(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๕/๒๕๕๕

วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดชลบุรี

ระหว่าง

ศาลปกครองระยอง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดชลบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ นางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๑ เด็กชายกรธวัฒน์ ชูยิ่งสกุลทิพย์ โดยนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๒ เด็กชายณัฐวรรธน์ ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๓ โดยนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ผู้แทนโดยชอบธรรม นางพิมพร ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๔ นายพิชิต ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๕ โจทก์ ยื่นฟ้อง สิบตำรวจโท สุริยา สันติวัฒนา ที่ ๑ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดชลบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๓๘๙/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๒ เวลาประมาณ ๑๖.๐๐ นาฬิกา ขณะที่นายเกรียงไกร ชูยิ่งสกุลทิพย์ ขับขี่รถยนต์ยี่ห้อนิสสัน คันหมายเลขทะเบียน บล ๗๖๗๐ ชลบุรี ไปตามถนนสายหนองเสือช้างมุ่งหน้าไปอำเภอบ่อทอง เมื่อถึงสี่แยกไฟแดงกำลังจะข้ามสี่แยกไปตามสัญญาณไฟเขียว จำเลยที่ ๑ ขับรถยนต์บรรทุกหกล้อ หมายเลขทะเบียน ๓๑-๘๑๘๐ กรุงเทพมหานคร บรรทุกเจ้าหน้าที่ตำรวจเดินทางเข้ากรุงเทพมหานคร เพื่อปฏิบัติหน้าที่ควบคุมฝูงชนที่ทำเนียบรัฐบาล ฝ่าไฟสัญญาณจราจรสีแดงอันเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อ ทำให้รถยนต์คันดังกล่าวพุ่งเข้าชนรถยนต์คันที่นายเกรียงไกรขับ เป็นเหตุให้นายเกรียงไกรถึงแก่ความตายทันที โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บสาหัส โจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ ได้รับบาดเจ็บ การกระทำของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการกระทำละเมิดต่อนายเกรียงไกร ผู้ตาย และโจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นทายาทของผู้ตาย จึงมีสิทธิได้รับค่าสินไหมทดแทนในเหตุละเมิดดังกล่าว และจำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัดจึงต้องร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิดที่จำเลยที่ ๑ ได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ด้วย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินจำนวน ๑๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งห้า

จำเลยทั้งสองให้การต่อสู้ว่า เหตุละเมิดเกิดขึ้นในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ โจทก์ทั้งห้าจึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เหตุละเมิดดังกล่าวนายเกรียงไกร ผู้ตาย เป็นฝ่ายประมาทด้วย ค่าเสียหายสูงเกินจริง และคำฟ้องบางข้อเคลือบคลุม ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือขอให้จำเลยที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายในการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๑ แก่โจทก์ทั้งห้า เป็นการประสงค์ใช้สิทธิตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งจำเลยที่ ๒ ได้พิจารณาและมีคำสั่งในเรื่องค่าสินไหมทดแทนและแจ้งคำสั่งให้โจทก์ทั้งห้าทราบแล้ว หากโจทก์ทั้งห้าไม่พอใจในผลการวินิจฉัยของจำเลยที่ ๒ โจทก์มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๑๑ ประกอบกับมาตรา ๑๔ โจทก์ทั้งห้าไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองต่อศาลนี้ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดชลบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ มาตรา ๖ บัญญัติให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นส่วนราชการ มีฐานะเป็นนิติบุคคล และมีอำนาจหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชนและความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร เหตุละเมิดคดีนี้ จึงเกิดขึ้นในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และถือเป็นหน้าที่ที่เกิดขึ้นตามกฎหมายในการรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชนและความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร กรณีจึงเป็นไปตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำไปในการปฏิบัติหน้าที่ แต่คดีที่ฟ้องเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐให้ต้องรับผิดทางละเมิดอาจอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครองก็ได้ เมื่อการยื่นฟ้องคดีนี้เป็นการเรียกค่าสินไหมทดแทนอันเกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เป็นการกระทำทางกายภาพในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่คือการขับรถ ไม่ใช่การฟ้องคดีเนื่องจากผู้ถูกละเมิดยังไม่พอใจในการวินิจฉัยของหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๑๑ ประกอบกับมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และความเสียหายในคดีนี้มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐ จึงไม่อยู่ในบังคับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นข้าราชการตำรวจสังกัดสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยที่ ๒ จำเลยที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และมีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติราชการให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และคำสั่งของจำเลยที่ ๒ หรือตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชา ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ตามมาตรา ๔๖ วรรคหนึ่ง (๗) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ และมาตรา ๖ (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ กำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดทางอาญาและรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชน และความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า เหตุละเมิดเกิดจากจำเลยที่ ๑ ได้รับคำสั่งจากผู้บังคับบัญชาให้ไปปฏิบัติภารกิจการรักษาความสงบเรียบร้อยบริเวณทำเนียบรัฐบาล ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ ในการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดทางอาญา และการรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชนและความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร ดังนั้น การปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาในที่นี้จึงต้องหมายความรวมทั้งการปฏิบัติหน้าที่ขับรถยนต์ของจำเลยที่ ๑ เพื่อนำพาอุปกรณ์ที่ใช้ในการปราบปรามจลาจลและกำลังตรวจไปจนถึงการปฏิบัติหน้าที่ควบคุมฝูงชน กรณีถือได้ว่า จำเลยที่ ๑ ได้รับมอบให้ดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งเป็นอำนาจตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ ตั้งแต่ได้รับคำสั่งจากจำเลยที่ ๒ จนกระทั่งภารกิจที่ได้รับมอบหมายตามคำสั่งดังกล่าวเสร็จสิ้น ด้วยเหตุนี้ การที่จำเลยที่ ๑ ทำหน้าที่ขับรถยนต์ หมายเลขทะเบียน ๓๑-๘๑๘๐ กรุงเทพมหานคร บรรทุกอุปกรณ์เพื่อใช้ในการปราบจลาจลและกำลังตำรวจส่วนหนึ่งเดินทางจากจังหวัดตราดมุ่งหน้าไปกรุงเทพมหานคร จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ขับรถตามคำสั่งของจำเลยที่ ๒ ที่มีเป้าหมายการเดินทางเพื่อไปปฏิบัติภาระหน้าที่ทางปกครองตามที่ได้รับมอบหมาย การขับรถยนต์ดังกล่าวจึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาเพื่อให้ดำเนินกิจการทางปกครองในการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดทางอาญาและการรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชนซึ่งเป็นอำนาจตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ บรรลุผลตามวัตถุประสงค์ การปฏิบัติหน้าที่ขับรถยนต์ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสาระสำคัญต่อเนื่องเป็นส่วนหนึ่งของการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองที่ไม่อาจแยกออกจากกันได้ เมื่อขณะผ่านทางร่วมทางแยกซึ่งมีสัญญาณไฟจราจรได้เกิดเฉี่ยวชนกับรถยนต์หมายเลขทะเบียน บล ๗๖๗๐ ชลบุรี ซึ่งมีนายเกรียงไกรเป็นผู้ขับขี่ เป็นเหตุให้นายเกรียงไกรถึงแก่ความตาย เหตุละเมิดจึงเกิดขึ้นในระหว่างการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๒ ตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งศาลจังหวัดชลบุรีเองก็มีความเห็นว่า เหตุละเมิดเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน้าที่ที่เกิดขึ้นตามกฎหมายในการรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชน และความมั่นคงแห่งราชอาณาจักรเช่นเดียวกัน เมื่อความเสียหายของโจทก์ทั้งห้าเกิดจากการดำเนินกิจการทางปกครองดังกล่าว อีกทั้งปรากฏข้อเท็จจริงว่า ก่อนฟ้องคดีนี้โจทก์ที่ ๑ ได้ใช้สิทธิยื่นคำขอให้จำเลยที่ ๒ พิจารณาชดใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหายและจำเลยที่ ๒ ได้มีคำสั่งในเรื่องค่าสินไหมทดแทนและแจ้งให้โจทก์ที่ ๑ ทราบแล้วว่า หากโจทก์ที่ ๑ ไม่พอใจในผลการวินิจฉัยของจำเลยที่ ๒ จะต้องใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง อันเป็นการดำเนินการตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่โจทก์ทั้งห้ายื่นฟ้องคดีนี้โดยมีคำขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายและค่าสินไหมทดแทน กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด อันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าพนักงานตำรวจในสังกัดจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร" เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้โจทก์ทั้งห้าอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ขับรถยนต์บรรทุกหกล้อบรรทุกเจ้าหน้าที่ตำรวจเพื่อไปปฏิบัติหน้าที่ควบคุมฝูงชนที่ทำเนียบรัฐบาล ฝ่าไฟสัญญาณจราจรสีแดงอันเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อ ทำให้รถยนต์คันดังกล่าวพุ่งเข้าชนรถยนต์คันที่นายเกรียงไกรขับ เป็นเหตุให้นายเกรียงไกรถึงแก่ความตายทันที โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บสาหัส โจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ ได้รับบาดเจ็บ จึงเป็นการกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ กระทำละเมิดต่อนายเกรียงไกร ผู้ตาย และโจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นทายาทของผู้ตาย โดยการขับรถ อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไป หาใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใดไม่ ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แม้มาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดให้ผู้เสียหายที่ยังไม่พอใจในผลการวินิจฉัยของหน่วยงานของรัฐให้มีสิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวให้ไปฟ้องยังศาลปกครองก็ตาม แต่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐๖ บัญญัติให้สิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ในคดีที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองให้ถือว่าเป็นสิทธิฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๑ เด็กชายกรธวัฒน์ ชูยิ่งสกุลทิพย์ โดยนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๒ เด็กชายณัฐวรรธน์ ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๓ โดยนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ผู้แทนโดยชอบธรรม นางพิมพร ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๔ นายพิชิต ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๕ โจทก์ สิบตำรวจโท สุริยา สันติวัฒนา ที่ ๑ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๔/๒๕๕๕

วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลปกครองนครศรีธรรมราช

ระหว่าง

ศาลจังหวัดปากพนัง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองนครศรีธรรมราชโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๕๑ นายเจริญวิทย์ พินิจพุทธพงศ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ดาบตำรวจ ฤทธิรงค์ ออสปอนพันธ์ ที่ ๑ นายหมู ออสปอนพันธ์ ที่ ๒ นางอำนวย เหมทานนท์ ที่ ๓ พันตำรวจเอก นริศ สุนทรโรจน์ ที่ ๔ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ที่ ๕ ร้อยตำรวจโท ธนนันท์ ทองจันทร์ ที่ ๖ พันตำรวจโท พีระพงศ์ ยอดสุรางค์ ที่ ๗ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๘ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๗/๒๕๕๑ ความว่า ผู้ฟ้องคดีรับราชการครู ตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนบ้านศรีสมบูรณ์ อำเภอปากพนัง ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือที่ ๑ - ๒/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๑ และ ๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ ร้องทุกข์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ขอให้ส่งเจ้าหน้าที่ตำรวจมาดูแลความปลอดภัยให้ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้ร่วมกันจ้างวาน ยุยงให้บุคคลอื่นมาทำร้ายร่างกาย เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีตายโดยหวังจะรับบำเหน็จบำนาญของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ฟ้องคดีก็ไม่ได้รับการช่วยเหลือ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือที่ ๓ - ๖/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๑๒ มีนาคม ๒๕๕๑ วันที่ ๑ และ ๒๔ เมษายน ๒๕๕๑ และวันที่ ๙ พฤษภาคม ๒๕๕๑ ร้องทุกข์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ เพื่อขอความช่วยเหลืออีกทางหนึ่ง แต่ก็ไม่ได้รับการช่วยเหลือเช่นกัน ในระหว่างนั้นเมื่อวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปพบและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสาร เนื่องจากคณะกรรมการประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อเลื่อนวิทยฐานะของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๓ ได้ร้องทุกข์กล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดีปลอมแปลง ดัดแปลง หรือแก้ไขเอกสารที่ใช้ในการประเมิน ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ แจ้งข้อหาดังกล่าวกับ ผู้ฟ้องคดีเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี เพราะคณะกรรมการประเมินมิได้เป็นผู้เสียหายที่จะมีสิทธิฟ้องคดี และเอกสารที่คณะกรรมการประเมินนำมากล่าวหาผู้ฟ้องคดีก็เป็นเอกสารปฏิบัติงานภายในโรงเรียนที่คณะกรรมการประเมินขโมยมา และนอกจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ จะได้แจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสารแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ ยังได้มีหมายเรียกลงวันที่ ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๕๑ ให้ผู้ฟ้องคดีไปมอบตัวในคดีอาญาที่ ๑๔๗ (ส)/๕๑ ด้วย อ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ร้องทุกข์กล่าวหาผู้ฟ้องคดีหมิ่นประมาทผู้อื่นด้วยการโฆษณาด้วยเอกสาร โดยการนำสำเนาเอกสารที่มีข้อความว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไปมีความสัมพันธ์กับภรรยาผู้ฟ้องคดีจนมีบุตรด้วยกันออกเผยแพร่ให้ผู้อื่นรับทราบ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ แจ้งข้อหาดังกล่าวต่อผู้ฟ้องคดี เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี เพราะเอกสารหลักฐานที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อ้างว่าผู้ฟ้องคดีนำมาเผยแพร่ให้ผู้อื่นทราบ นั้น เป็นเอกสารประกอบหนังสือลงวันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ ที่ผู้ฟ้องคดีมีถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ จะต้องเก็บเป็นความลับ การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเจ็ดเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเจ็ดร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงิน ๔๐๐,๐๐๐ บาท

ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากข้อกล่าวหาของ ผู้ฟ้องคดีดังกล่าวเป็นการกล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ กระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำผิดกฎหมายในทางอาญา และกล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ กับที่ ๗ ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ กระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งการกระทำละเมิดที่เกิดจากเหตุดังกล่าวมิใช่เป็นการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครอง หรือการดำเนินกิจการทางปกครองตามกฎหมายหรือจากกฎ หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรแต่อย่างใด

ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์

ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีสำหรับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ โดยเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ มิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐ และเป็นคดีละเมิดที่เกิดจากการกระทำผิดกฎหมายอาญาไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง และคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีสำหรับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และ ที่ ๕ โดยเห็นว่าเหตุแห่งการฟ้องคดีได้หมดสิ้นไปแล้ว และมีคำสั่งให้รับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีสำหรับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ โดยเห็นว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เป็นการใช้อำนาจตำรวจในการรักษาความสงบเรียบร้อย ซึ่งเป็นอำนาจปกครองทั่วไปอันเป็นอำนาจดั้งเดิม แม้อำนาจดังกล่าวจะถูกนำมาบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาโดยเฉพาะ ก็ไม่ได้ทำให้การใช้อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจอื่น การใช้อำนาจดังกล่าวยังคงเป็นการใช้อำนาจปกครองอยู่นั่นเอง เพราะฉะนั้น การใช้อำนาจดังกล่าวเมื่อถูกอ้างว่าเป็นการใช้อำนาจโดยไม่ชอบกระทำละเมิดต่อ ผู้ฟ้องคดี การกระทำละเมิดดังกล่าวก็ย่อมเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ดังนั้น หากข้อเท็จจริงเป็นดังที่ ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง การกระทำละเมิดจากการแจ้งข้อกล่าวหาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ถึงที่ ๗ นั้น ย่อมถือเป็นการใช้อำนาจทางปกครองกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และให้ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติในฐานะหน่วยงานทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เข้ามาเป็นผู้ถูกฟ้องคดีร่วมในคดีนี้ด้วย

ศาลปกครองนครศรีธรรมราชเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้ามาในคดีในฐานะผู้ร้องสอด โดยเรียกว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ และให้ทำคำให้การ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ ทำคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เป็นการดำเนินการในฐานะพนักงานสอบสวนตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดอำนาจหน้าที่ไว้เป็นการเฉพาะ เป็นการปฏิบัติหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ไม่เป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ แจ้งข้อกล่าวหาผู้ฟ้องคดีโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีกล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสารและ หมิ่นประมาทผู้อื่นโดยการโฆษณาด้วยเอกสารโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การกระทำดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เป็นการใช้อำนาจตำรวจในการรักษาความสงบเรียบร้อย ซึ่งเป็นอำนาจปกครองทั่วไปอันเป็นอำนาจดั้งเดิม แม้อำนาจดังกล่าวจะถูกนำมาบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาโดยเฉพาะก็ไม่ทำให้การใช้อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจอื่น การใช้อำนาจดังกล่าวยังคงเป็นอำนาจปกครองอยู่นั่นเอง เพราะฉะนั้น การใช้อำนาจดังกล่าวเมื่อถูกอ้างว่าเป็นการใช้โดยไม่ชอบ กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี การกระทำละเมิดดังกล่าวก็ย่อมเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ดังนั้น หากข้อเท็จจริงเป็นดังที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง การกระทำละเมิดจากการแจ้งข้อกล่าวหาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ นั้น ย่อมถือเป็นการใช้อำนาจทางปกครองกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดปากพนังพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งไม่รับฟ้องคดีสำหรับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๕ ไปแล้ว ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ซึ่งเป็นพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสาร โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเรียกค่าเสียหาย และผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ ซึ่งเป็นพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีหมิ่นประมาทผู้อื่นโดยการโฆษณา โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเรียกค่าเสียหาย เห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ ซึ่งเป็นพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ต้องหากระทำความผิดอาญานั้น ถือได้ว่าเป็นการดำเนินการตามขั้นตอนการสอบสวนในคดีอาญาของพนักงานสอบสวนเพื่อนำไปสู่การฟ้องคดีและลงโทษผู้กระทำความผิดคดีอาญา ตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ลักษณะ ๒ การสอบสวน หมวด ๑ การสอบสวนสามัญ มาตรา ๑๓๔ กำหนดให้อำนาจพนักงานสอบสวนไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง มิใช่การรักษาความสงบเรียบร้อย อันเป็นอำนาจปกครองทั่วไปของตำรวจ อีกทั้งไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น เมื่อเกิดข้อพิพาทหรือความเสียหายขึ้นจึงต้องอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรมว่า การแจ้งข้อหาอันเป็นขั้นตอนการสอบสวนคดีอาญาของพนักงานสอบสวนดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และผู้ฟ้องคดีเสียหายเพียงใด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีปกครอง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ได้มีหนังสือร้องทุกข์ต่อ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ขอให้ส่งเจ้าหน้าที่ตำรวจมาดูแลความปลอดภัยให้ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้ร่วมกันจ้างวาน ยุยงให้บุคคลอื่นมาทำร้ายร่างกายให้ถึงแก่ความตายโดยหวังจะรับบำเหน็จบำนาญของผู้ฟ้องคดี แต่ก็ไม่ได้รับการช่วยเหลือ จึงมีหนังสือร้องทุกข์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ เพื่อขอความช่วยเหลืออีกทางหนึ่ง แต่ก็ไม่ได้รับการช่วยเหลือเช่นกัน ในระหว่างนั้นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปพบและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสาร ตามที่คณะกรรมการประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อเลื่อนวิทยฐานะของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๓ ได้ร้องทุกข์ไว้ ทั้งที่คณะกรรมการประเมินมิได้เป็นผู้เสียหาย และเอกสารที่นำมากล่าวหาก็เป็นเอกสารปฏิบัติงานภายในโรงเรียนที่คณะกรรมการประเมินขโมยมา การแจ้งข้อหาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี นอกจากนั้นผู้ถูกฟ้องดคีที่ ๗ ยังได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปมอบตัวในคดีอาญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ร้องทุกข์กล่าวหาผู้ฟ้องคดีหมิ่นประมาทผู้อื่นด้วยการโฆษณาด้วยเอกสาร โดยการนำสำเนาเอกสารที่มีข้อความว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไปมีความสัมพันธ์กับภรรยาผู้ฟ้องคดีจนมีบุตรด้วยกันออกเผยแพร่ให้ผู้อื่นรับทราบ ทั้งที่เป็นเอกสารประกอบที่ ผู้ฟ้องคดีมีถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ จะต้องเก็บเป็นความลับ การแจ้งข้อหาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีเช่นกัน จึงฟ้องเรียกค่าเสียหายจากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเจ็ด ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเป็นการกล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ กระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำผิดกฎหมายในทางอาญา และกล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ กับที่ ๗ ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ กระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ไม่ถือเป็นคดีปกครอง แต่ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งไม่รับฟ้องคดีสำหรับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๕ และมีคำสั่งให้รับฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ โดยเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เป็นการใช้อำนาจตำรวจในการรักษาความสงบเรียบร้อย ซึ่งเป็นอำนาจปกครองทั่วไป อันเป็นอำนาจดั้งเดิม แม้จะถูกนำมาบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาโดยเฉพาะก็ตาม และให้ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติในฐานะหน่วยงานทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เข้ามาในคดีด้วย เห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ในฐานะพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปพบและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสารตามที่มีผู้ร้องทุกข์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ ในฐานะพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปมอบตัวในคดีอาญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ร้องทุกข์กล่าวหาผู้ฟ้องคดีหมิ่นประมาทผู้อื่นด้วยการโฆษณาด้วยเอกสาร นั้น เป็นการดำเนินการตามขั้นตอนการสอบสวนในคดีอาญาของพนักงานสอบสวนเพื่อนำไปสู่การฟ้องคดีและลงโทษผู้กระทำความผิดคดีอาญา ตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจพนักงานสอบสวนไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง อันเป็นการใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มิใช่เป็นการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใด ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจในกระบวนยุติธรรมทางอาญา อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายเจริญวิทย์ พินิจพุทธพงศ์ ผู้ฟ้องคดี ร้อยตำรวจโท ธนนันท์ ทองจันทร์ ที่ ๖ พันตำรวจโท พีระพงศ์ ยอดสุรางค์ ที่ ๗ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๘ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

คมศิลล์ คัด/ทาน

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๓/๒๕๕๕

วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)

ศาลจังหวัดนครปฐม

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดนครปฐมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๕๓ นายณรงค์ อรพินทร์ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทคิมโปวิลลาร์ จำกัด ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ นายวิชัย บุญธรรมชนะรุ่ง ที่ ๓ นายมนชัยหรือมนะ วชิรปาณี ที่ ๔ นายสุพาสน์ วิเศษมณี ที่ ๕ นายธนู บุญเลิศ ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนครปฐม เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๙๒/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ โจทก์ได้ซื้อที่ดินโฉนดเลขที่ ๗๕๘๔๖ ตำบลลำพยา อำเภอเมืองนครปฐม จังหวัดนครปฐม เนื้อที่ดิน ๑ งาน ๖๙ ตารางวา จากจำเลยที่ ๑ เป็นเงินจำนวน ๖๕๖,๐๐๐ บาท ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๒ โจทก์กับพวกติดต่อเจ้าพนักงานที่ดิน สำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม เพื่อจดทะเบียนขายที่ดินแปลงดังกล่าวซึ่งตกลงซื้อขายกันเป็นเงินจำนวน ๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท แต่เจ้าพนักงานที่เกี่ยวข้องแจ้งว่าไม่สามารถจดทะเบียนให้ได้ เนื่องจากที่ดินแปลงดังกล่าวถูกอายัดไว้ โจทก์ตรวจสอบพบว่า จำเลยที่ ๖ ได้อายัดที่ดินแปลงดังกล่าวเมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๗ โดยให้เหตุผลว่า "ที่ดินแปลงนี้เป็นที่ดินที่กันไว้เป็นสวนสาธารณะ ห้ามทำนิติกรรมใดๆ ให้ปรึกษาก่อน(นายธนู บุญเลิศ)" นอกจากนี้ ส่วนบนของโฉนดที่ดินเหนือตราครุฑและส่วนบนของสารบัญจดทะเบียนหน้า ๒ มีข้อความเขียนว่า "สวนสาธารณะ" ซึ่งแตกต่างกับโฉนดที่ดินและสารบัญจดทะเบียนที่ดินฉบับของโจทก์ และในการจดทะเบียนซื้อขายที่ดินแปลงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ กับโจทก์ ในสารบัญจดทะเบียนหน้า ๒ ของโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดิน มีการขูดลบบริเวณข้อความ "ที่ดินแปลงนี้อยู่ภายใต้การจัดสรรที่ดิน" โดยมีจำเลยที่ ๓ ลงลายมือชื่อกำกับไว้ และมีจำเลยที่ ๕ ลงลายมือชื่อและประทับตราการจดทะเบียนขายที่ดิน ซึ่งแตกต่างจากโฉนดที่ดินฉบับของโจทก์ที่ไม่มีการขูดลบใดๆ ทั้งที่มีข้อความเดียวกันและจำเลยที่ ๓ ลงลายมือชื่อกำกับไว้เช่นเดียวกัน จำเลยที่ ๔ ได้ลงลายมือชื่อในการสอบสวนและประเมินราคาทรัพย์สินเพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมและภาษีอากรการจดทะเบียนขายที่ดิน และจำเลยที่ ๕ ร่วมกับจำเลยที่ ๔ ลงลายมือชื่อในบันทึกการประเมินราคาทรัพย์สินและลงลายมือชื่อในสารบัญจดทะเบียนและประทับตราในฐานะเจ้าพนักงานที่ดินที่รับจดทะเบียนขาย จากการตรวจสอบโจทก์เชื่อว่า จำเลยที่ ๑ ได้กันที่ดินแปลงดังกล่าวไว้เป็นสวนสาธารณะ เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถจดทะเบียนซื้อขายให้แก่โจทก์ได้ การที่จำเลยที่ ๑ ร่วมกับจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินและเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่สุจริต ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ปกปิดความจริงเกี่ยวกับสภาพของที่ดินและยังร่วมกันหลอกลวงโจทก์ในการจดทะเบียนซื้อขาย และมีจำเลยที่ ๖ สั่งอายัดที่ดินแปลงดังกล่าว จำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัด จึงต้องร่วมรับผิดในความเสียหายจากการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ด้วย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งหกร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๒,๕๒๘,๙๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงิน ๖๕๖,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระให้โจทก์เสร็จสิ้น

ศาลจังหวัดนครปฐมมีคำสั่งรับฟ้องเฉพาะจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ส่วนจำเลยที่ ๑ โจทก์บรรยายฟ้องว่า นายทะเบียนได้ขีดชื่อออกจากทะเบียนบริษัทร้างแล้ว ความเป็นนิติบุคคลย่อมสิ้นไป โจทก์จึงฟ้องจำเลยที่ ๑ ไม่ได้ ไม่รับฟ้องจำเลยที่ ๑

จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ให้การโดยสรุปว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การซื้อขายที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ กระทำเมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ อันเป็นเวลาก่อนที่จะมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ ซึ่งห้ามโอนที่ดินที่กันไว้เป็นสาธารณูปโภค แม้การซื้อขายที่ดินดังกล่าวจะอยู่ภายใต้บังคับข้อกำหนดการจัดสรรที่ดินตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๘๖ แต่ข้อกำหนดดังกล่าวก็มิได้ห้ามมิให้ทำการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินที่กันไว้เป็นสาธารณูปโภค การซื้อขายและจดทะเบียนการโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินแปลงดังกล่าวจึงสามารถกระทำได้โดยชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้การลงลายมือชื่อของจำเลยที่ ๓ ในข้อความสารบัญจดทะเบียนในโฉนดที่ดินฉบับของสำนักงานที่ดินแม้จะมีร่องรอยการแก้ไข แต่ก็มีข้อความถูกต้องตรงกับโฉนดที่ดินฉบับเจ้าของที่ดิน และเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย การจดแจ้งในโฉนดที่ดิน การทำสัญญาซื้อขาย การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับการจัดสรร ลงวันที่ ๑๑ ธันวาคม ๒๕๑๖ ข้อ ๑ การกระทำของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ จึงเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่โดยไม่เป็นการกระทำโดยไม่สุจริตหรือฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงและไม่ทำให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ ส่วนการที่จำเลยที่ ๖ ได้กระทำการตามพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ มาตรา ๓๓ และมาตรา ๔๔ (๑) ซึ่งบัญญัติห้ามมิให้ทำนิติกรรมกับบุคคลใด อันก่อให้เกิดภาระผูกพันแก่ที่ดินที่ใช้เพื่อการสาธารณะ จำเลยที่ ๖ จึงมีอำนาจอายัดที่ดินแปลงดังกล่าว เมื่อการกระทำของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นการกระทำในหน้าที่ราชการโดยสุจริต ไม่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และไม่ทำให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ จึงไม่มีความรับผิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัด จึงไม่มีความรับผิดอย่างใดต่อโจทก์ด้วย นอกจากนี้การที่โจทก์ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวโดยมิได้ดูสภาพที่ดินก่อนซื้อ หากโจทก์จะต้องเสียหายอันเนื่องมาจากการซื้อที่ดินโดยไม่ระมัดระวัง ความเสียหายดังกล่าวก็มิได้เป็นผลมาจากการกระทำของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๕ แต่เป็นเพราะความประมาทเลินเล่อของโจทก์เอง หากโจทก์ได้รับความเสียหายอย่างใดชอบที่จะเรียกร้องกับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญา แต่ไม่อาจเรียกร้องเอากับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ได้ คำฟ้องของโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดนครปฐมมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีสำหรับจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ออกจาก

สารบบความ เนื่องจากเห็นว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙

ศาลจังหวัดนครปฐมพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและ

วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติจำกัดประเภทคดีปกครองที่

เกิดจากการทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ โดยให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐเท่านั้น ไม่รวมถึงการกระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาทั่วไปของเจ้าหน้าที่ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐให้ร่วมรับผิดในมูลเหตุละเมิดที่เกิดจากการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ ในการรับจดทะเบียนนิติกรรมซื้อขาย ลงลายมือชื่อรับรองในเอกสารที่มีการขูดลบข้อความ และออกคำสั่งอายัดที่ดิน ซึ่งกระทำโดยไม่สุจริต ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เพื่อหลอกลวงโจทก์ให้จดทะเบียนซื้อขายที่ดินพิพาท อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาทั่วไป มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐ จึงไม่อยู่ในบังคับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม สังกัดระทรวงมหาดไทย มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น จำเลยที่ ๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นเจ้าหน้าที่สังกัดสำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม กรมที่ดิน และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามประมวลกฎหมายที่ดิน จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งการจดทะเบียนหรือไม่รับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามที่กำหนดในกฎหมายดังกล่าว จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๕๘๔๖ โดยไม่สุจริต ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ปกปิดความจริงของสภาพที่ดินแปลงพิพาทร่วมกับจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีจำเลยที่ ๕ ลงลายมือชื่อและประทับตรา การจดทะเบียนขายที่ดินพิพาทในสารบัญจดทะเบียนของโฉนดที่ดินซึ่งมีการขูดลบบริเวณข้อความซึ่งแตกต่างกับโฉนดที่ดินและสารบัญจดทะเบียนฉบับของโจทก์ที่ไม่มีการขูดลบใดๆ ทั้งที่มีข้อความเดียวกัน และจำเลยที่ ๓ ลงลายมือชื่อกำกับข้อความการจดแจ้งการจัดสรรที่ดินไว้เช่นเดียวกัน จำเลยที่ ๔ เป็นผู้ลงลายมือชื่อในการสอบสวนและประเมินราคาทรัพย์สินเพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมและภาษีอากรในการจดทะเบียนขายที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับโจทก์ และจำเลยที่ ๕ ลงลายมือชื่อในบันทึกการประเมินราคาทรัพย์สินร่วมด้วย อันเป็นการร่วมกับจำเลยที่ ๑ หลอกลวงโจทก์ในการจดทะเบียนซื้อขาย ต่อมาโจทก์จะขายที่ดินแปลงพิพาทดังกล่าว แต่พนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องแจ้งว่าไม่สามารถจดทะเบียนให้ได้ เนื่องจากสำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม โดยจำเลยที่ ๖ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินในสังกัดจำเลยที่ ๒ ได้จดแจ้งการอายัดเมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๗ ว่าเป็นที่ดินที่กันไว้เป็นสาธารณะ อันเป็นผลทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ไม่สามารถจดทะเบียนขายที่ดินดังกล่าวได้ และขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งบังคับจำเลยทั้งหกร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายในราคาที่ดินที่โจทก์ได้ชำระให้แก่จำเลยที่ ๑ ในวันจดทะเบียนซื้อขาย รวมทั้งกำไรจากการขายที่ดินพิพาทพร้อมดอกเบี้ย ดังนั้น คำฟ้องของโจทก์จึงเป็นเรื่องที่โจทก์โต้แย้งการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ที่ต้องดำเนินการสอบสวนคู่กรณีและตรวจสอบความถูกต้องและความสมบูรณ์ของเอกสารหลักฐานที่คู่กรณียื่นประกอบคำขออันเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในมาตรา ๗๑ มาตรา ๗๓ และมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ โดยกล่าวหาว่า จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินอาศัยโอกาสที่ตนได้ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดจำเลยที่ ๒ ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบในการจดทะเบียนขายที่ดินที่กันไว้เป็นสาธารณะ ซึ่งตกอยู่ในภาระจำยอมเพื่อประโยชน์แก่ที่ดินจัดสรร และต้องห้ามมิให้กระทำการใดๆ อันเป็นเหตุให้ประโยชน์แห่งภาระจำยอมลดไปหรือเสื่อมความสะดวก ตามข้อ ๓๐ แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๘๖ ลงวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน พุทธศักราช ๒๕๑๕ และกล่าวหาว่า พนักงานเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ไม่รับจดทะเบียนขายที่ดินตามคำขอของโจทก์ตามข้อมูลที่จำเลยที่ ๖ ได้จดแจ้งเกี่ยวกับที่ดินแปลงพิพาทของสำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม เมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๗ เพื่อมิให้มีการทำนิติกรรมใดๆ อันจะก่อให้เกิดภาระผูกพันแก่ที่ดินแปลงพิพาทดังกล่าว ซึ่งเป็นสาธารณูปโภคและที่ดินที่ใช้เพื่อบริการสาธารณะสำหรับที่ดินจัดสรร เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากคณะกรรมการจัดสรรที่ดิน ตามมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ อันเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งกระทบสิทธิของโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย โดยมีจำเลยที่ ๒ เป็นหน่วยงานของรัฐที่ต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลละเมิดที่เจ้าหน้าที่ในสังกัดของตนได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีตามฟ้องของโจทก์จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ เจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และจากคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองสามารถออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ได้ซื้อที่ดินมีโฉนดที่ดินมาจากจำเลยที่ ๑ แต่ต่อมาไม่สามารถจดทะเบียนขายที่ดินแปลงดังกล่าวได้ เนื่องจากจำเลยที่ ๖ ได้มีคำสั่งอายัดที่ดิน และในการจดทะเบียนซื้อขายที่ดินแปลงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ กับโจทก์ จำเลยที่ ๓ ได้ลงลายมือชื่อกำกับข้อความ "ที่ดินแปลงนี้อยู่ภายใต้การจัดสรรที่ดิน" ในโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดินบริเวณที่มีการขูดลบข้อความ จำเลยที่ ๔ ได้ลงลายมือชื่อในการสอบสวนและประเมินราคาทรัพย์สินเพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมและภาษีอากรการจดทะเบียนขายที่ดิน และจำเลยที่ ๕ ร่วมกับจำเลยที่ ๔ ลงลายมือชื่อในบันทึกการประเมินราคาทรัพย์สินและลงลายมือชื่อในสารบัญจดทะเบียนและประทับตราในฐานะเจ้าพนักงานที่ดินที่รับจดทะเบียนขาย ซึ่งโจทก์เห็นว่า จำเลยที่ ๑ ร่วมกับจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ กระทำการโดยไม่สุจริต ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ปกปิดความจริงเกี่ยวกับสภาพของที่ดินและยังร่วมกันหลอกลวงโจทก์ การกระทำดังกล่าวของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัด จึงต้องร่วมรับผิดในความเสียหายจากการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ด้วย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งหกร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ส่วนจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ให้การโดยสรุปว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การกระทำของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นการกระทำในหน้าที่ราชการโดยสุจริต ไม่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และไม่ทำให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จึงไม่มีความรับผิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัด จึงไม่มีความรับผิดอย่างใดต่อโจทก์ด้วย โจทก์ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวโดยมิได้ตรวจสอบสภาพที่ดินก่อนซื้อ ความเสียหายจึงเกิดจากความประมาทเลินเล่อของโจทก์เอง โจทก์ชอบที่จะเรียกร้องกับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญา แต่ไม่อาจเรียกร้องเอากับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ได้ คำฟ้องของโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง เมื่อพิเคราะห์จากคำฟ้องและคำให้การแล้วเห็นว่า คดีนี้ไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับเรื่องสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี เป็นเพียงกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลวินิจฉัยความเสียหายจากการกระทำทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานของรัฐ ซึ่งโจทก์อ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยที่ ๖ มีคำสั่งอายัดที่ดินแปลงดังกล่าว อันเป็นคำสั่งทางปกครอง และจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบในการจดทะเบียนซื้อขายที่ดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และจากคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายณรงค์ อรพินทร์ โจทก์ บริษัทคิมโปวิลลาร์ จำกัด ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ นายวิชัย บุญธรรมชนะรุ่ง ที่ ๓ นายมนชัยหรือมนะ วชิรปาณี ที่ ๔ นายสุพาสน์ วิเศษมณี ที่ ๕ นายธนู บุญเลิศ ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

สำเนาถูกต้อง

(นางวลัยมาศ คุปต์กาญจนากุล) คมศิลล์ คัด/ทาน

นิติกรชำนาญการ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๒/๒๕๕๕

วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดตาก

ระหว่าง

ศาลปกครองพิษณุโลก

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดตากโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๕๓ นายทวี อ่อนเฉวียง ที่ ๑ เด็กหญิงอรจิรา เหมราช โดยนายทวี อ่อนเฉวียง ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลวังหิน ที่ ๑ นายภิรมย์ อ๊อดทรัพย์ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดตาก เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๕๑/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒ เมษายน ๒๕๕๓ นายธวัชชัย อ่อนเฉวียง ประสบอุบัติเหตุขับรถจักรยานยนต์หลบรถกระบะไปชนป้ายประชาสัมพันธ์ให้เสียภาษีบำรุงท้องที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งป้ายดังกล่าวถูกลมพัดหักโค่นตั้งแต่วันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๕๓ แต่จำเลยทั้งสองละเลยไม่จัดเก็บให้เรียบร้อยทำให้กีดขวางการจราจร เป็นเหตุให้นายธวัชชัยซึ่งขับขี่รถจักรยานยนต์ชนป้ายดังกล่าวและล้มลงเสียชีวิต โจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นบิดาของนายธวัชชัย และโจทก์ที่ ๒ ซึ่งเป็นบุตรของนายธวัชชัยจึงฟ้องเรียกค่าจัดการปลงศพ ค่าซ่อมรถจักรยานยนต์ ค่าขาดไร้อุปการะรวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๗๓๗,๔๕๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งสอง

จำเลยทั้งสองให้การว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการที่จำเลย ที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง โจทก์ที่ ๑ มิได้เป็นบิดาที่ชอบด้วยกฎหมายของผู้ตาย และโจทก์ที่ ๒ มิได้เป็นบุตรโดยชอบด้วยกฎหมายของผู้ตาย โจทก์ทั้งสองจึงไม่สิทธิฟ้องเรียกค่าขาดไร้อุปการะ และโจทก์ทั้งสองไม่มีสิทธิฟ้องเรียกค่าปลงศพ จำเลยทั้งสองใช้ความระมัดระวังตามสมควรแก่พฤติการณ์โดยนำกรวยจราจรมาวางรอบบริเวณป้ายประชาสัมพันธ์ที่หักโค่นล้มแล้ว เหตุละเมิดเกิดจากความประมาทของผู้ตายที่ขับขี่รถจักรยานยนต์แข่งขันกับรถจักรยานยนต์คันอื่นด้วยความเร็วสูงในขณะเมาสุราหรือเครื่องดื่มที่มีแอลกอฮอล์เป็นเหตุให้รถจักรยานยนต์ที่ผู้ตายขับขี่เสียหลักแล่นออกนอกช่องทางเดินรถไปชนเสาป้ายประชาสัมพันธ์ซึ่งอยู่ห่างจากถนนประมาณ ๓ เมตร และมิได้กีดขวางการจราจรตามคำฟ้อง จำเลยทั้งสองจึงไม่ต้องรับผิด ค่าเสียหายและค่าสินไหมทดแทนไม่เป็นความจริงและสูงเกินจริง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องขอให้วินิจฉัยชี้ขาดเบื้องต้นในปัญหาข้อกฎหมายตามคำให้การ

ศาลจังหวัดตากพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ฟ้องว่านายธวัชชัย ผู้ตายขับรถไปชนป้ายประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเสียภาษีบำรุงท้องที่ของจำเลยที่ ๑ ที่หักล้มพาดกีดขวางทางเดินรถจักรยาน ยนต์ซึ่งป้ายดังกล่าวถูกลมพายุพัดหักโค่นล้มตั้งแต่วันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๕๓ แต่จำเลยทั้งสองไม่จัดเก็บให้เรียบร้อย ปล่อยปละละเลยโดยปราศจากความระมัดระวัง โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยทั้งสองในฐานะเป็นผู้จัดทำป้ายและเจ้าของป้ายประชาสัมพันธ์ให้เสียภาษีซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง มิใช่ฟ้องในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและบำรุงทางบก ทางน้ำ รักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน หรือทางสาธารณะตามพระราชบัญญัติ สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗ เพราะหากโจทก์ทั้งสองประสงค์จะฟ้องจำเลย ทั้งสองในฐานะเป็นผู้ดูแลบำรุงรักษาถนนก็คงบรรยายฟ้องถึงอำนาจหน้าที่ของจำเลย และบรรยายให้เห็นว่าป้ายดังกล่าวอยู่ในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลวังหิน ดังนั้น เมื่อโจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสองในฐานะเป็นผู้จัดทำป้ายและเจ้าของป้ายจึงมีประเด็นต้องพิจารณาต่อไปว่าจำเลยทั้งสองจัดทำป้ายประชาสัมพันธ์เป็นการจัดทำโดยอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายหรือไม่ ซึ่งจำเลยทั้งสองอ้างว่า มาตรา ๗๔ กำหนดให้องค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีป้าย โดยให้นายกองค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับนายกเทศมนตรีตามกฎหมายว่าด้วยภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และให้คณะผู้บริหาร มีอำนาจพิจารณาชี้ขาดคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินใหม่ในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลนั้น อันเป็นกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนนั้น เห็นว่า อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีต่าง ๆ การจัดทำป้ายประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเสียภาษีบำรุงท้องที่ มิได้อาศัยอำนาจตามบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าว ดังนั้น การที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยทั้งสองในฐานะเป็นผู้จัดทำป้ายประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเสียภาษีบำรุงท้องที่ที่หักล้ม แล้วจำเลยทั้งสองไม่จัดเก็บให้เรียบร้อย จึงเป็นการฟ้องว่าจำเลยประมาทเลินเล่อ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย มูลคดีที่ต้องวินิจฉัยจึงเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๒๐ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการ ส่วนท้องถิ่น จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางน้ำและทางบก และการรักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้งกำจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗ (๑) และ (๒) อันเป็นกิจการทางปกครองหรือการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชน ซึ่งกฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองเช่นจำเลยที่ ๑ โดยเฉพาะ ซึ่งอำนาจหน้าที่บำรุงรักษาทางบกตามบทบัญญัติดังกล่าวรวมไปถึงการดูแลรักษาไม่ให้มีสิ่งใดกีดขวางการจราจรบนทางนั้นด้วย ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความปลอดภัยอย่างเพียงพอแก่ประชาชนผู้ใช้ทางสัญจร การที่โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ซึ่งมีหน้าที่ตามกฎหมายในการบำรุงรักษาทางละเลยไม่จัดเก็บป้ายประชาสัมพันธ์ให้เสียบำรุงท้องที่ซึ่งถูกลมพัดหักโค่นมากีดขวางทางจราจรทำให้บุตรของโจทก์ที่ ๑ ขับรถจักรยานยนต์ชนป้ายดังกล่าวเสียชีวิต จึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ในการตรวจสอบดูแลและบำรุงรักษาทางจราจรให้มีความปลอดภัยอย่างเพียงพอจนเป็นเหตุให้บุตรของโจทก์ที่ ๑ เสียชีวิต คดีพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยทั้งสองจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

อย่างไรก็ดี ศาลปกครองพิษณุโลกมีข้อสังเกตเพิ่มเติมในคดีนี้ว่า จำเลยทั้งสองโต้แย้งเขตอำนาจศาลไว้ในคำให้การโดยมิได้จัดทำเป็นคำร้องยื่นต่อศาลเป็นการเฉพาะตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับในกรณีที่ศาลเห็นเองเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวนั้น จะต้องเป็นกรณีที่ ศาลเห็นเองว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลอื่น ไม่ใช่เห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลตน เมื่อคดีนี้ศาลจังหวัดตากซึ่งเป็นศาลที่ส่งความเห็น เห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลตน กรณีจึงไม่อาจถือว่าเป็นการทำความเห็นเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลในกรณีที่ศาลเห็นเองตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ เช่นกัน ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล (คำสั่ง) ที่ ๔๗/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุง รักษาทางน้ำและทางบก และการรักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้งกำจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗ (๑) และ (๒) ประกอบพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๖ (๒) และ (๑๘) อันเป็นการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง ซึ่งอำนาจหน้าที่ในการบำรุงรักษาทางบกตามบทบัญญัติดังกล่าว ย่อมรวมไปถึงการดูแลรักษาไม่ให้สิ่งใดกีดขวางการจราจรบนทางนั้นด้วย ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความปลอดภัยอย่างเพียงพอแก่ประชาชนผู้ใช้ทางสัญจร เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ซึ่งมีหน้าที่ตามกฎหมายในการบำรุงรักษาทางปล่อยปละละเลยไม่จัดเก็บป้ายประชาสัมพันธ์ให้เสียภาษีบำรุงท้องที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งถูกลมพัดหักโค่นมากีดขวางทางจราจรตั้งแต่วันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๕๓ ทำให้ในวันที่ ๒ เมษายน ๒๕๕๓ บุตรของโจทก์ที่ ๑ ประสบอุบัติเหตุขับรถจักรยานยนต์ชนป้ายดังกล่าว จนถึงแก่ความตาย กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ในการตรวจสอบดูแลและบำรุงรักษาทางจราจรให้มีความปลอดภัยอย่างเพียงพอจนเป็นเหตุให้บุตรของโจทก์ที่ ๑ เสียชีวิต คดีพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยทั้งสองจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับ การกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายทวี อ่อนเฉวียง ที่ ๑ เด็กหญิงอรจิรา เหมราช โดย นายทวี อ่อนเฉวียง ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๒ โจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลวังหิน ที่ ๑ นายภิรมย์ อ๊อดทรัพย์ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

สำเนาถูกต้อง

(นางวลัยมาศ คุปต์กาญจนากุล) คมศิลล์ คัด/ทาน

นิติกรชำนาญการ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๑/๒๕๕๕

วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๘ มิถุนายน ๒๕๕๓ นางบุญยืน มโนรัตน์ ที่ ๑ นางสาวปานจันทร์ บริบูรณ์ ที่ ๒ ว่าที่ร้อยตรี จักรวาล บริบูรณ์ ที่ ๓ นางสมร ศรีเลิศ ที่ ๔ นางมะลีจันทร์ สีสัน ที่ ๕นางคำพันธ์ สีสันที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้อง นายเพิ่มศักดิ์ ฉวีรักษ์ ในฐานะนายอำเภอปรางค์กู่ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๑๐/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินมือเปล่า ตั้งอยู่หมู่บ้านโนนดั่ง หมู่ ๗ ตำบลพิมาย อำเภอปรางค์กู่ จังหวัดศรีสะเกษ เนื้อที่ดินประมาณ ๒๒ ไร่ ๓ งาน ๕๓ ตารางวา โดยโจทก์ทั้งหกแบ่งกันครอบครองทำประโยชน์เป็นสัดส่วนโดยรับมรดกมาจากบิดามารดามาตั้งแต่ปี ๒๔๙๔ จนถึงปัจจุบัน โจทก์ที่ ๑ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๓ ไร่ ๘๖ ตารางวา โจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินร่วมกันเนื้อที่ประมาณ ๓ ไร่ ๑ งาน ๑๘ ตารางวา โจทก์ที่ ๔ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่๓๖ ตารางวา โจทก์ที่ ๕ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่ ๓ งาน ๖๕ ตารางวา และโจทก์ที่ ๖ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๗ ไร่ ๑ งาน ๔๘ ตารางวา เมื่อวันที่ ๑๘ ตุลาคม๒๕๔๘ จำเลยในฐานะนายอำเภอปรางค์กู่ จังหวัดศรีสะเกษ ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินสาธารณประโยชน์ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช ๒๔๕๗ ได้รับมอบหมายจากกระทรวงมหาดไทยให้ยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงต่ออธิบดีกรมที่ดินผ่านเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาปรางค์กู่ โดยนำช่างรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "แปลงป่าช้าบ้านโนนดั่ง"รังวัดรุกล้ำที่ดินทั้งหมดที่โจทก์ทั้งหกครอบครองทำประโยชน์ ขอให้ศาลพิพากษาว่าโจทก์ทั้งหกเป็นผู้ครอบครองที่ดิน ๒๒ ไร่ ๓ งาน ๕๓ ตารางวาตามสัดส่วนของแต่ละคน และขอให้บังคับจำเลยระงับหรือเพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่รังวัดทับที่ดินของโจทก์ทั้งหกดังกล่าว จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่มีอำนาจฟ้องเพราะไม่ใช่เจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองและไม่มีเอกสารสิทธิเพื่อแสดงการได้มาโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยยังไม่ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงยังไม่เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งหก ที่ดินพิพาทแปลงดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันการรังวัดของจำเลยกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายการที่โจทก์ทั้งหกมิได้มีสิทธิครอบครองแต่อ้างว่าได้ครอบครองและทำประโยชน์โดยไม่ได้รับอนุญาตจึงเป็นการบุกรุกและยึดถือที่ดินของรัฐโดยไม่มีสิทธิ จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริตและไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ทั้งหกไม่มีสิทธิยกระยะเวลาครอบครองขึ้นต่อสู้ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยยื่นคำร้องว่า โจทก์ทั้งหกฟ้องจำเลยซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐให้เพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โดยอ้างว่าเป็นการออกคำสั่งรังวัดทับที่ดินของโจทก์ทั้งหก จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งตาม มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งหกอ้างว่าเป็นเจ้าของที่ดินเนื้อที่รวมกันประมาณ ๒๒ ไร่ ๓ งาน ๕๓ ตารางวา ได้รับมรดกมาจากบิดามารดาและครอบครองติดต่อมาจนถึงปัจจุบัน จำเลยนำรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลง "ป่าช้าบ้านโนนดั่ง"โจทก์ทั้งหกเห็นว่าจำเลยกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้ศาลระงับหรือเพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง การที่ศาลจะมีคำสั่งระงับหรือไม่ระงับ เพิกถอนหรือไม่เพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งหกหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้กระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ ๙๔๘/๒๕๑๖ มอบอำนาจให้นายอำเภอเป็นผู้ยื่นคำขอรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดิน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จำเลยในฐานะนายอำเภอปรางค์กู่ จึงได้ยื่นคำขอรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินอันเป็นสาธารณประโยชน์ แปลง "ป่าช้าบ้านโนนดั่ง" เมื่อพิจารณาข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องได้แก่ ประมวลกฎหมายที่ดินพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน พ.ศ. ๒๕๕๓ ข้อ ๖ วรรคสอง เห็นได้ว่าการกระทำของจำเลยเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนดและเป็นการดำเนินกิจการทางปกครอง ดังนั้น การกระทำของจำเลยที่นำรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินดังกล่าว จึงเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและการดำเนินกิจการทางปกครองตามนัยมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช๒๕๕๐ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน นั้น เห็นว่า การพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งหกหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นเพียงประเด็นย่อยหนึ่งในคดีเท่านั้น และแม้การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นนี้ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินและนำบทบัญญิติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งหกอ้างว่า โจทก์ทั้งหกครอบครองที่ดินมือเปล่าซึ่งรับมรดกมาจากบิดามารดา เนื้อที่ดินประมาณ ๒๒ ไร่ ๓ งาน๕๓ ตารางวา โดยแบ่งกันครอบครองทำประโยชน์เป็นสัดส่วน ได้ถูกจำเลยนำช่างรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "แปลงป่าช้าบ้านโนนดั่ง" รุกล้ำที่ดินทั้งหมดที่โจทก์ทั้งหกครอบครองทำประโยชน์ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์ทั้งหกเป็นผู้ครอบครองที่ดินตามสัดส่วนของแต่ละคนและให้จำเลยระงับหรือเพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่รังวัดทับที่ดินของโจทก์ทั้งหกดังกล่าว ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่มีอำนาจฟ้องที่ดินพิพาทแปลงดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน การรังวัดของจำเลยกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ทั้งหกไม่มีสิทธิครอบครอง ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหก ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งหกเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางบุญยืน มโนรัตน์ ที่ ๑ นางสาวปานจันทร์บริบูรณ์ ที่ ๒ ว่าที่ร้อยตรี จักรวาล บริบูรณ์ ที่ ๓ นางสมร ศรีเลิศ ที่ ๔ นางมะลีจันทร์ สีสัน ที่ ๕ นางคำพันธ์ สีสัน ที่ ๖ นายเพิ่มศักดิ์ ฉวีรักษ์ ในฐานะนายอำเภอปรางค์กู่ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ

ศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๐/๒๕๕๕

วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)

ศาลจังหวัดสมุทรปราการ

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดสมุทรปราการส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๕๓ นายจิโรช อิฐรัตน์ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางสาวบังอร พงษ์เจริญ ในฐานะนายทะเบียน สำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดสมุทรปราการ จำเลย เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๖๗๑/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ นางสาวลัดดา วิศวผลบุญ และนายอรรถพงษ์ เกตุราทร ยื่นคำขอจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ต่อจำเลย โดยแจ้งกับจำเลยในฐานะนายทะเบียนสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัท จังหวัดสมุทรปราการ ด้วยข้อความอันเป็นเท็จว่า ในการประชุมผู้ถือหุ้นของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นซึ่งมีนางสาวลัดดาเป็นประธาน ที่ประชุมได้มีมติให้แก้ไขเพิ่มเติมดวงตราบริษัทให้เป็นตราแบบใหม่และแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนและชื่อกรรมการของบริษัท โดยให้โจทก์ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานกรรมการและกรรมการบริษัทออกจากตำแหน่ง ทั้งที่ในการประชุมดังกล่าวมีโจทก์เป็นประธานการประชุม และที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นไม่ได้มีมติในเรื่องดังกล่าวหรือในเรื่องอื่นใด เนื่องจากมีผู้เข้าร่วมประชุมไม่ครบองค์ประชุมจึงไม่สามารถดำเนินการประชุมต่อไปได้ นางสาวลัดดาและนายอรรถพงษ์กลับทำรายงานการประชุมอันเป็นเท็จและปิดบังความจริง ทำให้จำเลยหลงเชื่อรับจดทะเบียนตามคำขอจดทะเบียนเลขที่ ๒๙๘๓/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ ต่อมาเมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๕๓ โจทก์มีหนังสือถึงจำเลยขอให้เพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว แต่จำเลยเพิกเฉยไม่ดำเนินการให้โจทก์ การกระทำดังกล่าวเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ ทำให้โจทก์ตลอดจนผู้ถือหุ้นอื่นได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนรายการจดทะเบียนบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ตามคำขอจดทะเบียนเลขที่ ๒๙๘๓/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ และให้ดำเนินการนำรายการจดทะเบียนต่างๆ ของเดิมที่มีอยู่ก่อนการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมมาจดไว้ในทะเบียนบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด

จำเลยให้การว่า การรับจดทะเบียนของจำเลยเป็นการจดทะเบียนโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว การบรรยายฟ้องของโจทก์เป็นเรื่องที่โจทก์ต้องฟ้องนางสาวลัดดาและนายอรรถพงษ์ซึ่งพิพาทกับโจทก์ เมื่อศาลมีคำพิพากษาแล้วโจทก์จึงจะมีสิทธิที่จะนำคำพิพากษาที่ถึงที่สุดมาขอให้จำเลยเพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่จำเลยไม่ดำเนินการเพิกถอนรายการจดทะเบียนของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด เป็นการกระทำในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง และคดีนี้เป็นกรณีพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชนที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดสมุทรปราการพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากจำเลยปฏิเสธที่จะดำเนินการเพิกถอนรายการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ตามที่โจทก์ร้องขอก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของโจทก์ที่ฟ้องคดีต่อศาลก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองและคุ้มครองสิทธิของโจทก์ว่า โจทก์ยังคงเป็นกรรมการบริษัทดังกล่าวเป็นสำคัญ ประกอบกับโจทก์อ้างว่ามติที่ประชุมใหญ่สามัญผู้ถือหุ้นตามรายงานการประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัท ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ เป็นรายงานเท็จ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยเพิกถอนรายการจดทะเบียนของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ตามคำขอเลขที่ ๒๙๘๓/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงเสียก่อนว่าการประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัทดังกล่าว ที่ประชุมมีมติอย่างไร กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยในฐานะนายทะเบียนสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดสมุทรปราการ มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนและบริษัทตามระเบียบสำนักงานทะเบียนกลาง ว่าด้วยการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนและบริษัท พ.ศ. ๒๕๔๙ ที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามความในข้อ ๓ และข้อ ๔ แห่งกฎกระทรวงจัดตั้งสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัท แต่งตั้งนายทะเบียน และกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนและบริษัท จำกัด พ.ศ. ๒๕๔๙ ออกตามความประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การที่จำเลยดำเนินการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ตามคำร้องของโจทก์ที่ขอเพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว เป็นการดำเนินการตามข้อ ๔ วรรคหนึ่ง ของระเบียบดังกล่าวซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่ของผู้ยื่นคำขอ จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า การที่จำเลยปฏิเสธคำร้องของโจท์ที่ขอเพิกถอนรายการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีประเด็นแห่งคดีที่ต้องวินิจฉัยว่า การที่จำเลยปฏิเสธคำร้องของโจทก์ที่ขอเพิกถอนรายการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด เป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ แม้ในการที่ศาลจะวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าวได้ ศาลจำต้องวินิจฉัยในเบื้องต้นว่า การประชุมและมติที่ประชุมใหญ่สามัญผู้ถือหุ้นของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ชอบด้วยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ว่าด้วยหุ้นส่วนและบริษัทหรือไม่ก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวเป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลปกครองมีอำนาจวินิจฉัยได้ อีกทั้งอำนาจในการวินิจฉัยในประเด็นข้อเท็จจริงดังกล่าวก็ไม่ใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด ดังนั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้ จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า เดิมโจทก์ดำรงตำแหน่งประธานกรรมการและกรรมการบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด แต่เมื่อวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ นางสาวลัดดา วิศวผลบุญ และนายอรรถพงษ์ เกตุราทร ยื่นคำขอจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด โดยแจ้งข้อความอันเป็นเท็จต่อจำเลยในฐานะนายทะเบียนสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัท จังหวัดสมุทรปราการว่า ในการประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัท เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นซึ่งมีนางสาวลัดดาเป็นประธาน ได้มีมติให้แก้ไขเพิ่มเติมจำนวนและชื่อกรรมการของบริษัท โดยให้โจทก์ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานกรรมการและกรรมการบริษัทออกจากตำแหน่ง ทั้งที่ในการประชุมดังกล่าวมีโจทก์เป็นประธานในที่ประชุม และที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นไม่ได้มีมติในเรื่องดังกล่าวหรือในเรื่องอื่นใด เนื่องจากมีผู้เข้าร่วมประชุมไม่ครบองค์ประชุมจึงไม่สามารถดำเนินการประชุมต่อไปได้ นางสาวลัดดาและนายอรรถพงษ์กลับทำรายงานการประชุมอันเป็นเท็จและปิดบังความจริง ทำให้จำเลยหลงเชื่อรับจดทะเบียนตามคำขอจดทะเบียนเลขที่ ๒๙๘๓/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ โจทก์มีหนังสือถึงจำเลยขอให้เพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว แต่จำเลยไม่ดำเนินการให้โจทก์ ขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนรายการจดทะเบียนบริษัทดังกล่าว และให้ดำเนินการนำรายการจดทะเบียนต่างๆ ของเดิมที่มีอยู่ก่อนการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมมาจดไว้ในทะเบียนบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ส่วนจำเลยให้การว่า การรับจดทะเบียนเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว

ดังนั้น เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จึงสืบเนื่องมาจากการที่จำเลยรับจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนกรรมการและดวงตราของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ทำให้โจทก์พ้นจากการเป็นประธานกรรมการและกรรมการบริษัทฯ โดยขณะเกิดเหตุบริษัทดังกล่าวมีโจทก์เป็นกรรมการบริษัทผู้มีอำนาจกระทำการแทนบริษัทฯ และอ้างว่าการประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัทฯ ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ เป็นการประชุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการรับจดทะเบียนตามมติที่ประชุมดังกล่าวของจำเลยจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า มติที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัทฯ ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ชอบด้วยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยหุ้นส่วนและบริษัทหรือไม่เป็นสำคัญ เมื่อบริษัทฯ เป็นนิติบุคคลมีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการค้าเพื่อแสวงหากำไรและเกี่ยวข้องกับคนจำนวนมาก รัฐจึงได้กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ให้การก่อตั้ง การดำเนินกิจการ ตลอดจนการเลิกกิจการของนิติบุคคลต้องเป็นไปตามขั้นตอนและจดทะเบียน หากมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญก็ต้องนำไปแจ้งต่อนายทะเบียนด้วยเช่นกัน ทั้งนี้ เพื่อเป็นการรับรองสิทธิว่านิติบุคคลนั้นเป็นบุคคลตามกฎหมาย มีความสามารถที่จะทำนิติกรรมได้และเพื่อเปิดเผยให้บุคคลภายนอกได้รับรู้ถึงสถานะ อำนาจหน้าที่ของกรรมการผู้มีอำนาจกระทำการแทนนิติบุคคลนั้นๆ ซึ่งกระบวนการและขั้นตอนตามกฎหมายนี้เป็นไปเพื่อรับรองสิทธิของนิติบุคคลในทางแพ่งเท่านั้น มิใช่เรื่องทางปกครอง สถานภาพของบริษัทฯ จะเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่จึงต้องเป็นไปตามประสงค์ของผู้ถือหุ้นของบริษัทเป็นหลักซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง มิใช่อยู่ที่การรับจดทะเบียนของจำเลย เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งเป็นสำคัญแล้ว ข้อพิพาทในคดีนี้ จึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นข้อพิพาททางแพ่งอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายจิโรช อิฐรัตน์ โจทก์ นางสาวบังอร พงษ์เจริญ ในฐานะนายทะเบียน สำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดสมุทรปราการ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๙/๒๕๕๕

วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดหนองบัวลำภู

ระหว่าง

ศาลปกครองอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดหนองบัวลำภูโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๖ มกราคม ๒๕๕๓ นายพงษ์เพชร ระมั่น ที่ ๑ นางไพจิตร โล่หิรัญ ที่ ๒ นางพิสมัย พิพิกุลหรือสักภู่ ที่ ๓ นางสาวพรพูล ระมั่น ที่ ๔ โจทก์ ยื่นฟ้องสำนักงานธนารักษ์พื้นที่หนองบัวลำภู จังหวัดหนองบัวลำภู ที่ ๑ กรมธนารักษ์ ที่ ๒ กระทรวงการคลัง ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดหนองบัวลำภู เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๓ เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เลขที่ ๓๘๑๓ และเลขที่ ๓๘๑๒ ตามลำดับ โจทก์ที่ ๔ เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑๔ และเลขที่ ๓๘๑๕ โดยที่ดินทั้ง ๕ แปลงตั้งอยู่ตำบลหนองบัว (ลำภู) อำเภอหนองบัวลำภู (ปัจจุบันอำเภอเมือง) จังหวัดอุดรธานี (ปัจจุบันจังหวัดหนองบัวลำภู) โจทก์ทั้งสี่เป็นพี่น้องร่วมมารดาเดียวกัน โดยโจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ เป็นบุตรนางดา ระมั่น กับนายถั่ว ระมั่น ต่อมานายถั่วถึงแก่ความตาย นางดาแต่งงานอยู่กินกับนายทัด ศักดิ์ภู่ และมีบุตรเป็นโจทก์ที่ ๓ และที่ ๔ ที่ดินดังกล่าวเดิมเป็นที่ดินเดียวกัน นายทัดได้มาด้วยการรื้อร้าง ถางพงตั้งแต่ปี ๒๔๗๖ ขณะอยู่กินกับนางดา และได้แจ้งการครอบครองต่อพนักงานเจ้าหน้าที่เมื่อปี ๒๔๙๘ เมื่อนายทัดถึงแก่ความตาย นางดาและโจทก์ทั้งสี่ครอบครองที่ดินดังกล่าวตลอดมา และในปี ๒๕๒๐ นางดาให้โจทก์ที่ ๑ ยื่นขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ในที่ดินดังกล่าว ทางราชการออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เนื้อที่ ๑ ไร่ ๔๐ ตารางวา ใส่ชื่อโจทก์ที่ ๑ เป็นเจ้าของ ต่อมา โจทก์ที่ ๑ ได้ทำการแบ่งโอนให้แก่โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ และนางดาเป็นเจ้าของ เมื่อนางดาถึงแก่ความตายที่ดินส่วนของนางดาตกเป็นของโจทก์ที่ ๔ อีก ๑ แปลง โจทก์ทั้งสี่ครอบครองอาศัยใช้ที่ดินดังกล่าวมาจนถึงปัจจุบัน แต่ปรากฏว่าเมื่อปี ๒๕๓๐ สำนักงานราชพัสดุจังหวัดอุดรธานีมีหนังสือถึงผู้อำนวยการโรงเรียนหนองบัวพิทยาคารว่าโจทก์ทั้งสี่ออก น.ส. ๓ ก. ทับที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียน ๒๑๕๓๕ มีหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๓๙๑๗/๒๕๑๕ เพื่อให้ดำเนินการเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ทั้งสี่ นางดามารดาโจทก์ทั้งสี่ให้ทนายความบอกกล่าวราชพัสดุจังหวัดอุดรธานีเพื่อให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่โจทก์ทั้งสี่ครอบครองเนื้อที่ประมาณ ๑ ไร่เศษ และรับทราบจากเจ้าหน้าที่ว่าจะมีการดำเนินการสอบสวนสิทธิในที่ดินว่าโจทก์ทั้งสี่ครอบครองก่อนหรือหลังการเป็นที่ราชพัสดุ แต่ไม่มีการดำเนินการใด ๆ จนกระทั่งอำเภอหนองบัวลำภูยกฐานะเป็นจังหวัดหนองบัวลำภูที่ดินพิพาทจึงอยู่ในเขตจังหวัดดังกล่าวซึ่งอยู่ในการครอบครองดูแลรักษาของจำเลยทั้งสาม โจทก์ทั้งสี่ได้แจ้งให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงดังกล่าวในส่วนที่โจทก์ทั้งสี่ครอบครอง จำเลยทั้งสามเพิกเฉย ทำให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเดือดร้อนไม่สามารถทำนิติกรรมใด ๆ ในที่ดินพิพาทได้ ขอให้ศาลมีคำสั่งว่า โจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๓ มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เลขที่ ๓๘๑๓ และเลขที่ ๓๘๑๒ ตามลำดับ โจทก์ที่ ๔ มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑๔ และเลขที่ ๓๘๑๕ และให้จำเลยทั้งสามจดทะเบียนเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ รวมเนื้อที่ ๑ ไร่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา หากจำเลยทั้งสามไม่ดำเนินการให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนา

จำเลยทั้งสามให้การว่า โจทก์ที่ ๑ ไม่ใช่เจ้าของและไม่มีสิทธิครอบครองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เนื่องจากที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งทางราชการสงวนไว้เพื่อสร้างบ้านพักแผนกศึกษาธิการอำเภอหนองบัว ตั้งแต่เดือนกรกฎาคม ๒๔๙๕ ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๓ ก่อนที่โจทก์ทั้งสี่จะเข้าครอบครอง โจทก์ที่ ๑ ขอออก น.ส. ๓ ก. โดยไม่ชอบและไม่ได้อ้าง ส.ค. ๑ เลขที่ ๙ ของนายทัด แต่เป็นการขอออกโดยไม่มีหลักฐานอ้างว่ารับการให้จาก นายถั่วและแจ้งข้อความเป็นเท็จต่อเจ้าหน้าที่ผู้สอบสวนสิทธิว่าที่ดินข้างเคียงเป็นที่ว่าง ทำให้จำเลยทั้งสามไม่มีโอกาสคัดค้าน การออก น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ที่ ๑ เป็นการออกหลังจากมีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงเป็นการออก น.ส. ๓ ก. ทับหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ที่รับโอนที่ดินจากโจทก์ที่ ๑ จึงไม่มีสิทธิครอบครองในที่ดินเช่นกัน ขณะประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงก็ไม่มีผู้ใดคัดค้าน โจทก์ทั้งสี่ทราบเรื่องมาตั้งแต่ปี ๒๕๑๕ แต่ไม่มีการฟ้องร้องโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิดังกล่าวภายใน ๑ ปี โจทก์ทั้งสี่จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นอำนาจของอธิบดีกรมที่ดินในการออกหนังสือสำคัญแสดงแนวเขตที่ดิน จำนวนเนื้อที่ของที่ดินอันเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดหนองบัวลำภูพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้ออ้างของโจทก์ทั้งสี่และข้อเถียงของจำเลย ทั้งสาม ศาลนี้ต้องวินิจฉัยโดยอาศัยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการได้สิทธิครอบครองและการได้กรรมสิทธิ์ในที่ดิน โดยมีประเด็นต้องวินิจฉัยตามข้ออ้างของฝ่ายโจทก์ทั้งสี่ว่าฝ่ายโจทก์ทั้งสี่ได้ที่ดินพิพาทมาโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โจทก์ทั้งสี่แจ้งการครอบครองก่อนฝ่ายจำเลยทั้งสามหรือไม่ และขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) โดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ถ้าได้ความตามข้ออ้างของโจทก์ทั้งสี่ ศาลนี้มีอำนาจพิพากษาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทและมีอำนาจเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของฝ่ายจำเลยทั้งสามได้ สำหรับข้ออ้างของฝ่ายจำเลยทั้งสามนั้นมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่าจำเลยทั้งสามแจ้งการครอบครองก่อนโจทก์ทั้งสี่หรือไม่ และจำเลยทั้งสามออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ถ้าได้ความตามข้อเถียงของจำเลยทั้งสาม ศาลนี้มีอำนาจพิพากษายกฟ้องโจทก์ทั้งสี่ได้ ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการในสังกัดจำเลยที่ ๒ ตามข้อ ๓ (๗) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการในสังกัดจำเลยที่ ๓ ตามมาตรา ๑๑ (๓) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จำเลยทั้งสามจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยที่มาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ กำหนดให้จำเลยที่ ๓ มีอำนาจหน้าที่ในกิจการที่เกี่ยวกับที่ราชพัสดุและทรัพย์สินของแผ่นดิน ส่วนข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ กำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา และพัฒนาที่ราชพัสดุ รวมทั้งดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุ โดยมีจำเลยที่ ๑ ทำหน้าที่ดูแลที่ราชพัสดุภายในเขตท้องที่จังหวัดหนองบัวลำภู ตามข้อ ๑ (๖๙) ของประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง กำหนดและแบ่งเขตท้องที่ตามกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ ดังนั้น การที่จำเลยทั้งสามนำที่ดินพิพาทที่อ้างว่าเป็นส่วนหนึ่งของทรัพย์สินของแผ่นดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ และดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินแปลงดังกล่าว รวมถึงการมีหนังสืออายัดการทำนิติกรรมในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินแปลงพิพาทซึ่งส่วนหนึ่งเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ จึงเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสี่ในการคุ้มครองและดูแลที่ราชพัสดุตามที่กฎหมายบัญญัติ

ส่วนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการออกหนังสือสำคัญของทางราชการเพื่อแสดงแนวเขตที่ตั้ง จำนวนเนื้อที่ของที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรือใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดินที่ต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ฯ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบ กรมที่ดิน ว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของอธิบดีกรมที่ดิน จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอในคดีนี้แล้วเห็นว่ามูลเหตุแห่งการฟ้องคดีเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสี่โต้แย้งการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดินตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และการใช้อำนาจตามกฎหมายของจำเลยทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองในการดูแลที่ราชพัสดุ โดยการขึ้นทะเบียนที่ราชพัสดุ การดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ราชพัสดุ และการมีหนังสืออายัดการทำนิติกรรมในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ที่โจทก์ ทั้งสี่ครอบครองอยู่ซึ่งอ้างว่าออกทับหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาท กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราช บัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้เพิกถอนหรือแก้ไขหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงซึ่งถือเป็นคำสั่งทางปกครองและมีคำพิพากษาแสดงความมีอยู่ซึ่งสิทธิครอบครองของโจทก์ทั้งสี่ตามคำขอของโจทก์ทั้งสี่ได้ ตามมาตรา ๗๒ (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้คำฟ้องในคดีนี้โจทก์ทั้งสี่มิได้ฟ้องอธิบดีกรมที่ดินซึ่งเป็นผู้มีอำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดินในการออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงก็ตาม แต่เมื่ออธิบดีกรมที่ดินเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรืออาจถูกกระทบจากผลแห่งคดีนี้ ศาลปกครองสามารถเรียกอธิบดีกรมที่ดินเข้ามาเป็นคู่กรณีด้วยการร้องสอดได้ ตามนัยมาตรา ๓ และมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับข้อ ๗๘ แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓

แม้คดีมีประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์ทั้งสี่เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) หรือเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๓๙๑๗/๒๕๑๕ ก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวเป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของอธิบดีกรมที่ดินและการดูแลที่ราชพัสดุของจำเลยทั้งสามเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เท่านั้น หามีผลทำให้คดีซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องการได้สิทธิครอบครองหรือการได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินในที่พิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่าอันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ส่วนการที่มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ บัญญัติให้จำเลยที่ ๓ เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุนั้น เป็นเพียงการถือแทนรัฐโดยมีหน่วยงานต่าง ๆ เป็นผู้ใช้ที่ราชพัสดุเท่านั้น อีกทั้งการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้และจัดประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุของจำเลยที่ ๓ โดยจำเลยที่ ๒ อยู่ภายใต้หลักเกณฑ์และวิธีการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ กรณีจึงมิอาจถือได้ว่าจำเลยที่ ๓ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินในทำนองเดียวกันกับเอกชนทั่วไปตามมาตรา ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุของจำเลยที่ ๓ จึงมีความแตกต่างไปจากผู้มีสิทธิในที่ดินตามนัยมาตรา ๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นเพียงการโต้แย้งเกี่ยวกับสถานะของที่ดินของรัฐซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะเท่านั้น มิใช่คดีเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่น ข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไปแต่อย่างใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสี่ฟ้องอ้างว่า โจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๓ เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เลขที่ ๓๘๑๓ และเลขที่ ๓๘๑๒ ตามลำดับ โจทก์ที่ ๔ เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑๔ และเลขที่ ๓๘๑๕ ตั้งอยู่ตำบลหนองบัว (ลำภู) อำเภอหนองบัวลำภู (ปัจจุบันอำเภอเมือง) จังหวัดอุดรธานี (ปัจจุบันจังหวัดหนองบัวลำภู) โดยโจทก์ทั้งสี่ครอบครองที่ดินดังกล่าวตลอดมา ต่อมาสำนักงานราชพัสดุจังหวัดอุดรธานีมีหนังสือถึงผู้อำนวยการโรงเรียนหนองบัวพิทยาคารแจ้งว่าโจทก์ทั้งสี่ออก น.ส. ๓ ก. ทับที่ราชพัสดุตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๓๙๑๗/๒๕๑๕ ให้ดำเนินการเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ทั้งสี่ มารดาโจทก์ทั้งสี่ซึ่งครอบครองที่ดินบางส่วนในขณะนั้นมอบหมายให้ทนายความบอกกล่าวราชพัสดุจังหวัดอุดรธานีเพื่อให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แต่ไม่มีการดำเนินการใด ๆ จนกระทั่งเมื่อมีการแบ่งเขตการปกครองพื้นที่ใหม่และยกระดับอำเภอหนองบัวลำภูขึ้นเป็นจังหวัดหนองบัวลำภู ทำให้ที่ดินพิพาทอยู่ในเขตจังหวัดหนองบัวลำภูซึ่งอยู่ในการครอบครองดูแลรักษาของจำเลยทั้งสาม โจทก์ทั้งสี่จึงแจ้งให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว แต่จำเลยทั้งสามเพิกเฉย ขอให้ศาลมีคำสั่งว่า โจทก์ทั้งสี่มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหลักฐาน น.ส. ๓ ก. และให้จำเลยทั้งสามจดทะเบียนเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ รวมเนื้อที่ ๑ ไร่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา หากจำเลยทั้งสาม ไม่ดำเนินการ ให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนา ส่วนจำเลยทั้งสามให้การว่า โจทก์ที่ ๑ ไม่ใช่เจ้าของและไม่มีสิทธิครอบครองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เนื่องจากที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งทางราชการสงวนไว้เพื่อสร้างบ้านพักแผนกศึกษาธิการอำเภอหนองบัว ตั้งแต่เดือนกรกฎาคม ๒๔๙๕ ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๓ ก่อนที่โจทก์ทั้งสี่จะเข้าครอบครอง โจทก์ที่ ๑ ขอออก น.ส. ๓ ก. โดยไม่ชอบและไม่ได้อ้าง ส.ค. ๑ เลขที่ ๙ ของบิดาโจทก์ที่ ๓ และที่ ๔ แต่เป็นการขอออกโดยไม่มีหลักฐานอ้างว่ารับการให้จากผู้มีชื่อและแจ้งข้อความเป็นเท็จต่อเจ้าหน้าที่ผู้สอบสวนสิทธิว่าที่ดินข้างเคียงเป็นที่ว่าง ทำให้จำเลยทั้งสามไม่มีโอกาสคัดค้าน การออก น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ที่ ๑ เป็นการออกหลังจากมีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงเป็นการออก น.ส. ๓ ก. ทับหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ที่รับโอนที่ดินจากโจทก์ที่ ๑ จึงไม่มีสิทธิครอบครองในที่ดินเช่นกัน เห็นว่า เป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสี่กับจำเลยทั้งสามโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตาม คำขอของโจทก์ทั้งสี่ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสี่เป็นผู้มี สิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายพงษ์เพชร ระมั่น ที่ ๑ นางไพจิตร โล่หิรัญ ที่ ๒ นางพิสมัย พิพิกุลหรือสักภู่ ที่ ๓ นางสาวพรพูล ระมั่น ที่ ๔ โจทก์ สำนักงานธนารักษ์พื้นที่หนองบัวลำภู จังหวัดหนองบัวลำภู ที่ ๑ กรมธนารักษ์ ที่ ๒ กระทรวงการคลัง ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

สำเนาถูกต้อง

(นายธนกร หมานบุตร) คมศิลล์ คัด/ทาน

นิติกรปฏิบัติการ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๘/๒๕๕๕

วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดกระบี่

ระหว่าง

ศาลปกครองนครศรีธรรมราช

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดกระบี่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๖ เมษายน ๒๕๕๓ นายทำนุก โดยประกอบ โจทก์ ยื่นฟ้อง เทศบาลตำบลเหนือคลอง ที่ ๑ นายอาทร เชื้ออริยะ ที่ ๒ นายวีรวุฒิ ปฏิมินทร์ ที่ ๓ นายประภาส ช่วยแท่นที่ ๔ จำเลย ต่อศาลจังหวัดกระบี่ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๖๔/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๔๕๖๙ เนื้อที่ ๑ ไร่ ๑ งาน ๒๘ ตารางวา และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๔๙๓๓ เนื้อที่ ๒ งาน ๕๑ ตารางวา ที่ดินทั้งสองแปลงตั้งอยู่ที่ตำบลเหนือคลองอำเภอเหนือคลอง จังหวัดกระบี่ เมื่อวันที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๔๗ โจทก์อุทิศที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ ทำเป็นทางสาธารณประโยชน์ เนื้อที่ประมาณ ๓๙๒ ตารางเมตร และต่อมาเมื่อวันที่ ๒๔ กรกฎาคม๒๕๕๐ โจทก์ได้จดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางหลวงเทศบาล เนื้อที่ ๑ งาน ๙ ตารางวา จากนั้นจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้ดำเนินการก่อสร้างถนนลูกรังและเมื่อวันที่ ๒๓ มิถุนายน ๒๕๕๒ ได้ว่าจ้างห้างหุ้นส่วนจำกัด วริษฐา เทพประทานก่อสร้าง ให้ทำการก่อสร้างถนนลาดยาง โดยมีจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้าง ซึ่งการก่อสร้างถนนดังกล่าวรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๕๖๙ ของโจทก์เป็นรูปสามเหลี่ยม โดยส่วนที่ลาดยางรุกล้ำเข้าไปมีขนาดกว้าง ๑.๘๐ เมตร และส่วนของไหล่ทางขอบถนนขนาดกว้าง ๒.๔๐ เมตร ยาว ๔๘ เมตร รวมเนื้อที่ ๒๕ ตารางวา และรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๔๙๓๓ ของโจทก์ เป็นรูปสามเหลี่ยม โดยส่วนที่ลาดยางรุกล้ำเข้าไปมีขนาดกว้าง ๘๐ เซนติเมตร และส่วนของไหล่ทางขอบถนนขนาดกว้าง ๒.๓๐ เมตร ยาว ๓๙.๑๖ เมตร รวมเนื้อที่ ๑๕.๑๕ ตารางวา ซึ่งจำเลยทั้งสี่ทราบแนวเขตที่ดินในส่วนที่โจทก์อุทิศให้เป็นที่หลวงเทศบาลแล้ว กลับจงใจและมีเจตนาทุจริตก่อสร้างถนนลาดยางรุกล้ำที่ดินที่โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ทั้งแปลง อันเป็นการรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์โดยปกติสุข ไม่สามารถใช้สอยประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนและเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่หยุดกระทำการดังกล่าวและให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๕๖๙ และ ๑๔๙๓๓ ของโจทก์ด้วยค่าใช้จ่ายของจำเลยทั้งสี่ หากไม่สามารถดำเนินการดังกล่าวได้ ให้โจทก์ทำการรื้อถอน โดยให้จำเลยทั้งสี่ออกค่าใช้จ่าย และให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย

จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การสรุปได้ว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จำเลยทั้งสองไม่ได้ทำละเมิดต่อโจทก์ เมื่อวันที่ ๑ ตุลาคม๒๕๔๗ โจทก์ทำหนังสืออุทิศที่ดินบางส่วนของโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๕๖๙ ความกว้าง ๘ เมตร ยาวตลอดแนวที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ ใช้เป็นทางหลวงเทศบาลที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ต่อมาโจทก์บอกให้ที่ดินเพิ่มเติมจากเดิม จาก ๘ เมตร เป็น ๑๐ เมตร ยาวตลอดแนวที่ดิน หลังจากนั้นจำเลยที่ ๑ ดำเนินการบุกเบิกถนนในที่ดินโจทก์อุทิศให้เป็นถนนลูกรังและปรับปรุงถนนดังกล่าวหลายครั้ง โจทก์มิเคยโต้แย้งว่าทำถนนรุกล้ำที่ดินโจทก์ ต่อมาเมื่อ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๘ จำเลยที่ ๑โดยจำเลยที่ ๒ ว่าจ้างห้างหุ้นส่วนจำกัด วริษฐา เทพประทานก่อสร้าง ดำเนินการก่อสร้างถนนพิพาทด้วยการปูลาดแอสฟัสต์ติกคอนกรีตถนนลูกรังเดิม ซึ่งโจทก์ก็มิได้โต้แย้งแต่ประการใด ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๐ โจทก์ได้แบ่งแยกโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๕๖๙ ออกเป็นสองแปลงสองโฉนด ซึ่งโจทก์มิเคยโต้แย้งคัดค้านว่า จำเลยที่ ๑ ทำถนนบุกรุกเข้าไปในที่ดินโจทก์นอกเหนือไปจากที่โจทก์ได้แสดงเจตนายกให้จำเลยที่ ๑ โจทก์จึงไม่ได้รับความเสียหาย โจทก์ใช้สิทธิในการฟ้องคดีโดยไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การว่า มีหน้าที่ควบคุมงานให้เป็นตามแบบแปลนและให้ได้มาตรฐานถูกต้องตามที่จำเลยที่ ๑ กำหนดไว้ จึงไม่มีส่วนในการกระทำผิดตามฟ้องโจทก์ ฟ้องโจทก์เคลือบคลุมโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๔ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ควบคุมการก่อสร้างถนนลาดยางตามฟ้องของโจทก์ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ใช้สิทธิในการฟ้องคดีโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสี่ยื่นคำร้องขอให้วินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนจำเลยที่ ๒ถึงที่ ๔ เป็นเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติราชการตามอำนาจหน้าที่ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ขอให้ศาลมีคำสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความศาลจังหวัดกระบี่พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องจากการที่จำเลยทั้งสี่ร่วมกันจัดทำบริการสาธารณะ ทำการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์นอกเหนือจากส่วนที่อุทิศให้เป็นทางหลวงเทศบาล อันเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยทั้งสี่หยุดกระทำการดังกล่าวและให้ร่วมกันรื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๕๖๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๔๙๓๓ รวมทั้งคำขออื่นๆของโจทก์ได้หรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาในปัญหาว่าที่ดินพิพาทส่วนที่รุกล้ำเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่โจทก์หรือจำเลยทั้งสี่กล่าวอ้างเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวงเว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้ศาลอื่น ในขณะที่มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานราชการ หน่วยงานรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจศาลปกครอง ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือคำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้นเกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรม จึงต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติและพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องมาจากโจทก์ได้อุทิศที่ดินให้จำเลยที่ ๑ ทำเป็นทางสาธารณประโยชน์ โดยจดทะเบียนแบ่งหักเป็นที่หลวงเทศบาล เนื้อที่ ๑ งาน ๙ ตารางวาต่อมาจากจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้ก่อสร้างถนนลาดยางแอสฟัสต์ติกคอนกรีตเป็นทางขนาดความกว้าง ๕ เมตร ยาว ๑๙๒ เมตร ขนาดกว้าง ๖ เมตร ยาว ๑๘๕ เมตร และขนาดกว้าง๘ เมตร ยาว ๗๓ เมตร ซึ่งการก่อสร้างถนนดังกล่าวโจทก์อ้างว่าจำเลยทั้งสี่ก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๕๖๙ โดยส่วนที่ลาดยางรุกล้ำขนาด ๑.๘๐ เมตร และส่วนของไหล่ทางขนาดกว้าง ๒.๔๐ ยาว ๔๘ เมตร รวมเนื้อที่ ๒๕ ตารางวา และรุกล้ำเข้าไปในโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๔๙๓๓ โดยส่วนที่ลาดยางรุกล้ำกว้าง ๐.๘๐ เมตร และส่วนของไหล่ทางขนาดกว้าง๒.๓๐ เมตร ยาว ๓๙.๑๖ เมตร รวมเนื้อที่ ๑๕.๑๕ ตารางวา นอกเหนือจากที่ดินส่วนที่โจทก์อุทิศให้ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ จึงฟ้องคดีต่อศาลขอให้ศาลบังคับให้จำเลยทั้งสี่หยุดกระทำการดังกล่าว และร่วมกันรื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ด้วยค่าใช้จ่ายของจำเลยทั้งสี่เอง หากจำเลยทั้งสี่ไม่ปฎิบัติตามขอให้โจทก์จัดหาบุคคลภายนอกเข้าทำการรื้อถอนแทนจำเลยทั้งสี่ โดยให้จำเลยทั้งสี่ออกค่าใช้จ่าย และให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันฟ้องจนกว่าจำเลยจะปฏิบัติตามคำพิพากษา กรณีตามฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๓)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้จำเลยทั้งสี่งดเว้นการกระทำหรือสั่งให้ชดใช้เงินตามคำฟ้องของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

อย่างไรก็ดี หากข้อพิพาทในคดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินก็ตาม แต่ประเด็นปัญหาดังกล่าวเป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงในคดีที่ใช้ประกอบการพิจารณาข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ ดังนั้นศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวมีเจตนารมณ์ที่จะคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลหรือนิติบุคคล หรือหน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา ๔๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐ อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิของทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติของกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาวินิจฉัยข้อพิพาทระหว่างบุคคลหรือนิติบุคคลกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้โดยตรง ดังนั้นเมื่อคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้วศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ ตามนัยมาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจรณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์โฉนดที่ดินเลขที่ ๔๕๖๙ และ ๑๔๙๓๓ ได้อุทิศที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ ทำเป็นทางสาธารณประโยชน์ และจดทะเบียนแบ่งหักเป็นทางหลวงเทศบาล เนื้อที่ ๑ งาน ๙ ตารางวาจากนั้นจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ดำเนินการก่อสร้างถนนลูกรังและว่าจ้างห้างหุ้นส่วนจำกัด วริษฐา เทพประทานก่อสร้าง ให้ทำการก่อสร้างถนนลาดยาง โดยมีจำเลยที่ ๓และที่ ๔ เป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้าง ซึ่งการก่อสร้างถนนดังกล่าวรุกล้ำเข้าไปในที่ดินทั้งสองแปลง รวมเนื้อที่๑๕.๑๕ ตารางวาซึ่งจำเลยทั้งสี่ทราบแนวเขตที่ดินในส่วนที่โจทก์อุทิศให้เป็นทางหลวงเทศบาลแล้วกลับจงใจและมีเจตนาทุจริตก่อสร้างถนนลาดยางรุกล้ำที่ดินที่โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ อันเป็นการรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์โดยปกติสุข ไม่สามารถใช้สอยประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนและเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่หยุดกระทำการดังกล่าวและให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ด้วยค่าใช้จ่ายของจำเลยทั้งสี่ หากไม่สามารถดำเนินการดังกล่าวได้ ให้โจทก์ทำการรื้อถอนแทน โดยให้จำเลยทั้งสี่ออกค่าใช้จ่ายและให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ส่วนจำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่า โจทก์ทำหนังสืออุทิศที่ดินบางส่วนของโฉนดที่ดินที่พิพาทดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ ใช้เป็นทางหลวงเทศบาลที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ต่อมาโจทก์ยกที่ดินให้เพิ่มเติม การที่จำเลยทั้งสี่ก่อสร้างถนนที่พิพาทโดยที่โจทก์มิได้โต้แย้งคัดค้านกรณีนี้จึงถือได้ว่าจำเลยทั้งสี่ไม่ได้ทำละเมิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณา ให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่ดินที่โจทก์ยกให้เป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายทำนุก โดยประกอบ โจทก์ เทศบาลตำบลเหนือคลอง ที่ ๑ นายอาทร เชื้ออริยะ ที่ ๒ นายวีรวุฒิ ปฏิมินทร์ ที่ ๓ นายประภาส ช่วยแท่น ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๗/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดนนทบุรี

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดนนทบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๔๕ นางทิม ลามอ โจทก์ ยื่นฟ้องนางสาวนลิน กิจวรเมธา ที่ ๑ นายอรรณพ ประกายรุ้งทอง ที่ ๒ นางวันทนีย์ หอมหวาน ที่ ๓ นางวาสนา ฉิมสะอาด ที่ ๔ จำเลย ต่อ ศาลจังหวัดนนทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ส. ๓๖๔/๒๕๔๕ และศาลได้เรียกกรมที่ดินเข้ามาเป็นจำเลยร่วม ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๖๓๒ ตำบลขุนศรี อำเภอไทรน้อย (บางปลา) จังหวัดนนทบุรี เนื้อที่ ๑๕ ไร่ ๓ งาน ๓๒ ตารางวา ขณะโจทก์ไปติดต่อขอทำนิติกรรมยกที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่บุตร แต่ถูกเจ้าพนักงานที่ดินสำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาบางบัวทอง ปฏิเสธอ้างว่า โฉนดที่ดินของโจทก์เป็นโฉนดที่ดินปลอม มีรายการจดทะเบียนไม่ตรงกับโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดิน โจทก์ทำการตรวจสอบแล้วปรากฏว่า สารบัญการจดทะเบียนนิติกรรมในโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดินและสารบบการจดทะเบียนและนิติกรรมของสำนักงานที่ดินมีหนังสือสัญญาจำนองที่ดิน ฉบับวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๔๔ ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับจำนอง มีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ลงลายมือชื่อและประทับตราตำแหน่งในฐานะเจ้าพนักงานที่ดิน กับมีจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาบางบัวทองเป็นผู้ลงลายมือชื่อในฐานะพยาน โจทก์เห็นว่าจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบมีเจตนาทุจริตเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ ไม่ทำการสอบสวนการทำนิติกรรม ทั้งที่โจทก์มิได้เดินทางไปยังสำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาบางบัวทอง ในวันที่มีการจดทะเบียนจำนอง การที่จำเลยที่ ๑ รับจำนองที่ดินด้วยการให้ถ้อยคำต่อจำเลยที่ ๒ ว่า จำนองที่ดินโดยไม่มีสิ่งปลูกสร้างอันเป็นข้อความเท็จ การกระทำของจำเลยทั้งสี่เป็นการร่วมสมคบกันกระทำผิดต่อกฎหมายกระทำการปลอมลายมือชื่อโจทก์และใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมไปทำนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์เป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติของประมวลกฎหมายที่ดิน ระเบียบข้อบังคับและกฎกระทรวงซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน อันเป็นการละเมิดทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาว่า สัญญาจำนองที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ และสั่งให้สำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาบางบัวทอง ทำการขีดฆ่าทำลายรายการจดทะเบียนจำนองและให้เจ้าพนักงานที่ดินเพิกถอน หรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงทางทะเบียนกลับมาเป็นชื่อโจทก์โดยไม่มีการจำนองที่ดินดังเดิม พร้อมทั้งให้จำเลยส่งมอบโฉนดที่ดินแปลงพิพาทคืนแก่โจทก์ หากโฉนดที่ดินสูญหายหรือถูกทำลายหรือจำเลยไม่สามารถส่งมอบโฉนดที่ดินคืนแก่โจทก์ไม่ว่าด้วยประการใด ขอให้เจ้าพนักงานที่ดินออกใบแทนโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ กับให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงิน ๑๕๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จให้แก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้สมคบกันปลอมลายมือชื่อโจทก์และร่วมกันใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมไปทำนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์ และไม่เคยรู้จักจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ มาก่อน ในวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๔๔ โจทก์ไปสำนักงานที่ดินด้วยตนเองแสดงบัตรประจำตัวประชาชนและต้นฉบับทะเบียนบ้านให้จำเลยที่ ๑ และเจ้าหน้าที่ พร้อมทั้งได้ให้ถ้อยคำต่อเจ้าหน้าที่ก่อนที่จะลงลายมือชื่อในสัญญาจำนอง มิได้เป็นการจดจำนองด้วยข้อความอันเป็นเท็จ ทั้งไม่เป็นการฝ่าฝืนต่อกฎหมาย สัญญาจำนองจึงชอบด้วยกฎหมาย และให้การเพิ่มเติมพร้อมฟ้องแย้งโจทก์และจำเลยร่วมว่า โจทก์ร่วมมือกับนางสนอง ลามอ ลงลายมือชื่อในหนังสือสัญญาจำนองที่ดิน นายมาโนช นันทิกุลวานิช กับนายวุฒิศักดิ์ บุญจำกัด นายหน้าผู้แนะนำโจทก์กู้เงินพร้อมจดทะเบียนจำนองและยึดถือเอาโฉนดที่ดินของโจทก์ไป และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามสัญญาจำนองโดยไม่สุจริตเป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ได้รับความเสียหายเป็นเงิน ๓,๖๗๕,๐๐๐ บาท หากศาลมีคำสั่งเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามสัญญาจำนอง จำเลยที่ ๑ ย่อมต้องเสียสิทธิจากการเป็นเจ้าหนี้บุริมสิทธิในโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าว จำเลยร่วมซึ่งเป็นต้นสังกัดของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จึงต้องรับผิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์และจำเลยร่วมร่วมกันหรือแทนกันชดใช้จำนวน ๓,๖๗๕,๐๐๐ บาท แก่จำเลยที่ ๑ พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๔๔ เป็นต้นไป จนกว่าจะชำระเสร็จ

จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ดำเนินการจดทะเบียนจำนองโดยสุจริต ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย มิได้ประมาทเลินเล่อ โฉนดที่ดินที่แท้จริงมิได้อยู่ในความครอบครองของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ทั้งมิได้สูญหายหรือถูกทำลาย จึงไม่ต้องคืนหรือออกใบแทนโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้ยกฟ้อง

โจทก์ขอถอนฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ศาลจังหวัดนนทบุรีอนุญาตและจำหน่ายคดีโจทก์เฉพาะจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ออกจากสารบบความ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องขอให้เรียกจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เข้ามาเป็นจำเลยร่วม ศาลจังหวัดนนทบุรียกคำร้องเนื่องจากจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ ไม่ต้องรับผิดตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ จำเลยที่ ๑ จึงยื่นคำร้องขอให้เรียกกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานต้นสังกัดของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เข้าเป็นจำเลยร่วม ศาลจังหวัดนนทบุรีอนุญาต

จำเลยร่วมให้การว่า เมื่อวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๔๔ โจทก์มายื่นคำขอพร้อมกับจำเลยที่ ๑ เพื่อจดทะเบียนจำนองที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๖๓๒ โดยจำเลยที่ ๓ ตรวจสอบแล้วเห็นว่าถูกต้องตรงตามเจตนาของคู่กรณีจึงให้โจทก์กับจำเลยที่ ๑ และพยานลงชื่อในสัญญาจำนองต่อหน้าจำเลยที่ ๓ การดำเนินการของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นการจดทะเบียนจำนองโดยสุจริต ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย มิได้ประมาทเลินเล่อ ไม่ได้กระทำละเมิด จำเลยร่วมจึงไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหาย โฉนดที่ดินที่แท้จริงมิได้อยู่ในความครอบครองของจำเลยร่วมทั้งโฉนดที่ดินมิได้สูญหายหรือถูกทำลาย จำเลยร่วมจึงไม่ต้องคืนหรือออกใบแทนโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยร่วมยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนรายการจดทะเบียนจำนอง ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง ที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือ ความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดนนทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยร่วม ซึ่งเป็นต้นสังกัดของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองของรัฐ แต่คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ ปลอมหรือร่วมกันใช้ลายมือชื่อโจทก์ที่ปลอมไปทำนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์ การรับจดทะเบียนจำนองที่ดินดังกล่าว จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ร่วมสมคบกับจำเลยที่ ๑ กระทำผิดต่อกฎหมาย โดยเจตนาทุจริต ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้มีการเพิกถอนการจดทะเบียนกับชดใช้ค่าเสียหาย จำเลยที่ ๑ ให้การว่า สัญญาจำนองชอบด้วยกฎหมาย มิได้จดจำนองด้วยข้อความอันเป็นเท็จ นอกจากนี้จำเลยที่ ๑ เองยังได้ขอหมายเรียกจำเลยร่วมเข้ามาในคดีอ้างว่าจำเลยร่วมกระทำการโดยไม่สุจริตหรือด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง สมคบกับโจทก์รับจดทะเบียนจำนองที่ดิน ทำให้จำเลยที่ ๑ ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย จำเลยร่วมให้การว่า การกระทำของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยร่วม เป็นไปตามระเบียบขั้นตอนถูกต้องตามกฎหมาย ด้วยเจตนาสุจริต ซึ่งในการวินิจฉัยข้อพิพาทดังกล่าว ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า มีการปลอมลายมือชื่อโจทก์หรือใช้ลายมือชื่อโจทก์ที่ปลอมไปทำนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์ด้วยข้อความอันเป็นเท็จหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แม้โจทก์หรือจำเลยที่ ๑ กล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยร่วมปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ สมคบกับโจทก์หรือจำเลยที่ ๑ ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ทำให้เกิดการจดทะเบียนจำนองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่มูลความแห่งคดีที่อ้างเป็นเรื่องเดียวกันกับข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ดังกล่าว กรณีจึงชอบที่จะดำเนินกระบวนพิจารณาที่ศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จำเลยร่วมมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิ และจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น จำเลยร่วมจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมประเภทจำนองนั้น แม้จะเป็นเรื่องระหว่างเอกชนกับเอกชน แต่หากคู่สัญญามิได้นำสัญญาจำนองไปจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๗๑๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ สัญญาจำนองนั้นย่อมตกเป็นโมฆะ ตามมาตรา ๑๕๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประกอบมาตรา ๗๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน บัญญัติให้เจ้าพนักงานที่ดินเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งมีอำนาจสอบสวนคู่กรณี และเรียกบุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำ หรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องได้ตามความจำเป็นตามมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และมีอำนาจในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมให้แก่คู่กรณี ทั้งนี้ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๗๓ แห่งประมวลกฎหมายดังกล่าว นอกจากนี้ ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์นั้น เจ้าพนักงานที่ดินจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการกำหนดไว้ในกฎกระทรวงด้วย โดยก่อนที่พนักงานเจ้าหน้าที่จะทำการจดทะเบียน ความในข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กำหนดให้พนักงานเจ้าหน้าที่ทำการสอบสวนสิทธิและความสามารถของบุคคลรวมตลอดถึงความสมบูรณ์แห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ข้อกำหนดสิทธิในที่ดินและการค้าที่ดิน หรือการหลีกเลี่ยงกฎหมาย และการกำหนดทุนทรัพย์สำหรับเสียค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนด้วย ซึ่งการสอบสวนของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎกระทรวงดังกล่าว เป็นการกำหนดอำนาจหน้าที่และการใช้ดุลพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่ไว้เป็นการเฉพาะการดำเนินการในขั้นตอนนี้จึงเป็นขั้นตอนก่อนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมซึ่งเป็นขั้นตอนการพิจารณาทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังนั้นการที่เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่กระทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามที่กำหนดในกฎหมายดังกล่าว จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าพนักงานที่ดิน สำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาบางบัวทอง อยู่ในสังกัดจำเลยร่วม และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ ที่มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนนิติกรรมจำนองระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ ตามมาตรา ๗๑ และมาตรา ๗๓ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ดังนั้น การที่จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ พิจารณาและรับคำขอของโจทก์และจำเลยที่ ๑ เพื่อดำเนินการจดทะเบียนจำนองที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๖๓๒ ตำบลขุนศรี อำเภอไทรน้อย (บางปลา) จังหวัดนนทบุรี และจำเลยที่ ๒ ได้จดทะเบียนนิติกรรมจำนองที่ดินดังกล่าวตามคำขอของโจทก์และจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล การจดทะเบียนนิติกรรมจำนองที่ดินดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้ตามคำฟ้องของโจทก์และคำฟ้องแย้งของจำเลยที่ ๑ เป็นการฟ้องพนักงานเจ้าหน้าที่ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและ นิติกรรม และเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยร่วมว่า กระทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดิน โดยมิได้มีการสอบสวนคู่กรณี และมิได้ตรวจสอบความถูกต้องและความสมบูรณ์ของเอกสารหลักฐานที่คู่กรณียื่นประกอบคำขอก่อนจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินพิพาท ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๗๑ และมาตรา ๗๓ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ อันเป็นการฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีคำขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนจำนองของพนักงานเจ้าหน้าที่และขอให้ศาลเยียวยาความเสียหายให้แก่โจทก์ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่เกี่ยวกับที่ดิน และส่งมอบโฉนดที่ดินแปลงพิพาทคืนแก่โจทก์ พร้อมสั่งให้จำเลยที่ ๑ และจำเลยร่วมชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) วรรคสอง วรรคสี่ วรรคห้า แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว

แม้คดีนี้โจทก์จะยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน แต่เมื่อพิจารณาคำฟ้องแล้วโจทก์บรรยายฟ้องกล่าวหาว่าจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยร่วมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์โดยมีจำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับจำนองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีคำขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินพิพาทดังกล่าว ดังนั้น วัตถุแห่งคดีในคดีนี้ก็คือการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์ส่วนประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่ามีการปลอมลายมือชื่อโจทก์หรือใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์หรือไม่ เนื่องจากโจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๑ ได้ร่วมกับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ สมคบกันกระทำผิดกฎหมาย ปลอมลายมือชื่อโจทก์ และร่วมกันใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมทำนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์ นั้น เป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงหนึ่งที่ศาลจะพิจารณาในเนื้อหาแห่งคดีที่ใช้ประกอบการพิจารณาปัญหาความชอบด้วยกฎหมายของการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินพิพาทซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองอันเป็นวัตถุแห่งคดีที่โจทก์ประสงค์จะเพิกถอนเท่านั้น เนื่องจากปัญหาความชอบด้วยกฎหมายของการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินดังกล่าว ศาลต้องวินิจฉัยถึงความชอบด้วยกฎหมายของการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานที่ดินในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ เพื่อจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่ดินพิพาท ซึ่งต้องสอบสวนสิทธิ และความสามารถของบุคคลรวมตลอดถึงความสมบูรณ์ของนิติกรรมที่คู่กรณีนำมาขอจดทะเบียนว่าเป็นไปตามหลักเกณฑ์ ขั้นตอน วิธีการ เงื่อนไขหรือรูปแบบในการจดทะเบียนที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ ผู้รับจำนองที่ดินของโจทก์ตามสัญญาจำนองที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ นั้น มีผลทำให้จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าหนี้บุริมสิทธิ์ที่มีสิทธิจะได้รับชำระหนี้จากที่ดินของโจทก์ซึ่งเป็นลูกหนี้ก่อนเจ้าหนี้รายอื่น ๆ เท่านั้น ตามนัยมาตรา ๒๕๑ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มิได้มีผลทำให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทดังกล่าว จึงมิใช่กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันแต่อย่างใด

สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินตามความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลของศาลจังหวัดนนทบุรี หากมีกรณีที่ศาลจำต้องวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าว ศาลปกครองก็มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยข้อเท็จจริงในประเด็นดังกล่าวได้ เพราะเมื่อคดีนี้เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครองแล้ว ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน อันเป็นประเด็นข้อเท็จจริงหนึ่งในคดีได้ และเป็นกรณีที่ต้องวินิจฉัยในชั้นการพิจารณาเนื้อหาของคดี และถึงแม้ว่าการพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวจึงมิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เพราะเป็นปัญหาที่ศาลจำต้องวินิจฉัยหลังจากที่รับคำฟ้องไว้พิจารณาแล้ว อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามมิให้ศาลปกครองนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดโดยเฉพาะ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ นอกจากนั้น บทบัญญัติในมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งใด ๆ ของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวมีเจตนารมณ์ที่จะคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล หรือนิติบุคคล หรือหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ดังนั้น มาตรา ๗๑ (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันได้ว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง ที่มีประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ดังนั้นคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดิน ในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐ ต่อมาศาลอนุญาตให้ถอนฟ้องโจทก์เฉพาะจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ และอนุญาตให้เรียกกรมที่ดิน ซึ่งเป็นต้นสังกัดของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เข้าเป็นจำเลยร่วม โดยตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๑๙๖๓๒ ตำบลขุนศรี อำเภอไทรน้อย (บางปลา) จังหวัดนนทบุรี เนื้อที่ ๑๕ ไร่ ๓ งาน ๓๒ ตารางวา เมื่อโจทก์ขอทำนิติกรรมยกที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่บุตร เจ้าพนักงานที่ดินไม่ดำเนินการให้อ้างว่า เป็นโฉนดที่ดินปลอม มีรายการจดทะเบียนไม่ตรงกับโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดิน จากการตรวจสอบสารบัญการจดทะเบียนนิติกรรมในโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดินและสารบบการจดทะเบียนและนิติกรรมของสำนักงานที่ดินมีหนังสือสัญญาจำนองที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับจำนอง โดยมีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ลงลายมือชื่อและประทับตราตำแหน่ง จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เป็นผู้ลงลายมือชื่อในฐานะพยาน เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบมีเจตนาทุจริตเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ ไม่ทำการสอบสวนการทำนิติกรรม ทั้งที่โจทก์มิได้เดินทางไปยังสำนักงานที่ดินในวันที่มีการจดทะเบียนจำนอง การกระทำของจำเลยทั้งสี่เป็นการร่วมสมคบกันกระทำผิดต่อกฎหมายกระทำการปลอมลายมือชื่อโจทก์และใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมไปทำนิติกรรมจำนองที่ดิน เป็นการฝ่าฝืนกฎหมาย และเป็นการทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาว่า สัญญาจำนองที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ และสั่งให้สำนักงานที่ดินขีดฆ่าทำลายรายการจดทะเบียนจำนองและให้เจ้าพนักงานที่ดินเพิกถอน หรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงทางทะเบียนกลับมาเป็นชื่อโจทก์โดยไม่มีการจำนองที่ดิน พร้อมทั้งให้จำเลยส่งมอบโฉนดที่ดินแปลงพิพาทคืนแก่โจทก์ หากโฉนดที่ดินสูญหายหรือถูกทำลายหรือจำเลยไม่สามารถส่งมอบโฉนดที่ดินคืนแก่โจทก์ไม่ว่าด้วยประการใด ขอให้เจ้าพนักงานที่ดินออกใบแทนโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ กับให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้สมคบกันปลอมลายมือชื่อโจทก์และร่วมกันใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมไปทำนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์ ในวันจำนองโจทก์ไปสำนักงานที่ดินพร้อมทั้งได้ให้ถ้อยคำต่อเจ้าหน้าที่ก่อนที่จะลงลายมือชื่อในสัญญาจำนอง มิได้เป็นการจดจำนองด้วยข้อความอันเป็นเท็จทั้งไม่เป็นการฝ่าฝืนต่อกฎหมาย สัญญาจำนองจึงชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ดำเนินการจดทะเบียนจำนองโดยสุจริต ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย มิได้ประมาทเลินเล่อ โฉนดที่ดินที่แท้จริงมิได้อยู่ในความครอบครองของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ทั้งมิได้สูญหายหรือถูกทำลายจึงไม่ต้องคืนหรือออกใบแทนโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ และจำเลยร่วมให้การในทำนองเดียวกับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า มีการปลอมลายมือชื่อโจทก์หรือใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินของโจทก์หรือไม่เป็นหลัก หากได้ความว่ามีการปลอมลายมือชื่อโจทก์หรือใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดิน การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมก็ย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ผูกพันโจทก์และจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด แต่หากไม่มีการปลอมลายมือชื่อโจทก์หรือใช้ลายมือชื่อโจทก์ปลอมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดิน การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกล่าวย่อมชอบด้วยกฎหมาย โจทก์และจำเลยที่ ๑ ก็ย่อมต้องผูกพันตามนิติกรรมสัญญาจำนองที่ทั้งสองฝ่ายได้แสดงเจตนาจัดทำขึ้น ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้เกิดขึ้นอันเนื่องมาจากนิติสัมพันธ์ของบุคคลในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันเอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางทิม ลามอ โจทก์ นางสาวนลิน กิจวรเมธา ที่ ๑ นายอรรณพ ประกายรุ้งทอง ที่ ๒ นางวันทนีย์ หอมหวาน ที่ ๓ นางวาสนา ฉิมสะอาด ที่ ๔ จำเลย กรมที่ดิน จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๖/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลปกครองนครราชสีมา

ระหว่าง

ศาลจังหวัดร้อยเอ็ด

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๕๑ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๑ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์จากผู้ฟ้องคดี จำนวน ๕๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อใช้ในวัตถุประสงค์รวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย มีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ เป็นผู้ค้ำประกัน ครบกำหนดชำระภายในวันที่ ๓๑ มกราคม ๒๕๕๐ ผู้ถูกฟ้องคดี ๑ ชำระหนี้คืนแก่ผู้ฟ้องคดีเพียง ๒ งวด คงเหลือต้นเงินที่ค้างชำระ ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท จึงตกเป็นผู้ผิดนัด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ในฐานะผู้ค้ำประกันต้องรับผิดร่วมกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชำระต้นเงิน ดอกเบี้ย และค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบเอ็ดเพิกเฉย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบเอ็ดร่วมกันชดใช้เงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับ จำนวน ๒๕๑,๒๕๖.๘๒ บาท พร้อมดอกเบี้ย ร้อยละ ๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และชำระค่าปรับในอัตราร้อยละ ๖ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ฟ้องคดี

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๕ ที่ ๗ ที่ ๘ ที่ ๑๐ และที่ ๑๑ ไม่ยื่นคำให้การต่อศาลภายในเวลาที่ศาลกำหนด

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เข้าทำสัญญาค้ำประกันผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะประธานกรรมการ มิใช่ในฐานะส่วนตัว และได้ลาออกจากประธานกรรมการแล้ว จึงไม่ต้องรับผิดเป็นการส่วนตัวต่อผู้ฟ้องคดี ทั้งคดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างส่วนราชการกับเอกชน จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง นอกจากนั้นได้มีการชำระหนี้เงินกู้คืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีแล้วเป็นเงิน ๒๙๗,๐๐๐ บาท จึงเหลือหนี้ค้างชำระเพียง ๒๐๓,๐๐๐ บาท มิใช่ ๒๓๐,๖๑๕.๑๘ บาท ตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง อัตราดอกเบี้ยที่เรียกเก็บตามสัญญากู้ยืมไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งเบี้ยปรับก็เป็นดอกเบี้ยชนิดหนึ่ง การคิดเบี้ยปรับจึงเป็นการคิดดอกเบี้ยซ้อนดอกเบี้ย สัญญากู้ยืมเงินและสัญญาค้ำประกันจึงเป็นโมฆะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิดต่อผู้ฟ้องคดี

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ให้การว่า ได้นำเงินในส่วนที่รับผิดชอบพร้อมดอกเบี้ยไปชำระให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นประธานกรรมการแล้ว

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับเงินตามสัญญากู้ยืมจากผู้ฟ้องคดี จำนวน ๕๐๐,๐๐๐ บาท จริง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ ได้นำเงินในส่วนที่รับผิดชอบพร้อมดอกเบี้ยไปชำระให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นประธานกรรมการแล้วบางส่วน

ศาลปกครองนครราชสีมามีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาล เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ให้การว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างส่วนราชการกับเอกชน ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า มูลเหตุแห่งคดีนี้เป็นข้อพิพาทระหว่างส่วนราชการและเอกชน ซึ่งเป็นการกระทำนิติสัมพันธ์มีผลผูกพันให้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นฝ่ายผิดนัดต้องรับผิดชอบชดใช้ค่าเสียหายให้แก่คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อข้อเท็จจริงคดีนี้ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกเป็นฝ่ายผิดนัด ผู้ฟ้องคดีชอบที่จะนำคดีขึ้นสู่ศาลยุติธรรม เพื่อบังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกให้ชดใช้เงินกู้พร้อมดอกเบี้ยได้ตามกฎหมาย ทั้งยังสามารถยึดทรัพย์ขายทอดตลาดทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกไปจนกว่าจะครบได้ ผู้ฟ้องคดีจึงชอบที่จะนำ ข้อพิพาทขึ้นสู่ศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ (๔) แห่งกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นสหกรณ์การเกษตร มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมและเผยแพร่อาชีพการเกษตร หัตถศึกษาอุตสาหกรรมในครัวเรือน หรือการประกอบอาชีพอย่างอื่นในหมู่สมาชิกและครอบครัวสมาชิก และรวบรวมผลิตผลการเกษตรและผลิตภัณฑ์ของสมาชิกมาจัดการขาย หรือแปรรูปออกขายโดยซื้อหรือรวบรวมผลิตผลจากสมาชิกก่อนผู้อื่น รวมทั้งจัดให้มีเงินกู้หรือสินเชื่อแก่สมาชิกเพื่อการประกอบอาชีพ ตามที่ระบุไว้ในข้อ ๒ (๑) (๔) และ (๘) ของข้อบังคับสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด พ.ศ. ๒๕๔๔ ที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้เพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย นั้น โดยที่กองทุนพัฒนาสหกรณ์จัดตั้งขึ้นในกรมส่งเสริมสหกรณ์ (ผู้ฟ้องคดี) เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยเงินของกองทุนมีแหล่งที่มาที่สำคัญ คือเงินอุดหนุนที่ได้รับจากงบประมาณแผ่นดิน ดังนั้น รัฐจึงได้เข้าควบคุมการดำเนินการต่าง ๆ ของกองทุน โดยกำหนดว่า การรับเงิน การจ่ายเงิน การเก็บรักษาเงิน การจัดหาผลประโยชน์ การจัดการและการจำหน่ายทรัพย์สินของกองทุนให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการพัฒนาสหกรณ์แห่งชาติ ทั้งนี้ ตามมาตรา ๒๘ และมาตรา ๒๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และหนังสือสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์กับสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ได้นำหลักการการดูแลรักษาเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรอย่างเข้มงวดมากำหนดไว้ในสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ข้อ ๒ กำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย ข้อ ๓ กำหนดว่า การใช้เงินกู้ยืมนอกเหนือความมุ่งหมายที่ระบุไว้ในข้อ ๒ ต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน ข้อ ๕ กำหนดว่า ในระหว่างผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้เงินจากผู้อื่น หรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากให้ผู้ให้กู้ยืมก่อน ข้อ ๖ กำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือคำสั่งและคำแนะนำของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คณะกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ นายทะเบียนสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ และข้อ ๑๐ กำหนดว่า ผู้ให้กู้ยืมยอมให้ผู้กู้ยืมเบิกเงินที่กู้ยืมได้เป็นคราว ๆ ตามจำนวนที่ต้องการ โดยรวมต้นเงินไม่เกินวงเงินกู้ยืมที่ได้ระบุจำนวนเงินไว้ในข้อ ๑ แต่ทั้งนี้ไม่เป็นการผูกมัดให้ผู้ให้กู้ยืมจำต้องจ่ายเงินตามจำนวนที่ผู้กู้ยืมขอเบิกเสมอไป ข้อสัญญาเช่นนี้เป็นการจำกัดอิสระของผู้กู้ยืมในการใช้เงิน และผู้ให้กู้ยืมคือกรมส่งเสริมสหกรณ์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินเพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรกู้ยืมเพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัส อันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้ทำสวนยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกรไปดำเนินการเพื่อรวบรวมและแปรรูปผลิตผลทางการเกษตร อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิใช่สัญญาทางแพ่ง แม้สัญญาดังกล่าวจะมีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปใช้ในการรวบรวมไม้ยูคาลิปตัสเพื่อการแปรรูปจำหน่ายเพียงเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) แต่จำนวนสมาชิกของสหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ก็มิใช่เกณฑ์ที่จะนำมาพิจารณาให้แตกต่างว่าสัญญาดังกล่าวไม่เป็นสัญญาทางปกครองในเมื่อวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นการนำเงินกู้ยืมไปใช้เพื่อจัดทำบริการสาธารณะให้แก่เกษตรกรแล้ว ส่วนสัญญาค้ำประกันที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑๑ ได้ทำไว้กับผู้ฟ้องคดีเพื่อค้ำประกันหนี้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมจากผู้ฟ้องคดีตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ มีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ซึ่งเป็นสัญญาประธาน เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาประธานและสัญญาอุปกรณ์ข้างต้นเกิดขึ้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลจังหวัดร้อยเอ็ดพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์และขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน กรณีต้องพิจารณาว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งสัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่มีสาระสำคัญเป็นการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมโดยกำหนดวิธีการใช้เงิน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นเงินที่นำไปให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดีที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวย่อมอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมด้วย

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารเงินกองทุนต่างๆ ที่ผ่านผู้ฟ้องคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์กู้ยืม ตามข้อ ๓ ก. (๑๐) (ค) ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน สำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในกรมของผู้ฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตร ตามสัญญาเลขที่ ๑๖/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรกู้ยืมเพื่อนำไปรวบรวมไม้ยูคาลิปตัส อันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้ทำสวนยูคาลิปตัสเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกรไปดำเนินการรวบรวมและแปรรูปผลิตผลทางการเกษตร อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์สวนป่าภาคเอกชนร้อยเอ็ด จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๑ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

คมศิลล์ คัด/ทาน

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๕/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองเชียงใหม่

ระหว่าง

ศาลจังหวัดลำพูน

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองเชียงใหม่โดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๔ ธันวาคม ๒๕๕๑ นางสาวชุติกาญจน์ เอี้ยวสวัสดิ์โสภณ หรือนางสาวเจษณี เอี้ยวสวัสดิ์โสภณ หรือนางสาวสุมล แซ่เอี้ยว ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องอธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ สำนักงานที่ดินจังหวัดลำพูน สาขาบ้างโฮ่ง ที่ ๒ กรมที่ดิน ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองเชียงใหม่ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๓/๒๕๕๑ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีชื่อถือกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๙๐๓ ตำบลศรีเตี้ย อำเภอบ้านโฮ่ง จังหวัดลำพูน โดยซื้อมาจากบริษัทสุวิทย์และเพื่อนการเกษตรแอนด์คันทรีคลับ จำกัด ในปี ๒๕๓๙ แต่เมื่อปี ๒๕๕๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งเพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๙๐๓ ของผู้ฟ้องคดี เนื่องจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีอยู่ในเขตป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๐๘ ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งดังกล่าวว่า บริษัทสุวิทย์และเพื่อนฯ ได้ดำเนินการขอขึ้นทะเบียนสวนป่าในท้องที่หมู่ที่ ๓ ตำบลศรีเตี้ย อำเภอบ้านโฮ่ง จังหวัดลำพูน ซึ่งป่าไม้จังหวัดลำพูนแจ้งว่าเจ้าหน้าที่ได้ออกไปตรวจสอบพื้นที่ของบริษัทสุวิทย์และเพื่อนฯ มีพื้นที่ตามโฉนดที่ดินจริง หากที่ดินพิพาทอยู่ในเขตป่าไม้ถาวร ป่าไม้จังหวัดลำพูนก็น่าจะคัดค้านหรือมีคำสั่งอื่นใดที่จะไม่ให้บริษัทสุวิทย์และเพื่อนฯ ดำเนินการเกี่ยวกับที่ดินไว้ก่อน อีกทั้งที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๙๐๓ ได้มีการออกเป็นโฉนดที่ดินตั้งแต่เดือนมกราคม ๒๕๓๘ โดยถูกต้องมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าของที่ดินข้างเคียงมาร่วมระวังชี้แนวเขตแล้ว ที่ดินดังกล่าวและที่ดินบริเวณใกล้เคียงมีสภาพเป็นพื้นที่ราบโล่งเตียน ไม่มีสภาพเป็นป่าไม้ถาวรแต่อย่างใด แต่รองอธิบดีกรมที่ดินซึ่งได้รับมอบหมายจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แจ้งว่า ไม่เห็นด้วยกับอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี เนื่องจากโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าวออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากเป็นการออกโฉนดที่ดินในเขตป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรี อันเป็นที่ดินต้องห้ามมิให้เดินสำรวจออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และการขึ้นทะเบียนสวนป่าเป็นไปตามพระราชบัญญัติสวนป่า พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยรัฐบาลมีนโยบายส่งเสริมให้มีการปลูกสวนป่าเพื่อการค้าในที่ดินของรัฐและเอกชนให้กว้างขวางยิ่งขึ้น ซึ่งพระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช ๒๔๘๔ ที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นมิได้มีบทบัญญัติรองรับและคุ้มครองป่าไม้หวงห้ามที่ได้จากการปลูกสวนป่า จึงให้มีกฎหมายว่าด้วยสวนป่าดังกล่าว การรับขึ้นทะเบียนที่ดินของบริษัทสุวิทย์และเพื่อนฯ เป็นสวนป่ามิได้เป็นการแสดงว่าที่ดินดังกล่าวไม่อยู่ในเขตป่าไม้ถาวร และไม่เกี่ยวข้องกับการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ต่อมารองปลัดกระทรวงมหาดไทย ในฐานะผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาอุทธรณ์แล้วเห็นว่า อุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีฟังไม่ขึ้นและยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยเนื่องจากที่ดินดังกล่าวไม่มีสภาพเป็นป่าไม้ถาวร และก่อนมีการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวได้มีการขออนุญาตขึ้นทะเบียนสวนป่าต่อป่าไม้จังหวัดลำพูน โดยมีเจ้าหน้าที่ออกไปตรวจสภาพพื้นที่ดังกล่าวและเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดลำพูนได้ทำการเดินสำรวจและรังวัดทำการชี้แนวเขตโดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐหลายส่วนร่วมทำการตรวจสอบ ซึ่งการจะออกโฉนดที่ดินต้องทำการตรวจสอบเสียก่อนว่าท้องที่ใดต้องห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดิน ดังนั้น ย่อมแสดงให้เห็นได้ว่าที่ดินแปลงดังกล่าวของผู้ฟ้องคดีไม่ได้อยู่ในเขตป่าไม้ถาวรแต่อย่างใด นอกจากนี้ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดลำพูน สาขาบ้านโฮ่ง ซึ่งเป็นผู้มีความรู้ความชำนาญเป็นพิเศษในการตรวจสอบรังวัดออกโฉนดที่ดิน ได้ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๙๐๓ ให้แก่บริษัทสุวิทย์และเพื่อนฯ ในเขตป่าไม้ถาวร เป็นการกระทำโดยประมาท ทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งซื้อที่ดินดังกล่าวมาโดยสุจริตได้รับความเสียหายโดยตรงจากการถูกเพิกถอนโฉนดที่ดินดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัดจึงต้องรับผิดชอบชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดี ขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๙๐๓ และขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ชดใช้ค่าเสียหายให้ผู้ฟ้องคดี ๒๐๒,๒๕๐ บาท

ระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจัดทำคำให้การ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งเพิกถอนโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวหรือให้ชดใช้ค่าเสียหายได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาในปัญหาว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรืออยู่ในเขตป่าไม้ถาวรเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) จะเห็นได้ว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติดังกล่าว และโดยที่การสั่งเพิกถอนหรือแก้ไขโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดำเนินการโดยผิดพลาดคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมายเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดินหรือผู้ซึ่งอธิบดีกรมที่ดินมอบหมาย ตามมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน อันเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิและหน้าที่ของบุคคล คำสั่งดังกล่าว จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาคำฟ้องและคำขอในคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีฟ้องรวม ๒ ข้อหา ดังนี้

ข้อหาที่หนึ่ง เมื่อผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งเพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๙๐๓ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ข้อพิพาทในคดีข้อหานี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง

ข้อหาที่สอง เมื่อผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่าเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดลำพูน สาขาบ้านโฮ่ง ดำเนินการออกโฉนดที่ดินที่พิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งเพิกถอนโฉนดที่ดินดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวมาโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทนได้รับความเสียหาย ข้อพิพาทในคดีข้อหานี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ข้อพิพาทในคดีข้อหานี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองเช่นเดียวกัน

ส่วนประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาทั้งสองข้อหาตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกล่าวอ้างในคำร้องขอให้มีการวินิจฉัยอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า ที่ดินที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๙๐๓ หรือเป็นที่ดินที่อยู่ในเขตป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งต้องห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดินหรือไม่ นั้น เห็นว่าข้ออ้างดังกล่าวเป็นเพียงประเด็นหนึ่งในเนื้อหาของคดีที่จะนำมาประกอบการพิจารณาว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือไม่เท่านั้น แม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีนี้ทั้งสองข้อหา หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีไว้โดยเฉพาะ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีทั้งสองข้อหาได้ นอกจากนี้ความในมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ยังได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อีกทั้งการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ จึงมิใช่ผู้มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท เพียงแต่มีอำนาจหน้าที่ในการออกหนังสือแสดงสิทธิเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และดำเนินการตามประมวลกฎหมายที่ดินเท่านั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินระหว่างคู่กรณีแต่อย่างใด ดังนั้น เมื่อคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลจังหวัดลำพูนพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งเพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๙๐๓ ของผู้ฟ้องคดี เนื่องจากออกในเขตป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๐๘ แม้คำสั่งดังกล่าวเป็นการสั่งโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินอันเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ตามที่ประมวลกฎหมายที่ดินกำหนดไว้เป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าเป็นคำสั่งโดยไม่ชอบและขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวซึ่งเป็นคดีที่มีข้อพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่การที่ศาลจะวินิจฉัยว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่และให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้หรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าโฉนดที่ดินพิพาทดังกล่าวอยู่ในเขตป่าไม้ถาวรหรือไม่ เนื่องจากผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าโฉนดที่ดินออกโดยถูกต้อง ไม่มีสภาพเป็นป่าไม้ถาวรแต่อย่างใด อันเป็นประเด็นสำคัญที่ผู้ฟ้องและผู้ถูกฟ้องโต้แย้งกันอยู่ คดีจึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งต้องพิจารณาเสียตั้งแต่ขณะยื่นฟ้องอันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ส่วนคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้กรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ชดใช้ค่าเสียหายก็เนื่องมาจากกล่าวอ้างว่าเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดลำพูน สาขาบ้านโฮ่ง ได้กระทำการโดยประมาทในการออกโฉนดที่ดินพิพาท เป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งเพิกถอนโฉนดที่ดินและทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งซื้อที่ดินดังกล่าวมาโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทนได้รับความเสียหายนั้น เห็นว่า การที่จะพิจารณาว่าการกระทำของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดลำพูน สาขาบ้านโฮ่ง เป็นการละเมิดหรือไม่และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ต้องชดใช้ค่าเสียหายหรือไม่เพียงใดนั้น เป็นประเด็นคำขอที่เกี่ยวเนื่องกับคำขอในประเด็นแรก ซึ่งศาลต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าโฉนดที่ดินพิพาทอยู่ในเขตป่าไม้ถาวรหรือไม่ อันเป็นประเด็นหลักในคดี จึงจะพิจารณาได้ว่าการกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำละเมิดหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมเช่นกัน ชอบที่จะได้ดำเนินกระบวนพิจารณาที่ศาลเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีชื่อถือกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๙๐๓ ตำบลศรีเตี้ย อำเภอบ้านโฮ่ง จังหวัดลำพูน โดยซื้อมาจากบริษัทสุวิทย์และเพื่อนการเกษตรแอนด์คันทรีคลับ จำกัด แต่ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งเพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๙๐๓ ของผู้ฟ้องคดี โดยให้เหตุผลว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีอยู่ในเขตป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๐๘ ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งดังกล่าว แต่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ การกระทำดังกล่าวทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งซื้อที่ดินดังกล่าวมาโดยสุจริตได้รับความเสียหาย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัดจึงต้องรับผิดชอบชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๙๐๓ และขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีฟ้องคดีนี้โดยมีความมุ่งหมายเพื่อให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งรับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี การที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีมีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่ดินในเขตป่าไม้ถาวรเป็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวชุติกาญจน์ เอี้ยวสวัสดิ์โสภณ หรือนางสาวเจษณี เอี้ยวสวัสดิ์โสภณ หรือนางสาวสุมล แซ่เอี้ยว ผู้ฟ้องคดี อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ สำนักงานที่ดินจังหวัดลำพูน สาขาบ้างโฮ่ง ที่ ๒ กรมที่ดิน ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๔/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๑ พันเอก ชัยพฤกษ์ พูนสวัสดิ์ ที่ ๑ นางสวาท คงพันธุ์ ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน จำเลย เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๗๑๓/๒๕๕๑ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นบุตรโดยชอบด้วยกฎหมายของโจทก์ที่ ๒ เมื่อประมาณปี ๒๕๓๗ โจทก์ทั้งสองร่วมกันซื้อที่ดินมีโฉนดจากบุคคลภายนอกรวม ๑๓ แปลง ที่ดินทั้งหมดตั้งอยู่ที่ตำบลศรีเตี้ย อำเภอบ้านโฮ่ง จังหวัดลำพูน โดยโจทก์ที่ ๑ มีชื่อเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินจำนวน ๙ แปลง เนื้อที่รวม ๒๖ ไร่ ๓๖ ตารางวา และโจทก์ที่ ๒ มีชื่อเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินจำนวน ๔ แปลง เนื้อที่รวม ๑๗ ไร่ ๓๘ ตารางวา โจทก์ทั้งสองซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน พร้อมจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลย ณ สำนักงานที่ดินจังหวัดลำพูน สาขาบ้านโฮ่ง จังหวัดลำพูน โดยในการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดิน พนักงานเจ้าหน้าที่ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทนจำเลยไม่ได้แจ้งให้โจทก์ทั้งสองทราบว่าโฉนดที่ดินทั้ง ๑๓ แปลงดังกล่าว เป็นโฉนดที่ดินที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะการออกโฉนดที่ดินได้กระทำโดยการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินโดยไม่มีหลักฐานและมิได้แจ้งการครอบครองที่ดิน ที่ดินอยู่ในเขตป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๐๘ เต็มทั้งแปลง ซึ่งต้องห้ามมิให้เดินสำรวจออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕ (พ.ศ. ๒๔๙๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ข้อ ๘ (๒) ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะนั้น รวมทั้งไม่ได้แจ้งให้โจทก์ทั้งสองกับบุคคลภายนอกผู้ขายที่ดินทั้ง ๑๓ แปลงดังกล่าวให้แก่โจทก์ทั้งสองทราบว่า โฉนดที่ดินดังกล่าวเป็นเอกสารสิทธิ์ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่สามารถจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์หรือทำนิติกรรมอื่นใดได้ โจทก์ทั้งสองได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินทั้ง ๑๓ แปลงดังกล่าวตลอดมา โดยพัฒนาที่ดินด้วยการลงทุนปลูกต้นลำไยและสิ่งปลูกสร้างต่างๆ แต่เมื่อวันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๐ จำเลยแจ้งให้โจทก์ทั้งสองทราบเกี่ยวกับการเพิกถอนเอกสารสิทธิ์ในที่ดินทั้ง ๑๓ แปลงของโจทก์ทั้งสองว่า โฉนดที่ดินดังกล่าวออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยได้แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนเพื่อพิจารณาเพิกถอนหรือแก้ไขการออกโฉนดที่ดินดังกล่าว และเมื่อวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๕๑ จำเลยได้มีคำสั่งอธิบดีกรมที่ดินที่ ๑๕๒๕/๒๕๕๑ เพิกถอนโฉนดที่ดินรวมจำนวน ๑๕ ฉบับซึ่งโจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินที่ถูกเพิกถอนจำนวน ๑๓ ฉบับ การกระทำดังกล่าวของจำเลยเป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย ไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินทั้ง ๑๓ แปลง ถือได้ว่าจำเลยกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยชดใช้เงินที่โจทก์ทั้งสองต้องเสียไปจากการซื้อที่ดินและพัฒนาที่ดินคืนแก่โจทก์เป็นเงินจำนวน ๑๒,๒๕๘,๓๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีจากต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันแจ้งการเพิกถอนการออกหนังสือแสดงสิทธิที่ดิน (วันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๐) จนถึงวันฟ้องจำนวน ๑,๗๘๒,๕๕๖ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้นจำนวน ๑๔,๐๔๐,๘๕๖ บาท กับให้ชดใช้ดอกเบี้ยแก่โจทก์ทั้งสองในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีจากต้�