของกรมสรรพากรโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่าได้ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า เจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งที่พิพาทให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ไม่จำต้องรื้อถอนถนนและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๘/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดตลิ่งชัน
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๕๔ นางจิตวรี ขำเดช ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องผู้อำนวยการเขตบางพลัด ที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๖/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามหลักฐานโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๖๔ ตารางวา โดยซื้อมาจากการขายทอดตลาดของกรมสรรพากรเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๒ ผู้ฟ้องคดีได้ขอรังวัดสอบเขตที่ดินเมื่อวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ ผลปรากฏว่า เนื้อที่ที่ดินได้ขาดหายไปจากโฉนดที่ดินจำนวน ๑๘ ตารางวา เนื่องจากระหว่างที่ที่ดินอยู่ในการครอบครองดูแลของกรมสรรพากร ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออกโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาเพื่อจะก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่า (อพาร์ตเมนต์) ที่ดินส่วนที่ขาดหายไปจึงมีผลกระทบต่อการออกแบบโครงสร้างอาคารเป็นผลให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือ ๐๐๕/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๗ ธันวาคม ๒๕๕๓ แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีและส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี หากส่งมอบล่าช้าให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินเดือนละ ๘,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยผิดนัดร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะส่งมอบแล้วเสร็จ หากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ชำระให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ หรือที่ ๓ ชำระแทน และให้ชดใช้ค่าเสียหายถึงวันฟ้อง ๑๖,๔๐๐ บาท
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งหักให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอน ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามถูกต้องและชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามโดยพนักงานอัยการยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่าเป็นทางสาธารณประโยชน์เท่ากับว่า เป็นการโต้แย้งว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี หรือเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างรัฐกับเอกชนมิใช่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่วางแนวบรรทัดฐานมาเป็นจำนวนหลายคดีแล้วว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินเป็นอำนาจของศาลยุติธรรม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๐/๒๕๔๕
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตและต่อมาได้ทำการปรับปรุงยกระดับผิวถนน บ่อพักท่อระบายน้ำ และรางวี จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดิน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ เลขที่ดิน ๖๗ หน้าสำรวจ ๑๙๔๔ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๖๔ ตารางวา ผู้ฟ้องคดีได้รังวัดตรวจสอบแนวเขตแล้วปรากฏว่า เนื้อที่ที่ดินได้ขาดหายไปจากโฉนดที่ดินจำนวน ๑๘ ตารางวา เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้อำนาจตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบมาตรา ๖๙ (๑) และมาตรา ๘๙ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตและปรับปรุงยกระดับผิวถนน บ่อพักท่อระบายน้ำ และรางวี ซึ่งเป็นการกระทำตามหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในการดูแลรักษาที่สาธารณะทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ดำเนินการรื้อถอนถนนคอนกรีตออกจากที่ดินส่วนที่รุกล้ำและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่ผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แม้คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี เช่น การวินิจฉัยเกี่ยวกับดอกเบี้ยที่คู่สัญญาต้องรับผิดในการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือการวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่นำหลักเกณฑ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองเท่าที่สภาพของเรื่องจะเปิดช่องให้กระทำได้และไม่ขัดต่อหลักการพื้นฐานของคดีปกครอง ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นเพียงหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบกับมาตรา ๘๙ (๑๐) และมาตรา ๖๙ (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นผู้ทรงสิทธิหรือมีสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาท ข้อพิพาทในทำนองนี้จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทอันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดตลิ่งชันพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลพิพาทเกี่ยวกับคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออก ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย จึงฟ้องคดีขอให้บังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี คำให้การต่อสู้คดีของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงเป็นการต่อสู้เรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ดังนั้น คดีจึงมีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน การที่จะพิจารณาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจะต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร โดยซื้อมาจากการขายทอดตลาดของกรมสรรพากร ได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าวตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออก ในขณะอยู่ในความครอบครองดูแลของกรมสรรพากรโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่าได้ เนื่องจากที่ดินส่วนที่ขาดหายไปกระทบต่อการออกแบบโครงสร้างอาคาร จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดีและให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางจิตวรี ขำเดช ผู้ฟ้องคดี ผู้อำนวยการเขตบางพลัด ที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกันและหน่วยงานทางปกครองว่า โจทก์เป็นผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี ย. และเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกในที่ดิน ซึ่งเดิมเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี ย. และนาย ณ. แต่จำเลยที่ ๑ ร่วมกับเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้รังวัดรุกล้ำที่ดินของโจทก์ โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รังวัดรุกล้ำ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ตามกฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการ การรังวัดมิได้รุกล้ำที่ดินโจทก์ เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๗/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดราชบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดราชบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางพเยาว์ ไวยฉาย ในฐานะผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และในฐานะส่วนตัว โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทบิ๊กซีซูเปอร์เซ็นเตอร์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดราชบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๑๗๐/๒๕๕๓ความว่า โจทก์และนายทวีศักดิ์ จุณศิริ เป็นผู้จัดการมรดกและเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒๘ ตารางวา เดิมที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และนายณรงค์ วิรัตน์โยสินทร์ โดยทางด้านทิศเหนือมีอาณาเขตติดกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยการซื้อจากเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม เมื่อโจทก์ได้ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ เพื่อแบ่งแยกทรัพย์มรดกดังกล่าวตามคำสั่งศาลเมื่อวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๓ โจทก์จึงทำการตรวจสอบสารบบที่ดินที่มีเขตติดต่อกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ และเมื่อวันที่ ๔ สิงหาคม ๒๕๕๓ โจทก์ได้ตรวจสอบสารบบโฉนดที่ดินพบว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ โดยการนำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดราชบุรีซึ่งกระทำการแทนจำเลยที่ ๒ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ เมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ เมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ เป็นการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ไม่มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขต มีลักษณะเป็นการปกปิดเพื่อไม่ให้โจทก์ได้รู้ข้อเท็จจริงและเป็นการสะดวกต่อการนำชี้ของผู้ขอรังวัดสอบเขตโดยไม่สุจริต โดยจำเลยทั้งสองได้รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ อันเป็นทรัพย์มรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จำนวน ๕๕ ตารางวา โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการรังวัดที่ดินดังกล่าวต่อเจ้าพนักงานที่ดินแล้ว ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ในส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวนเนื้อที่ ๕๕ ตารางวา และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้รุกล้ำหรือเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้าง โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมและมิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รุกล้ำ เจ้าพนักงานที่ดินส่งหมายเรียกเจ้าของที่ดินข้างเคียงในการขอรังวัดสอบเขตที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๙๘ และเลขที่ ๑๗๔๑๕ โดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ในการรังวัดสอบเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๙๘ และเลขที่ ๑๗๔๑๕ เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการตามที่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการแล้ว การรังวัดดังกล่าวย่อมมิได้เป็นการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ข้อกล่าวอ้างของโจทก์จึงเป็นการกล่าวอ้างลอยๆ แม้ว่าโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ จะมีเนื้อที่ลดน้อยลงกว่าเดิมตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดินดังกล่าว แต่เนื่องจากโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ได้ออกในสมัย ร.ศ. ๑๓๐ ซึ่งการรังวัดทำรูปแผนที่ไม่มีหลักเกณฑ์แน่นอน เมื่อเวลาผ่านพ้นไปหลายสิบปี การครอบครองเปลี่ยนแปลงไป และเมื่อทำการรังวัดด้วยวิธีที่ดีขึ้นและทันสมัย ย่อมทำให้เนื้อที่ดินอาจเปลี่ยนแปลงไปได้ การที่เนื้อที่ดินหายไปจำนวน ๕๕ ตารางวา ย่อมมิได้เกิดจากการรังวัดรุกล้ำตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทำการรังวัดที่ดิน โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการโต้แย้งคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดราชบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่าการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ และวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ ตามลำดับ โจทก์ได้รับความเสียหายอันเนื่องมาจากจำเลยทั้งสองนำชี้รังวัดรุกล้ำที่ดินเข้าไปในทางด้านทิศเหนือของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี ของโจทก์ จำนวน ๕๕ ตารางวา ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันเพิกถอนการรังวัดที่ดินที่รุกล้ำเข้ามาในแนวเขตที่ดินของโจทก์ พร้อมทั้งร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตออกไป เห็นว่า โจทก์ฟ้องคดีนี้โดยมีความประสงค์ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้รับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์ แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองในการรังวัดที่ดินซึ่งโจทก์อ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนการรังวัดที่ดินดังกล่าวได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนพิพาทในคดีนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของฝ่ายใดเป็นฝ่ายสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น คดีนี้ กรมที่ดิน จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นจำเลยที่ ๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ได้นำเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ รังวัดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๖๙ ทวิ วรรคสาม แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของโจทก์หรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นย่อยประเด็นหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการรังวัดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งแม้ว่าจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์ในการพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้น ที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงมีอำนาจนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเห็นว่า กรณีตามฟ้องในส่วนที่เกี่ยวกับข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ในคดีนี้ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์และนายทวีศักดิ์ จุณศิริ เป็นผู้จัดการมรดกและเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒๘ ตารางวา ซึ่งเดิมที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี เยื้อน และนายณรงค์ วิรัตน์โยสินทร์ โดยที่ดินแปลงดังกล่าวด้านทิศเหนือมีอาณาเขตติดกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยการซื้อจากเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม ต่อมา โจทก์ทำการตรวจสอบสารบบที่ดินที่มีเขตติดต่อกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ เพื่อแบ่งแยกทรัพย์มรดกดังกล่าวตามคำสั่งศาล จากการตรวจสอบพบว่า การรังวัดที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ของจำเลยที่ ๑ โดยการนำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดราชบุรีซึ่งกระทำการแทนจำเลยที่ ๒ เป็นการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขต โดยจำเลยทั้งสองได้รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวน ๕๕ ตารางวา ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ในส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวนเนื้อที่ ๕๕ ตารางวา และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้รุกล้ำหรือเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมและมิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รุกล้ำ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ตามที่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการแล้ว การรังวัดดังกล่าว มิได้เป็นการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินตามที่โจทก์กล่าวอ้าง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนพิพาทในคดีนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพเยาว์ ไวยฉาย ในฐานะผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และในฐานะส่วนตัว โจทก์ บริษัทบิ๊กซีซูเปอร์เซ็นเตอร์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกันและหน่วยงานทางปกครองว่า โจทก์เป็นผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี ย. และเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกในที่ดิน ซึ่งเดิมเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี ย. และนาย ณ. แต่จำเลยที่ ๑ ร่วมกับเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้รังวัดรุกล้ำที่ดินของโจทก์ โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รังวัดรุกล้ำ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ตามกฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการ การรังวัดมิได้รุกล้ำที่ดินโจทก์ เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๗/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดราชบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดราชบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางพเยาว์ ไวยฉาย ในฐานะผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และในฐานะส่วนตัว โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทบิ๊กซีซูเปอร์เซ็นเตอร์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดราชบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๑๗๐/๒๕๕๓ความว่า โจทก์และนายทวีศักดิ์ จุณศิริ เป็นผู้จัดการมรดกและเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒๘ ตารางวา เดิมที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และนายณรงค์ วิรัตน์โยสินทร์ โดยทางด้านทิศเหนือมีอาณาเขตติดกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยการซื้อจากเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม เมื่อโจทก์ได้ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ เพื่อแบ่งแยกทรัพย์มรดกดังกล่าวตามคำสั่งศาลเมื่อวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๓ โจทก์จึงทำการตรวจสอบสารบบที่ดินที่มีเขตติดต่อกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ และเมื่อวันที่ ๔ สิงหาคม ๒๕๕๓ โจทก์ได้ตรวจสอบสารบบโฉนดที่ดินพบว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ โดยการนำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดราชบุรีซึ่งกระทำการแทนจำเลยที่ ๒ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ เมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ เมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ เป็นการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ไม่มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขต มีลักษณะเป็นการปกปิดเพื่อไม่ให้โจทก์ได้รู้ข้อเท็จจริงและเป็นการสะดวกต่อการนำชี้ของผู้ขอรังวัดสอบเขตโดยไม่สุจริต โดยจำเลยทั้งสองได้รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ อันเป็นทรัพย์มรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จำนวน ๕๕ ตารางวา โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการรังวัดที่ดินดังกล่าวต่อเจ้าพนักงานที่ดินแล้ว ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ในส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวนเนื้อที่ ๕๕ ตารางวา และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้รุกล้ำหรือเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้าง โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมและมิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รุกล้ำ เจ้าพนักงานที่ดินส่งหมายเรียกเจ้าของที่ดินข้างเคียงในการขอรังวัดสอบเขตที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๙๘ และเลขที่ ๑๗๔๑๕ โดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ในการรังวัดสอบเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๙๘ และเลขที่ ๑๗๔๑๕ เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการตามที่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการแล้ว การรังวัดดังกล่าวย่อมมิได้เป็นการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ข้อกล่าวอ้างของโจทก์จึงเป็นการกล่าวอ้างลอยๆ แม้ว่าโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ จะมีเนื้อที่ลดน้อยลงกว่าเดิมตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดินดังกล่าว แต่เนื่องจากโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ได้ออกในสมัย ร.ศ. ๑๓๐ ซึ่งการรังวัดทำรูปแผนที่ไม่มีหลักเกณฑ์แน่นอน เมื่อเวลาผ่านพ้นไปหลายสิบปี การครอบครองเปลี่ยนแปลงไป และเมื่อทำการรังวัดด้วยวิธีที่ดีขึ้นและทันสมัย ย่อมทำให้เนื้อที่ดินอาจเปลี่ยนแปลงไปได้ การที่เนื้อที่ดินหายไปจำนวน ๕๕ ตารางวา ย่อมมิได้เกิดจากการรังวัดรุกล้ำตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทำการรังวัดที่ดิน โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการโต้แย้งคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดราชบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่าการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ และวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ ตามลำดับ โจทก์ได้รับความเสียหายอันเนื่องมาจากจำเลยทั้งสองนำชี้รังวัดรุกล้ำที่ดินเข้าไปในทางด้านทิศเหนือของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี ของโจทก์ จำนวน ๕๕ ตารางวา ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันเพิกถอนการรังวัดที่ดินที่รุกล้ำเข้ามาในแนวเขตที่ดินของโจทก์ พร้อมทั้งร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตออกไป เห็นว่า โจทก์ฟ้องคดีนี้โดยมีความประสงค์ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้รับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์ แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองในการรังวัดที่ดินซึ่งโจทก์อ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนการรังวัดที่ดินดังกล่าวได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนพิพาทในคดีนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของฝ่ายใดเป็นฝ่ายสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น คดีนี้ กรมที่ดิน จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นจำเลยที่ ๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ได้นำเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ รังวัดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๖๙ ทวิ วรรคสาม แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของโจทก์หรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นย่อยประเด็นหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการรังวัดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งแม้ว่าจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์ในการพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้น ที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงมีอำนาจนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเห็นว่า กรณีตามฟ้องในส่วนที่เกี่ยวกับข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ในคดีนี้ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์และนายทวีศักดิ์ จุณศิริ เป็นผู้จัดการมรดกและเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒๘ ตารางวา ซึ่งเดิมที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี เยื้อน และนายณรงค์ วิรัตน์โยสินทร์ โดยที่ดินแปลงดังกล่าวด้านทิศเหนือมีอาณาเขตติดกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยการซื้อจากเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม ต่อมา โจทก์ทำการตรวจสอบสารบบที่ดินที่มีเขตติดต่อกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ เพื่อแบ่งแยกทรัพย์มรดกดังกล่าวตามคำสั่งศาล จากการตรวจสอบพบว่า การรังวัดที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ของจำเลยที่ ๑ โดยการนำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดราชบุรีซึ่งกระทำการแทนจำเลยที่ ๒ เป็นการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขต โดยจำเลยทั้งสองได้รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวน ๕๕ ตารางวา ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ในส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวนเนื้อที่ ๕๕ ตารางวา และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้รุกล้ำหรือเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมและมิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รุกล้ำ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ตามที่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการแล้ว การรังวัดดังกล่าว มิได้เป็นการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินตามที่โจทก์กล่าวอ้าง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนพิพาทในคดีนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพเยาว์ ไวยฉาย ในฐานะผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และในฐานะส่วนตัว โจทก์ บริษัทบิ๊กซีซูเปอร์เซ็นเตอร์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
เอกชนทั้งหกเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนดได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการถูกเทศบาลตำบลก่อสร้างถนนในที่ดินดังกล่าว ทำให้ไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างออกจากที่ดินพิพาท และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ให้ชดใช้ค่าเสียหาย ห้ามจำเลยและบริวารเข้าเกี่ยวข้อง ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดิน โจทก์ที่ ๕ ทำหนังสืออุทิศให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดิน การกระทำของจำเลยไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองอุบลราชธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๔ นางสาวมลิจันทร์ มุทาวัน ที่ ๑ นางสาวจารุวรรณ มุทาวัน ที่ ๒ นางพรทิพย์ พรมขรยาง ที่ ๓ นายฤาชัย มุทาวัน ที่ ๔ นายอำนวย มุทาวัน ที่ ๕ นางนารี ธรรมพิทักษ์ ที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลอ่างศิลา จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๙๐๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๒๖๒ ตำบลอ่างศิลา อำเภอพิบูลมังสาหาร จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๓ งาน ๗๐ ตารางวา ในระหว่างวันที่ ๗ ถึง ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ จำเลยว่าจ้างผู้รับเหมาก่อสร้างเข้าไปก่อสร้างถนนดินลงในที่ดินของโจทก์ทั้งหกโดยการใช้รถจักรกลขุดและไถปรับหน้าดิน ทำให้ที่ดินของโจทก์เสียหาย โจทก์ทั้งหกไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ และทำให้ต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้จำเลยดำเนินการรื้อถอนถนนออกไปจากที่ดิน และปรับสภาพที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมแล้ว แต่จำเลยปฏิเสธ อ้างว่าจำเลยมีสิทธิก่อสร้างถนนในที่ดินของโจทก์ทั้งหก การกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำละเมิดทำให้โจทก์ทั้งหกได้รับความเสียหายไม่สามารถทำนาได้เป็นปกติ ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๒ งาน ออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งหก และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม หากจำเลยไม่ดำเนินการ ให้โจทก์ทั้งหกเป็นผู้ดำเนินการโดยจำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย กับให้จำเลยชำระค่าเสียหายจำนวน ๒๖๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จนกว่าจะชำระเสร็จ และค่าเสียหายอีกปีละ ๑๑๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าที่ดินจะกลับคืนสภาพเดิม และห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินอีกต่อไป
จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ทั้งหกขาดอายุความ การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิด เพราะโจทก์ที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้เสนอให้จำเลยสร้างถนนผ่านที่ดินเพื่อความสะดวกของตนเองและเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ร่วมทำประชาคมกับชาวบ้านหมู่ที่ ๒ และ ๔ ในเขตเทศบาลตำบลอ่างศิลา และเป็นผู้ชี้แนวเขตที่ดินให้จำเลยสร้างถนน ทั้งยังทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดินไม่ใช่ของจำเลย จำเลยใช้ความระมัดระวังในการสร้างถนนตามปกติวิสัยแล้ว โดยก่อนสร้างถนนได้ขออนุญาตเจ้าของที่ดินที่จะสร้างถนนผ่านแล้ว การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คำฟ้องของโจทก์ทั้งหกในคดีนี้เป็นการที่เอกชนฟ้ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นนิติบุคคล ซึ่งการฟ้องดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีคือศาลปกครอง ไม่ใช่ศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งหกยื่นฟ้องจำเลยว่ากระทำละเมิดโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ทั้งหกซึ่งเป็นเอกชน ทำให้ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย กับให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำออกและทำที่ดินให้เป็นสภาพเดิม ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ที่ ๕ ยินยอมให้สร้างถนนเข้าไปในที่ดินโดยทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้สร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือได้มีการยกที่ดินให้เป็นที่สาธารณะแล้ว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความเป็นสำคัญ อันจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่มีรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่ให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองและไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวได้ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙
เมื่อคดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและมีฐานะเป็นนิติบุคคล จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ตามมาตรา ๕๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ การดำเนินการก่อสร้างถนนพิพาทของจำเลยจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อประโยชน์สาธารณะและปฏิบัติหน้าที่ในการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด เมื่อโจทก์อ้างว่าการที่จำเลยดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่ก่อสร้างถนนพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย และให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำออกและทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม กรณีตามคำฟ้องและคำขอของโจทก์จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวข้างต้นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งหกให้จำเลยดำเนินการทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิมและหรือให้มีการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
สำหรับประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกหรือโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทแต่เพียงผู้เดียวและเป็นผู้ทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้แก่จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์หรือไม่นั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบในการพิจารณาข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย แม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็หาได้ทำให้คดีดังกล่าวต้องเป็นคดีแพ่งเสมอไปไม่ เพราะการปรับบทกฎหมายให้เข้ากับคดีเป็นอำนาจดุลพินิจของศาล บทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินจึงไม่ใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีไว้โดยเฉพาะศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งหกอ้างว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๒๖๒ ตำบลอ่างศิลา อำเภอพิบูลมังสาหาร จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๓ งาน ๗๐ ตารางวา แต่ถูกจำเลยก่อสร้างถนนในที่ดินของโจทก์ทั้งหก ทำให้โจทก์ทั้งหกเสียหายไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๒ งาน ออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งหก และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ให้ชดใช้ค่าเสียหาย ห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินพิพาท ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ทั้งหก ขาดอายุความ การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิด เพราะโจทก์ที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้เสนอให้จำเลยสร้างถนนผ่านที่ดินเพื่อความสะดวกของตนเองและเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ร่วมทำประชาคมกับชาวบ้าน และเป็นผู้ชี้แนวเขตที่ดินให้จำเลยสร้างถนน ทั้งยังทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดินไม่ใช่ของจำเลย จำเลยใช้ความระมัดระวังในการสร้างถนนตามปกติวิสัยแล้ว โดยก่อนสร้างถนนได้ขออนุญาตเจ้าของที่ดินที่จะสร้างถนนผ่านแล้ว การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวมลิจันทร์ มุทาวัน ที่ ๑ นางสาวจารุวรรณ มุทาวัน ที่ ๒ นางพรทิพย์ พรมขรยาง ที่ ๓ นายฤาชัย มุทาวัน ที่ ๔ นายอำนวย มุทาวัน ที่ ๕ นางนารี ธรรมพิทักษ์ ที่ ๖ โจทก์ เทศบาลตำบลอ่างศิลา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เอกชนทั้งหกเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนดได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการถูกเทศบาลตำบลก่อสร้างถนนในที่ดินดังกล่าว ทำให้ไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างออกจากที่ดินพิพาท และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ให้ชดใช้ค่าเสียหาย ห้ามจำเลยและบริวารเข้าเกี่ยวข้อง ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดิน โจทก์ที่ ๕ ทำหนังสืออุทิศให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดิน การกระทำของจำเลยไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองอุบลราชธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๔ นางสาวมลิจันทร์ มุทาวัน ที่ ๑ นางสาวจารุวรรณ มุทาวัน ที่ ๒ นางพรทิพย์ พรมขรยาง ที่ ๓ นายฤาชัย มุทาวัน ที่ ๔ นายอำนวย มุทาวัน ที่ ๕ นางนารี ธรรมพิทักษ์ ที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลอ่างศิลา จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๙๐๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๒๖๒ ตำบลอ่างศิลา อำเภอพิบูลมังสาหาร จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๓ งาน ๗๐ ตารางวา ในระหว่างวันที่ ๗ ถึง ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ จำเลยว่าจ้างผู้รับเหมาก่อสร้างเข้าไปก่อสร้างถนนดินลงในที่ดินของโจทก์ทั้งหกโดยการใช้รถจักรกลขุดและไถปรับหน้าดิน ทำให้ที่ดินของโจทก์เสียหาย โจทก์ทั้งหกไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ และทำให้ต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้จำเลยดำเนินการรื้อถอนถนนออกไปจากที่ดิน และปรับสภาพที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมแล้ว แต่จำเลยปฏิเสธ อ้างว่าจำเลยมีสิทธิก่อสร้างถนนในที่ดินของโจทก์ทั้งหก การกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำละเมิดทำให้โจทก์ทั้งหกได้รับความเสียหายไม่สามารถทำนาได้เป็นปกติ ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๒ งาน ออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งหก และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม หากจำเลยไม่ดำเนินการ ให้โจทก์ทั้งหกเป็นผู้ดำเนินการโดยจำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย กับให้จำเลยชำระค่าเสียหายจำนวน ๒๖๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จนกว่าจะชำระเสร็จ และค่าเสียหายอีกปีละ ๑๑๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าที่ดินจะกลับคืนสภาพเดิม และห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินอีกต่อไป
จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ทั้งหกขาดอายุความ การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิด เพราะโจทก์ที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้เสนอให้จำเลยสร้างถนนผ่านที่ดินเพื่อความสะดวกของตนเองและเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ร่วมทำประชาคมกับชาวบ้านหมู่ที่ ๒ และ ๔ ในเขตเทศบาลตำบลอ่างศิลา และเป็นผู้ชี้แนวเขตที่ดินให้จำเลยสร้างถนน ทั้งยังทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดินไม่ใช่ของจำเลย จำเลยใช้ความระมัดระวังในการสร้างถนนตามปกติวิสัยแล้ว โดยก่อนสร้างถนนได้ขออนุญาตเจ้าของที่ดินที่จะสร้างถนนผ่านแล้ว การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คำฟ้องของโจทก์ทั้งหกในคดีนี้เป็นการที่เอกชนฟ้ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นนิติบุคคล ซึ่งการฟ้องดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีคือศาลปกครอง ไม่ใช่ศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งหกยื่นฟ้องจำเลยว่ากระทำละเมิดโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ทั้งหกซึ่งเป็นเอกชน ทำให้ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย กับให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำออกและทำที่ดินให้เป็นสภาพเดิม ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ที่ ๕ ยินยอมให้สร้างถนนเข้าไปในที่ดินโดยทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้สร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือได้มีการยกที่ดินให้เป็นที่สาธารณะแล้ว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความเป็นสำคัญ อันจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่มีรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่ให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองและไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวได้ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙
เมื่อคดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและมีฐานะเป็นนิติบุคคล จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ตามมาตรา ๕๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ การดำเนินการก่อสร้างถนนพิพาทของจำเลยจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อประโยชน์สาธารณะและปฏิบัติหน้าที่ในการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด เมื่อโจทก์อ้างว่าการที่จำเลยดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่ก่อสร้างถนนพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย และให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำออกและทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม กรณีตามคำฟ้องและคำขอของโจทก์จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวข้างต้นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งหกให้จำเลยดำเนินการทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิมและหรือให้มีการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
สำหรับประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกหรือโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทแต่เพียงผู้เดียวและเป็นผู้ทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้แก่จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์หรือไม่นั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบในการพิจารณาข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย แม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็หาได้ทำให้คดีดังกล่าวต้องเป็นคดีแพ่งเสมอไปไม่ เพราะการปรับบทกฎหมายให้เข้ากับคดีเป็นอำนาจดุลพินิจของศาล บทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินจึงไม่ใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีไว้โดยเฉพาะศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งหกอ้างว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๒๖๒ ตำบลอ่างศิลา อำเภอพิบูลมังสาหาร จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๓ งาน ๗๐ ตารางวา แต่ถูกจำเลยก่อสร้างถนนในที่ดินของโจทก์ทั้งหก ทำให้โจทก์ทั้งหกเสียหายไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๒ งาน ออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งหก และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ให้ชดใช้ค่าเสียหาย ห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินพิพาท ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ทั้งหก ขาดอายุความ การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิด เพราะโจทก์ที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้เสนอให้จำเลยสร้างถนนผ่านที่ดินเพื่อความสะดวกของตนเองและเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ร่วมทำประชาคมกับชาวบ้าน และเป็นผู้ชี้แนวเขตที่ดินให้จำเลยสร้างถนน ทั้งยังทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดินไม่ใช่ของจำเลย จำเลยใช้ความระมัดระวังในการสร้างถนนตามปกติวิสัยแล้ว โดยก่อนสร้างถนนได้ขออนุญาตเจ้าของที่ดินที่จะสร้างถนนผ่านแล้ว การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวมลิจันทร์ มุทาวัน ที่ ๑ นางสาวจารุวรรณ มุทาวัน ที่ ๒ นางพรทิพย์ พรมขรยาง ที่ ๓ นายฤาชัย มุทาวัน ที่ ๔ นายอำนวย มุทาวัน ที่ ๕ นางนารี ธรรมพิทักษ์ ที่ ๖ โจทก์ เทศบาลตำบลอ่างศิลา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส.๓ ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านทิศใต้ของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ของจำเลยที่ ๑ แต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดของเจ้าพนักงานที่ดินถูกต้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๕/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ มีนาคม ๒๕๕๔ นางกันตะนา สุดโต ที่ ๑ นางยุพา แป้นแก้ว ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องนางพวงเพ็ชร บุบผาทอง ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุพรรณบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๕๖/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นผู้จัดการมรดกของนายประยุทธ สุดโต นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่ม ๓๗ หมู่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ส่วนจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี โดยที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ได้จดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมแยกมาจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ ซึ่งมีนางพะเยาว์ ก้อนแข็ง กับพวก เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวม เมื่อวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๒๔ โดยระบุแนวเขตทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวติดทางสาธารณประโยชน์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๒๙ นางพะเยาว์ได้ขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ให้แก่จำเลยที่ ๑ นางสาวอารีย์ เรือนเพ็ชรและนางสาวแพงสี ชูชื่น หลังจากนั้นเมื่อวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๕๐ ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมได้แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยจำเลยที่ ๑ และนางสาวประไพ ปานเพชร ได้ครอบครองที่ดินดังกล่าวทางด้านทิศใต้ ต่อมา นางสาวประไพได้ให้ที่ดินเฉพาะส่วนของตนแก่จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งสองเห็นว่า ระวางแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวมิใช่ทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนายประยุทธได้ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว ส่วนโจทก์ที่ ๒ ก็ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว โดยปลูกสร้างก่อนที่จะมีการแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ เมื่อปี ๒๕๒๔ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ซึ่งระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ เคยยื่นคำร้องขอออกโฉนดที่ดินเพื่อให้ได้ที่ดินเต็มเนื้อที่ตามหลักฐาน น.ส. ๓ และตรงกับสภาพความเป็นจริง แต่ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินได้เนื่องจากมีการโต้แย้งจากจำเลยที่ ๑ มาตลอด และนายประยุทธเคยมีคำขอให้พนักงานเจ้าหน้าที่เพิกถอนและแก้ไขระวางที่ดินดังกล่าว แต่ไม่สามารถดำเนินการได้ ขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ดังกล่าว ที่ระบุว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ออกไปและแก้ไขโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ตรงกับระวางที่ดินที่แก้ไข
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินทางด้านทิศใต้ของจำเลยที่ ๑ อยู่ติดทางสาธารณประโยชน์ตรงตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดิน โจทก์ที่ ๒ ได้สร้างบ้านบนทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นการใช้สิทธิโดยสุจริต ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องของโจทก์ทั้งสองเคลือบคลุม และการออกโฉนดที่ดินของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีถูกต้องแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องของโจทก์ทั้งสองที่ขอให้ศาลบังคับให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยอ้างว่าโฉนดที่ดินดังกล่าวออกโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงและฉ้อฉล เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถนำที่ดินตามหลักฐาน น.ส. ๓ ไปขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินได้ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ โต้แย้งคัดค้านแนวเขตที่ดิน จึงเป็นการกล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง และขอบังคับให้จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ใช้อำนาจตามกฎหมายทำการเพิกถอนและแก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองฟ้องว่าการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรีดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ ระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์นั้นไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ใช่ทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่มหน้า ๓๗ หมู่ที่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งโจทก์ที่ ๒ ได้ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว ส่วนนายประยุทธสามีของโจทก์ที่ ๑ ก็ได้ทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าว จึงขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดที่ดินดังกล่าวถูกต้องแล้ว ดังนั้นแม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองในการออกระวางที่ดินและโฉนดที่ดิน ซึ่งโจทก์ทั้งสองอ้างว่าไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ ทำการแก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ มีสิทธิครอบครองหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามที่จำเลยทั้งสองโต้แย้งเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ อธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอยู่ในสังกัดกรมที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีจำเลยที่ ๒ มีอำนาจกระทำการแทนกรมที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐ โดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเดิมที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ เป็นแปลงแบ่งกรรมสิทธิ์รวมแยกมาจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ มีนางพะเยาว์ ก้อนแข็ง กับพวก เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวม เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ นางพะเยาว์กับพวกได้ทำการแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ โดยได้ระบุแนวเขตทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวติดทางสาธารณประโยชน์ ต่อมาในปี ๒๕๒๙ นางพะเยาว์ได้ขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ให้แก่จำเลยที่ ๑ นางสาวอารี เรือนเพชร และนางสาวแพงสี ชูชื่น หลังจากนั้น เมื่อปี ๒๕๕๐ ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมได้แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยจำเลยที่ ๑ และนางสาวประไพ ปานเพ็ชร ได้ครอบครองที่ดินดังกล่าวทางด้านทิศใต้ ต่อมา นางสาวประไพได้ให้ที่ดินเฉพาะส่วนของตนแก่จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การระวางแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวมิใช่ทางสาธารณประโยชน์แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนายประยุทธได้ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว ส่วนโจทก์ที่ ๒ ก็ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว โดยปลูกสร้างก่อนที่จะมีการแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ซึ่งระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง กรณีจึงเป็นการฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงฟ้องคดีต่อศาล ขอให้จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจตามกฎหมายสั่งเพิกถอนและแก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้อง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้ สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นย่อยประเด็นหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการออกโฉนดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งแม้ว่าจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าว ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงมีอำนาจนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเห็นว่า กรณีตามฟ้องของโจทก์ทั้งสองเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า นายประยุทธ สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่ม ๓๗ หมู่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านทิศใต้ของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ของจำเลยที่ ๑ แต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ดังกล่าว ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ทั้งที่ในความเป็นจริงที่ดินทางด้านทิศใต้ของจำเลยที่ ๑ อยู่ติดกับที่ดินของสามีของโจทก์ที่ ๑ และที่ดินของโจทก์ที่ ๒ จึงเป็นการไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ สำหรับจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดของเจ้าพนักงานที่ดินถูกต้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่นายประยุทธสามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางกันตะนา สุดโต ที่ ๑ นางยุพา แป้นแก้ว ที่ ๒ โจทก์ นางพวงเพ็ชร บุบผาทอง ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส.๓ ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านทิศใต้ของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ของจำเลยที่ ๑ แต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดของเจ้าพนักงานที่ดินถูกต้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๕/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ มีนาคม ๒๕๕๔ นางกันตะนา สุดโต ที่ ๑ นางยุพา แป้นแก้ว ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องนางพวงเพ็ชร บุบผาทอง ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุพรรณบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๕๖/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นผู้จัดการมรดกของนายประยุทธ สุดโต นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่ม ๓๗ หมู่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ส่วนจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี โดยที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ได้จดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมแยกมาจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ ซึ่งมีนางพะเยาว์ ก้อนแข็ง กับพวก เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวม เมื่อวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๒๔ โดยระบุแนวเขตทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวติดทางสาธารณประโยชน์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๒๙ นางพะเยาว์ได้ขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ให้แก่จำเลยที่ ๑ นางสาวอารีย์ เรือนเพ็ชรและนางสาวแพงสี ชูชื่น หลังจากนั้นเมื่อวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๕๐ ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมได้แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยจำเลยที่ ๑ และนางสาวประไพ ปานเพชร ได้ครอบครองที่ดินดังกล่าวทางด้านทิศใต้ ต่อมา นางสาวประไพได้ให้ที่ดินเฉพาะส่วนของตนแก่จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งสองเห็นว่า ระวางแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวมิใช่ทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนายประยุทธได้ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว ส่วนโจทก์ที่ ๒ ก็ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว โดยปลูกสร้างก่อนที่จะมีการแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ เมื่อปี ๒๕๒๔ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ซึ่งระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ เคยยื่นคำร้องขอออกโฉนดที่ดินเพื่อให้ได้ที่ดินเต็มเนื้อที่ตามหลักฐาน น.ส. ๓ และตรงกับสภาพความเป็นจริง แต่ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินได้เนื่องจากมีการโต้แย้งจากจำเลยที่ ๑ มาตลอด และนายประยุทธเคยมีคำขอให้พนักงานเจ้าหน้าที่เพิกถอนและแก้ไขระวางที่ดินดังกล่าว แต่ไม่สามารถดำเนินการได้ ขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ดังกล่าว ที่ระบุว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ออกไปและแก้ไขโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ตรงกับระวางที่ดินที่แก้ไข
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินทางด้านทิศใต้ของจำเลยที่ ๑ อยู่ติดทางสาธารณประโยชน์ตรงตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดิน โจทก์ที่ ๒ ได้สร้างบ้านบนทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นการใช้สิทธิโดยสุจริต ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องของโจทก์ทั้งสองเคลือบคลุม และการออกโฉนดที่ดินของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีถูกต้องแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องของโจทก์ทั้งสองที่ขอให้ศาลบังคับให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยอ้างว่าโฉนดที่ดินดังกล่าวออกโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงและฉ้อฉล เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถนำที่ดินตามหลักฐาน น.ส. ๓ ไปขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินได้ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ โต้แย้งคัดค้านแนวเขตที่ดิน จึงเป็นการกล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง และขอบังคับให้จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ใช้อำนาจตามกฎหมายทำการเพิกถอนและแก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองฟ้องว่าการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรีดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ ระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์นั้นไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ใช่ทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่มหน้า ๓๗ หมู่ที่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งโจทก์ที่ ๒ ได้ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว ส่วนนายประยุทธสามีของโจทก์ที่ ๑ ก็ได้ทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าว จึงขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดที่ดินดังกล่าวถูกต้องแล้ว ดังนั้นแม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองในการออกระวางที่ดินและโฉนดที่ดิน ซึ่งโจทก์ทั้งสองอ้างว่าไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ ทำการแก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ มีสิทธิครอบครองหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามที่จำเลยทั้งสองโต้แย้งเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ อธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอยู่ในสังกัดกรมที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีจำเลยที่ ๒ มีอำนาจกระทำการแทนกรมที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐ โดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเดิมที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ เป็นแปลงแบ่งกรรมสิทธิ์รวมแยกมาจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ มีนางพะเยาว์ ก้อนแข็ง กับพวก เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวม เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ นางพะเยาว์กับพวกได้ทำการแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ โดยได้ระบุแนวเขตทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวติดทางสาธารณประโยชน์ ต่อมาในปี ๒๕๒๙ นางพะเยาว์ได้ขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ให้แก่จำเลยที่ ๑ นางสาวอารี เรือนเพชร และนางสาวแพงสี ชูชื่น หลังจากนั้น เมื่อปี ๒๕๕๐ ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมได้แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยจำเลยที่ ๑ และนางสาวประไพ ปานเพ็ชร ได้ครอบครองที่ดินดังกล่าวทางด้านทิศใต้ ต่อมา นางสาวประไพได้ให้ที่ดินเฉพาะส่วนของตนแก่จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การระวางแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวมิใช่ทางสาธารณประโยชน์แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนายประยุทธได้ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว ส่วนโจทก์ที่ ๒ ก็ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว โดยปลูกสร้างก่อนที่จะมีการแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ซึ่งระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง กรณีจึงเป็นการฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงฟ้องคดีต่อศาล ขอให้จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจตามกฎหมายสั่งเพิกถอนและแก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้อง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้ สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นย่อยประเด็นหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการออกโฉนดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งแม้ว่าจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าว ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงมีอำนาจนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเห็นว่า กรณีตามฟ้องของโจทก์ทั้งสองเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า นายประยุทธ สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่ม ๓๗ หมู่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านทิศใต้ของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ของจำเลยที่ ๑ แต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ดังกล่าว ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ทั้งที่ในความเป็นจริงที่ดินทางด้านทิศใต้ของจำเลยที่ ๑ อยู่ติดกับที่ดินของสามีของโจทก์ที่ ๑ และที่ดินของโจทก์ที่ ๒ จึงเป็นการไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ สำหรับจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดของเจ้าพนักงานที่ดินถูกต้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่นายประยุทธสามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางกันตะนา สุดโต ที่ ๑ นางยุพา แป้นแก้ว ที่ ๒ โจทก์ นางพวงเพ็ชร บุบผาทอง ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดิน น.ส. ๓ ก. ถูกเจ้าหน้าที่ศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้บังคับกองทัพบก ผู้บัญชาการกองทัพบก และผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนาม ปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม และให้ชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่าไม่ได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎร แต่ก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และการออก นส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๔/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางสุดสวาท ดวงเนตร ที่ ๑ นายทยา สุนทราชัย ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกองทัพบก ที่ ๑ ผู้บัญชาการกองทัพบก ที่ ๒ ผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๙๖/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๘๕๙เลขที่ ๑๘๖๐ เลขที่ ๑๘๖๒ เลขที่ ๑๘๖๕ เลขที่ ๓๐๓๕ เลขที่ ๓๐๓๖ เลขที่ ๒๐๙๖ เลขที่ ๑๖๗๓ และเลขที่ ๑๖๘๑ ตำบลปราณบุรี อำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และผู้ฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๖๗๔ และเลขที่ ๑๖๗๙ ตำบลปราณบุรี อำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้ที่ดินมาโดยการรับซื้อจากเจ้าของที่ดินเดิมเมื่อปี ๒๕๓๒ ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตั้งแต่ก่อนปี ๒๕๐๐ และมีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เมื่อปี ๒๕๒๑ โดยใช้รูปถ่ายทางอากาศและมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนร่วมกันพิสูจน์แล้ว ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๕๓ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ รื้อถอนลวดหนามออกจากที่ดินทั้งหมดภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนามส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแทนค่าเช่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ซื้อที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร โดยชดใช้ราคาที่ดินให้กับประชาชนที่เคยครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวโดยถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายแล้ว และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และปักหมุดเพื่อแสดงแนวเขตที่ดิน ศูนย์การทหารราบได้ก่อสร้างรั้วลวดหนามสำหรับที่ตั้งหน่วยและพื้นที่ฝึก ความยาว ๗,๕๕๓ เมตร โดยกำหนดจุดก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎรและเว้นระยะการก่อสร้างในบางจุดที่มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้ามาในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ในระหว่างการก่อสร้างรั้วลวดหนามผู้ฟ้องคดีทั้งสองมิได้คัดค้านแต่อย่างใด นอกจากนี้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้าง เป็นการออกโดยใช้แผนที่ภาพถ่ายโดยไม่ได้มีการเดินสำรวจ จึงเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ซึ่งหากมีการเดินสำรวจย่อมพบเห็นหลักหมุดซึ่งเป็นหลักฐานของแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงไม่เป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดกรมยุทธศึกษาทหารบก หน่วยงานในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้บังคับบัญชา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ เมื่อมาตรา ๕ (๒๖) ของพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ของส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ บัญญัติให้กรมยุทธศึกษาทหารบกมีหน้าที่ประสานงาน แนะนำ กำกับการ ดำเนินการ สนับสนุน และตรวจตราเกี่ยวกับการฝึกและศึกษาของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของกองทัพบกทั้งในและนอกกองทัพบกรวมทั้งในต่างประเทศ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างรั้วลวดหนาม เพื่อดำเนินการก่อสร้างศูนย์ฝึกกำลังทดแทน จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการสนับสนุนการฝึกของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อเป็นการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร นอกจากนี้โดยที่ข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งออกตามความในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ กำหนดให้ผู้ใช้ที่ราชพัสดุมีหน้าที่ดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ โดยมีผู้แทนกรมธนารักษ์เข้าตรวจสอบสภาพที่ราชพัสดุเป็นครั้งคราว อีกทั้งผู้ใช้ที่ราชพัสดุจะต้องจัดทำรายงานเกี่ยวกับการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุที่อยู่ในความครอบครองหรือใช้ประโยชน์ต่อกรมธนารักษ์ทุกปีตามแบบที่กรมธนารักษ์กำหนด ในเมื่อที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ราชพัสดุเพื่อใช้ในราชการทหารที่ตั้งศูนย์ฝึกกำลังทดแทนปราณบุรี ที่มีหลักฐานเป็นหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ก่อสร้างรั้วลวดหนามจึงเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุในฐานะผู้ใช้ที่ราชพัสดุตามที่กฎหมายบัญญัติอีกหน้าที่หนึ่งด้วย เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอคดีนี้แล้วเห็นว่ามูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามในการก่อสร้างศูนย์ฝึกกำลังทดแทนรวมทั้งรั้วลวดหนามในที่ดินพิพาท ซึ่งเป็นการดำเนินการสนับสนุนการฝึกของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อเป็นการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ ประกอบกับมาตรา ๕ (๒๖) ของพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ของส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ และโต้แย้งการใช้อำนาจหน้าที่ในการดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ เพื่อป้องกันการบุกรุกเข้ามาใช้ประโยชน์ในที่ดินของทางราชการ ตามข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้างว่าการกระทำดังกล่าวเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และแม้คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่ดินบริเวณพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก.รวม ๑๒ แปลง ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนลวดหนามในส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองทุกแปลงออกไปและปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมก่อนสร้างรั้วลวดหนาม กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งว่า บริเวณดังกล่าวเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ในราชการอยู่ตามขอบเขตของที่ดินที่ปรากฏตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ กรณีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอได้นั้น ศาลจำเป็นต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ในราชการอยู่ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงฉบับดังกล่าวเป็นประเด็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างตามคำฟ้องสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ได้ที่ดินมาโดยการรับซื้อจากเจ้าของที่ดินเดิมเมื่อปี ๒๕๓๒ ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตั้งแต่ก่อนปี ๒๕๐๐ และมีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เมื่อปี ๒๕๒๑ โดยใช้รูปถ่ายทางอากาศและมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนร่วมกันพิสูจน์แล้ว ต่อมาผู้ฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ รื้อถอนรั้วลวดหนามออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนามส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแทนค่าเช่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้จัดซื้อที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร โดยชดใช้ราคาที่ดินให้กับประชาชนที่เคยครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวโดยถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายแล้ว และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และปักหมุดเพื่อแสดงแนวเขตที่ดิน ศูนย์การทหารราบได้ก่อสร้างรั้วลวดหนามโดยกำหนดจุดก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎรและเว้นระยะการก่อสร้างในบางจุดที่มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้ามาในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง นอกจากนี้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้าง เป็นการออกโดยใช้แผนที่ภาพถ่ายโดยไม่ได้มีการเดินสำรวจ จึงเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่อยู่ในแนวเขตตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสุดสวาท ดวงเนตร ที่ ๑ นายทยา สุนทราชัย ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กองทัพบก ที่ ๑ ผู้บัญชาการกองทัพบก ที่ ๒ ผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดิน น.ส. ๓ ก. ถูกเจ้าหน้าที่ศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้บังคับกองทัพบก ผู้บัญชาการกองทัพบก และผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนาม ปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม และให้ชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่าไม่ได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎร แต่ก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และการออก นส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๔/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางสุดสวาท ดวงเนตร ที่ ๑ นายทยา สุนทราชัย ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกองทัพบก ที่ ๑ ผู้บัญชาการกองทัพบก ที่ ๒ ผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๙๖/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๘๕๙เลขที่ ๑๘๖๐ เลขที่ ๑๘๖๒ เลขที่ ๑๘๖๕ เลขที่ ๓๐๓๕ เลขที่ ๓๐๓๖ เลขที่ ๒๐๙๖ เลขที่ ๑๖๗๓ และเลขที่ ๑๖๘๑ ตำบลปราณบุรี อำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และผู้ฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๖๗๔ และเลขที่ ๑๖๗๙ ตำบลปราณบุรี อำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้ที่ดินมาโดยการรับซื้อจากเจ้าของที่ดินเดิมเมื่อปี ๒๕๓๒ ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตั้งแต่ก่อนปี ๒๕๐๐ และมีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เมื่อปี ๒๕๒๑ โดยใช้รูปถ่ายทางอากาศและมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนร่วมกันพิสูจน์แล้ว ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๕๓ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ รื้อถอนลวดหนามออกจากที่ดินทั้งหมดภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนามส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแทนค่าเช่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ซื้อที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร โดยชดใช้ราคาที่ดินให้กับประชาชนที่เคยครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวโดยถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายแล้ว และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และปักหมุดเพื่อแสดงแนวเขตที่ดิน ศูนย์การทหารราบได้ก่อสร้างรั้วลวดหนามสำหรับที่ตั้งหน่วยและพื้นที่ฝึก ความยาว ๗,๕๕๓ เมตร โดยกำหนดจุดก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎรและเว้นระยะการก่อสร้างในบางจุดที่มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้ามาในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ในระหว่างการก่อสร้างรั้วลวดหนามผู้ฟ้องคดีทั้งสองมิได้คัดค้านแต่อย่างใด นอกจากนี้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้าง เป็นการออกโดยใช้แผนที่ภาพถ่ายโดยไม่ได้มีการเดินสำรวจ จึงเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ซึ่งหากมีการเดินสำรวจย่อมพบเห็นหลักหมุดซึ่งเป็นหลักฐานของแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงไม่เป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดกรมยุทธศึกษาทหารบก หน่วยงานในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้บังคับบัญชา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ เมื่อมาตรา ๕ (๒๖) ของพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ของส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ บัญญัติให้กรมยุทธศึกษาทหารบกมีหน้าที่ประสานงาน แนะนำ กำกับการ ดำเนินการ สนับสนุน และตรวจตราเกี่ยวกับการฝึกและศึกษาของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของกองทัพบกทั้งในและนอกกองทัพบกรวมทั้งในต่างประเทศ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างรั้วลวดหนาม เพื่อดำเนินการก่อสร้างศูนย์ฝึกกำลังทดแทน จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการสนับสนุนการฝึกของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อเป็นการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร นอกจากนี้โดยที่ข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งออกตามความในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ กำหนดให้ผู้ใช้ที่ราชพัสดุมีหน้าที่ดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ โดยมีผู้แทนกรมธนารักษ์เข้าตรวจสอบสภาพที่ราชพัสดุเป็นครั้งคราว อีกทั้งผู้ใช้ที่ราชพัสดุจะต้องจัดทำรายงานเกี่ยวกับการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุที่อยู่ในความครอบครองหรือใช้ประโยชน์ต่อกรมธนารักษ์ทุกปีตามแบบที่กรมธนารักษ์กำหนด ในเมื่อที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ราชพัสดุเพื่อใช้ในราชการทหารที่ตั้งศูนย์ฝึกกำลังทดแทนปราณบุรี ที่มีหลักฐานเป็นหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ก่อสร้างรั้วลวดหนามจึงเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุในฐานะผู้ใช้ที่ราชพัสดุตามที่กฎหมายบัญญัติอีกหน้าที่หนึ่งด้วย เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอคดีนี้แล้วเห็นว่ามูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามในการก่อสร้างศูนย์ฝึกกำลังทดแทนรวมทั้งรั้วลวดหนามในที่ดินพิพาท ซึ่งเป็นการดำเนินการสนับสนุนการฝึกของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อเป็นการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ ประกอบกับมาตรา ๕ (๒๖) ของพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ของส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ และโต้แย้งการใช้อำนาจหน้าที่ในการดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ เพื่อป้องกันการบุกรุกเข้ามาใช้ประโยชน์ในที่ดินของทางราชการ ตามข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้างว่าการกระทำดังกล่าวเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และแม้คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่ดินบริเวณพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก.รวม ๑๒ แปลง ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนลวดหนามในส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองทุกแปลงออกไปและปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมก่อนสร้างรั้วลวดหนาม กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งว่า บริเวณดังกล่าวเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ในราชการอยู่ตามขอบเขตของที่ดินที่ปรากฏตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ กรณีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอได้นั้น ศาลจำเป็นต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ในราชการอยู่ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงฉบับดังกล่าวเป็นประเด็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างตามคำฟ้องสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ได้ที่ดินมาโดยการรับซื้อจากเจ้าของที่ดินเดิมเมื่อปี ๒๕๓๒ ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตั้งแต่ก่อนปี ๒๕๐๐ และมีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เมื่อปี ๒๕๒๑ โดยใช้รูปถ่ายทางอากาศและมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนร่วมกันพิสูจน์แล้ว ต่อมาผู้ฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ รื้อถอนรั้วลวดหนามออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนามส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแทนค่าเช่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้จัดซื้อที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร โดยชดใช้ราคาที่ดินให้กับประชาชนที่เคยครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวโดยถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายแล้ว และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และปักหมุดเพื่อแสดงแนวเขตที่ดิน ศูนย์การทหารราบได้ก่อสร้างรั้วลวดหนามโดยกำหนดจุดก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎรและเว้นระยะการก่อสร้างในบางจุดที่มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้ามาในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง นอกจากนี้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้าง เป็นการออกโดยใช้แผนที่ภาพถ่ายโดยไม่ได้มีการเดินสำรวจ จึงเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่อยู่ในแนวเขตตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสุดสวาท ดวงเนตร ที่ ๑ นายทยา สุนทราชัย ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กองทัพบก ที่ ๑ ผู้บัญชาการกองทัพบก ที่ ๒ ผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่เอกชนเจ้าของที่ดินมือเปล่าฟ้องกรมที่ดินว่าได้รับความเดือดร้อนจากการถูกช่างรังวัดของจำเลยรังวัดที่ดินดังกล่าวรวมเข้าไปกับที่สาธารณประโยชน์ โดยขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดิน ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ การกระทำของช่างรังวัดชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินที่โจทก์อ้างอยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทและมีการออก น.ส. ๓ ก. แล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดเลย
ระหว่าง
ศาลปกครองอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดเลยส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ ธันวาคม ๒๕๕๓ นายนิเทศก์ อรรคสูรย์ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมที่ดิน จำเลย ต่อศาลจังหวัดเลย เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๐๓/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๕๘๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย โดยได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดาโจทก์ที่ได้ครอบครองทำประโยชน์มาก่อนตั้งแต่ปี ๒๕๐๕ และโจทก์ได้ถือครองทำประโยชน์ปลูกพืชไร่และพืชสวนเป็นของตนเองต่อเนื่องในที่ดินดังกล่าวมาตั้งแต่ปี ๒๕๒๐ จนถึงปัจจุบัน เมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๔๙ อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย มีหนังสือถึงจำเลยผ่านสำนักงานที่ดินจังหวัดเลย สาขาด่านซ้าย ขอให้สั่งเจ้าหน้าที่ออกไปทำการรังวัดตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย สำนักงานที่ดินจังหวัดเลย สาขาด่านซ้าย มอบหมายให้นายสมชาย ไพศาลวิทย์ ช่างรังวัด ข้าราชการสังกัดของจำเลยไปทำการตรวจสอบ นายไพศาลได้ปฏิบัติหน้าที่นอกเหนือวัตถุประสงค์ของอำเภอด่านซ้าย โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำการรังวัดที่ดินของโจทก์เข้าไปรวมกับที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย กระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์อีกต่อไป
จำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันประเภทที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์โคกซำอีต้อน บิดาโจทก์ไม่เคยครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณที่พิพาทแต่อย่างใด แต่เป็นการบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดานั้น อยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทที่มีการสอบสวนสิทธิพิสูจน์การทำประโยชน์เพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) โดยโจทก์เป็นผู้นำสำรวจและได้มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แล้ว เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๒๒ ตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๘๐๐ ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย เนื้อที่ ๒๓ ไร่ ๑ งาน ๕๓ ตารางวา ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองที่ดินของบิดาโจทก์ แม้จะครอบครองนานเพียงใด ก็ไม่ได้สิทธิครอบครอง และจะโอนให้แก่กันมิได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท และไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของนายสมชายเป็นการกระทำโดยสุจริต ตามอำนาจหน้าที่และที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติ และได้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบของกรมที่ดิน จึงไม่เป็นการละเมิดหรือรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องของโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย กระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำละเมิดของนายสมชาย เจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดเลยพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานของรัฐว่า รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง แม้คำขอท้ายฟ้องโจทก์จะขอให้จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐมีคำสั่งห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย กระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ แต่ตามคำฟ้องของโจทก์ก็เพื่อให้ได้รับความคุ้มครองตามสิทธิของโจทก์ ประกอบกับจำเลยต่อสู้ว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีจึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบที่ดินสาธารณประโยชน์ ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย แต่เจ้าหน้าที่ดังกล่าวได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินมือเปล่าที่โจทก์ยึดถือครอบครองทำประโยชน์อยู่ และได้มีการทำรูปแผนที่ที่ดินฉบับใหม่โดยรวมเอาที่ดินของโจทก์และของเอกชนรายอื่นเข้าไว้ด้วย อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบและรับรองแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) พิจารณาเห็นว่าการดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงตามกรณีพิพาท เป็นกรณีที่อำเภอด่านซ้ายซึ่งเป็นทบวงการเมืองผู้มีอำนาจดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ได้ยื่นคำขอเพื่อให้เจ้าพนักงานที่ดินท้องที่ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดิน ตามข้อ ๗ ของระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการรับคำขอรังวัด การนัดรังวัด และการเรียกค่าใช้จ่ายในการรังวัดเฉพาะราย พ.ศ. ๒๕๔๗ เมื่อต่อมาเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยได้ดำเนินการตามคำขอดังกล่าวแล้วเห็นว่าที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ฉบับดังกล่าว มีรูปแผนที่คลาดเคลื่อนจึงได้จัดทำแผนที่ฉบับใหม่อันเป็นมูลเหตุของข้อพิพาทในคดีนี้ ขั้นตอนการดำเนินการดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย ประกอบกับระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการเพิกถอนหรือแก้ไขหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๒๙ ได้กำหนดแนวทางในการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในกรณีที่ปรากฏว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงใดที่ออกไปโดยผิดพลาดคลาดเคลื่อน เป็นต้นว่า ออกไปโดยผิดแปลงทับที่บุคคลอื่น หรือแนวเขตผิดพลาดคลาดเคลื่อนให้อธิบดีกรมที่ดินมีอำนาจดำเนินการรังวัดตรวจสอบและดำเนินการเพิกถอนหรือแก้ไขรูปแผนที่ในกรณีดังกล่าวได้ ดังนั้น การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยตามกรณีพิพาทจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งหากการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในกรณีดังกล่าว กระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์ก็ย่อมมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองดังกล่าวของจำเลยหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดตรวจสอบ และการจัดทำแผนที่ที่สาธารณประโยชน์ หนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย ได้รับการยกให้โดยเสน่หามาจากบิดาซึ่งครอบครองทำประโยชน์มาก่อนตั้งแต่ปี ๒๕๐๕ แต่ถูกนายสมชายช่างรังวัด ข้าราชการสังกัดของจำเลยซึ่งได้รับมอบหมายให้ไปทำการตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) จงใจหรือประมาทเลินเล่อทำการรังวัดที่ดินของโจทก์เข้าไปรวมกับที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันประเภทที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์โคกซำอีต้อน บิดาโจทก์ไม่เคยครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณที่พิพาท แต่เป็นการบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ การครอบครองที่ดินของบิดาโจทก์ แม้จะครอบครองนานเพียงใด ก็ไม่ได้สิทธิครอบครอง และจะโอนให้แก่กันมิได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท การกระทำของนายสมชายเป็นการกระทำโดยสุจริต ตามอำนาจหน้าที่และที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติ และได้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบของกรมที่ดิน จึงไม่เป็นการละเมิดหรือรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดานั้น อยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทที่มีการสอบสวนสิทธิพิสูจน์การทำประโยชน์เพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) และได้มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แล้ว ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายนิเทศก์ อรรคสูรย์ โจทก์ กรมที่ดิน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่เอกชนเจ้าของที่ดินมือเปล่าฟ้องกรมที่ดินว่าได้รับความเดือดร้อนจากการถูกช่างรังวัดของจำเลยรังวัดที่ดินดังกล่าวรวมเข้าไปกับที่สาธารณประโยชน์ โดยขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดิน ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ การกระทำของช่างรังวัดชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินที่โจทก์อ้างอยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทและมีการออก น.ส. ๓ ก. แล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดเลย
ระหว่าง
ศาลปกครองอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดเลยส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ ธันวาคม ๒๕๕๓ นายนิเทศก์ อรรคสูรย์ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมที่ดิน จำเลย ต่อศาลจังหวัดเลย เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๐๓/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๕๘๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย โดยได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดาโจทก์ที่ได้ครอบครองทำประโยชน์มาก่อนตั้งแต่ปี ๒๕๐๕ และโจทก์ได้ถือครองทำประโยชน์ปลูกพืชไร่และพืชสวนเป็นของตนเองต่อเนื่องในที่ดินดังกล่าวมาตั้งแต่ปี ๒๕๒๐ จนถึงปัจจุบัน เมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๔๙ อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย มีหนังสือถึงจำเลยผ่านสำนักงานที่ดินจังหวัดเลย สาขาด่านซ้าย ขอให้สั่งเจ้าหน้าที่ออกไปทำการรังวัดตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย สำนักงานที่ดินจังหวัดเลย สาขาด่านซ้าย มอบหมายให้นายสมชาย ไพศาลวิทย์ ช่างรังวัด ข้าราชการสังกัดของจำเลยไปทำการตรวจสอบ นายไพศาลได้ปฏิบัติหน้าที่นอกเหนือวัตถุประสงค์ของอำเภอด่านซ้าย โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำการรังวัดที่ดินของโจทก์เข้าไปรวมกับที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย กระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์อีกต่อไป
จำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันประเภทที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์โคกซำอีต้อน บิดาโจทก์ไม่เคยครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณที่พิพาทแต่อย่างใด แต่เป็นการบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดานั้น อยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทที่มีการสอบสวนสิทธิพิสูจน์การทำประโยชน์เพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) โดยโจทก์เป็นผู้นำสำรวจและได้มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แล้ว เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๒๒ ตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๘๐๐ ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย เนื้อที่ ๒๓ ไร่ ๑ งาน ๕๓ ตารางวา ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองที่ดินของบิดาโจทก์ แม้จะครอบครองนานเพียงใด ก็ไม่ได้สิทธิครอบครอง และจะโอนให้แก่กันมิได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท และไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของนายสมชายเป็นการกระทำโดยสุจริต ตามอำนาจหน้าที่และที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติ และได้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบของกรมที่ดิน จึงไม่เป็นการละเมิดหรือรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องของโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย กระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำละเมิดของนายสมชาย เจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดเลยพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานของรัฐว่า รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง แม้คำขอท้ายฟ้องโจทก์จะขอให้จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐมีคำสั่งห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย กระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ แต่ตามคำฟ้องของโจทก์ก็เพื่อให้ได้รับความคุ้มครองตามสิทธิของโจทก์ ประกอบกับจำเลยต่อสู้ว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีจึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบที่ดินสาธารณประโยชน์ ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย แต่เจ้าหน้าที่ดังกล่าวได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินมือเปล่าที่โจทก์ยึดถือครอบครองทำประโยชน์อยู่ และได้มีการทำรูปแผนที่ที่ดินฉบับใหม่โดยรวมเอาที่ดินของโจทก์และของเอกชนรายอื่นเข้าไว้ด้วย อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบและรับรองแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) พิจารณาเห็นว่าการดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงตามกรณีพิพาท เป็นกรณีที่อำเภอด่านซ้ายซึ่งเป็นทบวงการเมืองผู้มีอำนาจดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ได้ยื่นคำขอเพื่อให้เจ้าพนักงานที่ดินท้องที่ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดิน ตามข้อ ๗ ของระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการรับคำขอรังวัด การนัดรังวัด และการเรียกค่าใช้จ่ายในการรังวัดเฉพาะราย พ.ศ. ๒๕๔๗ เมื่อต่อมาเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยได้ดำเนินการตามคำขอดังกล่าวแล้วเห็นว่าที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ฉบับดังกล่าว มีรูปแผนที่คลาดเคลื่อนจึงได้จัดทำแผนที่ฉบับใหม่อันเป็นมูลเหตุของข้อพิพาทในคดีนี้ ขั้นตอนการดำเนินการดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย ประกอบกับระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการเพิกถอนหรือแก้ไขหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๒๙ ได้กำหนดแนวทางในการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในกรณีที่ปรากฏว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงใดที่ออกไปโดยผิดพลาดคลาดเคลื่อน เป็นต้นว่า ออกไปโดยผิดแปลงทับที่บุคคลอื่น หรือแนวเขตผิดพลาดคลาดเคลื่อนให้อธิบดีกรมที่ดินมีอำนาจดำเนินการรังวัดตรวจสอบและดำเนินการเพิกถอนหรือแก้ไขรูปแผนที่ในกรณีดังกล่าวได้ ดังนั้น การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยตามกรณีพิพาทจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งหากการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในกรณีดังกล่าว กระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์ก็ย่อมมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองดังกล่าวของจำเลยหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดตรวจสอบ และการจัดทำแผนที่ที่สาธารณประโยชน์ หนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย ได้รับการยกให้โดยเสน่หามาจากบิดาซึ่งครอบครองทำประโยชน์มาก่อนตั้งแต่ปี ๒๕๐๕ แต่ถูกนายสมชายช่างรังวัด ข้าราชการสังกัดของจำเลยซึ่งได้รับมอบหมายให้ไปทำการตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) จงใจหรือประมาทเลินเล่อทำการรังวัดที่ดินของโจทก์เข้าไปรวมกับที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันประเภทที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์โคกซำอีต้อน บิดาโจทก์ไม่เคยครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณที่พิพาท แต่เป็นการบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ การครอบครองที่ดินของบิดาโจทก์ แม้จะครอบครองนานเพียงใด ก็ไม่ได้สิทธิครอบครอง และจะโอนให้แก่กันมิได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท การกระทำของนายสมชายเป็นการกระทำโดยสุจริต ตามอำนาจหน้าที่และที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติ และได้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบของกรมที่ดิน จึงไม่เป็นการละเมิดหรือรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดานั้น อยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทที่มีการสอบสวนสิทธิพิสูจน์การทำประโยชน์เพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) และได้มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แล้ว ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายนิเทศก์ อรรคสูรย์ โจทก์ กรมที่ดิน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่เอกชนเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินได้รับความเสียหายเนื่องจากการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐคัดค้านการรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง เนื่องจากที่ดินดังกล่าวรุกล้ำที่สาธารณประโยชน์ (คลองประปา) อันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันรับรองแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าว จำเลยทั้งสามให้การว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายและไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๒/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดปทุมธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดปทุมธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นายสุเทพ ศรีกระจ่าง ที่ ๑ พันจ่าอากาศเอก กมล ศรีกระจ่าง ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมธนารักษ์ ที่ ๑ ธนารักษ์พื้นที่ปทุมธานี ที่ ๒ การประปานครหลวงที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดปทุมธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ พ. ๔๓๖/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๓/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๕๘๖ ตำบลบางพูน (บ้านใหม่) อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา เมื่อวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๒ โจทก์ทั้งสองยื่นคำขอรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมที่ดินแปลงดังกล่าวต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีและได้ทำการรังวัดในวันที่ ๔ พฤษภาคม ๒๕๕๒ เจ้าพนักงานที่ดินได้ทำการรังวัดและเจ้าของที่ดินข้างเคียงลงลายมือชื่อรับรองแนวเขต รวมทั้งจำเลยทั้งสามได้ลงลายมือชื่อรับรองแนวเขตเช่นกัน ต่อมาเมื่อวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๕๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีได้มีหนังสือถึงโจทก์ทั้งสองว่า การครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมเหลื่อมล้ำที่สาธารณประโยชน์ (คลองประปา) จึงไม่สามารถแบ่งแยกได้ โจทก์ทั้งสองและจำเลยทั้งสามจึงขอให้มีการรังวัดตรวจสอบแนวเขตที่ดินอีกครั้ง โดยกำหนดให้มีการรังวัดในวันที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒ และเมื่อมีการตรวจสอบแนวเขตใหม่ในวันดังกล่าว จำเลยทั้งสามยินยอมรับรองแนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองว่ามิได้รุกล้ำคลองประปาแต่อย่างใด ช่างรังวัดทำการคำนวณและขึ้นรูปแผนที่แตกต่างจากรูปแผนที่ในโฉนดที่ดินเดิม และนำรูปแผนที่ใหม่ครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมแล้วทับคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้มีหนังสือ ลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ ถึงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้ทำการตรวจสอบว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำแนวเขตคลองประปาหรือไม่ เมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๓ จำเลยที่ ๓ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ตรวจสอบแล้วปรากฏว่า ที่ดินของโจทก์ทั้งสองไม่ได้รุกล้ำเข้าไปในเขตคลองประปาแต่ประการใด และเมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๓ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ตรวจสอบรูปแผนที่จากผลการรังวัดของช่างรังวัดสำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีรังวัดแล้วปรากฏว่า แนวเขตที่ดินบางส่วนรุกล้ำเขตที่ดินคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้ทำการรังวัดใหม่ในวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๕๓ ในการรังวัดครั้งนี้ จำเลยทั้งสามได้คัดค้านแนวเขตที่ดิน ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๕๓ สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสองมาทำการสอบสวนไกล่เกลี่ย ตามมาตรา ๖๙ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ในวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๓ แต่ไม่สามารถตกลงกันได้ การกระทำของจำเลยทั้งสามในการคัดค้านการรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง การคัดค้านของจำเลยทั้งสามที่อ้างว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำคลองประปาเป็นการกล่าวอ้างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันรับรองแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๕๘๖ ตำบลบางพูล (บ้านใหม่) อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี ทางด้านทิศตะวันออกจรดที่ดินคลองประปาให้กับโจทก์ทั้งสอง หากจำเลยทั้งสามไม่ยอมปฏิบัติตาม โจทก์ทั้งสองขอถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนาของจำเลยทั้งสามในการรับรองแนวเขตที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง
จำเลยทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายและการกระทำดังกล่าวไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง โจทก์ทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่จำเลยทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดปทุมธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลพิพาทเกี่ยวกับคดีนี้ โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีหน้าที่ปกครองดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุทั่วประเทศ รวมถึงคลองประปาและฟ้องจำเลยที่ ๒ ในฐานะเป็นหน่วยงานสังกัดของจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ดูแลและปกครองบำรุงรักษาที่ราชพัสดุที่ตั้งอยู่ในเขตคลองประปาจังหวัดปทุมธานี ฟ้องจำเลยที่ ๓ ในฐานะเป็นผู้ใช้ที่ราชพัสดุคือคลองประปาในเขตจังหวัดปทุมธานี กระทำการโดยโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง กรณีคัดค้านการรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมของโจทก์ทั้งสองซึ่งความจริงแล้วที่ดินของโจทก์ทั้งสองมิได้รุกล้ำคลองประปา แต่อย่างใด การคัดค้านของจำเลยทั้งสาม เป็นการกล่าวอ้างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมได้ เห็นว่า โจทก์ทั้งสองได้ขอยื่นรังวัดเพื่อแบ่งกรรมสิทธิ์รวม แต่จำเลยทั้งสามคัดค้านว่าการนำชี้แนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองนั้นรุกล้ำเข้ามาในแนวเขตที่ดิน อันเป็นคันคลองประปาและถนนเลียบคลองประปาซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เห็นว่า คู่ความทั้งสองฝ่ายต่างโต้แย้งกันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือเป็นที่ราชพัสดุ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณาบทบัญญัติ มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น คดีนี้ กรมธนารักษ์ จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการในสังกัดกระทรวงการคลัง มีอำนาจหน้าที่ในการปกครอง ดูแล บำรุงรักษาและพัฒนาที่ราชพัสดุ รวมทั้งดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุ ตามข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ และธนารักษ์พื้นที่ปทุมธานี จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ ส่วนการประปานครหลวง จำเลยที่ ๓ เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการประปานครหลวง พ.ศ. ๒๕๑๐ มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีวัตถุประสงค์ในการสำรวจจัดหาแหล่งน้ำดิบและจัดให้ได้มาซึ่งน้ำดิบเพื่อใช้ในการประปาผลิต การจัดส่งและจำหน่ายน้ำประปาในเขตท้องที่กรุงเทพมหานคร จังหวัดนนทบุรี และจังหวัดสมุทรปราการ และควบคุมมาตรฐานเกี่ยวกับระบบประปาเอกชนในเขตท้องที่ดังกล่าว รวมถึงการดำเนินธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องกับหรือเป็นประโยชน์แก่การประปานครหลวง ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน อีกทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการคุ้มครองและดูแลรักษาคลองประปาและเขตคลองประปาตามที่กฎหมายว่าด้วยการรักษาคลองประปากำหนด จำเลยทั้งสามจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่จำเลยทั้งสามคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยอ้างว่าแนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำเข้าไปในแนวเขตคลองประปาของจำเลยที่ ๓ ตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติรักษาคลองประปา พ.ศ. ๒๕๒๖ มาตรา ๕ ออกประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง กำหนดบริเวณและเขตคลองประปาและบริเวณคลองรับน้ำในเขตการประปานครหลวงและจังหวัดปทุมธานีไว้ จึงเป็นกรณีที่จำเลยที่ ๑ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดูแลและจัดการที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ และจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นผู้มีสิทธิใช้ประโยชน์จากที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินในกิจการประปา ปฏิบัติหน้าที่ในการคุ้มครองคลองประปาและคันคลองประปาซึ่งอยู่ในแนวเขตคลองประปาหรือเขตหวงห้ามเพื่อป้องกันมิให้ผู้ใดทำลายหรือทำให้คันคลองประปาเสียหายตามที่มาตรา ๙ และมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติรักษาคลองประปา พ.ศ. ๒๕๒๖ กำหนด ดังนั้น การฟ้องว่าจำเลยทั้งสามคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ทั้งสองได้ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับ รวมถึงการสั่งให้จำเลยทั้งสามถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของโจทก์ทั้งสองได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แม้คดีนี้จะมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยก่อนว่า แนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองได้รุกล้ำเข้าไปในคลองประปาเป็นที่ราชพัสดุก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบการพิจารณาในข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายเท่านั้น หามีผลทำให้คดีซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งยังไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ ดังนั้น ศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยสั่งให้จำเลยทั้งสามถือปฏิบัติตามสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลที่เกี่ยวข้องในกรณีที่มีการฟ้องให้ศาลมีคำพิพากษาแสดงความเป็นอยู่ของสิทธินั้น ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวยังบัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวข้องกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับจำเลยทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่อาจถือได้ว่าเป็นผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท แต่เป็นเพียงผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการจัดส่งและจำหน่ายน้ำประปาโดยขุดคลองประปาและก่อสร้างคันคลอง และถนนริมคลองประปา รวมทั้งคุ้มครองและดูแลรักษาคลองประปาในเขตคลองประปาเท่านั้น ข้อพิพาทในทำนองนี้ จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนทั่วไปเมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ไว้ตามนัย มาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๕๘๖ ตำบลบางพูน (บ้านใหม่) อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา ได้ยื่นคำขอรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินแปลงดังกล่าวต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงรวมทั้งจำเลยทั้งสามได้ลงลายมือชื่อรับรองแนวเขตในการรังวัดที่ดินแปลงดังกล่าวด้วย ต่อมา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีมีหนังสือถึงโจทก์ทั้งสองแจ้งว่าการครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมเหลื่อมล้ำที่สาธารณประโยชน์ (คลองประปา) จึงไม่สามารถแบ่งแยกได้ โจทก์ทั้งสองและจำเลยทั้งสามจึงขอให้มีการรังวัดตรวจสอบแนวเขตที่ดินอีกครั้ง เมื่อมีการตรวจสอบแนวเขตใหม่ จำเลยทั้งสามยินยอมรับรองแนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองว่ามิได้รุกล้ำคลองประปาแต่อย่างใด ช่างรังวัดจึงทำการคำนวณและขึ้นรูปแผนที่แตกต่างจากรูปแผนที่ในโฉนดที่ดินเดิม โดยนำรูปแผนที่ใหม่ครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมแล้วทับคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ทำการตรวจสอบว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำแนวเขตคลองประปาหรือไม่ จำเลยที่ ๓ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ที่ดินของโจทก์ทั้งสองไม่ได้รุกล้ำเข้าไปในเขตคลองประปา ส่วนจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ผลการรังวัดของช่างรังวัดปรากฏว่าแนวเขตที่ดินบางส่วนรุกล้ำเขตที่ดินคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้ทำการรังวัดใหม่และการรังวัดครั้งนี้ จำเลยทั้งสามได้คัดค้านแนวเขตที่ดิน สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสองมาทำการสอบสวนไกล่เกลี่ย แต่ไม่สามารถตกลงกันได้ การกระทำของจำเลยทั้งสามในการคัดค้านการรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง การคัดค้านของจำเลยทั้งสามที่อ้างว่า ที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำคลองประปาเป็นการกล่าวอ้างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันรับรองแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าว หากไม่ยอมปฏิบัติตาม ให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนาของจำเลยทั้งสาม ส่วนจำเลยทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายและการกระทำดังกล่าวไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้นศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุเทพ ศรีกระจ่าง ที่ ๑ พันจ่าอากาศเอก กมล ศรีกระจ่างที่ ๒ โจทก์ กรมธนารักษ์ ที่ ๑ ธนารักษ์พื้นที่ปทุมธานี ที่ ๒ การประปานครหลวงที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่เอกชนเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินได้รับความเสียหายเนื่องจากการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐคัดค้านการรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง เนื่องจากที่ดินดังกล่าวรุกล้ำที่สาธารณประโยชน์ (คลองประปา) อันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันรับรองแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าว จำเลยทั้งสามให้การว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายและไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๒/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดปทุมธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดปทุมธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นายสุเทพ ศรีกระจ่าง ที่ ๑ พันจ่าอากาศเอก กมล ศรีกระจ่าง ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมธนารักษ์ ที่ ๑ ธนารักษ์พื้นที่ปทุมธานี ที่ ๒ การประปานครหลวงที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดปทุมธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ พ. ๔๓๖/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๓/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๕๘๖ ตำบลบางพูน (บ้านใหม่) อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา เมื่อวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๒ โจทก์ทั้งสองยื่นคำขอรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมที่ดินแปลงดังกล่าวต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีและได้ทำการรังวัดในวันที่ ๔ พฤษภาคม ๒๕๕๒ เจ้าพนักงานที่ดินได้ทำการรังวัดและเจ้าของที่ดินข้างเคียงลงลายมือชื่อรับรองแนวเขต รวมทั้งจำเลยทั้งสามได้ลงลายมือชื่อรับรองแนวเขตเช่นกัน ต่อมาเมื่อวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๕๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีได้มีหนังสือถึงโจทก์ทั้งสองว่า การครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมเหลื่อมล้ำที่สาธารณประโยชน์ (คลองประปา) จึงไม่สามารถแบ่งแยกได้ โจทก์ทั้งสองและจำเลยทั้งสามจึงขอให้มีการรังวัดตรวจสอบแนวเขตที่ดินอีกครั้ง โดยกำหนดให้มีการรังวัดในวันที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒ และเมื่อมีการตรวจสอบแนวเขตใหม่ในวันดังกล่าว จำเลยทั้งสามยินยอมรับรองแนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองว่ามิได้รุกล้ำคลองประปาแต่อย่างใด ช่างรังวัดทำการคำนวณและขึ้นรูปแผนที่แตกต่างจากรูปแผนที่ในโฉนดที่ดินเดิม และนำรูปแผนที่ใหม่ครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมแล้วทับคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้มีหนังสือ ลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ ถึงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้ทำการตรวจสอบว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำแนวเขตคลองประปาหรือไม่ เมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๓ จำเลยที่ ๓ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ตรวจสอบแล้วปรากฏว่า ที่ดินของโจทก์ทั้งสองไม่ได้รุกล้ำเข้าไปในเขตคลองประปาแต่ประการใด และเมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๓ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ตรวจสอบรูปแผนที่จากผลการรังวัดของช่างรังวัดสำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีรังวัดแล้วปรากฏว่า แนวเขตที่ดินบางส่วนรุกล้ำเขตที่ดินคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้ทำการรังวัดใหม่ในวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๕๓ ในการรังวัดครั้งนี้ จำเลยทั้งสามได้คัดค้านแนวเขตที่ดิน ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๕๓ สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสองมาทำการสอบสวนไกล่เกลี่ย ตามมาตรา ๖๙ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ในวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๓ แต่ไม่สามารถตกลงกันได้ การกระทำของจำเลยทั้งสามในการคัดค้านการรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง การคัดค้านของจำเลยทั้งสามที่อ้างว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำคลองประปาเป็นการกล่าวอ้างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันรับรองแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๕๘๖ ตำบลบางพูล (บ้านใหม่) อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี ทางด้านทิศตะวันออกจรดที่ดินคลองประปาให้กับโจทก์ทั้งสอง หากจำเลยทั้งสามไม่ยอมปฏิบัติตาม โจทก์ทั้งสองขอถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนาของจำเลยทั้งสามในการรับรองแนวเขตที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง
จำเลยทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายและการกระทำดังกล่าวไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง โจทก์ทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่จำเลยทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดปทุมธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลพิพาทเกี่ยวกับคดีนี้ โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีหน้าที่ปกครองดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุทั่วประเทศ รวมถึงคลองประปาและฟ้องจำเลยที่ ๒ ในฐานะเป็นหน่วยงานสังกัดของจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ดูแลและปกครองบำรุงรักษาที่ราชพัสดุที่ตั้งอยู่ในเขตคลองประปาจังหวัดปทุมธานี ฟ้องจำเลยที่ ๓ ในฐานะเป็นผู้ใช้ที่ราชพัสดุคือคลองประปาในเขตจังหวัดปทุมธานี กระทำการโดยโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง กรณีคัดค้านการรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมของโจทก์ทั้งสองซึ่งความจริงแล้วที่ดินของโจทก์ทั้งสองมิได้รุกล้ำคลองประปา แต่อย่างใด การคัดค้านของจำเลยทั้งสาม เป็นการกล่าวอ้างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมได้ เห็นว่า โจทก์ทั้งสองได้ขอยื่นรังวัดเพื่อแบ่งกรรมสิทธิ์รวม แต่จำเลยทั้งสามคัดค้านว่าการนำชี้แนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองนั้นรุกล้ำเข้ามาในแนวเขตที่ดิน อันเป็นคันคลองประปาและถนนเลียบคลองประปาซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เห็นว่า คู่ความทั้งสองฝ่ายต่างโต้แย้งกันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือเป็นที่ราชพัสดุ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณาบทบัญญัติ มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น คดีนี้ กรมธนารักษ์ จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการในสังกัดกระทรวงการคลัง มีอำนาจหน้าที่ในการปกครอง ดูแล บำรุงรักษาและพัฒนาที่ราชพัสดุ รวมทั้งดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุ ตามข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ และธนารักษ์พื้นที่ปทุมธานี จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ ส่วนการประปานครหลวง จำเลยที่ ๓ เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการประปานครหลวง พ.ศ. ๒๕๑๐ มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีวัตถุประสงค์ในการสำรวจจัดหาแหล่งน้ำดิบและจัดให้ได้มาซึ่งน้ำดิบเพื่อใช้ในการประปาผลิต การจัดส่งและจำหน่ายน้ำประปาในเขตท้องที่กรุงเทพมหานคร จังหวัดนนทบุรี และจังหวัดสมุทรปราการ และควบคุมมาตรฐานเกี่ยวกับระบบประปาเอกชนในเขตท้องที่ดังกล่าว รวมถึงการดำเนินธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องกับหรือเป็นประโยชน์แก่การประปานครหลวง ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน อีกทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการคุ้มครองและดูแลรักษาคลองประปาและเขตคลองประปาตามที่กฎหมายว่าด้วยการรักษาคลองประปากำหนด จำเลยทั้งสามจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่จำเลยทั้งสามคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยอ้างว่าแนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำเข้าไปในแนวเขตคลองประปาของจำเลยที่ ๓ ตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติรักษาคลองประปา พ.ศ. ๒๕๒๖ มาตรา ๕ ออกประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง กำหนดบริเวณและเขตคลองประปาและบริเวณคลองรับน้ำในเขตการประปานครหลวงและจังหวัดปทุมธานีไว้ จึงเป็นกรณีที่จำเลยที่ ๑ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดูแลและจัดการที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ และจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นผู้มีสิทธิใช้ประโยชน์จากที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินในกิจการประปา ปฏิบัติหน้าที่ในการคุ้มครองคลองประปาและคันคลองประปาซึ่งอยู่ในแนวเขตคลองประปาหรือเขตหวงห้ามเพื่อป้องกันมิให้ผู้ใดทำลายหรือทำให้คันคลองประปาเสียหายตามที่มาตรา ๙ และมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติรักษาคลองประปา พ.ศ. ๒๕๒๖ กำหนด ดังนั้น การฟ้องว่าจำเลยทั้งสามคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ทั้งสองได้ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับ รวมถึงการสั่งให้จำเลยทั้งสามถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของโจทก์ทั้งสองได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แม้คดีนี้จะมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยก่อนว่า แนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองได้รุกล้ำเข้าไปในคลองประปาเป็นที่ราชพัสดุก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบการพิจารณาในข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายเท่านั้น หามีผลทำให้คดีซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งยังไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ ดังนั้น ศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยสั่งให้จำเลยทั้งสามถือปฏิบัติตามสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลที่เกี่ยวข้องในกรณีที่มีการฟ้องให้ศาลมีคำพิพากษาแสดงความเป็นอยู่ของสิทธินั้น ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวยังบัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวข้องกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับจำเลยทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่อาจถือได้ว่าเป็นผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท แต่เป็นเพียงผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการจัดส่งและจำหน่ายน้ำประปาโดยขุดคลองประปาและก่อสร้างคันคลอง และถนนริมคลองประปา รวมทั้งคุ้มครองและดูแลรักษาคลองประปาในเขตคลองประปาเท่านั้น ข้อพิพาทในทำนองนี้ จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนทั่วไปเมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ไว้ตามนัย มาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๕๘๖ ตำบลบางพูน (บ้านใหม่) อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา ได้ยื่นคำขอรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินแปลงดังกล่าวต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงรวมทั้งจำเลยทั้งสามได้ลงลายมือชื่อรับรองแนวเขตในการรังวัดที่ดินแปลงดังกล่าวด้วย ต่อมา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีมีหนังสือถึงโจทก์ทั้งสองแจ้งว่าการครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมเหลื่อมล้ำที่สาธารณประโยชน์ (คลองประปา) จึงไม่สามารถแบ่งแยกได้ โจทก์ทั้งสองและจำเลยทั้งสามจึงขอให้มีการรังวัดตรวจสอบแนวเขตที่ดินอีกครั้ง เมื่อมีการตรวจสอบแนวเขตใหม่ จำเลยทั้งสามยินยอมรับรองแนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองว่ามิได้รุกล้ำคลองประปาแต่อย่างใด ช่างรังวัดจึงทำการคำนวณและขึ้นรูปแผนที่แตกต่างจากรูปแผนที่ในโฉนดที่ดินเดิม โดยนำรูปแผนที่ใหม่ครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมแล้วทับคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ทำการตรวจสอบว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำแนวเขตคลองประปาหรือไม่ จำเลยที่ ๓ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ที่ดินของโจทก์ทั้งสองไม่ได้รุกล้ำเข้าไปในเขตคลองประปา ส่วนจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ผลการรังวัดของช่างรังวัดปรากฏว่าแนวเขตที่ดินบางส่วนรุกล้ำเขตที่ดินคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้ทำการรังวัดใหม่และการรังวัดครั้งนี้ จำเลยทั้งสามได้คัดค้านแนวเขตที่ดิน สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสองมาทำการสอบสวนไกล่เกลี่ย แต่ไม่สามารถตกลงกันได้ การกระทำของจำเลยทั้งสามในการคัดค้านการรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง การคัดค้านของจำเลยทั้งสามที่อ้างว่า ที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำคลองประปาเป็นการกล่าวอ้างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันรับรองแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าว หากไม่ยอมปฏิบัติตาม ให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนาของจำเลยทั้งสาม ส่วนจำเลยทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายและการกระทำดังกล่าวไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้นศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุเทพ ศรีกระจ่าง ที่ ๑ พันจ่าอากาศเอก กมล ศรีกระจ่างที่ ๒ โจทก์ กรมธนารักษ์ ที่ ๑ ธนารักษ์พื้นที่ปทุมธานี ที่ ๒ การประปานครหลวงที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่กรมทางหลวงยื่นฟ้องทายาทคนขับรถโดยสารปรับอากาศลูกจ้าง บริษัทนายจ้างซึ่งเป็นเอกชน และบริษัทขนส่ง จำกัด ว่าคนขับรถโดยสารขับรถด้วยความประมาทชนแผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตรายของโจทก์ได้รับความเสียหาย และคนขับรถโดยสารถึงแก่ความตาย ขอให้ร่วมกันรับผิด เห็นว่า แม้บริษัทขนส่ง จำกัด เป็นนิติบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้ประกอบการขนส่ง และบริษัทนายจ้างจะเข้าร่วมในการประกอบกิจการขนส่งด้วยก็ตาม แต่คนขับรถโดยสารซึ่งเป็นลูกจ้างบริษัทเอกชนมีหน้าที่เพียงขับรถโดยสารเท่านั้น ไม่ปรากฏว่ามีการใช้อำนาจทางปกครองหรือมีหน้าที่ทางปกครองแต่อย่างใด จึงถือไม่ได้ว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ นอกจากนี้มูลเหตุละเมิดเกิดจากการปฎิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นลูกจ้างของบริษัทเอกชนทั่วไป เมื่อเกิดการละเมิดแก่ผู้อื่นก็ต้องรับผิดตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชน มิใช่ตามกฎหมายปกครองซึ่งเป็นกฎหมายมหาชน ส่วนบริษัทนายจ้างและบริษัทขนส่ง จำกัด หากจะต้องร่วมรับผิดกับลูกจ้างก็เป็นเพราะเนื่องมาจากกฎหมายแพ่งกำหนดเอาไว้ มิใช่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใดเช่นกัน คดีนี้จึงมิใช่เป็นการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๑/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแขวงพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงพิษณุโลกโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ มกราคม ๒๕๔๙ กรมทางหลวง โจทก์ ยื่นฟ้องนางอนงค์ ศรีจริยา ที่ ๑ นางรวง ศรีจริยา ที่ ๒ นางสาววนิดา ศรีจริยา ที่ ๓ เด็กหญิงขนิษฐา ศรีจริยา โดยนางอนงค์ ศรีจริยา ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๔ บริษัทจักรพงษ์ทัวร์ จำกัด ที่ ๕ บริษัทขนส่ง จำกัด ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลแขวงพิษณุโลก เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๘/๒๕๔๙ หมายเลขแดงที่ ๖๔๓/๒๕๕๐ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคล มีฐานะ เป็นกรม สังกัดกระทรวงคมนาคม มีอำนาจหน้าที่ดูแลและบำรุงรักษาทางหลวง ตลอดทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องและอยู่ในความครอบครองของโจทก์ จำเลยที่ ๑ ถึง ๔ เป็นทายาทผู้มีสิทธิได้รับมรดกของนายวินิจ ศรีจริยา (ผู้ตาย) ซึ่งเป็นผู้กระทำละเมิดคดีนี้ จำเลยที่ ๕ และจำเลยที่ ๖ เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัท จำกัด มีวัตถุประสงค์ประกอบกิจการขนส่ง จำเลยที่ ๕ ได้ร่วมกิจการประกอบกิจการขนส่งกับจำเลยที่ ๖ จำเลยที่ ๕ เป็นเจ้าของผู้ครอบครองรถยนต์โดยสารปรับอากาศคันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๒๗ อุดรธานี และจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ เป็นนายจ้างหรือตัวการของนายวินิจ ศรีจริยา ผู้ดูแลควบคุมรถยนต์โดยสารคันดังกล่าว ตามคำสั่งของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ อันเป็นการทำงานตามทางการที่จ้าง เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๓๙ เวลา ๐๒.๐๐ นาฬิกา นายวินิจได้ขับรถโดยสารปรับอากาศคันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๒๗ อุดรธานี อันเป็นยานพาหนะเดินด้วยจักรกลไปในทางการที่จ้างของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ตามทางหลวงหมายเลข ๑๒ ตอนพิษณุโลก - หล่มสัก จากอำเภอหล่มสัก จังหวัดเพชรบูรณ์ มุ่งหน้าไปจังหวัดพิษณุโลก โดยมีผู้โดยสารเต็มคันรถ ด้วยความประมาทปราศจากความระมัดระวังซึ่งบุคคลในภาวะเช่นนั้นจักต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์ในการขับรถยนต์โดยสาร เนื่องจากเส้นทางดังกล่าวกำหนด ให้เดินรถสองช่องทางมีรถวิ่งสวนไปมาตลอดเวลาและเป็นทางลาดลงจากภูเขาลาดชันและคดโค้ง นายวินิจต้องขับรถด้วยความระมัดระวังไม่ใช้ความเร็วจนเกินสมควรที่จะสามารถขับขี่และบังคับให้แล่นไปได้โดยปลอดภัย ซึ่งนายวินิจอาจใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นได้ แต่หาได้ใช้ให้เพียงพอไม่ ยังคงขับรถด้วยความเร็วสูงเกินสมควร จนไม่สามารถที่จะบังคับให้รถแล่นไปในช่องทางโดยปลอดภัย เป็นเหตุให้รถยนต์โดยสารเสียหลักวิ่งออกนอกเส้นทางจราจร อันเนื่องจากการเสียการทรงตัวและชนแผ่นกั้นรถบริเวณไหล่ทางราวกั้นอันตรายและพลิกคว่ำ ตกลงไปในร่องข้างถนน เป็นเหตุให้แผงกั้นรถ ๒๐ แผ่น เสากั้น ๒๐ ต้น น็อตติดเสา ๑๘๐ ตัว ซึ่งเป็นของโจทก์และอยู่ในความดูแลของโจทก์ได้รับความเสียหายคิดเป็นเงิน ๘๒,๒๐๐ บาท หลังจากเกิดเหตุนายวินิจได้หลบหนีตลอดมา จนถึงวันที่ ๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ นายวินิจได้ถึงแก่ความตาย การกระทำของนายวินิจเป็นการละเมิดต่อโจทก์ ดังนั้น จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ซึ่งเป็นนายจ้างและตัวการของนายวินิจ ส่วนจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ เป็นทายาทโดยธรรมมีสิทธิได้รับมรดก จึงต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๑๔๓,๗๑๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงิน ๘๒,๒๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ขาดนัดยื่นคำให้การและขาดนัดพิจารณา
จำเลยที่ ๕ ให้การว่า ค่าเสียหายสูงเกินความจริง คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๖ ให้การว่า จำเลยที่ ๖ ไม่มีนิติสัมพันธ์ใดกับนายวินิจ และจำเลยที่ ๕ หากจะมีอุบัติเหตุเกิดขึ้นจริงตามฟ้องก็เป็นเรื่องส่วนตัวมิได้เกี่ยวข้องกับจำเลยที่ ๖ การประเมินราคาของโจทก์สูงเกินควร คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
ระหว่างการพิจารณา จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ แถลงรับข้อเท็จจริงว่า มีการขับรถชนแผงกั้นรถตามที่โจทก์ฟ้องจริง แต่น่าจะทำความเสียหายให้แผงกั้นได้เพียง ๓ แผ่น ค่าเสียหายสูงเกินควร ขอให้ศาลวินิจฉัยเกี่ยวกับค่าเสียหายและประเด็นเรื่องอายุความ ศาลเห็นว่าคดีพอวินิจฉัยได้ ให้งดสืบพยานโจทก์ จำเลย แล้วพิพากษายกฟ้อง
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ภาค ๖ พิพากษายกคำพิพากษาศาลชั้นต้นให้ศาลชั้นต้นสืบพยานโจทก์ พยาน จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ แล้วพิพากษาใหม่ตามรูปคดี
จำเลยที่ ๖ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยที่ ๖ เป็นรัฐวิสาหกิจมีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นจำนวนร้อยละ ๙๙.๙๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นผู้รับสัมปทานการเดินรถจากกรมการขนส่งทางบกเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ การที่โจทก์ฟ้องคดีต่อจำเลยที่ ๖ ถือได้ว่าโจทก์ฟ้องคดีอันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
ศาลแขวงพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่คดีนี้โจทก์ฟ้องว่านายวินิจ ศรีจริยา ผู้ตาย ลูกจ้างหรือตัวแทนของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ขับรถโดยประมาทชนทรัพย์สินของโจทก์ ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย และจำเลยที่ ๖ ให้การว่า นายวินิจไม่ได้กระทำโดยประมาท ตามฟ้อง จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำในทางกายภาพ เป็นการกระทำละเมิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ไม่ใช่การกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงไม่ใช่กรณีการกระทำละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ บัญญัติว่า "หน่วยงานทางปกครอง" ให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" หมายความว่า...(๑) ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง... มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้... (๓) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกมีอำนาจและหน้าที่ดังต่อไปนี้... (๑๒) วางมาตรการในการกำหนดอนุญาต เพิกถอนการอนุญาตและการควบคุมกิจการขนส่งทางบก มาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ห้ามมิให้ผู้ใดประกอบการขนส่งประจำทางการขนส่งไม่ประจำทางการขนส่งโดยรถขนาดเล็ก หรือการขนส่งส่วนบุคคล เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากนายทะเบียน มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ให้นายทะเบียนกลางเป็นผู้ออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งในกรุงเทพมหานคร การขนส่งระหว่างจังหวัดและการขนส่งระหว่างประเทศ และให้นายทะเบียนประจำจังหวัดเป็นผู้ออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งในจังหวัดของตน วรรคสอง บัญญัติว่า ในการออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางจะต้องได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการ
คดีนี้แม้จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ จะเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด แต่เมื่อจำเลยที่ ๖ เป็นนิติบุคคลที่ได้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางด้วยรถที่ใช้ในการขนส่งผู้โดยสารจากนายทะเบียนประจำจังหวัดโดยอนุมัติจากคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกกลาง ตามมาตรา ๑๙ วรรคหนึ่ง (๑๒) และมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ เพื่อให้เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะด้านการขนส่งผู้โดยสาร ซึ่งภารกิจดังกล่าวเป็นไปในลักษณะของ "การดำเนินกิจการทางปกครอง" อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐที่เอกชนไม่อาจประกอบกิจการได้โดยพลการ หากไม่ได้รับใบอนุญาตจากนายทะเบียน ตามมาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ ดังนั้น จำเลยที่ ๖ จึงอยู่ในฐานะเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองโดยผ่านความสัมพันธ์ตามกฎหมายจากใบอนุญาตของนายทะเบียนอันเป็นผลให้จำเลยที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นนิติบุคคลที่ทำสัญญาเข้าร่วมเดินรถโดยสารกับจำเลยที่ ๖ จำเลยที่ ๕ จึงอยู่ในฐานะเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครอง โดยผ่านความสัมพันธ์ตามสัญญาทางปกครองอันเป็นผลให้จำเลยที่ ๕ เป็นหน่วยงานทางปกครองด้วยเช่นกัน และพนักงานขับรถยนต์ซึ่งเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ จึงอยู่ในฐานะเป็นผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง อันเป็นผลให้พนักงานขับรถยนต์ดังกล่าวเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า นายวินิจ ศรีจริยา พนักงานขับรถยนต์ของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ได้ขับรถยนต์โดยสารปรับอากาศคันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๒๗ อุดรธานี ไปตามทางหลวงหมายเลข ๑๒ ตอนพิษณุโลก - หล่มสัก โดยบรรทุกผู้โดยสารมาเต็มคันรถและขับรถด้วยความประมาท เป็นเหตุให้รถยนต์โดยสารเสียหลักชนการ์ดเรล (แผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตราย) ของโจทก์เสียหาย จึงฟ้องขอให้จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ในฐานะนายจ้างของนายวินิจร่วมรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมทั้งดอกเบี้ย เห็นว่า เมื่อจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ เป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองด้านการขนส่งผู้โดยสาร การที่นายวินิจซึ่งเป็นพนักงานขับรถยนต์โดยสารของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ได้ขับรถยนต์โดยสารปรับอากาศซึ่งบรรทุกผู้โดยสารมาเต็มคันรถชนการ์ดเรล (แผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตราย) ของโจทก์เสียหาย จึงเป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องว่า นายวินิจในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ดำเนินกิจการทางปกครองด้านการขนส่งผู้โดยสารตามที่พระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ กำหนด ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ซึ่งจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองต้นสังกัดของนายวินิจต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้กรมทางหลวงเป็นโจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ทายาทโดยธรรมของนายวินิจ ศรีจริยา ผู้ตาย ซึ่งเป็นลูกจ้างหรือตัวแทนของบริษัทจักรพงษ์ทัวร์ จำกัด จำเลยที่ ๕ และบริษัทขนส่ง จำกัด จำเลยที่ ๖ ว่า นายวินิจลูกจ้างขับรถโดยสารปรับอากาศ คันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๗๒ อุดรธานีไปในทางการที่จ้างของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ด้วยความประมาทเป็นเหตุให้รถโดยสารเสียหลักแล้วพุ่งชนแผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตรายของโจทก์ได้รับความเสียหายขอให้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ร่วมกันรับผิดในฐานะทายาทโดยธรรมของผู้ตายและขอให้จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ร่วมกันรับผิดในฐานะเป็นนายจ้างหรือตัวการของผู้ตาย เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๖ จะเป็นนิติบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้ประกอบการขนส่ง และจำเลยที่ ๕ เข้าร่วมกับจำเลยที่ ๖ ในการประกอบกิจการขนส่งก็ตาม แต่นายวินิจซึ่งเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นบริษัทเอกชนและมีหน้าที่เพียงขับรถโดยสารเท่านั้น ไม่ปรากฏว่ามีการใช้อำนาจทางปกครองหรือมีหน้าที่ทางปกครองแต่อย่างใด จึงถือไม่ได้ว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ นอกจากนี้มูลเหตุละเมิดเกิดจากการที่นายวินิจปฎิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นลูกจ้างของบริษัทเอกชนทั่วไป ซึ่งเมื่อเกิดการละเมิดแก่ผู้อื่นแล้วก็ต้องรับผิดตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชน มิใช่ตามกฎหมายปกครองซึ่งเป็นกฎหมายมหาชน ส่วนจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ หากจะต้องร่วมรับผิดกับนายวินิจลูกจ้างก็เป็นเพราะเนื่องมาจากกฎหมายแพ่งกำหนดเอาไว้ มิใช่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใดเช่นกัน คดีนี้จึงมิใช่เป็นการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง แต่เป็นการทำละเมิดระหว่างเอกชนด้วยกันเอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมทางหลวง โจทก์ นางอนงค์ ศรีจริยา ที่ ๑ นางรวง ศรีจริยา ที่ ๒ นางสาววนิดา ศรีจริยา ที่ ๓ เด็กหญิงขนิษฐา ศรีจริยา โดยนางอนงค์ ศรีจริยา ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๔ บริษัทจักรพงษ์ทัวร์ จำกัด ที่ ๕ บริษัทขนส่ง จำกัด ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่กรมทางหลวงยื่นฟ้องทายาทคนขับรถโดยสารปรับอากาศลูกจ้าง บริษัทนายจ้างซึ่งเป็นเอกชน และบริษัทขนส่ง จำกัด ว่าคนขับรถโดยสารขับรถด้วยความประมาทชนแผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตรายของโจทก์ได้รับความเสียหาย และคนขับรถโดยสารถึงแก่ความตาย ขอให้ร่วมกันรับผิด เห็นว่า แม้บริษัทขนส่ง จำกัด เป็นนิติบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้ประกอบการขนส่ง และบริษัทนายจ้างจะเข้าร่วมในการประกอบกิจการขนส่งด้วยก็ตาม แต่คนขับรถโดยสารซึ่งเป็นลูกจ้างบริษัทเอกชนมีหน้าที่เพียงขับรถโดยสารเท่านั้น ไม่ปรากฏว่ามีการใช้อำนาจทางปกครองหรือมีหน้าที่ทางปกครองแต่อย่างใด จึงถือไม่ได้ว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ นอกจากนี้มูลเหตุละเมิดเกิดจากการปฎิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นลูกจ้างของบริษัทเอกชนทั่วไป เมื่อเกิดการละเมิดแก่ผู้อื่นก็ต้องรับผิดตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชน มิใช่ตามกฎหมายปกครองซึ่งเป็นกฎหมายมหาชน ส่วนบริษัทนายจ้างและบริษัทขนส่ง จำกัด หากจะต้องร่วมรับผิดกับลูกจ้างก็เป็นเพราะเนื่องมาจากกฎหมายแพ่งกำหนดเอาไว้ มิใช่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใดเช่นกัน คดีนี้จึงมิใช่เป็นการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๑/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแขวงพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงพิษณุโลกโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ มกราคม ๒๕๔๙ กรมทางหลวง โจทก์ ยื่นฟ้องนางอนงค์ ศรีจริยา ที่ ๑ นางรวง ศรีจริยา ที่ ๒ นางสาววนิดา ศรีจริยา ที่ ๓ เด็กหญิงขนิษฐา ศรีจริยา โดยนางอนงค์ ศรีจริยา ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๔ บริษัทจักรพงษ์ทัวร์ จำกัด ที่ ๕ บริษัทขนส่ง จำกัด ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลแขวงพิษณุโลก เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๘/๒๕๔๙ หมายเลขแดงที่ ๖๔๓/๒๕๕๐ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคล มีฐานะ เป็นกรม สังกัดกระทรวงคมนาคม มีอำนาจหน้าที่ดูแลและบำรุงรักษาทางหลวง ตลอดทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องและอยู่ในความครอบครองของโจทก์ จำเลยที่ ๑ ถึง ๔ เป็นทายาทผู้มีสิทธิได้รับมรดกของนายวินิจ ศรีจริยา (ผู้ตาย) ซึ่งเป็นผู้กระทำละเมิดคดีนี้ จำเลยที่ ๕ และจำเลยที่ ๖ เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัท จำกัด มีวัตถุประสงค์ประกอบกิจการขนส่ง จำเลยที่ ๕ ได้ร่วมกิจการประกอบกิจการขนส่งกับจำเลยที่ ๖ จำเลยที่ ๕ เป็นเจ้าของผู้ครอบครองรถยนต์โดยสารปรับอากาศคันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๒๗ อุดรธานี และจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ เป็นนายจ้างหรือตัวการของนายวินิจ ศรีจริยา ผู้ดูแลควบคุมรถยนต์โดยสารคันดังกล่าว ตามคำสั่งของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ อันเป็นการทำงานตามทางการที่จ้าง เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๓๙ เวลา ๐๒.๐๐ นาฬิกา นายวินิจได้ขับรถโดยสารปรับอากาศคันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๒๗ อุดรธานี อันเป็นยานพาหนะเดินด้วยจักรกลไปในทางการที่จ้างของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ตามทางหลวงหมายเลข ๑๒ ตอนพิษณุโลก - หล่มสัก จากอำเภอหล่มสัก จังหวัดเพชรบูรณ์ มุ่งหน้าไปจังหวัดพิษณุโลก โดยมีผู้โดยสารเต็มคันรถ ด้วยความประมาทปราศจากความระมัดระวังซึ่งบุคคลในภาวะเช่นนั้นจักต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์ในการขับรถยนต์โดยสาร เนื่องจากเส้นทางดังกล่าวกำหนด ให้เดินรถสองช่องทางมีรถวิ่งสวนไปมาตลอดเวลาและเป็นทางลาดลงจากภูเขาลาดชันและคดโค้ง นายวินิจต้องขับรถด้วยความระมัดระวังไม่ใช้ความเร็วจนเกินสมควรที่จะสามารถขับขี่และบังคับให้แล่นไปได้โดยปลอดภัย ซึ่งนายวินิจอาจใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นได้ แต่หาได้ใช้ให้เพียงพอไม่ ยังคงขับรถด้วยความเร็วสูงเกินสมควร จนไม่สามารถที่จะบังคับให้รถแล่นไปในช่องทางโดยปลอดภัย เป็นเหตุให้รถยนต์โดยสารเสียหลักวิ่งออกนอกเส้นทางจราจร อันเนื่องจากการเสียการทรงตัวและชนแผ่นกั้นรถบริเวณไหล่ทางราวกั้นอันตรายและพลิกคว่ำ ตกลงไปในร่องข้างถนน เป็นเหตุให้แผงกั้นรถ ๒๐ แผ่น เสากั้น ๒๐ ต้น น็อตติดเสา ๑๘๐ ตัว ซึ่งเป็นของโจทก์และอยู่ในความดูแลของโจทก์ได้รับความเสียหายคิดเป็นเงิน ๘๒,๒๐๐ บาท หลังจากเกิดเหตุนายวินิจได้หลบหนีตลอดมา จนถึงวันที่ ๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ นายวินิจได้ถึงแก่ความตาย การกระทำของนายวินิจเป็นการละเมิดต่อโจทก์ ดังนั้น จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ซึ่งเป็นนายจ้างและตัวการของนายวินิจ ส่วนจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ เป็นทายาทโดยธรรมมีสิทธิได้รับมรดก จึงต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๑๔๓,๗๑๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงิน ๘๒,๒๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ขาดนัดยื่นคำให้การและขาดนัดพิจารณา
จำเลยที่ ๕ ให้การว่า ค่าเสียหายสูงเกินความจริง คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๖ ให้การว่า จำเลยที่ ๖ ไม่มีนิติสัมพันธ์ใดกับนายวินิจ และจำเลยที่ ๕ หากจะมีอุบัติเหตุเกิดขึ้นจริงตามฟ้องก็เป็นเรื่องส่วนตัวมิได้เกี่ยวข้องกับจำเลยที่ ๖ การประเมินราคาของโจทก์สูงเกินควร คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
ระหว่างการพิจารณา จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ แถลงรับข้อเท็จจริงว่า มีการขับรถชนแผงกั้นรถตามที่โจทก์ฟ้องจริง แต่น่าจะทำความเสียหายให้แผงกั้นได้เพียง ๓ แผ่น ค่าเสียหายสูงเกินควร ขอให้ศาลวินิจฉัยเกี่ยวกับค่าเสียหายและประเด็นเรื่องอายุความ ศาลเห็นว่าคดีพอวินิจฉัยได้ ให้งดสืบพยานโจทก์ จำเลย แล้วพิพากษายกฟ้อง
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ภาค ๖ พิพากษายกคำพิพากษาศาลชั้นต้นให้ศาลชั้นต้นสืบพยานโจทก์ พยาน จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ แล้วพิพากษาใหม่ตามรูปคดี
จำเลยที่ ๖ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยที่ ๖ เป็นรัฐวิสาหกิจมีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นจำนวนร้อยละ ๙๙.๙๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นผู้รับสัมปทานการเดินรถจากกรมการขนส่งทางบกเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ การที่โจทก์ฟ้องคดีต่อจำเลยที่ ๖ ถือได้ว่าโจทก์ฟ้องคดีอันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
ศาลแขวงพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่คดีนี้โจทก์ฟ้องว่านายวินิจ ศรีจริยา ผู้ตาย ลูกจ้างหรือตัวแทนของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ขับรถโดยประมาทชนทรัพย์สินของโจทก์ ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย และจำเลยที่ ๖ ให้การว่า นายวินิจไม่ได้กระทำโดยประมาท ตามฟ้อง จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำในทางกายภาพ เป็นการกระทำละเมิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ไม่ใช่การกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงไม่ใช่กรณีการกระทำละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ บัญญัติว่า "หน่วยงานทางปกครอง" ให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" หมายความว่า...(๑) ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง... มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้... (๓) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกมีอำนาจและหน้าที่ดังต่อไปนี้... (๑๒) วางมาตรการในการกำหนดอนุญาต เพิกถอนการอนุญาตและการควบคุมกิจการขนส่งทางบก มาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ห้ามมิให้ผู้ใดประกอบการขนส่งประจำทางการขนส่งไม่ประจำทางการขนส่งโดยรถขนาดเล็ก หรือการขนส่งส่วนบุคคล เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากนายทะเบียน มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ให้นายทะเบียนกลางเป็นผู้ออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งในกรุงเทพมหานคร การขนส่งระหว่างจังหวัดและการขนส่งระหว่างประเทศ และให้นายทะเบียนประจำจังหวัดเป็นผู้ออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งในจังหวัดของตน วรรคสอง บัญญัติว่า ในการออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางจะต้องได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการ
คดีนี้แม้จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ จะเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด แต่เมื่อจำเลยที่ ๖ เป็นนิติบุคคลที่ได้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางด้วยรถที่ใช้ในการขนส่งผู้โดยสารจากนายทะเบียนประจำจังหวัดโดยอนุมัติจากคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกกลาง ตามมาตรา ๑๙ วรรคหนึ่ง (๑๒) และมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ เพื่อให้เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะด้านการขนส่งผู้โดยสาร ซึ่งภารกิจดังกล่าวเป็นไปในลักษณะของ "การดำเนินกิจการทางปกครอง" อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐที่เอกชนไม่อาจประกอบกิจการได้โดยพลการ หากไม่ได้รับใบอนุญาตจากนายทะเบียน ตามมาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ ดังนั้น จำเลยที่ ๖ จึงอยู่ในฐานะเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองโดยผ่านความสัมพันธ์ตามกฎหมายจากใบอนุญาตของนายทะเบียนอันเป็นผลให้จำเลยที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นนิติบุคคลที่ทำสัญญาเข้าร่วมเดินรถโดยสารกับจำเลยที่ ๖ จำเลยที่ ๕ จึงอยู่ในฐานะเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครอง โดยผ่านความสัมพันธ์ตามสัญญาทางปกครองอันเป็นผลให้จำเลยที่ ๕ เป็นหน่วยงานทางปกครองด้วยเช่นกัน และพนักงานขับรถยนต์ซึ่งเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ จึงอยู่ในฐานะเป็นผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง อันเป็นผลให้พนักงานขับรถยนต์ดังกล่าวเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า นายวินิจ ศรีจริยา พนักงานขับรถยนต์ของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ได้ขับรถยนต์โดยสารปรับอากาศคันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๒๗ อุดรธานี ไปตามทางหลวงหมายเลข ๑๒ ตอนพิษณุโลก - หล่มสัก โดยบรรทุกผู้โดยสารมาเต็มคันรถและขับรถด้วยความประมาท เป็นเหตุให้รถยนต์โดยสารเสียหลักชนการ์ดเรล (แผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตราย) ของโจทก์เสียหาย จึงฟ้องขอให้จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ในฐานะนายจ้างของนายวินิจร่วมรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมทั้งดอกเบี้ย เห็นว่า เมื่อจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ เป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองด้านการขนส่งผู้โดยสาร การที่นายวินิจซึ่งเป็นพนักงานขับรถยนต์โดยสารของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ได้ขับรถยนต์โดยสารปรับอากาศซึ่งบรรทุกผู้โดยสารมาเต็มคันรถชนการ์ดเรล (แผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตราย) ของโจทก์เสียหาย จึงเป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องว่า นายวินิจในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ดำเนินกิจการทางปกครองด้านการขนส่งผู้โดยสารตามที่พระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ กำหนด ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ซึ่งจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองต้นสังกัดของนายวินิจต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้กรมทางหลวงเป็นโจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ทายาทโดยธรรมของนายวินิจ ศรีจริยา ผู้ตาย ซึ่งเป็นลูกจ้างหรือตัวแทนของบริษัทจักรพงษ์ทัวร์ จำกัด จำเลยที่ ๕ และบริษัทขนส่ง จำกัด จำเลยที่ ๖ ว่า นายวินิจลูกจ้างขับรถโดยสารปรับอากาศ คันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๗๒ อุดรธานีไปในทางการที่จ้างของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ด้วยความประมาทเป็นเหตุให้รถโดยสารเสียหลักแล้วพุ่งชนแผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตรายของโจทก์ได้รับความเสียหายขอให้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ร่วมกันรับผิดในฐานะทายาทโดยธรรมของผู้ตายและขอให้จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ร่วมกันรับผิดในฐานะเป็นนายจ้างหรือตัวการของผู้ตาย เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๖ จะเป็นนิติบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้ประกอบการขนส่ง และจำเลยที่ ๕ เข้าร่วมกับจำเลยที่ ๖ ในการประกอบกิจการขนส่งก็ตาม แต่นายวินิจซึ่งเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นบริษัทเอกชนและมีหน้าที่เพียงขับรถโดยสารเท่านั้น ไม่ปรากฏว่ามีการใช้อำนาจทางปกครองหรือมีหน้าที่ทางปกครองแต่อย่างใด จึงถือไม่ได้ว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ นอกจากนี้มูลเหตุละเมิดเกิดจากการที่นายวินิจปฎิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นลูกจ้างของบริษัทเอกชนทั่วไป ซึ่งเมื่อเกิดการละเมิดแก่ผู้อื่นแล้วก็ต้องรับผิดตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชน มิใช่ตามกฎหมายปกครองซึ่งเป็นกฎหมายมหาชน ส่วนจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ หากจะต้องร่วมรับผิดกับนายวินิจลูกจ้างก็เป็นเพราะเนื่องมาจากกฎหมายแพ่งกำหนดเอาไว้ มิใช่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใดเช่นกัน คดีนี้จึงมิใช่เป็นการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง แต่เป็นการทำละเมิดระหว่างเอกชนด้วยกันเอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมทางหลวง โจทก์ นางอนงค์ ศรีจริยา ที่ ๑ นางรวง ศรีจริยา ที่ ๒ นางสาววนิดา ศรีจริยา ที่ ๓ เด็กหญิงขนิษฐา ศรีจริยา โดยนางอนงค์ ศรีจริยา ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๔ บริษัทจักรพงษ์ทัวร์ จำกัด ที่ ๕ บริษัทขนส่ง จำกัด ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
คดีที่ห้างหุ้นส่วนจำกัด โจทก์ ยื่นฟ้องหัวหน้าสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัดแพร่ จำเลย กรณีโจทก์ยื่นคำขอให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัท แต่จำเลยไม่ดำเนินการโดยอ้างว่าโจทก์จะต้องดำเนินการชำระบัญชีให้ถูกต้องตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนด ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับการสิ้นสภาพของห้างหุ้นส่วนจำกัดว่าได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ เมื่อการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดเป็นนิติบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เป็นไปเพื่อรับรองสิทธิว่านิติบุคคลนั้นเป็นบุคคลตามกฎหมายแพ่ง การสิ้นสภาพของนิติบุคคลโจทก์จะเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ เป็นไปตามความประสงค์ของหุ้นส่วน มิใช่อยู่ที่การจดทะเบียนของจำเลย ดังนั้น คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาถึงการเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ว่า ได้ดำเนินการตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการชำระบัญชีห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัดและบริษัทจำกัดบัญญัติไว้แล้วหรือไม่ อันเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสภาพบุคคลของห้างหุ้นส่วนจำกัดในทางแพ่ง เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งเป็นสำคัญแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๐/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง
ศาลจังหวัดแพร่
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดแพร่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๔๖ ห้างหุ้นส่วนจำกัดแพร่การ์ด โดยนายศักดา ภู่พลับ หุ้นส่วนผู้จัดการ โจทก์ ยื่นฟ้องนายธงชัย อุบลแย้ม ในฐานะหัวหน้าสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัดแพร่ จำเลย ต่อศาลจังหวัดแพร่ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๕๔๕/๒๕๔๖ หมายเลขแดงที่ ๘๖๑/๒๕๔๖ ความว่า โจทก์ได้จดทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดกับสำนักทะเบียนการค้าจังหวัดแพร่ เมื่อวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๔๑ แต่เนื่องจากมิได้ดำเนินกิจการตามที่ได้จดทะเบียนไว้ บรรดาหุ้นส่วนจึงได้ประชุมและมีมติให้เลิกกิจการเมื่อวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๔ และคืนเงินค่าหุ้นให้แก่หุ้นส่วนทุกคนพร้อมกับยื่นคำร้องต่อจำเลยเพื่อขอให้จำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัท แต่จำเลยไม่ดำเนินการให้โดยอ้างว่า โจทก์ต้องดำเนินการชำระบัญชีให้ถูกต้อง ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด
จำเลยให้การว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประเภทห้างหุ้นส่วนจำกัด การเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดต้องจดทะเบียนเลิกและให้ผู้ชำระบัญชียื่นจดทะเบียนเลิกห้าง จากนั้นจะต้องดำเนินการชำระบัญชีจนเสร็จ ตามที่มาตรา ๑๒๕๔ และมาตรา ๑๒๗๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กำหนดไว้ มิใช่เลิกกันโดยความตกลงของผู้เป็นหุ้นส่วนอันเป็นการเลิกห้างหุ้นส่วนสามัญ ตามมาตรา ๑๐๖๑ ตามที่โจทก์อ้าง ขอให้ยกฟ้อง จำเลยเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ สังกัดกรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง มาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒
จำเลยยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๔๖ ขอให้วินิจฉัยข้อกฎหมายเบื้องต้นตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๒๔ ว่า ฟ้องโจทก์คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ไม่อยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งจะทำให้คดีเสร็จไปทั้งเรื่องและพิพากษายกฟ้องโจทก์ และจำหน่ายคดีหรือโอนคดีไปยังศาลปกครองต่อไป
โจทก์ยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๔๖ ขอให้โอนคดีไปยังศาลปกครองและยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๒๓ กันยายน ๒๕๔๖ ขอถอนฟ้อง ศาลจังหวัดแพร่มีคำสั่ง ลงวันที่ ๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ ไม่อนุญาตให้โจทก์ถอนฟ้อง เนื่องจากข้อเท็จจริงตามที่ปรากฏในคำฟ้องและคำให้การเพียงพอที่จะพิจารณาวินิจฉัยได้ ประกอบกับหากอนุญาตให้โอนคดีหรือถอนฟ้องแล้วคดีก็ยังไม่เสร็จไป ต่อมาศาลจังหวัดแพร่มีคำสั่งให้งดสืบพยานทั้งสองฝ่ายแล้วพิพากษายกฟ้องโจทก์ โดยวินิจฉัยว่า การเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ มิได้มีการชำระบัญชี แม้ห้างหุ้นส่วนโจทก์จะประชุมผู้ถือหุ้นและมีมติให้เลิกห้างหุ้นส่วนก็ตาม มติดังกล่าวหามีผลที่จะบังคับให้จำเลยซึ่งเป็นนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทต้องจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนตามคำขอของโจทก์ โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ภาค ๕ พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาพิพากษายกคำพิพากษาศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ภาค ๕ และให้ศาลชั้นต้นดำเนินการตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดแพร่พิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากโจทก์มีหนังสือถึงจำเลยขอยกเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัด แต่จำเลยในฐานะนายทะเบียนซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ดำเนินการให้โดยให้เหตุผลว่า การเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดจะต้องยื่นจดทะเบียนชำระบัญชีและจัดส่งงบดุล บัญชีกำไรขาดทุนซึ่งโจทก์เห็นว่าไม่จำเป็นต้องชำระบัญชี ดังนั้น การวินิจฉัยชี้ขาดประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีนี้ จำต้องพิจารณาถึงการเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ว่าปฏิบัติถูกต้องตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการชำระบัญชีห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัดและบริษัทจำกัด บัญญัติไว้แล้วหรือไม่ เนื่องจากเป็นขั้นตอนวิธีการที่มีกฎหมายกำหนดไว้โดยเฉพาะแล้ว จากนั้นจึงพิจารณาการกระทำของจำเลยต่อไป อีกทั้งอำนาจหน้าที่ของนายทะเบียนในการถอนทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดได้มีบทบัญญัติไว้อย่างชัดเจนในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๓ ลักษณะ ๒๒ หมวด ๖ ว่าด้วยการถอนทะเบียนห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัด และบริษัทจำกัดร้าง มาตรา ๑๒๗๓/๑ ถึง ๑๓๗๒/๔ ดังนั้น กรณีพิพาทในคดีนี้จึงไม่ได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันจะถือเป็นการกระทำทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ยื่นฟ้องว่าจำเลยไม่ดำเนินการจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอและมีคำขอให้ศาลสั่งให้จำเลยดำเนินการจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด เมื่อโจทก์ยื่นฟ้องจำเลยฐานะนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัด ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการรับจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัทเป็นหน้าที่ ที่กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมพัฒนาธุรกิจการค้ากระทรวงพาณิชย์ พ.ศ. ๒๕๔๕ ข้อ๑ (๓) กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ ซึ่งจำเลยรับราชการเป็นข้าราชการในสังกัดและได้รับการแต่งตั้งให้เป็นนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัด ตามข้อ ๓ ตรี ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕ (พ.ศ. ๒๔๙๑) ออกตามความในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๑ (พ.ศ. ๒๕๓๖) ออกตามความในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ว่าด้วยหุ้นส่วนบริษัท) การรับจดทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทตามคำขอของผู้ยื่นคำขอ จึงเป็นหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้นายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดต้องปฏิบัติ โดยเหตุแห่งการฟ้องคดีตามคำฟ้องเป็นกรณีที่โจทก์อ้างว่า ได้ยื่นคำขอต่อจำเลยเพื่อให้จดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอแล้ว แต่จำเลยไม่ดำเนินการจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอ ข้อหาของคดีนี้จึงมีเพียงข้อหาเดียวว่าจำเลยในฐานะนายทะเบียนซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและมีหน้าที่ในการรับจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัทตามคำขอของผู้ยื่นได้ละเลยไม่ดำเนินการจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อคดีนี้มีเพียงข้อหาเดียวอันเป็นคดีปกครอง การพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวจะมีประเด็นปัญหาที่จะต้องวินิจฉัยเบื้องต้นอย่างไร หรือไม่ ย่อมไม่อาจมีผลเปลี่ยนแปลงลักษณะของคดีพิพาทให้เป็นคดีพิพาททางแพ่งได้ เพราะมิฉะนั้นกรณีก็จะกลายเป็นการหยิบยกเอาประเด็นเพียงบางประเด็นในคดีมาเปลี่ยนแปลงลักษณะของคดีพิพาท ซึ่งเป็นหลักสำคัญในการพิจารณาเขตอำนาจศาลตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายบัญญัติไว้ อีกทั้งการที่มีบทบัญญัติที่ศาลปกครองจะนำมาปรับใช้บัญญัติเอาไว้ไนประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ก็มิได้หมายความว่ากฎหมายดังกล่าวเป็นกฎหมายเอกชนหรือกฎหมายแพ่ง แต่จะต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระของกฎหมายนั้นๆ ว่า เป็นเรื่องความสัมพันธ์ทางกฎหมายมหาชนหรือกฎหมายปกครอง กล่าวคือ เป็นส่วนที่ปรากฏความสัมพันธ์ระหว่างรัฐหรือฝ่ายปกครองกับเอกชนหรือไม่ ซึ่งบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในส่วนที่ว่าด้วยการถอนทะเบียนหุ้นส่วนจำกัด เห็นได้อย่างแจ้งชัดว่า เป็นส่วนที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชน จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า โจทก์กับพวกได้จดทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดกับสำนักทะเบียนการค้าจังหวัดแพร่ แต่เนื่องจากมิได้ดำเนินกิจการตามที่ได้จดทะเบียนไว้ บรรดาหุ้นส่วนจึงมีมติให้เลิกกิจการและคืนเงินค่าหุ้นให้แก่หุ้นส่วนทุกคน พร้อมกับยื่นคำขอให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัท แต่จำเลยไม่ดำเนินการ โดยอ้างว่า โจทก์จะต้องดำเนินการชำระบัญชีให้ถูกต้อง ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด ส่วนจำเลยให้การว่า ได้กระทำการตามขั้นตอนวิธีการที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กำหนด การเลิกกันของห้างหุ้นส่วนจำกัดจะต้องให้ผู้ชำระบัญชียื่นจดทะเบียนเลิกห้าง จากนั้นจะต้องดำเนินการชำระบัญชีจนเสร็จ ตามที่มาตรา ๑๒๕๔ และมาตรา ๑๒๗๐ กำหนด มิใช่เลิกกันโดยความตกลงของผู้เป็นหุ้นส่วนอันเป็นการเลิกห้างหุ้นส่วนสามัญ ตามมาตรา ๑๐๖๑ ตามที่โจทก์อ้าง เห็นว่า ประเด็นพิพาทคดีนี้จึงเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับการสิ้นสภาพของห้างหุ้นส่วนจำกัดว่าได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ เมื่อห้างหุ้นส่วนจำกัดจดทะเบียนเป็นนิติบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการค้าเพื่อแสวงหากำไรและเกี่ยวข้องกับคนจำนวนมาก รัฐจึงได้กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ให้การก่อตั้ง การดำเนินกิจการ ตลอดจนการเลิกกิจการของนิติบุคคลต้องเป็นไปตามขั้นตอนและจดทะเบียน หากมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญก็ต้องนำความไปแจ้งต่อนายทะเบียนด้วยเช่นกัน ทั้งนี้ เพื่อเป็นการรับรองสิทธิว่านิติบุคคลนั้นเป็นบุคคลตามกฎหมาย มีความสามารถที่จะทำนิติกรรมได้และเพื่อเปิดเผยให้บุคคลภายนอกได้รับรู้ซึ่งกระบวนการและขั้นตอนตามกฎหมายเหล่านี้เป็นไปเพื่อรับรองสิทธิของนิติบุคคลในทางแพ่ง การสิ้นสภาพของนิติบุคคลโจทก์จะเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ เป็นไปตามความประสงค์ของหุ้นส่วน มิใช่อยู่ที่การจดทะเบียนของจำเลย ดังนั้น คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาถึงการเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ว่า ได้ดำเนินการตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการชำระบัญชีห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัดและบริษัทจำกัดบัญญัติไว้แล้วหรือไม่ อันเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสภาพบุคคลของห้างหุ้นส่วนจำกัดในทางแพ่ง เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งเป็นสำคัญแล้ว ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัดแพร่การ์ด โดยนายศักดา ภู่พลับ หุ้นส่วนผู้จัดการ โจทก์ นายธงชัย อุบลแย้ม ในฐานะหัวหน้าสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัดแพร่ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่ห้างหุ้นส่วนจำกัด โจทก์ ยื่นฟ้องหัวหน้าสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัดแพร่ จำเลย กรณีโจทก์ยื่นคำขอให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัท แต่จำเลยไม่ดำเนินการโดยอ้างว่าโจทก์จะต้องดำเนินการชำระบัญชีให้ถูกต้องตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนด ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับการสิ้นสภาพของห้างหุ้นส่วนจำกัดว่าได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ เมื่อการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดเป็นนิติบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เป็นไปเพื่อรับรองสิทธิว่านิติบุคคลนั้นเป็นบุคคลตามกฎหมายแพ่ง การสิ้นสภาพของนิติบุคคลโจทก์จะเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ เป็นไปตามความประสงค์ของหุ้นส่วน มิใช่อยู่ที่การจดทะเบียนของจำเลย ดังนั้น คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาถึงการเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ว่า ได้ดำเนินการตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการชำระบัญชีห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัดและบริษัทจำกัดบัญญัติไว้แล้วหรือไม่ อันเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสภาพบุคคลของห้างหุ้นส่วนจำกัดในทางแพ่ง เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งเป็นสำคัญแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๐/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง
ศาลจังหวัดแพร่
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดแพร่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๔๖ ห้างหุ้นส่วนจำกัดแพร่การ์ด โดยนายศักดา ภู่พลับ หุ้นส่วนผู้จัดการ โจทก์ ยื่นฟ้องนายธงชัย อุบลแย้ม ในฐานะหัวหน้าสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัดแพร่ จำเลย ต่อศาลจังหวัดแพร่ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๕๔๕/๒๕๔๖ หมายเลขแดงที่ ๘๖๑/๒๕๔๖ ความว่า โจทก์ได้จดทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดกับสำนักทะเบียนการค้าจังหวัดแพร่ เมื่อวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๔๑ แต่เนื่องจากมิได้ดำเนินกิจการตามที่ได้จดทะเบียนไว้ บรรดาหุ้นส่วนจึงได้ประชุมและมีมติให้เลิกกิจการเมื่อวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๔ และคืนเงินค่าหุ้นให้แก่หุ้นส่วนทุกคนพร้อมกับยื่นคำร้องต่อจำเลยเพื่อขอให้จำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัท แต่จำเลยไม่ดำเนินการให้โดยอ้างว่า โจทก์ต้องดำเนินการชำระบัญชีให้ถูกต้อง ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด
จำเลยให้การว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประเภทห้างหุ้นส่วนจำกัด การเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดต้องจดทะเบียนเลิกและให้ผู้ชำระบัญชียื่นจดทะเบียนเลิกห้าง จากนั้นจะต้องดำเนินการชำระบัญชีจนเสร็จ ตามที่มาตรา ๑๒๕๔ และมาตรา ๑๒๗๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กำหนดไว้ มิใช่เลิกกันโดยความตกลงของผู้เป็นหุ้นส่วนอันเป็นการเลิกห้างหุ้นส่วนสามัญ ตามมาตรา ๑๐๖๑ ตามที่โจทก์อ้าง ขอให้ยกฟ้อง จำเลยเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ สังกัดกรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง มาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒
จำเลยยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๔๖ ขอให้วินิจฉัยข้อกฎหมายเบื้องต้นตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๒๔ ว่า ฟ้องโจทก์คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ไม่อยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งจะทำให้คดีเสร็จไปทั้งเรื่องและพิพากษายกฟ้องโจทก์ และจำหน่ายคดีหรือโอนคดีไปยังศาลปกครองต่อไป
โจทก์ยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๔๖ ขอให้โอนคดีไปยังศาลปกครองและยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๒๓ กันยายน ๒๕๔๖ ขอถอนฟ้อง ศาลจังหวัดแพร่มีคำสั่ง ลงวันที่ ๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ ไม่อนุญาตให้โจทก์ถอนฟ้อง เนื่องจากข้อเท็จจริงตามที่ปรากฏในคำฟ้องและคำให้การเพียงพอที่จะพิจารณาวินิจฉัยได้ ประกอบกับหากอนุญาตให้โอนคดีหรือถอนฟ้องแล้วคดีก็ยังไม่เสร็จไป ต่อมาศาลจังหวัดแพร่มีคำสั่งให้งดสืบพยานทั้งสองฝ่ายแล้วพิพากษายกฟ้องโจทก์ โดยวินิจฉัยว่า การเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ มิได้มีการชำระบัญชี แม้ห้างหุ้นส่วนโจทก์จะประชุมผู้ถือหุ้นและมีมติให้เลิกห้างหุ้นส่วนก็ตาม มติดังกล่าวหามีผลที่จะบังคับให้จำเลยซึ่งเป็นนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทต้องจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนตามคำขอของโจทก์ โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ภาค ๕ พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาพิพากษายกคำพิพากษาศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ภาค ๕ และให้ศาลชั้นต้นดำเนินการตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดแพร่พิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากโจทก์มีหนังสือถึงจำเลยขอยกเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัด แต่จำเลยในฐานะนายทะเบียนซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ดำเนินการให้โดยให้เหตุผลว่า การเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดจะต้องยื่นจดทะเบียนชำระบัญชีและจัดส่งงบดุล บัญชีกำไรขาดทุนซึ่งโจทก์เห็นว่าไม่จำเป็นต้องชำระบัญชี ดังนั้น การวินิจฉัยชี้ขาดประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีนี้ จำต้องพิจารณาถึงการเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ว่าปฏิบัติถูกต้องตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการชำระบัญชีห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัดและบริษัทจำกัด บัญญัติไว้แล้วหรือไม่ เนื่องจากเป็นขั้นตอนวิธีการที่มีกฎหมายกำหนดไว้โดยเฉพาะแล้ว จากนั้นจึงพิจารณาการกระทำของจำเลยต่อไป อีกทั้งอำนาจหน้าที่ของนายทะเบียนในการถอนทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดได้มีบทบัญญัติไว้อย่างชัดเจนในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๓ ลักษณะ ๒๒ หมวด ๖ ว่าด้วยการถอนทะเบียนห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัด และบริษัทจำกัดร้าง มาตรา ๑๒๗๓/๑ ถึง ๑๓๗๒/๔ ดังนั้น กรณีพิพาทในคดีนี้จึงไม่ได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันจะถือเป็นการกระทำทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ยื่นฟ้องว่าจำเลยไม่ดำเนินการจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอและมีคำขอให้ศาลสั่งให้จำเลยดำเนินการจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด เมื่อโจทก์ยื่นฟ้องจำเลยฐานะนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัด ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการรับจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัทเป็นหน้าที่ ที่กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมพัฒนาธุรกิจการค้ากระทรวงพาณิชย์ พ.ศ. ๒๕๔๕ ข้อ๑ (๓) กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ ซึ่งจำเลยรับราชการเป็นข้าราชการในสังกัดและได้รับการแต่งตั้งให้เป็นนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัด ตามข้อ ๓ ตรี ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕ (พ.ศ. ๒๔๙๑) ออกตามความในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๑ (พ.ศ. ๒๕๓๖) ออกตามความในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ว่าด้วยหุ้นส่วนบริษัท) การรับจดทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทตามคำขอของผู้ยื่นคำขอ จึงเป็นหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้นายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดต้องปฏิบัติ โดยเหตุแห่งการฟ้องคดีตามคำฟ้องเป็นกรณีที่โจทก์อ้างว่า ได้ยื่นคำขอต่อจำเลยเพื่อให้จดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอแล้ว แต่จำเลยไม่ดำเนินการจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอ ข้อหาของคดีนี้จึงมีเพียงข้อหาเดียวว่าจำเลยในฐานะนายทะเบียนซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและมีหน้าที่ในการรับจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัทตามคำขอของผู้ยื่นได้ละเลยไม่ดำเนินการจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อคดีนี้มีเพียงข้อหาเดียวอันเป็นคดีปกครอง การพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวจะมีประเด็นปัญหาที่จะต้องวินิจฉัยเบื้องต้นอย่างไร หรือไม่ ย่อมไม่อาจมีผลเปลี่ยนแปลงลักษณะของคดีพิพาทให้เป็นคดีพิพาททางแพ่งได้ เพราะมิฉะนั้นกรณีก็จะกลายเป็นการหยิบยกเอาประเด็นเพียงบางประเด็นในคดีมาเปลี่ยนแปลงลักษณะของคดีพิพาท ซึ่งเป็นหลักสำคัญในการพิจารณาเขตอำนาจศาลตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายบัญญัติไว้ อีกทั้งการที่มีบทบัญญัติที่ศาลปกครองจะนำมาปรับใช้บัญญัติเอาไว้ไนประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ก็มิได้หมายความว่ากฎหมายดังกล่าวเป็นกฎหมายเอกชนหรือกฎหมายแพ่ง แต่จะต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระของกฎหมายนั้นๆ ว่า เป็นเรื่องความสัมพันธ์ทางกฎหมายมหาชนหรือกฎหมายปกครอง กล่าวคือ เป็นส่วนที่ปรากฏความสัมพันธ์ระหว่างรัฐหรือฝ่ายปกครองกับเอกชนหรือไม่ ซึ่งบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในส่วนที่ว่าด้วยการถอนทะเบียนหุ้นส่วนจำกัด เห็นได้อย่างแจ้งชัดว่า เป็นส่วนที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชน จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า โจทก์กับพวกได้จดทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดกับสำนักทะเบียนการค้าจังหวัดแพร่ แต่เนื่องจากมิได้ดำเนินกิจการตามที่ได้จดทะเบียนไว้ บรรดาหุ้นส่วนจึงมีมติให้เลิกกิจการและคืนเงินค่าหุ้นให้แก่หุ้นส่วนทุกคน พร้อมกับยื่นคำขอให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัท แต่จำเลยไม่ดำเนินการ โดยอ้างว่า โจทก์จะต้องดำเนินการชำระบัญชีให้ถูกต้อง ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด ส่วนจำเลยให้การว่า ได้กระทำการตามขั้นตอนวิธีการที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กำหนด การเลิกกันของห้างหุ้นส่วนจำกัดจะต้องให้ผู้ชำระบัญชียื่นจดทะเบียนเลิกห้าง จากนั้นจะต้องดำเนินการชำระบัญชีจนเสร็จ ตามที่มาตรา ๑๒๕๔ และมาตรา ๑๒๗๐ กำหนด มิใช่เลิกกันโดยความตกลงของผู้เป็นหุ้นส่วนอันเป็นการเลิกห้างหุ้นส่วนสามัญ ตามมาตรา ๑๐๖๑ ตามที่โจทก์อ้าง เห็นว่า ประเด็นพิพาทคดีนี้จึงเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับการสิ้นสภาพของห้างหุ้นส่วนจำกัดว่าได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ เมื่อห้างหุ้นส่วนจำกัดจดทะเบียนเป็นนิติบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการค้าเพื่อแสวงหากำไรและเกี่ยวข้องกับคนจำนวนมาก รัฐจึงได้กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ให้การก่อตั้ง การดำเนินกิจการ ตลอดจนการเลิกกิจการของนิติบุคคลต้องเป็นไปตามขั้นตอนและจดทะเบียน หากมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญก็ต้องนำความไปแจ้งต่อนายทะเบียนด้วยเช่นกัน ทั้งนี้ เพื่อเป็นการรับรองสิทธิว่านิติบุคคลนั้นเป็นบุคคลตามกฎหมาย มีความสามารถที่จะทำนิติกรรมได้และเพื่อเปิดเผยให้บุคคลภายนอกได้รับรู้ซึ่งกระบวนการและขั้นตอนตามกฎหมายเหล่านี้เป็นไปเพื่อรับรองสิทธิของนิติบุคคลในทางแพ่ง การสิ้นสภาพของนิติบุคคลโจทก์จะเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ เป็นไปตามความประสงค์ของหุ้นส่วน มิใช่อยู่ที่การจดทะเบียนของจำเลย ดังนั้น คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาถึงการเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ว่า ได้ดำเนินการตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการชำระบัญชีห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัดและบริษัทจำกัดบัญญัติไว้แล้วหรือไม่ อันเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสภาพบุคคลของห้างหุ้นส่วนจำกัดในทางแพ่ง เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งเป็นสำคัญแล้ว ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัดแพร่การ์ด โดยนายศักดา ภู่พลับ หุ้นส่วนผู้จัดการ โจทก์ นายธงชัย อุบลแย้ม ในฐานะหัวหน้าสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัดแพร่ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง
คดีที่สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ถูกอดีตพนักงานยื่นฟ้องตามสัญญาจ้างขอให้จ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า สัญญาจ้างระหว่างโจทก์และจำเลยซึ่งระบุว่าจำเลยตกลงจ้างและโจทก์ตกลงรับจ้างทำงานให้จำเลยภายในระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นสุดของสัญญา โดยกำหนดอัตราเงินเดือนที่จำเลยต้องจ่ายให้โจทก์ในแต่ละเดือน มีลักษณะเป็นสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โจทก์และจำเลยจึงอยู่ในฐานะลูกจ้างและนายจ้างตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงานทั่วไป แม้กฎหมายที่จัดตั้งจำเลยจะกำหนดให้กิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนก็ตาม แต่ก็ได้บัญญัติรับรองไว้ว่าผู้อำนวยการ พนักงานและลูกจ้างของจำเลยต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน จึงเป็นการเปิดโอกาสให้คณะกรรมการของจำเลยอาจกำหนดเรื่องประโยชน์ตอบแทนสูงกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายทั้งสามฉบับก็ได้ เพียงแต่ต้องไม่น้อยกว่าที่กำหนดในกฎหมายทั้งสามฉบับดังกล่าว มิใช่เป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดว่าสัญญาที่จำเลยกระทำกับบุคคลใดอันมีลักษณะของสัญญาจ้างแรงงานแล้วจะไม่กลายเป็นสัญญาจ้างแรงงาน ส่วนการที่จำเลยออกระเบียบเกี่ยวกับสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงานโดยเฉพาะเรื่องการลาพักผ่อนประจำปี ก็เป็นหลักเกณฑ์ของจำเลยที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์ของพนักงาน ลูกจ้างของจำเลยอันเป็นเรื่องที่อยู่ในขอบเขตของสภาพการจ้างที่ใช้บังคับตามสิทธิและหน้าที่ของสัญญาจ้างแรงงานระหว่างโจทก์และจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) อันอยู่ในอำนาจของศาลแรงงานซึ่งเป็นศาลยุติธรรม จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๓)
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑)
ศาลแรงงานกลาง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแรงงานกลางโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางวันทนี เพชร์หลิม โจทก์ ยื่นฟ้องสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย ต่อศาลแรงงานกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๒๗๘/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๙ มิถุนายน ๒๕๑๕ จำเลยจ้างโจทก์เข้าทำงานเป็นพนักงาน ครั้งสุดท้ายทำหน้าที่ผู้ชำนาญด้านบริหารทั่วไป ได้รับค่าจ้างอัตราสุดท้ายเดือนละ ๖๘,๕๗๗ บาท กำหนดจ่ายค่าจ้างก่อนวันสิ้นเดือน ๓ วันทำการ จำเลยมีระเบียบว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ กำหนดให้พนักงานมีสิทธิลาพักผ่อนปีงบประมาณละ ๑๐ วันทำงาน และสามารถสะสมจำนวนวันที่ยังมิได้หยุดพักผ่อนในปีงบประมาณนั้น ไปรวมกับปีงบประมาณถัดไปได้แต่ต้องไม่เกิน ๒๐ วันทำงาน เมื่อโจทก์พ้นจากตำแหน่งกรณีเกษียณอายุ ๖๐ ปี บริบูรณ์ ตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ โจทก์ยังมีวันลาหยุดพักผ่อนประจำปีเหลืออีก ๒๐ วัน โดยจำเลยไม่ได้กำหนดให้โจทก์ลาพักผ่อนประจำปีที่คงเหลือแต่อย่างใด โจทก์จึงมีสิทธิได้รับค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีรวม ๒๐ วัน เป็นเงิน ๔๕,๗๑๘ บาท แต่จำเลยไม่ยอมจ่ายค่าจ้างดังกล่าวแก่โจทก์ ขอให้บังคับจำเลยจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปี จำนวน ๔๕,๗๑๘ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยให้การว่า ความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ไม่ใช่ความสัมพันธ์ในฐานะนายจ้างกับลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงาน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง โจทก์เป็นพนักงานจำเลยตั้งแต่ปี ๒๕๑๕ ต่อมาพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงได้ทำสัญญาจ้างโจทก์เป็นพนักงานมีกำหนด ๕ ปี และมีการประเมินผลการปฏิบัติงานของโจทก์ตลอดมา ครั้งสุดท้ายเมื่อวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๕๒ โดยทำสัญญาจ้างโจทก์เป็นพนักงาน ตำแหน่งเจ้าหน้าที่บริหารทั่วไปอาวุโส มีกำหนด ๕ เดือน ตั้งแต่วันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓ ถึง ๓๐ กันยายน ๒๕๕๓ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างที่ทำเป็นครั้งแรก และถือว่าโจทก์เป็นพนักงานของจำเลยครั้งแรกเมื่อ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓ โจทก์จึงมีเวลาทำงานไม่ครบ ๖ เดือน ย่อมไม่มีสิทธิลาพักผ่อนประจำปี ตามข้อ ๒๐ ของระเบียบสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ หากฟังว่าโจทก์มีสิทธิลาพักผ่อน ๒๐ วัน ตามฟ้อง การที่โจทก์ทราบ อยู่แล้วว่าตนเองจะเกษียณอายุ แต่ไม่ยอมใช้สิทธิลาพักผ่อนประจำปีตามที่จำเลยได้แจ้งให้ทราบทางระบบการลาอิเล็กทรอนิกส์ย่อมถือว่าโจทก์สละสิทธิ จำเลยจึงไม่ต้องจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีให้แก่โจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยไม่ใช่ความสัมพันธ์ในฐานะลูกจ้างกับนายจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐซึ่งมีอำนาจเหนือลูกจ้างที่เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเพื่อให้เข้าร่วมภารกิจบริการสาธารณะของหน่วยงานของรัฐ อันเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ข้อตกลงตามสัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางปกครอง ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๖/๒๕๔๘ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแรงงานกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ตามพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ จะกำหนดสถานะจำเลยให้เป็นนิติบุคคลและเป็นหน่วยงานของรัฐซึ่งไม่ใช่ส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน และไม่เป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และกฎหมายอื่น โดยมีวัตถุประสงค์ในการพัฒนาด้านการศึกษาทางวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และเทคโนโลยีให้สำเร็จบรรลุผล โดยกิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้กฎหมายว่าด้วย การคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน อันมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นเพื่อดำเนินงานบริการสาธารณะในด้านการพัฒนาวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์และเทคโนโลยีของประเทศ ซึ่งการดำเนินกิจการของจำเลยไม่จำต้องตกอยู่ภายใต้กฎหมายแรงงานฉบับต่าง ๆ ก็ตาม แต่ในมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวที่กำหนดให้ผู้อำนวยการ พนักงาน และลูกจ้างของจำเลยต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ก็แสดงให้เห็นเป็นอย่างดีว่า สิทธิประโยชน์ของพนักงานลูกจ้างของจำเลยต้องเป็นไปตามที่กฎหมายแรงงานกำหนดไว้ เมื่อพิจารณาจากสัญญาจ้างที่พิพาทก็ปรากฏถึงเรื่องที่จำเลยในฐานะนายจ้างตกลงจ้างโจทก์เข้าทำงานโดยจ่ายค่าจ้างเพื่อตอบแทนการทำงานให้ อันมีลักษณะเป็นนิติสัมพันธ์ตามสัญญาจ้างแรงงานที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งสัญญาดังกล่าวเป็นการที่จำเลยยอมสละอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองที่มีอำนาจเหนือเอกชน โดยยอมลดฐานะตนลงให้มีสิทธิเสรีภาพในการทำสัญญาจ้างพนักงานที่เท่าเทียมกันกับโจทก์ แม้ในสัญญาดังกล่าวจะปรากฏถึงสิทธิของจำเลยฝ่ายเดียว ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงข้อบังคับ ระเบียบ ประกาศ และคำสั่ง ตลอดจนนโยบายและแนวปฏิบัติต่าง ๆ การมีอำนาจเลิกจ้างโจทก์และมีอำนาจเปลี่ยนแปลงตำแหน่งหน้าที่โจทก์ตามความจำเป็นและตามสมควร ตามที่ปรากฏในสัญญาข้อ ๒ ข้อ ๕ ข้อ ๖ และข้อ ๘ ก็ตาม แต่การตกลงให้อำนาจจำเลยฝ่ายเดียวดังกล่าว ก็ไม่ใช่ข้อกำหนดที่มีลักษณะพิเศษอันจะแสดงอำนาจของจำเลยที่เป็นฝ่ายปกครองในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงแก้ไขสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวเพื่อสนองความต้องการและความต่อเนื่องของการบริการสาธารณะ เพราะเป็นเพียงการยืนยันอำนาจของจำเลยซึ่งเป็นนายจ้างที่มีสิทธิการแสดงเจตนาฝ่ายเดียวในการเลิกจ้างลูกจ้าง การใช้อำนาจบังคับบัญชาในการเปลี่ยนแปลงตำแหน่งหน้าที่ และการใช้อำนาจบริหารกิจการในการเปลี่ยนแปลงแก้ไขข้อบังคับ ระเบียบ ประกาศ และคำสั่ง ตลอดจนนโยบายและแนวปฏิบัติต่าง ๆ อันเป็นอำนาจของนายจ้างโดยทั่วไปที่ปรากฏในสัญญาจ้างแรงงานตามระบบกฎหมายเอกชนทั้งสิ้น หาใช่เป็นการแสดงอำนาจเหนือของฝ่ายปกครองตามระบบกฎหมายมหาชนไม่ สัญญาจ้างพนักงานที่พิพาทจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คงเป็นเพียงสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เท่านั้น การที่โจทก์ใช้สิทธิในฐานะลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานเรียกร้องค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีจากจำเลย ตามสัญญาจ้างพนักงานข้อ ๔ และระเบียบสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ ข้อ ๒๐ ถึงข้อ ๒๒ ประกอบกับพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยกระทำผิดสัญญาจ้างแรงงาน และเป็นการเรียกร้องให้คุ้มครองสิทธิในการให้ได้หยุดงานตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายคุ้มครองแรงงาน โดยเป็นกรณีพิพาทในส่วนของการขอรับความคุ้มครองให้ได้รับค่าจ้าง ค่าตอบแทน และการมีหลักประกันการทำงานที่เหมาะสม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานและและตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) และ (๒) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยจัดตั้งขึ้นตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๒ ลงวันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๑๕ และพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับบริการสาธารณะด้านการศึกษา จำเลยจึงเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่พระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๗ บัญญัติให้จำเลยมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินและไม่เป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายอื่น และมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้กิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ทั้งนี้ ผู้อำนวยการ พนักงาน และลูกจ้างของจำเลยต้องได้รับประโยชน์ไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน อีกทั้ง พระราชบัญญัติฉบับนี้บัญญัติให้จำเลยบริหารและดำเนินกิจการตามนโยบาย ระเบียบ ข้อบังคับกฎเกณฑ์ที่กำหนดโดยคณะกรรมการของจำเลยตามมาตรา ๑๕ ประกอบกับพระราชบัญญัติฉบับนี้มีเจตนารมณ์ในการดำเนินงานของจำเลยซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเกี่ยวกับการจัดการศึกษาด้านวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และเทคโนโลยี เป็นไปอย่างคล่องตัว และมีประสิทธิภาพตามที่ระบุไว้ในหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ กฎหมายจึงบัญญัติให้คณะกรรมการของจำเลยมีอำนาจหน้าที่ออกข้อบังคับเกี่ยวกับการดำเนินกิจการของจำเลยทั้งด้านการปฏิบัติงาน การบริหารงานบุคคล การเงินและการงบประมาณ รวมทั้งข้อบังคับ ต่าง ๆ เพื่อปฏิบัติการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของจำเลย เมื่อกฎหมายบัญญัติให้จำเลยไม่เป็นทั้งส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ กิจการของจำเลยจึงไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายที่ใช้บังคับกับข้าราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พนักงานและลูกจ้างของจำเลยจึงอยู่ภายใต้บังคับของข้อบังคับต่าง ๆ ที่คณะกรรมการของจำเลยกำหนดขึ้น แต่เพื่อเป็นการคุ้มครองและรับรองสิทธิประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของจำเลย กฎหมายจึงบัญญัติให้ได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ทั้งนี้ เพื่อให้คณะกรรมการของจำเลยออกระเบียบข้อบังคับในส่วนที่เกี่ยวกับประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของจำเลยต้องไม่น้อยกว่าประโยชน์ตอบแทนที่ลูกจ้างในหน่วยงานเอกชนได้รับตามกฎหมายดังกล่าวไว้ ซึ่งการที่กฎหมายบัญญัติรับรองสิทธิประโยชน์ในลักษณะดังกล่าว ไม่ใช่เกณฑ์สำหรับใช้ในการพิจารณาเรื่องเขตอำนาจศาล นอกจากนั้น การที่กฎหมายบัญญัติไว้เช่นนี้มิได้หมายความว่าประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของจำเลยมีเฉพาะเท่าที่กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนกำหนดไว้ และมิได้หมายความว่า กรณีที่มีข้อพิพาทเกี่ยวกับประโยชน์ตอบแทนของพนักงาน และลูกจ้างของจำเลยแล้ว จะต้องนำกฎหมายทั้งสามฉบับดังกล่าวมาใช้บังคับโดยตรง แต่จะต้องพิจารณาจากข้อบังคับระเบียบกฎเกณฑ์ของจำเลยที่เกี่ยวข้องซึ่งคณะกรรมการของจำเลยกำหนดขึ้นเป็นสำคัญ หาไม่แล้วมาตรา ๘ วรรคหนึ่งตอนต้น คงไม่บัญญัติให้กิจการของสถาบันไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วย การคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาว่าข้อบังคับระเบียบกฎเกณฑ์ดังกล่าวกำหนดสิทธิประโยชน์ตอบแทนน้อยกว่าที่กฎหมายทั้งสามฉบับกำหนดไว้หรือไม่
นอกจากนั้น การที่จำเลยทำสัญญาจ้างบุคคลที่ผ่านกระบวนการสรรหาและคัดเลือกเข้าเป็นพนักงานของจำเลยก็เป็นเพียงวิธีการในการบรรจุแต่งตั้งพนักงานของจำเลยซึ่งเป็นกลไกหรือเครื่องมือในการบริหารงานบุคคลของจำเลยตามที่คณะกรรมการของจำเลยกำหนดไว้ในระเบียบข้อบังคับของจำเลย อันเป็นวิธีการบริหารงานบุคคลของหน่วยงานของรัฐที่มิใช่เป็นส่วนราชการและมิใช่รัฐวิสาหกิจในปัจจุบัน เพื่อให้การดำเนินการบริหารงานบุคคลของจำเลยเป็นไปด้วยความคล่องตัวและมีประสิทธิภาพ และทำให้วัตถุประสงค์ของจำเลยบรรลุผลตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย หาใช่เป็นกรณีที่จำเลยได้สละอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองหรือยอมลดฐานะของตนลงในการเข้าทำสัญญาจ้างพนักงานหรือลูกจ้างให้มีฐานะเท่าเทียมกันกับพนักงานหรือลูกจ้าง อันมีผลทำให้สัญญาจ้างพนักงานหรือลูกจ้างของจำเลยมีลักษณะเป็นสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แต่อย่างใด ซึ่งการบริหารงานบุคคลของหน่วยงานราชการในปัจจุบันก็มีการทำสัญญาจ้างพนักงานราชการสำหรับการปฏิบัติงานของส่วนราชการเช่นเดียวกัน ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยพนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗ อีกทั้ง ในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐในปัจจุบันมีการตรากฎหมายจัดตั้งหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเพื่อจัดทำบริการสาธารณะด้านต่าง ๆ ขึ้น โดยดำเนินการภายใต้ทุน ทรัพย์สิน และรายได้ของหน่วยงานของรัฐนั้น มีคณะกรรมการของหน่วยงานของรัฐนั้นเป็นผู้กำหนดนโยบาย ตลอดจนระเบียบ ข้อบังคับกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการบริหารทั้งด้านการเงิน การงบประมาณ และการบริหารงานบุคคล โดยกฎหมายจัดตั้งได้บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐนั้นไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน แต่มีบทบัญญัติให้พนักงานและลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐนั้นจะต้องได้รับประโชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน อาทิ มหาวิทยาลัยต่าง ๆ ที่ออกจากระบบราชการไปเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ และองค์การมหาชนต่าง ๆ รวมทั้งสถาบันพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยว่านิติสัมพันธ์ระหว่างสถาบันพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติกับลูกจ้างเป็นนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน มิใช่นิติสัมพันธ์ตามสัญญาจ้างแรงงานในกฎหมายแพ่งทั่วไป ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๖/๒๕๔๘ และสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งมีคำวินิจฉัยของอธิบดีผู้พิพากษาของศาลแรงงานกลางที่ ๕๒/๒๕๔๒ วินิจฉัยว่า ประโยชน์ตอบแทนที่พนักงานของสถาบันเรียกร้องเป็นกรณีที่กฎหมายบัญญัติ มิได้เกิดจากสัญญาจ้างแรงงาน ดังนั้น สัญญาจ้างพนักงานระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์ในการจ้างโจทก์เข้าทำงานเป็นพนักงานของจำเลย เพื่อให้โจทก์เข้าร่วมปฏิบัติภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะหรือการดำเนินกิจการทางปกครองตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยตามที่กฎหมายกำหนด สัญญาจ้างพนักงานระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยทำสัญญาจ้างโจทก์ครั้งสุดท้ายทำหน้าที่ผู้ชำนาญด้านบริหารทั่วไป ได้รับค่าจ้างอัตราสุดท้ายเดือนละ ๖๘,๕๗๗ บาท เมื่อโจทก์พ้นจากตำแหน่งกรณีเกษียณอายุ ๖๐ ปีบริบูรณ์ ตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ โจทก์ยังมีวันลาหยุดพักผ่อนประจำปีเหลืออีก ๒๐ วัน โจทก์มีสิทธิได้รับค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปี รวม ๒๐ วัน เป็นเงิน ๔๕,๗๑๘ บาท แต่จำเลยไม่ยอมจ่ายค่าจ้างดังกล่าวแก่โจทก์ ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และโดยที่จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีภารกิจเพื่อบริการสาธารณะจึงต้องมีอำนาจเหนือพนักงานหรือลูกจ้างเพื่อให้ภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล ดังจะเห็นได้ว่าโจทก์ไม่มีอำนาจเจรจาต่อรองเกี่ยวกับสภาพการจ้าง การระงับข้อพิพาทแรงงาน การนัดหยุดงาน การปิดงาน การงดจ้าง และการจัดตั้งสหภาพแรงงาน เมื่อมีข้อพิพาทจึงไม่จำต้องระงับข้อพิพาทโดยองค์คณะที่ประกอบด้วยผู้พิพากษา ผู้พิพากษาสมทบฝ่ายนายจ้างและฝ่ายลูกจ้างดังเช่นในคดีแรงงาน และเป็นกรณีที่จำเลยมีเอกสิทธิ์ในการทำสัญญาจ้างโจทก์ด้วยเหตุผลที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น นิติสัมพันธ์ระหว่างจำเลยกับโจทก์จึงเป็นนิติสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีอำนาจเหนือลูกจ้างที่เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเพื่อให้เข้าร่วมปฏิบัติภารกิจบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองอันเป็นนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ไม่ใช่นิติสัมพันธ์ในฐานะนายจ้างกับลูกจ้างที่เท่าเทียมกันตามสัญญาจ้างแรงงานในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น ข้อตกลงจ้างทำงานระหว่างจำเลยกับโจทก์จึงไม่เป็นสัญญาจ้างแรงงานตามกฎหมายแพ่ง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงาน อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๖/๒๕๔๘ อีกทั้งมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ บัญญัติให้กิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน และกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ทั้งนี้ มีคำวินิจฉัยของอธิบดีผู้พิพากษาของศาลแรงงานกลางที่ ๕๒/๒๕๔๒ ในคดีแพ่งของศาลแรงงานกลาง หมายเลขดำที่ ๘๔๑๗/๒๕๔๒ ระหว่าง นางสาวทัศนีย์ สงวนศักดิ์ โจทก์ สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย ซึ่งวินิจฉัยไว้ว่า โจทก์ฟ้องให้จำเลยจ่ายประโยชน์ตอบแทนแก่โจทก์ไม่น้อยกว่าค่าชดเชยที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ เห็นว่า ประโยชน์ตอบแทนที่โจทก์เรียกร้องเป็นกรณีที่กฎหมายบัญญัติ มิได้เกิดจากสัญญาจ้างแรงงานระหว่างโจทก์และจำเลย จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงาน และแม้ประโยชน์ตอบแทนดังกล่าวเป็นเงื่อนไขการจ้าง ค่าจ้าง สวัสดิการและประโยชน์อย่างอื่นของลูกจ้างอันเกี่ยวกับการจ้าง ซึ่งเป็น "สภาพการจ้าง" ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ แต่พระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า กิจการของสถาบันไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน และกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์และจำเลยมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานหรือกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย เป็นหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยจ้างโจทก์เข้าทำงานเป็นพนักงานครั้งสุดท้ายทำหน้าที่ผู้ชำนาญด้านบริหารทั่วไป ได้รับค่าจ้างอัตราสุดท้ายเดือนละ ๖๘,๕๗๗ บาท จำเลยมีระเบียบว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ กำหนดให้พนักงานมีสิทธิลาพักผ่อนปีงบประมาณละ ๑๐ วันทำงาน และสามารถสะสมจำนวนวันที่ยังมิได้หยุดพักผ่อนในปีงบประมาณนั้น ไปรวมกับปีงบประมาณถัดไปได้แต่ต้องไม่เกิน ๒๐ วันทำงาน เมื่อโจทก์พ้นจากตำแหน่งกรณีเกษียณอายุโจทก์ยังมีวันลาหยุดพักผ่อนประจำปีเหลืออีก ๒๐ วัน จึงมีสิทธิได้รับค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีรวม ๒๐ วัน เป็นเงิน ๔๕,๗๑๘ บาท ขอให้บังคับจำเลยจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ถึง (๖) เว้นแต่จะเข้าข้อยกเว้นตามที่บัญญัติไว้ในวรรคสองของมาตราดังกล่าว โดยกำหนดให้คดีที่อยู่ในอำนาจของศาลแรงงานนั้นเป็นคดีประเภทหนึ่งที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) บัญญัติให้ศาลแรงงานมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การได้ความว่า จำเลยว่าจ้างโจทก์เป็นพนักงานตามสัญญาจ้างฉบับลงวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๕๒ โดยมีสาระสำคัญของสัญญาข้อ ๑. ว่าจำเลยตกลงจ้างและโจทก์ตกลงรับจ้างทำงานให้จำเลย ตั้งแต่วันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓ ถึงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๓ ในอัตราเงินเดือน เดือนละ ๖๓,๙๖๐ บาท จึงเป็นกรณีที่โจทก์ ตกลงจะทำงานให้แก่จำเลย และจำเลยตกลงจะให้สินจ้างแก่โจทก์ตลอดเวลาที่ทำงานให้ อันเข้าลักษณะของสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๕๗๕ โจทก์และจำเลยจึงอยู่ในฐานะลูกจ้างและนายจ้างตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงานทั่วไป แม้พระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ บัญญัติว่ากิจการของสถาบันไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนก็ตาม แต่ความตอนท้ายของมาตราเดียวกันนั้น ก็บัญญัติรับรองไว้ว่าผู้อำนวยการ พนักงานและลูกจ้างของสถาบันต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ฉะนั้น ความในมาตรา ๘ ดังกล่าวจึงเป็นการเปิดโอกาสให้คณะกรรมการสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีอาจกำหนดเรื่องประโยชน์ตอบแทนที่จะตกได้แก่ผู้อำนวยการ พนักงานและลูกจ้างของสถาบันสูงกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนก็ได้ เพียงแต่ประโยชน์ตอบแทนนั้นต้องไม่น้อยกว่าที่กำหนดในกฎหมาย ทั้งสามฉบับดังกล่าว มิใช่เป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดว่าสัญญาที่จำเลยกระทำกับบุคคลใดอันมีลักษณะของสัญญาจ้างแรงงานแล้วจะไม่กลายเป็นสัญญาจ้างแรงงาน ส่วนการที่จำเลยออกระเบียบสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ โดยเฉพาะในส่วนที่ ๕ เรื่องการลาพักผ่อนประจำปี ข้อ ๒๐ ถึงข้อ ๒๒ ซึ่งจำเลยหยิบยกขึ้นมาปฏิเสธว่าไม่ต้องจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีแก่โจทก์นั้น ก็เป็นหลักเกณฑ์ของจำเลยที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์ของพนักงาน ลูกจ้างของจำเลยอันเป็นเรื่องที่อยู่ในขอบเขตของสภาพการจ้างที่ใช้บังคับตามสิทธิและหน้าที่ของสัญญาจ้างแรงงานระหว่างโจทก์และจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานซึ่งเป็นศาลยุติธรรม จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๓)
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวันทนี เพชร์หลิม โจทก์ สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ถูกอดีตพนักงานยื่นฟ้องตามสัญญาจ้างขอให้จ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า สัญญาจ้างระหว่างโจทก์และจำเลยซึ่งระบุว่าจำเลยตกลงจ้างและโจทก์ตกลงรับจ้างทำงานให้จำเลยภายในระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นสุดของสัญญา โดยกำหนดอัตราเงินเดือนที่จำเลยต้องจ่ายให้โจทก์ในแต่ละเดือน มีลักษณะเป็นสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โจทก์และจำเลยจึงอยู่ในฐานะลูกจ้างและนายจ้างตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงานทั่วไป แม้กฎหมายที่จัดตั้งจำเลยจะกำหนดให้กิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนก็ตาม แต่ก็ได้บัญญัติรับรองไว้ว่าผู้อำนวยการ พนักงานและลูกจ้างของจำเลยต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน จึงเป็นการเปิดโอกาสให้คณะกรรมการของจำเลยอาจกำหนดเรื่องประโยชน์ตอบแทนสูงกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายทั้งสามฉบับก็ได้ เพียงแต่ต้องไม่น้อยกว่าที่กำหนดในกฎหมายทั้งสามฉบับดังกล่าว มิใช่เป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดว่าสัญญาที่จำเลยกระทำกับบุคคลใดอันมีลักษณะของสัญญาจ้างแรงงานแล้วจะไม่กลายเป็นสัญญาจ้างแรงงาน ส่วนการที่จำเลยออกระเบียบเกี่ยวกับสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงานโดยเฉพาะเรื่องการลาพักผ่อนประจำปี ก็เป็นหลักเกณฑ์ของจำเลยที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์ของพนักงาน ลูกจ้างของจำเลยอันเป็นเรื่องที่อยู่ในขอบเขตของสภาพการจ้างที่ใช้บังคับตามสิทธิและหน้าที่ของสัญญาจ้างแรงงานระหว่างโจทก์และจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) อันอยู่ในอำนาจของศาลแรงงานซึ่งเป็นศาลยุติธรรม จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๓)
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑)
ศาลแรงงานกลาง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแรงงานกลางโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางวันทนี เพชร์หลิม โจทก์ ยื่นฟ้องสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย ต่อศาลแรงงานกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๒๗๘/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๙ มิถุนายน ๒๕๑๕ จำเลยจ้างโจทก์เข้าทำงานเป็นพนักงาน ครั้งสุดท้ายทำหน้าที่ผู้ชำนาญด้านบริหารทั่วไป ได้รับค่าจ้างอัตราสุดท้ายเดือนละ ๖๘,๕๗๗ บาท กำหนดจ่ายค่าจ้างก่อนวันสิ้นเดือน ๓ วันทำการ จำเลยมีระเบียบว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ กำหนดให้พนักงานมีสิทธิลาพักผ่อนปีงบประมาณละ ๑๐ วันทำงาน และสามารถสะสมจำนวนวันที่ยังมิได้หยุดพักผ่อนในปีงบประมาณนั้น ไปรวมกับปีงบประมาณถัดไปได้แต่ต้องไม่เกิน ๒๐ วันทำงาน เมื่อโจทก์พ้นจากตำแหน่งกรณีเกษียณอายุ ๖๐ ปี บริบูรณ์ ตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ โจทก์ยังมีวันลาหยุดพักผ่อนประจำปีเหลืออีก ๒๐ วัน โดยจำเลยไม่ได้กำหนดให้โจทก์ลาพักผ่อนประจำปีที่คงเหลือแต่อย่างใด โจทก์จึงมีสิทธิได้รับค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีรวม ๒๐ วัน เป็นเงิน ๔๕,๗๑๘ บาท แต่จำเลยไม่ยอมจ่ายค่าจ้างดังกล่าวแก่โจทก์ ขอให้บังคับจำเลยจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปี จำนวน ๔๕,๗๑๘ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยให้การว่า ความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ไม่ใช่ความสัมพันธ์ในฐานะนายจ้างกับลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงาน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง โจทก์เป็นพนักงานจำเลยตั้งแต่ปี ๒๕๑๕ ต่อมาพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงได้ทำสัญญาจ้างโจทก์เป็นพนักงานมีกำหนด ๕ ปี และมีการประเมินผลการปฏิบัติงานของโจทก์ตลอดมา ครั้งสุดท้ายเมื่อวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๕๒ โดยทำสัญญาจ้างโจทก์เป็นพนักงาน ตำแหน่งเจ้าหน้าที่บริหารทั่วไปอาวุโส มีกำหนด ๕ เดือน ตั้งแต่วันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓ ถึง ๓๐ กันยายน ๒๕๕๓ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างที่ทำเป็นครั้งแรก และถือว่าโจทก์เป็นพนักงานของจำเลยครั้งแรกเมื่อ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓ โจทก์จึงมีเวลาทำงานไม่ครบ ๖ เดือน ย่อมไม่มีสิทธิลาพักผ่อนประจำปี ตามข้อ ๒๐ ของระเบียบสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ หากฟังว่าโจทก์มีสิทธิลาพักผ่อน ๒๐ วัน ตามฟ้อง การที่โจทก์ทราบ อยู่แล้วว่าตนเองจะเกษียณอายุ แต่ไม่ยอมใช้สิทธิลาพักผ่อนประจำปีตามที่จำเลยได้แจ้งให้ทราบทางระบบการลาอิเล็กทรอนิกส์ย่อมถือว่าโจทก์สละสิทธิ จำเลยจึงไม่ต้องจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีให้แก่โจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยไม่ใช่ความสัมพันธ์ในฐานะลูกจ้างกับนายจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐซึ่งมีอำนาจเหนือลูกจ้างที่เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเพื่อให้เข้าร่วมภารกิจบริการสาธารณะของหน่วยงานของรัฐ อันเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ข้อตกลงตามสัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางปกครอง ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๖/๒๕๔๘ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแรงงานกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ตามพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ จะกำหนดสถานะจำเลยให้เป็นนิติบุคคลและเป็นหน่วยงานของรัฐซึ่งไม่ใช่ส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน และไม่เป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และกฎหมายอื่น โดยมีวัตถุประสงค์ในการพัฒนาด้านการศึกษาทางวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และเทคโนโลยีให้สำเร็จบรรลุผล โดยกิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้กฎหมายว่าด้วย การคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน อันมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นเพื่อดำเนินงานบริการสาธารณะในด้านการพัฒนาวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์และเทคโนโลยีของประเทศ ซึ่งการดำเนินกิจการของจำเลยไม่จำต้องตกอยู่ภายใต้กฎหมายแรงงานฉบับต่าง ๆ ก็ตาม แต่ในมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวที่กำหนดให้ผู้อำนวยการ พนักงาน และลูกจ้างของจำเลยต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ก็แสดงให้เห็นเป็นอย่างดีว่า สิทธิประโยชน์ของพนักงานลูกจ้างของจำเลยต้องเป็นไปตามที่กฎหมายแรงงานกำหนดไว้ เมื่อพิจารณาจากสัญญาจ้างที่พิพาทก็ปรากฏถึงเรื่องที่จำเลยในฐานะนายจ้างตกลงจ้างโจทก์เข้าทำงานโดยจ่ายค่าจ้างเพื่อตอบแทนการทำงานให้ อันมีลักษณะเป็นนิติสัมพันธ์ตามสัญญาจ้างแรงงานที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งสัญญาดังกล่าวเป็นการที่จำเลยยอมสละอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองที่มีอำนาจเหนือเอกชน โดยยอมลดฐานะตนลงให้มีสิทธิเสรีภาพในการทำสัญญาจ้างพนักงานที่เท่าเทียมกันกับโจทก์ แม้ในสัญญาดังกล่าวจะปรากฏถึงสิทธิของจำเลยฝ่ายเดียว ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงข้อบังคับ ระเบียบ ประกาศ และคำสั่ง ตลอดจนนโยบายและแนวปฏิบัติต่าง ๆ การมีอำนาจเลิกจ้างโจทก์และมีอำนาจเปลี่ยนแปลงตำแหน่งหน้าที่โจทก์ตามความจำเป็นและตามสมควร ตามที่ปรากฏในสัญญาข้อ ๒ ข้อ ๕ ข้อ ๖ และข้อ ๘ ก็ตาม แต่การตกลงให้อำนาจจำเลยฝ่ายเดียวดังกล่าว ก็ไม่ใช่ข้อกำหนดที่มีลักษณะพิเศษอันจะแสดงอำนาจของจำเลยที่เป็นฝ่ายปกครองในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงแก้ไขสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวเพื่อสนองความต้องการและความต่อเนื่องของการบริการสาธารณะ เพราะเป็นเพียงการยืนยันอำนาจของจำเลยซึ่งเป็นนายจ้างที่มีสิทธิการแสดงเจตนาฝ่ายเดียวในการเลิกจ้างลูกจ้าง การใช้อำนาจบังคับบัญชาในการเปลี่ยนแปลงตำแหน่งหน้าที่ และการใช้อำนาจบริหารกิจการในการเปลี่ยนแปลงแก้ไขข้อบังคับ ระเบียบ ประกาศ และคำสั่ง ตลอดจนนโยบายและแนวปฏิบัติต่าง ๆ อันเป็นอำนาจของนายจ้างโดยทั่วไปที่ปรากฏในสัญญาจ้างแรงงานตามระบบกฎหมายเอกชนทั้งสิ้น หาใช่เป็นการแสดงอำนาจเหนือของฝ่ายปกครองตามระบบกฎหมายมหาชนไม่ สัญญาจ้างพนักงานที่พิพาทจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คงเป็นเพียงสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เท่านั้น การที่โจทก์ใช้สิทธิในฐานะลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานเรียกร้องค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีจากจำเลย ตามสัญญาจ้างพนักงานข้อ ๔ และระเบียบสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ ข้อ ๒๐ ถึงข้อ ๒๒ ประกอบกับพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยกระทำผิดสัญญาจ้างแรงงาน และเป็นการเรียกร้องให้คุ้มครองสิทธิในการให้ได้หยุดงานตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายคุ้มครองแรงงาน โดยเป็นกรณีพิพาทในส่วนของการขอรับความคุ้มครองให้ได้รับค่าจ้าง ค่าตอบแทน และการมีหลักประกันการทำงานที่เหมาะสม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานและและตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) และ (๒) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยจัดตั้งขึ้นตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๒ ลงวันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๑๕ และพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับบริการสาธารณะด้านการศึกษา จำเลยจึงเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่พระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๗ บัญญัติให้จำเลยมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินและไม่เป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายอื่น และมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้กิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ทั้งนี้ ผู้อำนวยการ พนักงาน และลูกจ้างของจำเลยต้องได้รับประโยชน์ไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน อีกทั้ง พระราชบัญญัติฉบับนี้บัญญัติให้จำเลยบริหารและดำเนินกิจการตามนโยบาย ระเบียบ ข้อบังคับกฎเกณฑ์ที่กำหนดโดยคณะกรรมการของจำเลยตามมาตรา ๑๕ ประกอบกับพระราชบัญญัติฉบับนี้มีเจตนารมณ์ในการดำเนินงานของจำเลยซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเกี่ยวกับการจัดการศึกษาด้านวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และเทคโนโลยี เป็นไปอย่างคล่องตัว และมีประสิทธิภาพตามที่ระบุไว้ในหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ กฎหมายจึงบัญญัติให้คณะกรรมการของจำเลยมีอำนาจหน้าที่ออกข้อบังคับเกี่ยวกับการดำเนินกิจการของจำเลยทั้งด้านการปฏิบัติงาน การบริหารงานบุคคล การเงินและการงบประมาณ รวมทั้งข้อบังคับ ต่าง ๆ เพื่อปฏิบัติการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของจำเลย เมื่อกฎหมายบัญญัติให้จำเลยไม่เป็นทั้งส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ กิจการของจำเลยจึงไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายที่ใช้บังคับกับข้าราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พนักงานและลูกจ้างของจำเลยจึงอยู่ภายใต้บังคับของข้อบังคับต่าง ๆ ที่คณะกรรมการของจำเลยกำหนดขึ้น แต่เพื่อเป็นการคุ้มครองและรับรองสิทธิประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของจำเลย กฎหมายจึงบัญญัติให้ได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ทั้งนี้ เพื่อให้คณะกรรมการของจำเลยออกระเบียบข้อบังคับในส่วนที่เกี่ยวกับประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของจำเลยต้องไม่น้อยกว่าประโยชน์ตอบแทนที่ลูกจ้างในหน่วยงานเอกชนได้รับตามกฎหมายดังกล่าวไว้ ซึ่งการที่กฎหมายบัญญัติรับรองสิทธิประโยชน์ในลักษณะดังกล่าว ไม่ใช่เกณฑ์สำหรับใช้ในการพิจารณาเรื่องเขตอำนาจศาล นอกจากนั้น การที่กฎหมายบัญญัติไว้เช่นนี้มิได้หมายความว่าประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของจำเลยมีเฉพาะเท่าที่กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนกำหนดไว้ และมิได้หมายความว่า กรณีที่มีข้อพิพาทเกี่ยวกับประโยชน์ตอบแทนของพนักงาน และลูกจ้างของจำเลยแล้ว จะต้องนำกฎหมายทั้งสามฉบับดังกล่าวมาใช้บังคับโดยตรง แต่จะต้องพิจารณาจากข้อบังคับระเบียบกฎเกณฑ์ของจำเลยที่เกี่ยวข้องซึ่งคณะกรรมการของจำเลยกำหนดขึ้นเป็นสำคัญ หาไม่แล้วมาตรา ๘ วรรคหนึ่งตอนต้น คงไม่บัญญัติให้กิจการของสถาบันไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วย การคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาว่าข้อบังคับระเบียบกฎเกณฑ์ดังกล่าวกำหนดสิทธิประโยชน์ตอบแทนน้อยกว่าที่กฎหมายทั้งสามฉบับกำหนดไว้หรือไม่
นอกจากนั้น การที่จำเลยทำสัญญาจ้างบุคคลที่ผ่านกระบวนการสรรหาและคัดเลือกเข้าเป็นพนักงานของจำเลยก็เป็นเพียงวิธีการในการบรรจุแต่งตั้งพนักงานของจำเลยซึ่งเป็นกลไกหรือเครื่องมือในการบริหารงานบุคคลของจำเลยตามที่คณะกรรมการของจำเลยกำหนดไว้ในระเบียบข้อบังคับของจำเลย อันเป็นวิธีการบริหารงานบุคคลของหน่วยงานของรัฐที่มิใช่เป็นส่วนราชการและมิใช่รัฐวิสาหกิจในปัจจุบัน เพื่อให้การดำเนินการบริหารงานบุคคลของจำเลยเป็นไปด้วยความคล่องตัวและมีประสิทธิภาพ และทำให้วัตถุประสงค์ของจำเลยบรรลุผลตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย หาใช่เป็นกรณีที่จำเลยได้สละอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองหรือยอมลดฐานะของตนลงในการเข้าทำสัญญาจ้างพนักงานหรือลูกจ้างให้มีฐานะเท่าเทียมกันกับพนักงานหรือลูกจ้าง อันมีผลทำให้สัญญาจ้างพนักงานหรือลูกจ้างของจำเลยมีลักษณะเป็นสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แต่อย่างใด ซึ่งการบริหารงานบุคคลของหน่วยงานราชการในปัจจุบันก็มีการทำสัญญาจ้างพนักงานราชการสำหรับการปฏิบัติงานของส่วนราชการเช่นเดียวกัน ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยพนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗ อีกทั้ง ในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐในปัจจุบันมีการตรากฎหมายจัดตั้งหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเพื่อจัดทำบริการสาธารณะด้านต่าง ๆ ขึ้น โดยดำเนินการภายใต้ทุน ทรัพย์สิน และรายได้ของหน่วยงานของรัฐนั้น มีคณะกรรมการของหน่วยงานของรัฐนั้นเป็นผู้กำหนดนโยบาย ตลอดจนระเบียบ ข้อบังคับกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการบริหารทั้งด้านการเงิน การงบประมาณ และการบริหารงานบุคคล โดยกฎหมายจัดตั้งได้บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐนั้นไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน แต่มีบทบัญญัติให้พนักงานและลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐนั้นจะต้องได้รับประโชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน อาทิ มหาวิทยาลัยต่าง ๆ ที่ออกจากระบบราชการไปเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ และองค์การมหาชนต่าง ๆ รวมทั้งสถาบันพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยว่านิติสัมพันธ์ระหว่างสถาบันพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติกับลูกจ้างเป็นนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน มิใช่นิติสัมพันธ์ตามสัญญาจ้างแรงงานในกฎหมายแพ่งทั่วไป ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๖/๒๕๔๘ และสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งมีคำวินิจฉัยของอธิบดีผู้พิพากษาของศาลแรงงานกลางที่ ๕๒/๒๕๔๒ วินิจฉัยว่า ประโยชน์ตอบแทนที่พนักงานของสถาบันเรียกร้องเป็นกรณีที่กฎหมายบัญญัติ มิได้เกิดจากสัญญาจ้างแรงงาน ดังนั้น สัญญาจ้างพนักงานระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์ในการจ้างโจทก์เข้าทำงานเป็นพนักงานของจำเลย เพื่อให้โจทก์เข้าร่วมปฏิบัติภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะหรือการดำเนินกิจการทางปกครองตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยตามที่กฎหมายกำหนด สัญญาจ้างพนักงานระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยทำสัญญาจ้างโจทก์ครั้งสุดท้ายทำหน้าที่ผู้ชำนาญด้านบริหารทั่วไป ได้รับค่าจ้างอัตราสุดท้ายเดือนละ ๖๘,๕๗๗ บาท เมื่อโจทก์พ้นจากตำแหน่งกรณีเกษียณอายุ ๖๐ ปีบริบูรณ์ ตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ โจทก์ยังมีวันลาหยุดพักผ่อนประจำปีเหลืออีก ๒๐ วัน โจทก์มีสิทธิได้รับค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปี รวม ๒๐ วัน เป็นเงิน ๔๕,๗๑๘ บาท แต่จำเลยไม่ยอมจ่ายค่าจ้างดังกล่าวแก่โจทก์ ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และโดยที่จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีภารกิจเพื่อบริการสาธารณะจึงต้องมีอำนาจเหนือพนักงานหรือลูกจ้างเพื่อให้ภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล ดังจะเห็นได้ว่าโจทก์ไม่มีอำนาจเจรจาต่อรองเกี่ยวกับสภาพการจ้าง การระงับข้อพิพาทแรงงาน การนัดหยุดงาน การปิดงาน การงดจ้าง และการจัดตั้งสหภาพแรงงาน เมื่อมีข้อพิพาทจึงไม่จำต้องระงับข้อพิพาทโดยองค์คณะที่ประกอบด้วยผู้พิพากษา ผู้พิพากษาสมทบฝ่ายนายจ้างและฝ่ายลูกจ้างดังเช่นในคดีแรงงาน และเป็นกรณีที่จำเลยมีเอกสิทธิ์ในการทำสัญญาจ้างโจทก์ด้วยเหตุผลที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น นิติสัมพันธ์ระหว่างจำเลยกับโจทก์จึงเป็นนิติสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีอำนาจเหนือลูกจ้างที่เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเพื่อให้เข้าร่วมปฏิบัติภารกิจบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองอันเป็นนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ไม่ใช่นิติสัมพันธ์ในฐานะนายจ้างกับลูกจ้างที่เท่าเทียมกันตามสัญญาจ้างแรงงานในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น ข้อตกลงจ้างทำงานระหว่างจำเลยกับโจทก์จึงไม่เป็นสัญญาจ้างแรงงานตามกฎหมายแพ่ง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงาน อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๖/๒๕๔๘ อีกทั้งมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ บัญญัติให้กิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน และกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ทั้งนี้ มีคำวินิจฉัยของอธิบดีผู้พิพากษาของศาลแรงงานกลางที่ ๕๒/๒๕๔๒ ในคดีแพ่งของศาลแรงงานกลาง หมายเลขดำที่ ๘๔๑๗/๒๕๔๒ ระหว่าง นางสาวทัศนีย์ สงวนศักดิ์ โจทก์ สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย ซึ่งวินิจฉัยไว้ว่า โจทก์ฟ้องให้จำเลยจ่ายประโยชน์ตอบแทนแก่โจทก์ไม่น้อยกว่าค่าชดเชยที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ เห็นว่า ประโยชน์ตอบแทนที่โจทก์เรียกร้องเป็นกรณีที่กฎหมายบัญญัติ มิได้เกิดจากสัญญาจ้างแรงงานระหว