(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๙/๒๕๕๔

วันที่ ๑ กันยายน ๒๕๕๔

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดชลบุรี

ระหว่าง

ศาลปกครองระยอง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดชลบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๒ กระทรวงการคลัง โจทก์ ยื่นฟ้องนายสิริชัย บุญนุช จำเลย ต่อศาลจังหวัดชลบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๒๒/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินสนามยิงเป้าโรงเรียนพลทหารเรือที่ ๕ ตำบลบางพระ อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี เนื้อที่ ๓๔๘ ไร่ ๑ งาน ๓๙ ตารางวา อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นที่ราชพัสดุใช้ในราชการกองทัพเรือ เมื่อปี ๒๕๑๗ โจทก์มอบหมายให้กองทัพเรือขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินดังกล่าว กรมที่ดินได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินบริเวณสนามยิงเป้าบางส่วนรวม ๓ แปลง และในปี ๒๕๒๖ กรมธนารักษ์ได้นำที่ดินดังกล่าวไปขึ้นทะเบียนราชพัสดุหมายเลขทะเบียน ชบ. ๔๖๕ ที่ดินบริเวณนั้นจึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ แต่ถูกนางประยูรวดี ยุทธศาสตร์โกศล บุกรุกเข้าครอบครองและขอออกโฉนดที่ดินบริเวณสนามยิงเป้า ซึ่งกรมที่ดินได้ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๕ ให้แก่นางประยูรวดีเมื่อปี ๒๔๘๘ และที่ดินตามโฉนดดังกล่าวมีการแบ่งแยกออกเป็นแปลงย่อยอีกหลายแปลง โดยให้แปลงที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๓๒๕ เป็นแปลงคงเหลือ เป็นการออกโฉนดที่ดินทับที่ราชพัสดุแปลงที่ ชบ. ๔๖๕ ของโจทก์ ต่อมาเมื่อปี ๒๕๒๘ จำเลยรับโอนที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๔๑๓ ที่แยกมาจากโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๕ และเข้าครอบครองก่อสร้างบ้าน สิ่งปลูกสร้างลงในที่ดินที่รับโอนมาซึ่งเป็นที่ดินของโจทก์เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์แจ้งให้จำเลยขนย้ายทรัพย์สิน บริวาร และรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกจากที่ดินโจทก์แล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย ทำให้โจทก์ไม่สามารถเข้าครอบครองและใช้ประโยชน์ที่ดินซึ่งมีเนื้อที่ ๒ งาน ๒๘ ตารางวา ได้ขอให้ศาลมีคำสั่งให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๔๑๓ และให้จำเลยและบริวารขนย้ายทรัพย์สินออกจากที่ดินและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างบนโฉนดที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของโจทก์ หากไม่ยินยอมขอให้ศาลมีคำสั่งให้โจทก์เป็นผู้ดำเนินการ และห้ามจำเลยและบริวารเข้ายุ่งเกี่ยวกับที่ดินของโจทก์ กับให้ชดใช้ค่าเสียหายเดือนละ ๓๕๒ บาท แก่โจทก์นับแต่วันที่ศาลพิพากษาให้เพิกถอนโฉนดและขับไล่จำเลยออกจากที่ดินของโจทก์

จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๔๑๓ ได้ออกโฉนดตั้งแต่ปี ๒๔๘๘ ก่อนมีการประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้มีสิทธิในที่ดินย่อมได้กรรมสิทธิ์ตามมาตรา ๓ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ก่อนที่ที่ดินจะตกมาเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยมีเจ้าของกรรมสิทธิ์มาก่อนแล้วหลายคน หากเป็นที่ดินที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรมที่ดินก็ควรจะปฏิเสธการจดทะเบียนซื้อขายให้กับจำเลย ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือหน่วยงานของรัฐกับเอกชน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลจังหวัดชลบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นรัฐยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนเกี่ยวกับเรื่องสิทธิในที่ดิน ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ และประมวลกฎหมายที่ดิน ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้หรือไม่ นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นของผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาคำฟ้องและเหตุแห่งการฟ้องคดีประกอบกับคำขอของผู้ฟ้องคดีแล้วเห็นได้ว่า แม้ว่าโจทก์จะยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นเอกชนและมีประเด็นข้อเท็จจริงที่ต้องวินิจฉัยด้วยว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือไม่ก็ตาม แต่เมื่อโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองผู้มีอำนาจหน้าที่ในการปกครอง ดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ ตามที่กฎหมายให้อำนาจและกำหนดหน้าที่ไว้เป็นการเฉพาะตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ และกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ การฟ้องคดีนี้จึงไม่ได้เป็นข้อพิพาทในลักษณะเดียวกับคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชน เพราะโจทก์มิได้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทเหมือนกรณีการถือกรรมสิทธิ์ของเอกชนทั่วไป แต่เป็นการฟ้องคดีในฐานะที่โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์แทนรัฐ และมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่กฎหมายกำหนดไว้ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการฟ้องคดีเพื่อแสดงสถานะ หรือความมีอยู่ของที่สาธารณประโยชน์ และการที่โจทก์ฟ้องโดยกล่าวหาว่า จำเลยบุกรุกเข้าครอบครองที่ดินบริเวณสนามยิงเป้าที่กรมธนารักษ์ได้ขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุซึ่งใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ และได้มีการดำเนินการออกโฉนดที่ดินในบริเวณดังกล่าว ถือได้ว่าเป็นการฟ้องว่า การออกโฉนดที่ดินไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อผู้ที่มีอำนาจในการออกโฉนดที่ดิน หรือการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ได้แก่ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัด เจ้าพนักงานที่ดินสาขา หรือเจ้าพนักงานที่ดินซึ่งอธิบดีกรมที่ดินมอบหมาย ตามมาตรา ๕๗ หรือตามบทบัญญัติอื่นในประมวลกฎหมายที่ดิน เจ้าพนักงานที่ดินจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง อันเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคลอันเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นข้อพิพาทที่มีมูลเหตุมาจากการใช้อำนาจทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยมีประเด็นแห่งคดีที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การที่เจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๔๑๓ ให้แก่นางประยูรวดีเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ที่ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดิน และให้จำเลยออกไปจากที่ดินพิพาทได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการที่โจทก์กล่าวอ้างในคำฟ้องว่า กรมที่ดินออกโฉนดที่ดินพิพาททับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งเป็นการฟ้องว่า การออกโฉนดที่ดินไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีคำขอโดยชัดแจ้งว่าขอให้ศาลเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทซึ่งเป็นการแก้ไขเยียวยาความเสียหายของโจทก์ และขอให้จำเลยและบริวารขนย้ายทรัพย์สินและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกจากที่ดินพิพาท กรมที่ดินจึงเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรืออาจถูกกระทบจากผลแห่งคดีนี้ ซึ่งอาจเข้ามาเป็นคู่กรณีด้วยการร้องสอด ฉะนั้น เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งว่า กรมที่ดินหรือเจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินพิพาทไม่ถูกต้องหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย แม้โจทก์จะมิได้ยื่นฟ้องกรมที่ดินหรือเจ้าพนักงานที่ดินเป็นจำเลยในคดีนี้ ศาลปกครองก็มีอำนาจเรียกกรมที่ดินหรือเจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเข้ามาเป็นคู่กรณีด้วยการร้องสอดได้ ตามนัยมาตรา ๓ และมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบข้อ ๗๘ แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ และมาตรา ๕๗ วรรคหนึ่ง (๓) (ข) แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง นอกจากนั้น บทบัญญัติมาตรา ๗๑ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอกในหลายกรณี เช่น มาตรา ๗๑ (๑) ในกรณีคำพิพากษาให้บุคคลใดออกไปจากสถานที่ใดให้ใช้บังคับตลอดถึงบริวารของผู้นั้นที่อยู่ในสถานที่นั้นด้วย เว้นแต่ผู้นั้นจะพิสูจน์ได้ว่าตนมีสิทธิพิเศษอื่น และมาตรา ๗๑ (๔) กรณีคำพิพากษาหรือคำสั่งที่เกี่ยวกับสิทธิและทรัพย์สินใด ๆ คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาขับไล่บุคคลได้ รวมถึงวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินโดยนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ ประกอบกับไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดได้บัญญัติให้อำนาจแก่ศาลยุติธรรมที่จะเพิกถอนคำสั่งทางปกครองทั้งหมดหรือบางส่วนเหมือนดังเช่นที่บัญญัติให้อำนาจศาลปกครองกำหนดคำบังคับเป็นการเฉพาะไว้ในมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยตามโฉนดที่ดินพิพาท นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีหลังจากที่ศาลมีคำสั่งรับคำฟ้องไว้พิจารณาแล้ว และเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่ศาลจะพิจารณาว่า การออกโฉนดที่ดินอันเป็นคำสั่งทางปกครองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เท่านั้น และประเด็นปัญหาอื่นที่จะต้องพิจารณาว่า การออกโฉนดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ก็เป็นประเด็นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินสนามยิงเป้าโรงเรียนพลทหารเรือที่ ๕ ตำบลบางพระ อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี เนื้อที่ ๓๔๘ ไร่ ๑ งาน ๓๙ ตารางวา อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นที่ราชพัสดุใช้ในราชการกองทัพเรือ ตามทะเบียนราชพัสดุหมายเลข ชบ. ๔๖๕ แต่ถูกนางประยูรวดีบุกรุกเข้าครอบครองและเมื่อปี ๒๔๘๘ กรมที่ดินได้ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๕ ให้แก่นางประยูรวดี ทับที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าว จำเลยเป็นผู้รับโอนที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๔๑๓ ที่แยกมาจากโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๕ และเข้าครอบครองก่อสร้างบ้าน สิ่งปลูกสร้างลงในที่ดินที่รับโอนมาซึ่งเป็นที่ดินของโจทก์เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์แจ้งให้จำเลยขนย้ายทรัพย์สิน บริวาร และรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกจากที่ดินโจทก์แล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย ทำให้โจทก์ไม่สามารถเข้าครอบครองและใช้ประโยชน์ที่ดินซึ่งมีเนื้อที่ ๒ งาน ๒๘ ตารางวา ได้ขอให้ศาลมีคำสั่งให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๔๑๓ และให้จำเลยและบริวารขนย้ายทรัพย์สินออกจากที่ดินและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างบนโฉนดที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของโจทก์ หากไม่ยินยอมขอให้ศาลมีคำสั่งให้โจทก์เป็นผู้ดำเนินการ และห้ามจำเลยและบริวารเข้ายุ่งเกี่ยวกับที่ดินของโจทก์ กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๔๑๓ ได้ออกโฉนดตั้งแต่ปี ๒๔๘๘ ก่อนมีการประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้มีสิทธิในที่ดินย่อมได้กรรมสิทธิ์ตามมาตรา ๓ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ก่อนที่ที่ดินจะตกมาเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยมีเจ้าของกรรมสิทธิ์มาก่อนแล้วหลายคน หากเป็นที่ดินที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรมที่ดินก็ควรจะปฏิเสธการจดทะเบียนซื้อขายให้กับจำเลย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกระทรวงการคลัง โจทก์ นายสิริชัย บุญนุช จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

คมศิลล์ คัด/ทาน

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๘/๒๕๕๔

วันที่ ๑ กันยายน ๒๕๕๔

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแรงงานกลาง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแรงงานกลางโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ นางพรรณี ปริวัตรนานนท์ ที่ ๑ กับพวกรวม ๙๒๐ คน โจทก์ ยื่นฟ้องสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา จำเลย ต่อศาลแรงงานกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๙๐, ๑๕๙๙ - ๑๘๑๔, ๒๐๒๗ - ๒๔๘๑, ๒๘๒๘ - ๒๘๕๘, ๔๐๓๒ - ๔๑๔๓, ๔๒๑๔ - ๔๒๓๒, ๔๓๙๖ - ๔๓๙๙, ๔๔๙๐ - ๔๕๗๑/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบเป็นลูกจ้างของจำเลย จำเลยเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งเดิมองค์การจัดหาผลประโยชน์ของจำเลยคือองค์การค้าของคุรุสภา ซึ่งไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเดิมเป็นองค์การจัดหาผลประโยชน์ของคุรุสภาตามพระราชบัญญัติครู พ.ศ. ๒๔๘๘ ต่อมาเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงมีการโอนบรรดากิจการ เงิน ทรัพย์สิน หนี้ สิทธิต่าง ๆ ขององค์การค้าของคุรุสภาไปเป็นของจำเลย ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติให้ปรับอัตราค่าจ้างให้แก่ลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ จำนวน ๓ ครั้ง ครั้งแรกเมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ให้ปรับในอัตราค่าจ้างร้อยละสามเท่ากันทุกอัตรา และให้ได้รับค่าจ้างสูงกว่าอัตราที่เพิ่มร้อยละสามตามอัตราจ้างใหม่อีก ๒ ขั้น ให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๔๗ เป็นต้นไป ครั้งที่สองเมื่อวันที่ ๑๔ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ปรับในอัตราค่าจ้างร้อยละห้าของอัตราค่าจ้างที่ได้รับ ให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๘ เป็นต้นไป และครั้งที่สามเมื่อวันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๐ ให้ปรับในอัตราค่าจ้างร้อยละสี่ของอัตราค่าจ้างที่ได้รับ ให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๐ เป็นต้นไป จำเลยจึงต้องปรับเงินเดือนขึ้นให้แก่โจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบจำนวน ๓ ครั้ง แต่จำเลยกลับไม่ดำเนินการปรับเงินเดือนขึ้นให้แก่โจทก์บางราย และปรับเงินเดือนขึ้นให้แก่โจทก์บางรายเพียงครึ่งขั้น ทำให้โจทก์บางรายไม่ได้รับการปรับขึ้นเงินเดือน และในบางรายได้รับการขึ้นเงินเดือนไม่ครบถ้วน อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามสภาพการจ้างฉบับลงวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๒๕ ข้อ ๑๗ เรื่องการพิจารณาความดีความชอบประจำปี ซึ่งจำเลยได้ปฏิบัติมาตลอด ขอให้บังคับจำเลยปรับขึ้นเงินเดือนให้แก่โจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบตามมติคณะรัฐมนตรีและให้จำเลยชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับจากวันเกิดสิทธิเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยจะชำระเสร็จสิ้น

จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยเป็นนิติบุคคลในกำกับดูแลของกระทรวงศึกษาธิการ จึงเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นส่วนราชการตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๒๒ และเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บันทึกข้อตกลงฉบับลงวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๒๕ ข้อ ๑๗ ที่โจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบฟ้องขอให้จำเลยปฏิบัติตามถือไม่ได้ว่าเป็นข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง เนื่องจากมีข้อความไม่ครบถ้วนตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ และเป็นการบันทึกระหว่างสหภาพแรงงานองค์การค้าของคุรุสภากับองค์การคุรุสภาซึ่งเป็นการทำบันทึกข้อตกลงก่อนที่พระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ มีผลใช้บังคับให้มีการจัดตั้งหน่วยงานองค์การค้าของจำเลยขึ้น การปรับเปลี่ยนสภาพการจ้างที่ออกคำสั่งให้เปลี่ยนแปลงสภาพการจ้างเป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๖๓ (๕) และมาตรา ๙๐ และระเบียบคุรุสภาว่าด้วยการบริหารองค์การค้าของคุรุสภา ข้อ ๘ จึงเป็นเรื่องที่หน่วยงานของรัฐทำสัญญากับลูกจ้างของรัฐ สัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลย จึงเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้บริการสาธารณะในด้านการศึกษา ส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา สื่อการเรียนการสอนด้านการศึกษา และเรื่องอื่นที่เกี่ยวกับการจัดการศึกษาแก่สถานศึกษาทั้งองค์กรของรัฐหรือภาคเอกชนและบุคคลทั่วไป จึงถือว่าองค์การค้าของจำเลยดำเนินกิจการที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับภารกิจในการจัดจ้างบริการสาธารณะด้านการจัดการศึกษาของจำเลย จึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีข้อพิพาทระหว่างคู่สัญญาจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

นอกจากนี้ จำเลยให้การว่า จำเลยได้ออกข้อบังคับคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ว่าด้วยการบริหารสำนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๗ และข้อบังคับคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ว่าด้วยการบริหารสำนักงาน พ.ศ. ๒๕๕๑ และข้อบังคับคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ว่าด้วยการบริหารงานองค์การค้าของสำนักงานส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๙ และฉบับที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้แบ่งแยกพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยออกเป็น ๒ ประเภท โดยข้อบังคับคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ว่าด้วยการบริหารสำนักงาน พ.ศ. ๒๕๕๑ กำหนดให้ พนักงานเจ้าหน้าที่หมายความว่าพนักงานเจ้าหน้าที่ที่ได้รับเงินเดือนหรือค่าจ้างจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา แต่ไม่รวมถึงพนักงานเจ้าหน้าที่ขององค์การค้าของจำเลย จึงเกิดข้อโต้แย้งหรือพิพาทระหว่างลูกจ้างขององค์การของจำเลยกับจำเลยในประเด็นที่ว่า ข้อบังคับฯ ดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งประเด็นดังกล่าวศาลปกครองกลางได้รับคำฟ้องไว้พิจารณาแล้ว เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๖๖/๒๕๕๐ และถ้าศาลปกครองกลางฟังว่า ข้อบังคับฯ ดังกล่าวขัดต่อกฎหมายย่อมส่งผลต่อการใช้ดุลพินิจของจำเลยในคดีนี้โดยตรง ประเด็นทั้งสองนี้มีความเกี่ยวพันกันโดยตรง จึงเห็นได้ว่าข้อบังคับฯ ดังกล่าวออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๖๓ (๖) แห่งพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ ที่กำหนดให้ คณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษามีอำนาจและหน้าที่ออกข้อบังคับและหลักเกณฑ์ในการดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา และมาตรา ๘๓ วรรคท้าย กำหนดว่า ให้มีการปรับปรุงการบริหารจัดการองค์การค้าของคุรุสภาให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงและมีประสิทธิภาพสามารถแข่งขันอย่างเสรีได้ แสดงให้เห็นว่าลูกจ้างของจำเลยทั้งสองหน่วยงานหาได้อยู่ภายใต้ข้อบังคับเดียวกันไม่ การที่จำเลยไม่ปรับเงินเดือนค่าจ้างให้โจทก์ทั้งหมดตามคำฟ้องโดยมีเหตุผลมาจากการมีผลประกอบการที่ขาดทุน แต่จำเลยได้ปรับเงินเดือนค่าจ้างให้แก่พนักงานของจำเลยอื่นที่ไม่ใช่พนักงานลูกจ้างขององค์การค้าของจำเลย เห็นได้ชัดว่ามีกรณีข้อพิพาทโต้แย้งขึ้นเกี่ยวกับการที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ซึ่งถือว่าเป็นกรณีพิพาทเรื่องเดียวกันกับเรื่องที่ศาลปกครองได้รับพิจารณาไว้แล้ว ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)ศาลแรงงานกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ จะปรากฏว่าจำเลยเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายในกำกับของกระทรวงศึกษาธิการและส่วนหนึ่งของรายได้ที่จำเลยได้รับมาจากเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดิน แต่มูลเหตุแห่งการพิพาทคดีนี้เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์อันเกี่ยวกับการทำงานตามสัญญาจ้างแรงงานที่โจทก์ในฐานะลูกจ้างเรียกร้องให้จำเลยปฏิบัติในฐานะที่เป็นนายจ้าง จึงมีลักษณะเป็นการจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และเป็นการเรียกร้องให้จำเลยจัดสภาพการจ้างให้สอดคล้องกับมติของคณะรัฐมนตรี จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และเป็นคดีเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) และ (๒) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยมีฐานะเป็นนิติบุคคลในกำกับของกระทรวงศึกษาธิการ รายได้ที่ได้รับส่วนหนึ่งเป็นเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดิน จึงเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐ และเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการดำเนินงานของคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ซึ่งมีหน้าที่ดำเนินงานด้านสวัสดิการ สวัสดิภาพ สิทธิประโยชน์เกื้อกูลอื่น และความมั่นคงของผู้ประกอบวิชาชีพทางการศึกษา ตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ อันถือเป็นหน้าที่เกี่ยวกับการบริการสาธารณะในด้านการศึกษา ส่วนโจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบเป็นลูกจ้างของจำเลย มีหน้าที่ปฏิบัติงานตามภารกิจของจำเลยในด้านการจัดหาผลประโยชน์ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ สัญญาจ้างระหว่างโจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบกับจำเลย เป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ใช่สัญญาจ้างแรงงานทั่วไป หากมีคดีและข้อพิพาทโต้แย้งเกิดขึ้นเกี่ยวกับการจ้างงานถือเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่จากข้อเท็จจริงในคดีนี้โจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบคนฟ้องว่า คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้ปรับอัตราค่าจ้างให้แก่ลูกจ้างของรัฐรวม ๓ ครั้ง ในอัตราร้อยละสาม ร้อยละห้าและร้อยละสี่ตามลำดับเพื่อความเป็นธรรม เนื่องจากได้มีการปรับอัตราเงินเดือนให้แก่ข้าราชการไปแล้ว แต่จำเลยไม่ปฏิบัติตาม โดยไม่ปรับค่าจ้างให้แก่โจทก์บางราย และปรับค่าจ้างให้แก่โจทก์บางรายเพียงครึ่งขั้น ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยปรับค่าจ้างให้แก่โจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบคนตามมติคณะรัฐมนตรีเต็มจำนวนพร้อมดอกเบี้ยซึ่งคณะรัฐมนตรีมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการบริหารราชการแผ่นดิน และการกำหนดนโยบายให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐในสังกัดและในกำกับถือปฏิบัติ จำเลยเป็นหน่วยงานของรัฐในกำกับของกระทรวงศึกษาธิการ จึงมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี การที่โจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบคนฟ้องว่า จำเลยไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีจึงเป็นการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ส่วนที่ฟ้องเรียกดอกเบี้ยร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันเกิดสิทธิตามมติคณะรัฐมนตรีเป็นการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองกระทำละเมิด จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และไม่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ ตามมาตรา ๘ (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ

ศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบฟ้องว่า จำเลยไม่ดำเนินการปรับเงินเดือนขึ้นให้แก่โจทก์บางราย และในบางรายได้รับการขึ้นเงินเดือนไม่ครบถ้วนตามมติคณะรัฐมนตรีที่ให้ปรับอัตราค่าจ้างให้แก่ลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ จำนวน ๓ ครั้ง อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามสภาพการจ้างฉบับลงวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๒๕ ข้อ ๑๗ เรื่องการพิจารณาความดีความชอบประจำปี ซึ่งจะต้องพิจารณาโดยถือหลักเกณฑ์การพิจารณาตามมติคณะรัฐมนตรีที่กำหนดไว้ในขณะนั้นๆ ขอให้บังคับจำเลยปรับขึ้นเงินเดือนให้แก่โจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบตามมติคณะรัฐมนตรีพร้อมดอกเบี้ย ส่วนจำเลยให้การทำนองว่า โจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบไม่ใช่พนักงานลูกจ้างประเภทที่จะได้รับการปรับค่าจ้าง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเกี่ยวกับสัญญาจ้างระหว่างโจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบกับจำเลย ซึ่งจำต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า แต่เดิมโจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบทำสัญญาเป็นลูกจ้างขององค์การค้าของคุรุสภา ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการหาประโยชน์ให้แก่คุรุสภาและอำนวยความสะดวกให้แก่การศึกษา โดยผลิต จำหน่ายและพัฒนาหนังสือ สื่อการเรียนการสอน รับจ้างพิมพ์งานทั่วไปและข้อสอบ โดยไม่ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลหรือหน่วยงานใด และสามารถบริหารกิจการจนมีกำไร ต่อมาองค์การค้าของคุรุสภานายจ้างของโจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบได้โอนไปอยู่ในสังกัดของจำเลยตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ แต่ก็ยังคงมีวัตถุประสงค์และภารกิจเช่นเดิม ดังนั้น จะเห็นได้ว่า การดำเนินกิจการขององค์การค้าของคุรุสภาดำเนินกิจการเช่นเดียวกันกับเอกชนที่ผลิต จำหน่าย และพัฒนาหนังสือ สื่อการเรียนการสอน ซึ่งเป็นการประกอบกิจการเชิงพาณิชยกรรมจนมีกำไร สามารถนำไปจัดสรรให้กับองค์การคุรุสภาได้ นอกจากนี้องค์การค้าของคุรุสภาก็มีการจัดตั้งสหภาพแรงงานและเคยมีการยื่นข้อเรียกร้องต่อกันจนมีการทำบันทึกข้อตกลงกัน และเมื่อพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ มิได้บัญญัติยกเว้นการนำพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๕๑ พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ พระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ และพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ มาบังคับใช้กับกิจการของจำเลย ทั้งบทบัญญัติตามกฎหมายดังกล่าวก็มิได้บัญญัติยกเว้นมิให้นำมาใช้บังคับกับหน่วยงานอื่นใดของรัฐที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะในลักษณะของจำเลยด้วยแล้ว จำเลยจึงอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายดังกล่าว รวมทั้งโจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบด้วย ดังนั้นความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์ทั้งเก้าร้อยยี่สิบและจำเลยจึงมีลักษณะเป็นนายจ้างลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงาน ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และเป็นคดีเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) และ (๒) คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพรรณี ปริวัตรนานนท์ ที่ ๑ กับพวกรวม ๙๒๐ คน โจทก์ สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา จำเลยอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๗/๒๕๕๔

วันที่ ๑ กันยายน ๒๕๕๔

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดนางรอง

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดนางรองโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ นายจง มาดาโต ที่ ๑ นายวีรพงษ์ มาดาโต ที่ ๒ นายประภาส มาดาโต ที่ ๓ นางจันทร์เพ็ญ รัตนนท์ ที่ ๔ โจทก์ ยื่นฟ้องนายคำจันทร์ อนันมา จำเลย ต่อศาลจังหวัดนางรอง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๒๘/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์ทั้งสี่ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินตามหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) เลขที่ ๒๐๘๓ ตำบลห้วยหิน อำเภอหนองหงส์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๑ งาน ๒๑ ตารางวา ซึ่งเดิมเป็นของนางผม อนันมา ภรรยาของโจทก์ที่ ๑ และมารดาโดยชอบด้วยกฎหมายของโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ โจทก์ทั้งสี่และนางผมร่วมกันทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทเรื่อยมา จนกระทั่งวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๔๑ นางผมถึงแก่ความตายโจทก์ทั้งสี่ยังคงร่วมกันทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา เมื่อปี ๒๕๔๘ จำเลยซึ่งเป็นพี่ชายของนางผม ได้ขอทำนาในที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ทางด้านทิศตะวันออกเป็นเนื้อที่ประมาณ ๑๔ ไร่ จนกระทั่งปี ๒๕๕๑ จำเลยเปลี่ยนจากทำนาเป็นทำไร่อ้อย ซึ่งต่อมาปลายปี ๒๕๕๑ โจทก์ทั้งสี่ไม่ประสงค์ให้จำเลยทำไร่อ้อยจึงบอกกล่าวให้จำเลยรื้อถอนอ้อยและออกจากที่ดิน แต่จำเลยไม่ยอมออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งสี่โดยอ้างว่า ที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นมรดกของบิดามารดาจำเลย อันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่าที่ดินพิพาทเป็นสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ ห้ามจำเลยและบริวารเข้าเกี่ยวข้อง ให้จำเลยใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสี่ปีละ ๕๐,๐๐๐ บาท นับแต่ปี ๒๕๕๑ เป็นต้นไปจนกว่าจำเลยและบริวารจะออกจากที่ดินพิพาท

จำเลยให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์ทั้งสี่ไม่ได้เป็นเจ้าของที่ดินผู้มีสิทธิทำกิน ไม่ได้เป็นผู้ครอบครองหรือร่วมกันทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทและไม่มีคุณสมบัติตามกฎหมายที่จะได้รับสิทธิในที่ดินจากสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ดินตามหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ที่โจทก์กล่าวอ้างกับที่ดินที่จำเลยครอบครองทำประโยชน์มิใช่แปลงเดียวกัน อีกทั้งไม่ได้อยู่ในเขตปฏิรูปที่ดิน ข้อกล่าวอ้างของโจทก์ทั้งสี่เป็นความเท็จ จำเลยซื้อสิทธิการครอบครองในที่ดินมาจากนางเบ็ญจวรรณ สุธีมีชัยกุล โดยเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวตั้งแต่ปี ๒๕๑๒ จนถึงปัจจุบัน เนื้อที่ ๗๑ ไร่ ๒ งาน ตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) ทะเบียนเล่ม ๑๑ หน้า ๑๗๑ สารบบเล่ม หมู่ที่ ๑๔ หน้า ๔๒ ตำบลห้วยหิน (หนองกระทิง) อำเภอลำปลายมาศ จังหวัดบุรีรัมย์ ซึ่งภายหลังจำเลยได้แบ่งที่ดินส่วนหนึ่งให้นางผมเข้าร่วมกันทำประโยชน์โดยเป็นการครอบครองแทนจำเลย โดยไม่เคยขายหรือถูกเวนคืนตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนให้แก่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ การที่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมออกหนังสืออนุญาตให้ผู้ใดเข้าทำประโยชน์ในที่ดินของจำเลยตาม ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข ดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง และหากหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ที่มีชื่อนางผมทับซ้อนกับที่ดินของจำเลยตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ดังกล่าว ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ดังกล่าว และห้ามมิให้โจทก์ทั้งสี่และบริวารรบกวนสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทของจำเลย กับให้โจทก์ทั้งสี่ชำระค่าเสียหาย

โจทก์ทั้งสี่ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์ทั้งสี่มีสิทธิตามกฎหมายที่จะเข้าไปทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท เนื่องจากโจทก์ที่ ๑ เป็นคู่สมรสของนางผม และโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นบุตรของนางผมจึงเป็นทายาทโดยธรรมของนางผมและมีสิทธิที่จะเข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) เป็นการออกโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยไม่มีสิทธิฟ้องเพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ได้ ขอให้ยกฟ้องแย้งของจำเลย

ระหว่างพิจารณา จำเลยยื่นคำร้องขอให้เรียกสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเข้ามาเป็นจำเลยร่วม ศาลมีคำสั่งให้นายอำเภอหนองหงส์ จังหวัดบุรีรัมย์ รังวัดสอบเขตว่า ที่ดินตามหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) เลขที่ ๒๐๘๓ อยู่ในเขตที่ดินหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) เลขที่ ๔๒ หรือไม่ ผลการรังวัดสอบเขตปรากฏว่า ที่ดินตามหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ดังกล่าวอยู่ในเขตที่ดินหนังสือรับรองการทำประโยชน์ของจำเลย ศาลจึงมีคำสั่งเรียกสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเข้ามาเป็นจำเลยร่วม

จำเลยร่วมยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำร้องของจำเลยนั้นเป็นการโต้แย้งว่า จำเลยร่วมได้พิจารณาและมีมติอนุญาตให้นางผม เข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทไม่ชอบด้วยกฎหมาย และขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ถือเป็นการโต้แย้งคำสั่งในทางปกครองอันอยู่ในอำนาจพิจารณาและพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดนางรองพิจารณาแล้วเห็นว่า จากการรังวัดสอบเขตได้ความว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ซึ่งมีชื่อจำเลยเป็นผู้เข้าทำประโยชน์อยู่ก่อนแล้ว ต่อมาจำเลยร่วมออกหนังสืออนุญาตให้นางผมเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินทับที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังกล่าวบางส่วน จำเลยขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินดังกล่าว การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอได้นั้น จึงต้องพิจารณาให้ได้ความว่าที่ดินพิพาทเป็นสิทธิของโจทก์ทั้งสี่หรือจำเลย อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จำเลยร่วมมีฐานะเป็นกรม ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน จำเลยร่วมจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แม้คดีนี้จะเป็นกรณีที่เอกชนฟ้องเอกชน แต่เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่จำเลยร่วมออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ ให้แก่นางผม ทำให้จำเลยได้รับความเสียหายและศาลได้มีคำสั่งเรียกสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเข้ามาเป็นจำเลยร่วม มีผลทำให้คดีนี้เป็นคดีพิพาทกันระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองในการออก ส.ป.ก. ๔-๐๑ อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์หรือจำเลยเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าการดำเนินการออก ส.ป.ก ๔-๐๑ ให้แก่นางผมเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์ทั้งสี่เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่พิพาทหรือไม่จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวมิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสี่เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน โดยอ้างว่า โจทก์ทั้งสี่ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินตามหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) เลขที่ ๒๐๘๓ ตำบลห้วยหิน อำเภอหนองหงส์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๑ งาน ๒๑ ตารางวา เมื่อปี ๒๕๔๘ จำเลยขอใช้ประโยชน์ในที่ดินของโจทก์ทั้งสี่เป็นเนื้อที่ประมาณ ๑๔ ไร่ ต่อมาโจทก์ทั้งสี่ไม่ประสงค์ให้จำเลยใช้ประโยชน์ในที่ดินจึงบอกกล่าวให้จำเลยออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ แต่จำเลยไม่ยินยอม ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่าที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ ห้ามจำเลยและบริวารเข้าเกี่ยวข้องและให้จำเลยใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสี่ ส่วนจำเลยให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์ทั้งสี่ไม่ได้เป็นเจ้าของที่ดิน ไม่ได้ครอบครองทำประโยชน์และไม่มีคุณสมบัติตามกฎหมายที่จะได้รับสิทธิในที่ดินจากสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ดินตามหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ที่โจทก์กล่าวอ้างกับที่ดินที่จำเลยครอบครองทำประโยชน์มิใช่แปลงเดียวกันและไม่ได้อยู่ในเขตปฏิรูปที่ดิน ข้อกล่าวอ้างของโจทก์ทั้งสี่เป็นความเท็จ จำเลยซื้อสิทธิการครอบครองในที่ดินมาจากผู้มีชื่อ โดยมีหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) โดยไม่เคยขายหรือถูกเวนคืนตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนให้แก่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ การที่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมออกหนังสืออนุญาตให้ผู้ใดเข้าทำประโยชน์ในที่ดินของจำเลยตามหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง หากหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) แปลงที่โจทก์ทั้งสี่กล่าวอ้างทับซ้อนกับที่ดินของจำเลยตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ดังกล่าว ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ดังกล่าว และห้ามมิให้โจทก์ทั้งสี่และบริวารรบกวนสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทของจำเลย กับให้โจทก์ทั้งสี่ชำระค่าเสียหาย โจทก์ทั้งสี่ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์ทั้งสี่มีสิทธิตามกฎหมายที่จะเข้าไปทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) เป็นการออกโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยไม่มีสิทธิฟ้องเพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ข) ได้ ขอให้ยกฟ้องแย้งของจำเลย ซึ่งต่อมาศาลจังหวัดนางรองมีคำสั่งเรียกสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เข้ามาเป็นจำเลยร่วม ดังนั้น กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินที่โจทก์ทั้งสี่และจำเลยต่างมีความมุ่งหมายในการฟ้องคดีเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองและคุ้มครองสิทธิในที่ดิน แม้จำเลยจะกล่าวอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยร่วมออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (สปก. ๔-๐๑ ข) โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (สปก. ๔-๐๑ ข) ดังกล่าว แต่เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีกรณีดังกล่าวสืบเนื่องมาจากการออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (สปก. ๔-๐๑ ข.) ทับที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) ของจำเลย ประกอบกับโจทก์ทั้งสี่และจำเลยยังโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งสี่ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายจง มาดาโต ที่ ๑ นายวีรพงษ์ มาดาโต ที่ ๒ นายประภาส มาดาโต ที่ ๓ นางจันทร์เพ็ญ รัตนนท์ ที่ ๔ โจทก์ นายคำจันทร์ อนันมา จำเลย สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จำเลยร่วม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๖/๒๕๕๔

วันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๕๔

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดบุรีรัมย์

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๗ พฤษภาคม ๒๕๕๒ นายแสวง ผมทำ ที่ ๑ นางหนูแดง สออนรัมย์ ที่ ๒ นางแสงจันทร์ สรวนรัมย์ ที่ ๓ นายชัยวัฒน์ เส็งนา ที่ ๔ นายชัชชาย เส็งนา ที่ ๕ โจทก์ยื่นฟ้องกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ นายโสภณ ห่วงญาติ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๙๐๙/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์ทั้งห้าเป็นผู้ถือสิทธิครอบครองในที่ดินที่ตั้งอยู่ ตำบลโคกสะอาด อำเภอลำปลายมาศ จังหวัดบุรีรัมย์ โดยโจทก์ที่ ๑ เป็นเจ้าของผู้ถือสิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) เลขที่ ๑๒๖ หมู่ที่ ๑๐ เนื้อที่ ๘ ไร่ ๓๔ ตารางวา โจทก์ที่ ๒ เป็นเจ้าของโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๐๓๒๖ เนื้อที่ ๑๐ ไร่ ๓ งาน ๗๒ ตารางวาโจทก์ที่ ๓ เป็นเจ้าของโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๐๓๒๗ เนื้อที่ ๑๐ ไร่ ๓ งาน ๗๑ ตารางวา โจทก์ที่ ๔และที่ ๕ เป็นเจ้าของผู้ถือสิทธิครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓)เลขที่ ๘ หมู่ ๑๐ เนื้อที่ ๑๒ ไร่ ๒ งาน ซึ่งเอกสารสิทธิของโจทก์ทั้งห้าออกตามประมวลกฎหมายที่ดินโดยชอบ ต่อมานายอำเภอลำปลายมาศในขณะนั้นยื่นคำขอต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์สาขาลำปลายมาศ เจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ ขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่สาธารณประโยชน์ "หนองปุ๊ก" แต่การนำรังวัดชี้แนวเขตได้รุกล้ำที่ดินของโจทก์ที่ ๑ เป็นเนื้อที่๖ ไร่ ๑ งาน ๘๙ ตารางวา โจทก์ที่ ๒ เป็นเนื้อที่ ๑ ไร่ ๑ งาน ๙๑ ตารางวา โจทก์ที่ ๓ เป็นเนื้อที่ ๒ งาน ๗๐ ตารางวา โจทก์ที่ ๔ และที่ ๕ เป็นเนื้อที่ ๒ งาน ๖๒ ตารางวา โจทก์ทั้งห้ายื่นคัดค้านไว้ตามระเบียบ ต่อมาเมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐ เจ้าพนักงานที่ดินฯ ประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) รุกล้ำทับที่ดินดังกล่าว โจทก์ทั้งห้าจึงยื่นเรื่องคัดค้านอีก แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ เจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๑ ไม่ได้พิจารณาคำคัดค้านของโจทก์ทั้งห้า แต่ได้ประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลง "หนองปุ๊ก" โดยไม่มีพยานหลักฐานเพียงพอที่จะออกประกาศดังกล่าวได้ โจทก์ทั้งห้าเป็นเจ้าของที่ดินที่พิพาทที่ได้ครอบครองโดยสุจริต โดยสงบ และโดยเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ รวมทั้งได้ทำประโยชน์ในที่ดินที่พิพาทตลอดมาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๐ และเสียภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอดที่ดินพิพาท จึงไม่ใช่ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน และทางราชการก็ไม่ได้มีหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง หรือประกาศกันเขตที่ดินพิพาทไว้เป็นที่สาธารณประโยชน์ การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงพิพาทจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ต่อมาเมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๓ ในฐานะนายอำเภอลำปลายมาศได้สั่งให้นายกองค์การบริหารส่วนตำบลโคกสะอาดมีคำสั่งให้โจทก์ทั้งห้าชะลอการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทจนกว่าคดีจะถึงที่สุด ซึ่งมีผลห้ามมิให้โจทก์ทั้งห้าเข้าทำนาในที่ดินพิพาท เป็นการโต้แย้งสิทธิทำให้โจทก์ทั้งห้าได้รับความเดือดร้อนเสียหายไม่ได้ทำนาตามสิทธิของตน อันเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลง "หนองปุ๊ก" เลขที่ ๔๐๒ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๗ ตำบลโคกสะอาด อำเภอลำปลายมาศ จังหวัดบุรีรัมย์ ที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งห้า

จำเลยทั้งสามให้การว่า จำเลยทั้งสามไม่ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง(น.ส.ล.) "หนองปุ๊ก" ทับที่ดินของโจทก์ทั้งห้า และไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งห้า โจทก์ทั้งห้าจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินในเรื่องทรัพย์สินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินมิได้เอกสารสิทธิของโจทก์ทั้งห้าบางส่วนออกทับหนองน้ำสาธารณะ "หนองปุ๊ก" ดังนั้นการออกเอกสารสิทธิให้แก่โจทก์ทั้งห้าดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงออกโดยถูกต้องตามกฎหมายและข้อบังคับของทางราชการ คำสั่งที่ให้เพิกถอนเอกสารสิทธิจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว นอกจากนี้ภายหลังออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแล้วโจทก์ทั้งห้ายังคงเข้าทำประโยชน์ในที่พิพาท โจทก์ทั้งห้าไม่ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย อีกทั้งคดีนี้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง เนื่องจากเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)

ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้คำฟ้องของโจทก์ทั้งห้าจะบรรยายการกระทำของจำเลยทั้งสามส่วนหนึ่งว่า จำเลยทั้งสามใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งห้าสืบเนื่องมาจากการมีคำสั่งของฝ่ายปกครองในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ตามคำขอของโจทก์ทั้งห้าประสงค์ให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งห้าเท่านั้น ประเด็นหลักที่โต้แย้งกันจึงเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งห้าหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งห้าจริงตามข้ออ้างหรือไม่จึงจะพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของโจทก์ทั้งห้าและข้อต่อสู้ของจำเลยทั้งสามต่อไปซึ่งต้องพิเคราะห์ถึงสิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์เป็นหลัก เมื่อประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจแห่งประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นเป็นพิเศษ นอกจากนี้ แม้โฉนดที่ดินของโจทก์ทั้งห้าจะเป็นเอกสารมหาชนก็ตาม แต่เอกสารมหาชนนั้น ตามมาตรา ๑๒๗ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งเพียงให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าเป็นของแท้จริงและถูกต้อง อันเป็นข้อสันนิษฐานไม่เด็ดขาด เป็นหน้าที่ของคู่ความฝ่ายที่ถูกอ้างเอกสารนั้น จำต้องนำสืบความไม่ถูกต้องแห่งเอกสารกรณีจึงไม่อาจฟังข้อเท็จจริงยุติได้ว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งห้า ซึ่งในการพิจารณาถึงสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี ศาลจะต้องวินิจฉัยข้ออ้างซึ่งเป็นหลักแห่งข้อหาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ในมาตรา ๑๓๐๔ ที่บัญญัติถึงว่าที่ดินประเภทใดจัดเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินอีกเช่นเดียวกันหรือทั้งนี้อาจรวมไปถึงประมวลกฎหมายที่ดินด้วย เพื่อจะได้วินิจฉัยถึงสิทธิครอบครองของโจทก์ทั้งห้า เมื่อคดีนี้มีประเด็นข้อวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินและศาลจะต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของโจทก์ทั้งห้าหรือเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก จึงจะพิพากษาว่าจะเพิกถอนนิติกรรมตามคำขอท้ายฟ้องได้หรือไม่ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญหากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ การออก น.ส.ล. เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดินและต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดินประกอบกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖(พ.ศ. ๒๕๑๖) ฯ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ได้มีการดำเนินการรังวัดและประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาทแล้ว ดังนั้นการดำเนินการของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์สาขาลำปลายมาศ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาท จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ทั้งห้าฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์และนายอำเภอลำปลายมาศ และจำเลยที่ ๒ โดยเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาลำปลายมาศ ได้ดำเนินการรังวัดและออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาททับที่ดินอันเป็นเอกสารสิทธิของโจทก์ทั้งห้าที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งโจทก์ทั้งห้าเป็นเจ้าของที่ดินพิพาทที่ได้ครอบครองโดยสุจริต โดยสงบและโดยเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของและได้ทำประโยชน์มาโดยตลอดตั้งแต่บรรพบุรุษด้วยการทำนาทำไร่เต็มพื้นที่ตลอดมา ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๐ทั้งได้เสียภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอด และการที่จำเลยที่ ๓ ได้สั่งการให้นายกองค์การบริหารส่วนตำบลโคกสะอาดมีคำสั่งให้โจทก์ทั้งห้าชะลอการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท ทำให้โจทก์ทั้งห้าได้รับความเสียหายไม่ได้ทำนาตามสิทธิพื้นฐานของตนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาทและการกระทำของจำเลยทั้งสาม จึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งห้าประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาทส่วนที่ออกทับที่ดินซึ่งมีเอกสารสิทธิของโจทก์ทั้งห้า แม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งห้าหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ประเด็นดังกล่าวก็เป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็น ปัญหาที่จะพิจารณาว่าการดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาทของจำเลยทั้งสามเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์ทั้งห้าเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาบังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลที่อยู่ภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิที่ดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งห้าได้ตามมาตรา ๗๒วรรคหนึ่ง(๑) และ (๓) และ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยประกอบกับ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งห้าได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสองแห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จำเลยทั้งสามมีหน้าที่ในการดำเนินการออก น.ส.ล. จึงมิได้ อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้ จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ทั้งตามความเห็นของศาลจังหวัดบุรีรัมย์ที่ ๑/๒๕๕๓ บรรทัดที่ ๔ - ๖ก็ยังมีความเห็นว่า โจทก์ทั้งห้าบรรยายคำฟ้องถึงการกระทำของจำเลยทั้งสามส่วนหนึ่งว่าจำเลยทั้งสามใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งห้า โดยสืบเนื่องมาจากการมีคำสั่งของฝ่ายปกครองในการออก น.ส.ล. พิพาท ซึ่งอ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแสดงให้เห็นว่า ศาลจังหวัดบุรีรัมย์เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่การที่ศาลจังหวัดบุรีรัมย์มีความเห็นต่อไปว่า "คดีมีประเด็นที่ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งห้าหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม" เป็นกรณีที่ศาลจังหวัดบุรีรัมย์นำประเด็นข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์การพิจารณาเขตอำนาจศาล ซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๓ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งห้าอ้างว่า โจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๔ และที่ ๕ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) เลขที่ ๑๒๖ และเลขที่ ๘ ตามลำดับ ส่วนโจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ เป็นเจ้าของผู้ถือกรรมสิทธิ์ในโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๐๓๒๖และ ๓๐๓๒๗ ที่ดินทั้งสี่แปลง ตั้งอยู่ ตำบลโคกสะอาด อำเภอลำปลายมาศจังหวัดบุรีรัมย์ มีการออกเอกสารสิทธิตามประมวลกฎหมายที่ดินโดยชอบ แต่ถูกจำเลยทั้งสามออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่สาธารณประโยชน์ "หนองปุ๊ก" ทับที่ดินของโจทก์ทั้งห้าบางส่วน โจทก์ทั้งห้าเป็นเจ้าของที่ดินที่พิพาทที่ได้ครอบครองโดยสุจริต โดยสงบ และโดยเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของรวมทั้งได้ทำประโยชน์ในที่ดินที่พิพาทและเสียภาษีบำรุงท้องที่ตลอดมา ที่ดินพิพาทไม่ใช่ ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน และทางราชการก็ไม่มีหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง หรือประกาศกันเขตที่ดินพิพาทไว้เป็นที่สาธารณประโยชน์ การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงพิพาทจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย และจำเลยที่ ๓ สั่งให้นายกองค์การบริหารส่วนตำบลโคกสะอาดมีคำสั่งให้โจทก์ทั้งห้าชะลอการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทจนกว่าคดีจะถึงที่สุด ทำให้โจทก์ทั้งห้าไม่สามารถเข้าทำนาในที่ดินพิพาทตามสิทธิของตนได้ ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลง "หนองปุ๊ก" ที่ออกทับที่ดินของโจทก์ทั้งห้า ส่วนจำเลยทั้งสามให้การว่า ไม่ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) "หนองปุ๊ก" ทับที่ดินของโจทก์ทั้งห้า โจทก์ทั้งห้าจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินในเรื่องทรัพย์สินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินมิได้ เอกสารสิทธิของโจทก์ทั้งห้าบางส่วนออกทับหนองน้ำสาธารณะ "หนองปุ๊ก"และออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงออกโดยถูกต้องตามกฎหมายและข้อบังคับของทางราชการคำสั่งที่ให้เพิกถอนเอกสารสิทธิจึงชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งห้าได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความ เสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งห้าตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายแสวง ผมทำ ที่ ๑ นางหนูแดง สออนรัมย์ ที่ ๒ นางแสงจันทร์ สรวนรัมย์ ที่ ๓ นายชัยวัฒน์ เส็งนา ที่ ๔ นายชัชชาย เส็งนา ที่ ๕ โจทก์ กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ นายโสภณ ห่วงญาติ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๕/๒๕๕๔

วันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๕๔

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดระยอง

ระหว่าง

ศาลปกครองระยอง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดระยองโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒ ธันวาคม ๒๕๕๑ เด็กชายธนภัทร สุทธศิลป์ โดยนางสาวอุมาพร พรหมบุตร ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๑ นางสาวอุมาพร พรหมบุตร ที่ ๒ นายชาติ สุทธศิลป์ ที่ ๓ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางสาวทัศนีย์ สว่างแจ้ง ที่ ๑ เทศบาลตำบลบ้านปลวกแดง ที่ ๒ นายชัยยงค์ คูเพ็ญวิจิตตระการ ที่ ๓ นายเดชา สุนทราเดชอังกูร ที่ ๔ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาคอำเภอปลวกแดง ที่ ๕ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาคเขต ๒ (ภาคกลาง) จังหวัดชลบุรี ที่ ๖ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ที่ ๗ จำเลย ต่อศาลจังหวัดระยอง เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๔๙๐๓/๒๕๕๑ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นเด็กนักเรียนชั้นอนุบาล ๒ ของศูนย์พัฒนาเด็กเล็กเทศบาลตำบลปลวกแดง จำเลยที่ ๑ และครูประจำวันได้ปล่อยให้เด็กนักเรียนของศูนย์พัฒนาเด็กเล็กและโจทก์ที่ ๑ ออกมาเล่นนอกบริเวณอาคารเรียน ซึ่งจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และครูเวรประจำวันทราบดีว่าที่ตั้งของศูนย์พัฒนาเด็กเล็กอยู่ติดกับที่ทำการของจำเลยที่ ๕ และไม่มีรั้วกั้นแนวเขต จำเลยที่ ๕ โดยการบริหารจัดการของจำเลยที่ ๔ นำเสาไฟฟ้าจำนวนมากมาวางกองซ้อนกันหลายชั้น ติดกับแนวเขตศูนย์พัฒนาเด็กเล็กในลักษณะที่อาจเป็นอันตราย แต่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ไม่ห้ามเด็กนักเรียนของศูนย์พัฒนาเด็กเล็กรวมทั้งโจทก์ที่ ๑ วิ่งเล่นเข้าไปใกล้เสาไฟฟ้าดังกล่าว เป็นเหตุให้โจทก์ที่ ๑ ถูกเสาไฟฟ้าที่จำเลยที่ ๔ และที่ ๕ กองไว้หล่นทับโจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บสาหัส การได้รับบาดเจ็บสาหัสของโจทก์ที่ ๑ เกิดจากความประมาทเลินเล่อของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ซึ่งมีหน้าที่ป้องกันอุบัติเหตุและอุบัติภัยไม่ให้เกิดกับเด็กในศูนย์พัฒนาเด็กเล็กด้วยการจัดสภาพแวดล้อมทั้งภายในอาคารและนอกอาคารให้ปลอดภัย โดยในส่วนของภายนอกอาคารต้องมีรั้วกั้นบริเวณให้เป็นสัดส่วน แต่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ กลับละเลยไม่ทำรั้ว ประกอบกับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ไม่ใช้ความระมัดระวังปล่อยให้เด็กในความดูแลรวมทั้งโจทก์ที่ ๑ ไปวิ่งเล่นในบริเวณแนวเขตที่ติดต่อระหว่างศูนย์พัฒนาเด็กเล็กกับที่ทำการของจำเลยที่ ๕ ส่วนจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๗ มีหน้าที่จัดหาสถานที่เพื่อจัดเก็บเสาไฟฟ้าเพื่อป้องกันอุบัติเหตุอุบัติภัยไม่ให้เกิดกับบุคคลอื่นแต่ไม่ใช้ความระมัดระวังให้เพียงพอโดยนำเสาไฟฟ้ามาวางกองหลายชั้นและระหว่างชั้นได้นำท่อนไม้รองหนุนไว้ซึ่งไม่มีความแข็งแรงรองรับน้ำหนักของเสาไฟฟ้า และละเลยไม่จัดเปลี่ยนท่อนไม้ที่ใช้รองเสาไฟฟ้าให้อยู่ในสภาพที่แข็งแรง อีกทั้งจำเลยที่ ๕ ถึงที่ ๗ สามารถนำเสาไฟฟ้าไปกองไว้ที่อื่นซึ่งไม่ติดกับศูนย์พัฒนาเด็กเล็กเพื่อป้องกันไม่ก่อให้เกิดอันตรายแก่บุคคลอื่นแต่หาได้ทำเช่นนั้นไม่ ทำให้โจทก์ที่ ๑ ได้รับความเสียหายแก่ร่างกาย อนามัยและจิตใจ ขอให้จำเลยทั้งเจ็ดร่วมกันชำระเงินจำนวน ๒๓,๑๑๒,๕๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ และชำระเงินจำนวน ๔๗๑,๓๓๑.๖๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตรา ร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ที่ ๒ และที่ ๓

จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ และจำเลยที่ ๗ ให้การว่า ขณะเกิดเหตุโจทก์ที่ ๓ ไม่ใช่บิดาโดยชอบด้วยกฎหมายของโจทก์ที่ ๑ โจทก์ที่ ๓ จดทะเบียนรับรองบุตรหลังเกิดเหตุคดีนี้ โจทก์ที่ ๓ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้ใช้ความระมัดระวังโดยการจัดให้มีครูประจำชั้นและครูพี่เลี้ยงในการดูแลนักเรียนของศูนย์พัฒนาเด็กเล็กจำนวนห้องละ ๒ คน เพียงพอที่จะดูแลเด็กนักเรียนแต่ละห้อง โดยครูทั้งสองจะต้องอยู่กับเด็กนักเรียนตลอดเวลาและมีประตูทางเข้าออกเพียงด้านเดียวและเปิดปิด เป็นเวลา จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และครูประจำศูนย์เด็กเล็กได้ห้ามเด็ดขาดไม่ให้เด็กนักเรียนไปเล่นบริเวณที่เกิดเหตุ การเกิดอุบัติเหตุครั้งนี้จึงไม่ได้เกิดจากความประมาทเลินเล่อของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และเกิดเพราะเหตุสุดวิสัย สถานที่กองเสาไฟฟ้าเดิมมีรั้วขึงลวดล้อมรอบแต่ถูกคนร้ายลักตัดลวดไป คงเหลือแต่เสาไม้ปักเป็นแนว การเก็บและกองเสาไฟฟ้าได้จัดให้มีท่อนไม้หมอนวางกั้นกลางขนาดตามที่กำหนดไว้ในหนังสือสั่งการของการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค มีความมั่นคงแข็งแรงปลอดภัยในการรองรับน้ำหนัก เสาไฟฟ้าอย่างเพียงพอและใช้งานประมาณ ๒ เดือนก่อนเกิดเหตุ การที่เสาไฟฟ้าหล่นทับมือและเท้าของโจทก์ที่ ๑ นั้น เป็นเสาไฟฟ้าต้นริมสุดในชั้นที่ ๕ สาเหตุมาจากการปีนเหนี่ยวรั้งเสาไฟฟ้า อุบัติเหตุม จึงเกิดจากเหตุสุดวิสัย ไม่ใช่เกิดจากความประมาทเลินเล่อของจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๗ ค่าเสียหายสูงเกินจริง ขอให้ยกฟ้อง

ศาลจังหวัดระยองมีคำสั่งไม่รับฟ้องโจทก์ทั้งสามสำหรับจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ เนื่องจากไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลเป็นเพียงหน่วยงานย่อยในสังกัดจำเลยที่ ๗ เท่านั้น

จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ และจำเลยที่ ๗ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งสามอ้างว่า จำเลยที่ ๗ มีหน้าที่จัดหาสถานที่เพื่อจัดเก็บเสาไฟฟ้าเพื่อป้องกันอุบัติเหตุ และอุบัติภัย มิให้เกิดกับบุคคลอื่น อันเป็นการกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๗ มีหน้าที่จัดให้มีและบำรุงรักษาสิ่งสาธารณูปโภค และระบบสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น แต่จำเลยที่ ๗ มิได้จัดเก็บ และบำรุงสาธารณูปโภค และสิ่งบริการสาธารณะให้มีความปลอดภัยอย่างเพียงพอ ก่อให้เกิดความเสียหายต่อบุคคล จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๔/๒๕๔๗, ๑๕/๒๕๔๗ และ ๑๐/๒๕๔๘

ศาลจังหวัดระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ทั้งสามฟ้องจำเลยที่ ๗ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ แต่มูลเหตุละเมิดที่โจทก์ทั้งสามฟ้องนั้นเกิดจากการที่การไฟฟ้าส่วนภูมิภาคอำเภอปลวกแดง ซึ่งเป็นหน่วยงานย่อยของจำเลยที่ ๗ นำเสาไฟฟ้าจำนวนมากมากองบนที่ดินติดแนวเขตของศูนย์พัฒนาเด็กเล็กซึ่งมีเด็กนักเรียนซึ่งเป็นผู้เยาว์อายุไม่เกิน ๕ ปี อยู่เป็นจำนวนมากรวมทั้งโจทก์ที่ ๑ ด้วย โดยวางซ้อนกันหลายชั้น ระหว่างชั้นได้นำท่อนไม้รองหนุนไว้ซึ่งไม่มีความแข็งแรงในการรองรับน้ำหนักของเสาไฟฟ้า เป็นเหตุให้เสาไฟฟ้าหล่นทับโจทก์ที่ ๑ ได้รับอันตรายสาหัสนั้น เห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องมิใช่กรณีละเมิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎคำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร แต่เป็นการละเมิดจากการปฏิบัติหน้าที่ตามปกติของจำเลยที่ ๗ ซึ่งไม่ใช้ความระมัดระวังตามสมควรแก่กรณีในภาวะการณ์เช่นนั้น จึงมิใช่เกี่ยวกับการละเมิดทางปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาจากคำฟ้องของโจทก์แล้ว เป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๗ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีหน้าที่จัดหาสถานที่เพื่อจัดเก็บเสาไฟฟ้าเพื่อป้องกันอุบัติเหตุและอุบัติภัยมิให้เกิดกับบุคคลอื่น อันเป็นการกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๗ มีหน้าที่จัดให้มีและบำรุงรักษาสิ่งสาธารณูปโภค และระบบสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น การจัดให้มีและบำรุงรักษาสิ่งสาธารณูปโภคดังกล่าวถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย ในการจัดระบบและให้บริการสาธารณะ ได้ละเลยต่อหน้าที่มิได้จัดเก็บบำรุงสาธารณูปโภคและสิ่งบริการสาธารณะให้มีความปลอดภัยอย่างเพียงพอ ก่อให้เกิดความเสียหายต่อโจทก์ทั้งสาม นั้น เห็นว่า พระราชบัญญัติการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๐๓ มาตรา ๑๓ (๖) บัญญัติให้การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค มีอำนาจกระทำการต่าง ๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๖ และอำนาจเช่นว่านี้ให้รวมถึง...(๖) จัดระเบียบเกี่ยวกับความปลอดภัยในการใช้และรักษาทรัพย์สินของการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค เมื่อจำเลยที่ ๗ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการจัดระเบียบเกี่ยวกับความปลอดภัยในการใช้และรักษาทรัพย์สินของการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคตามมาตรา ๑๓ (๖) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๐๓ ถูกฟ้องว่าละเลยไม่ใช้ความระมัดระวังอย่างเพียงพอในการจัดหาสถานที่เพื่อจัดเก็บเสาไฟฟ้าเพื่อป้องกันอุบัติเหตุมิให้เกิดกับบุคคลอื่น จนเป็นเหตุให้โจทก์ที่ ๑ ซึ่งวิ่งเล่นเข้าไปในบริเวณใกล้เสาไฟฟ้าดังกล่าว ถูกเสาไฟฟ้าที่กองไว้หล่นทับได้รับบาดเจ็บสาหัส มูลเหตุแห่งการทำละเมิดจึงเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติของจำเลยที่ ๗ ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสาม คดีนี้จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

แต่อย่างไรก็ตาม คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ และที่ ๗ จะยื่นคำร้องโต้แย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลเฉพาะมูลคดีที่เกิดจากการกระทำของจำเลยที่ ๗ ก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาคำร้องดังกล่าวโดยตลอดแล้วเห็นได้ว่า เป็นการประสงค์ที่จะโอนคดีทั้งคดีไปพิจารณาพิพากษาที่ศาลปกครอง โดยพิจารณาเห็นว่า จำเลยที่ ๒ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๕๐ (๖) และ (๗) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๑๑ ประกอบกับมาตรา ๑๖ (๙) และ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ในการสังคมสงเคราะห์ การพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชรา และผู้ด้อยโอกาส และการจัดการศึกษาให้แก่ราษฎร ซึ่งอำนาจหน้าที่ดังกล่าวย่อมรวมถึงการจัดให้มีศูนย์พัฒนาเด็กเล็กในพื้นที่รับผิดชอบของจำเลยด้วย จำเลยที่ ๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเป็นหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ส่วนจำเลยที่ ๑ เป็นพนักงานส่วนท้องถิ่นสังกัดจำเลยที่ ๒ ตำแหน่งหัวหน้าศูนย์เด็กเล็ก จำเลยที่ ๓ เป็นนายกเทศมนตรีตำบลบ้านปลวกแดง จำเลยที่ ๑ และที่ ๓ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเป็นเจ้าหน้าที่ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิด พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อโจทก์ทั้งสามฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ และครูเวรประจำวันได้ปล่อยให้เด็กนักเรียนศูนย์พัฒนาเด็กเล็กรวมทั้งโจทก์ที่ ๑ ออกมาเล่นนอกบริเวณอาคารเรียน โดยจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และครูเวรประจำวันทราบดีว่าที่ตั้งศูนย์พัฒนาเด็กเล็กดังกล่าวอยู่ติดกับที่ทำการการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคอำเภอปลวกแดงซึ่งมีเสาไฟฟ้าจำนวนมากวางกองเป็นชั้น ๆ หลายชั้น ชั้นละจำนวนหลายต้นติดกับแนวเขตศูนย์พัฒนาเด็กเล็กในลักษณะที่น่าเป็นอันตราย แต่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และครูเวรประจำวันมิได้ใช้ความระมัดระวังโดยการห้ามมิให้เด็กนักเรียนรวมทั้งโจทก์ที่ ๑ วิ่งเล่นเข้าใกล้เสาไฟฟ้าดังกล่าว เป็นเหตุให้โจทก์ที่ ๑ ถูกเสาไฟฟ้าหล่นทับได้รับบาดเจ็บสาหัส ซึ่งเหตุดังกล่าวเกิดจากความประมาทเลินเล่อของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และครูเวรประจำวันที่ไม่ได้ใช้ความระมัดระวังในการดูแลเด็กนักเรียนที่อยู่ในความรับผิดชอบตามหน้าที่รวมทั้งมิได้จัดทำรั้วกั้นบริเวณศูนย์พัฒนาเด็กเล็กให้เป็นสัดส่วน จึงฟ้องขอให้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหายดังกล่าวร่วมกับจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๗ กรณีจึงเป็นการฟ้องกล่าวหาว่าหน่วยงานทางปกครองกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มูลคดีในส่วนนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เช่นเดียวกัน ดังนั้น คดีนี้ทั้งคดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร บทบัญญัติดังกล่าวเป็นการกำหนดประเภทคดีปกครองที่เกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ โดยมุ่งหมายให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐเท่านั้น ไม่รวมถึงการกระทำละเมิดอันมิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ คดีนี้จำเลยที่ ๒ เป็นราชการส่วนท้องถิ่น มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๕๐ (๖) และ (๗) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๑๑ ประกอบกับมาตรา ๑๖ (๙) และ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ในการสังคมสงเคราะห์ การพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชรา และผู้ด้อยโอกาสและการจัดการศึกษาให้แก่ราษฎร มีจำเลยที่ ๓ เป็นผู้แทน และจำเลยที่ ๑ เป็นหัวหน้าศูนย์พัฒนาเด็กเล็กในสังกัด ส่วนจำเลยที่ ๗ เป็นรัฐวิสาหกิจมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์ในการผลิต จัดให้ได้มา จัดส่ง และจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าในเขตส่วนภูมิภาคซึ่งอยู่นอกเขตท้องที่ที่การไฟฟ้านครหลวงดำเนินการอยู่ และในประเทศใกล้เคียง ตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๐๓ มาตรา ๖ และมาตรา ๗ และมีอำนาจกระทำการต่าง ๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ดังกล่าว ซึ่งรวมถึงอำนาจจัดระเบียบเกี่ยวกับความปลอดภัยในการใช้และรักษาทรัพย์สินของการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ตามมาตรา ๑๓ (๖) เมื่อโจทก์ ทั้งสามฟ้องว่า จำเลยที่ ๗ ไม่ใช้ความระมัดระวังให้เพียงพอในการนำเสาไฟฟ้ามาวางกองไว้หลายชั้นและระหว่างชั้นได้นำท่อนไม้รองหนุนไว้ซึ่งไม่มีความแข็งแรงรองรับน้ำหนัก และละเลยไม่จัดเปลี่ยนท่อนไม้ที่ใช้รองเสาไฟฟ้าให้อยู่ในสภาพที่แข็งแรง ทั้งไม่นำเสาไฟฟ้าไปกองไว้ที่อื่นซึ่งไม่ติดกับศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก เป็นเหตุให้โจทก์ที่ ๑ ถูกเสาไฟฟ้าหล่นทับได้รับบาดเจ็บสาหัส ขอให้ร่วมกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทน พฤติการณ์การกระทำของจำเลยที่ ๗ ที่โจทก์อ้าง กล่าวถึงการที่จำเลยที่ ๗ นำเสาไฟฟ้ามาวางกองหลายชั้นและระหว่างชั้นได้นำท่อนไม้รองหนุนไว้ซึ่งไม่มีความแข็งแรงรองรับน้ำหนัก และละเลยไม่จัดเปลี่ยนท่อนไม้ที่ใช้รองเสาไฟฟ้าให้อยู่ในสภาพที่แข็งแรง และไม่นำเสาไฟฟ้าไปกองไว้ที่อื่นที่ไม่ติดกับศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก เป็นเหตุให้โจทก์ที่ ๑ ถูกเสาไฟฟ้าหล่นทับได้รับบาดเจ็บสาหัส เป็นอำนาจในการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปของจำเลยที่ ๗ เท่านั้น เหตุละเมิดหาใช่เกิดจากการใช้อำนาจในการผลิต จัดให้ได้มา จัดส่ง และจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าซึ่งเป็นอำนาจโดยตรงของจำเลยที่ ๗ แต่อย่างใด ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างเด็กชายธนภัทร สุทธศิลป์ โดยนางสาวอุมาพร พรหมบุตร ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๑ นางสาวอุมาพร พรหมบุตร ที่ ๒ นายชาติ สุทธศิลป์ ที่ ๓ โจทก์ นางสาวทัศนีย์ สว่างแจ้ง ที่ ๑ เทศบาลตำบลบ้านปลวกแดง ที่ ๒ นายชัยยงค์ คูเพ็ญวิจิตตระการ ที่ ๓ นายเดชา สุนทราเดชอังกูร ที่ ๔ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาคอำเภอปลวกแดง ที่ ๕ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค เขต ๒ (ภาคกลาง) จังหวัดชลบุรี ที่ ๖ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ที่ ๗ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศิลปชัย สรภักดี) อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๔/๒๕๕๔

วันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๕๔

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดสีคิ้ว

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดสีคิ้วโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๘ มกราคม ๒๕๕๒ นางวารุณี สุนยี่ขัน ที่ ๑ นางสาวนิลาวัล บุญโปรด ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๑ ดาบตำรวจจำนงค์ แก้วหาญ ที่ ๒ บริษัทกรุงเทพประกันภัย จำกัด (มหาชน) ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสีคิ้ว เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๔/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานตำรวจในสังกัดและบังคับบัญชาของจำเลยที่ ๑ ได้ขับรถยนต์ หมายเลขทะเบียน ถก ๙๕๑ กรุงเทพมหานคร ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งได้เอาประกันภัยไว้กับจำเลยที่ ๓ ไปปฏิบัติหน้าที่ราชการในทางการงานของจำเลยที่ ๑ โดยขับรถยนต์คันดังกล่าวกลับจากการไปรับตัวผู้ต้องหาคดีลักทรัพย์กลับสถานีตำรวจภูธรปากช่อง มาตามถนนสายปากช่อง - หัวลำ มุ่งหน้าไปยังอำเภอปากช่อง เมื่อมาถึงบริเวณที่เกิดเหตุซึ่งสภาพถนนเป็นทางลาดลงและเป็นเวลากลางคืนมีแสงสว่างไม่เพียงพอต่อการมองเห็น ตามวิสัยและพฤติการณ์ของบุคคลในภาวะเช่นจำเลยที่ ๒ ต้องใช้ความระมัดระวังเป็นพิเศษ โดยลดความเร็วของรถลงและขับรถให้อยู่ในช่องเดินรถของตนเองเพื่อความปลอดภัยหากมีรถคันอื่นแล่นสวนทางมา แต่จำเลยที่ ๒ ได้ขับรถยนต์คันดังกล่าวด้วยความประมาทโดยขับด้วยความเร็วสูงและล้ำเข้าไปในช่องเดินรถฝั่งตรงข้าม เป็นเหตุให้ชนกับรถจักรยานยนต์ หมายเลขทะเบียน งคง ๖๕๐ นครราชสีมา ที่โจทก์ที่ ๑ ขับสวนทางมาในช่องเดินรถของตนอย่างแรง ทำให้โจทก์ที่ ๑ ผู้ขับขี่และโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนั่งซ้อนท้ายมาได้รับบาดเจ็บสาหัส ต้องเจ็บป่วยด้วยอาการทุกขเวทนาทรมานจนไม่สามารถประกอบอาชีพการงานตามปกติได้เกินกว่า ๒๐ วัน และรถจักรยานยนต์คันดังกล่าวของโจทก์ที่ ๑ ได้รับความเสียหายทั้งคัน การกระทำดังกล่าวของจำเลยที่ ๒ เป็นการกระทำโดยประมาทและได้กระทำไปในขณะปฏิบัติหน้าที่ราชการในทางการงานของจำเลยที่ ๑ และเป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้เงินค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง จำนวน ๑๔,๐๑๒,๐๔๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ

จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๒ เนื่องจากคำฟ้องของโจทก์ทั้งสองเป็นการกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๒ กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ในทางการงานของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ขับรถยนต์คันเกิดเหตุกลับจากไปรับตัวผู้ต้องหาในคดีลักทรัพย์มายังสถานีตำรวจภูธรปากช่องพร้อมพนักงานสอบสวน โจทก์ทั้งสองย่อมต้องฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐต้นสังกัด แต่จะฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้ ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ เหตุที่เกิดขึ้นมิได้เกิดจากการกระทำโดยประมาทของจำเลยที่ ๒ แต่เกิดจากความประมาทเลินเล่อของโจทก์ที่ ๑ ที่ขับรถล้ำเส้นกึ่งกลางทางเดินรถเข้าไปในช่องเดินรถสวนซึ่งเป็นช่องเดินรถของจำเลยที่ ๒ ในระยะกระชั้นชิด โดยไม่ได้ใช้ความระมัดระวังในการขับรถตามสมควร และค่าเสียหายที่เรียกร้องนั้นสูงเกินส่วน ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ขณะเกิดเหตุคดีนี้จำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการตามคำสั่งผู้บังคับบัญชาตามลำดับขั้นของจำเลยที่ ๑ จริง แต่จำเลยที่ ๒ ไม่ได้ประมาทหรือกระทำละเมิดตามที่ฟ้อง หากแต่เป็นความประมาทของโจทก์ที่ ๑ เองแต่เพียงฝ่ายเดียว จำเลยที่ ๑ จึงไม่ต้องรับผิด จำเลยที่ ๓ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ทั้งสองเช่นกัน ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นการยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐว่ากระทำประมาทเลินเล่อ ทำให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดสีคิ้วพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๒ เป็นข้าราชการสังกัดจำเลยที่ ๑ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์ทั้งสองกล่าวหาว่า จำเลยที่ ๒ ขับรถยนต์ของจำเลยที่ ๑ ที่เอาประกันภัยไว้กับจำเลยที่ ๓ โดยประมาท เป็นเหตุให้เฉี่ยวชนกับรถจักรยานยนต์ของโจทก์ที่ ๑ ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับบาดเจ็บ และรถจักรยานยนต์ของโจทก์ที่ ๑ ได้รับความเสียหาย ลักษณะของพฤติกรรมต่างๆ ที่โจทก์ทั้งสองอ้างเป็นการกล่าวถึงขั้นตอนที่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในขณะขับรถยนต์คันดังกล่าวเพื่อรับตัวผู้ต้องหามาควบคุมที่สถานีตำรวจ เพื่อให้การรับตัวผู้ต้องหากลับมาควบคุมที่สถานีตำรวจภูธรปากช่องบรรลุผล อันถือได้ว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปเท่านั้น หาใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใดไม่ ทั้งการที่จะพิจารณาว่าจำเลยทั้งสามจะต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสองหรือไม่เพียงใดนั้น ก็เป็นข้อพิพาทที่เกี่ยวพันกัน ซึ่งศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าจำเลยที่ ๒ กระทำละเมิดหรือไม่ ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) หากแต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า บทบัญญัติในมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ดังนั้น ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรม จึงต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นหลัก หากคดีใดไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองจึงจะอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม และหากคดีใดอยู่ในอำนาจของศาลปกครองแล้วศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษา โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มุ่งหมายให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมถึงการกระทำละเมิดที่เกิดจากการดำเนินกิจการทางปกครอง ดังนั้น คดีนี้มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ปฏิบัติหน้าที่พลขับของร้อยเวรสอบสวน โดยจำเลยที่ ๒ ขับรถยนต์ของทางราชการของจำเลยที่ ๑ ซึ่งทำประกันภัยไว้กับจำเลยที่ ๓ เพื่อไปรับตัวผู้ต้องหาในคดีลักทรัพย์กลับไปยังสถานีตำรวจภูธรปากช่อง โดยเดินทางพร้อมกับพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจภูธรปากช่องซึ่งเป็นร้อยเวร และได้ควบคุมตัวผู้ต้องหาไว้ที่กระบะหลังรถ จำเลยที่ ๒ ได้ขับรถยนต์มาตามถนนสายปากช่อง - หัวลำ และเกิดเฉี่ยวชนรถจักรยานยนต์ของโจทก์ที่ ๑ เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองได้รับบาดเจ็บสาหัสและทำให้ทรัพย์ได้รับความเสียหาย เห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานของรัฐที่จำเลยที่ ๒ อยู่ในสังกัด มาตรา ๖ (๗) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ บัญญัติให้มีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติการอื่นใดเพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่ ตามมาตรา ๖ (๑) (๒) (๓) (๔) หรือ (๕) เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติราชการให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับและคำสั่งของจำเลยที่ ๑ หรือตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชา เหตุพิพาทเกิดขึ้นในขณะที่จำเลยที่ ๒ ปฏิบัติหน้าที่เป็นพลขับของร้อยเวรสอบสวนขับรถยนต์ของทางราชการระหว่างทางเพื่อรับตัวผู้ต้องหาในคดีอาญาไปยังสถานีตำรวจภูธรปากช่อง เมื่อพิจารณาถึงเป้าหมายการเดินทางเพื่อไปปฏิบัติหน้าที่ทางปกครองอันเป็นการปฏิบัติหน้าที่เพื่อสนับสนุนการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานสอบสวนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ตามนัยมาตรา ๖ (๗) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ อันเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครอง และมิใช่เป็นการกระทำตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเป็นการเฉพาะ ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งมีลักษณะเป็นคดีปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าพนักงานตำรวจในสังกัดจำเลยที่ ๑ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร" อันเป็นการกำหนดประเภทคดีปกครองที่เกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ โดยมุ่งหมายให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐเท่านั้น ไม่รวมถึงการกระทำละเมิดอันมิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้โจทก์ทั้งสองอ้างว่า จำเลยที่ ๒ ขับรถยนต์ของจำเลยที่ ๑ ที่ได้เอาประกันภัยไว้กับจำเลยที่ ๓ ไปปฏิบัติหน้าที่ราชการในทางการงานของจำเลยที่ ๑ โดยขับรถยนต์คันดังกล่าวกลับจากการไปรับตัวผู้ต้องหาคดีลักทรัพย์กลับสถานีตำรวจภูธรปากช่อง แต่จำเลยที่ ๒ ขับรถยนต์คันดังกล่าวโดยประมาทชนกับรถจักรยานยนต์ของโจทก์ที่ ๑ ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย จึงเป็นการกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๒ กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสองโดยการขับรถ อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไป หาใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใดไม่ ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวารุณี สุนยี่ขัน ที่ ๑ นางสาวนิลาวัล บุญโปรด ที่ ๒ โจทก์ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๑ ดาบตำรวจจำนงค์ แก้วหาญ ที่ ๒ บริษัทกรุงเทพประกันภัย จำกัด (มหาชน) ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๓/๒๕๕๔

วันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๕๔

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองขอนแก่น

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๕๑ นางสาวศรวิวัลย์ หรือล้อม มุลเมือง โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมชลประทาน จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๙๓๗/๒๕๕๑ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของและครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) เลขที่ ๑๗ ตำบลหนองเทาใหญ่ อำเภอปลาปาก จังหวัดนครพนม เนื้อที่ ๒๕ ไร่ ๑ งาน ๑๐ ตารางวา โดยรับมรดกมาจากบิดา จำเลยซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวบางส่วนจำนวน ๕ ไร่ ๓๖ ตารางวา เพื่อสร้างประตูระบายน้ำในโครงการน้ำก่ำและโครงการพัฒนาลุ่มน้ำสงครามของจำเลย เมื่อจำเลยเข้าก่อสร้างประตูระบายน้ำบ้านตับเต่าตามโครงการดังกล่าวเจ้าหน้าที่ของจำเลยบุกรุกเข้าไปในที่ดินของโจทก์ในส่วนที่ไม่ได้ขายให้แก่จำเลยแล้วทำการขุด เจาะ และก่อสร้างอ่างเก็บน้ำขนาดใหญ่และลึกลงไปในที่ดินของโจทก์เป็นเนื้อที่ไม่น้อยกว่า ๒ ไร่ ต่อมาจำเลยมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ขายที่ดินบริเวณดังกล่าวอ้างว่าได้มีพระราชกฤษฎีกาให้เวนคืนที่ดินดังกล่าวและได้ฝากเงินค่าเวนคืนที่ดินพร้อมค่าทดแทนไม้ยืนต้น จำนวน ๘๙,๘๐๐ บาท ไว้ที่ธนาคารให้แก่โจทก์แล้ว แต่โจทก์ไม่ประสงค์จะรับเงินดังกล่าว เนื่องจากเห็นว่า การปฏิบัติงานในหน้าที่ของจำเลยดังกล่าวเป็นการกระทำละเมิดและก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อโจทก์ ขอให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหายเป็นเงิน ๕๐๐,๐๐๐ บาท และให้จำเลยทำที่ดินให้กลับคืนสภาพเดิม หากไม่สามารถทำได้ให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์อีกเป็นเงิน ๓๐๐,๐๐๐ บาท โดยให้ถือเอาเงินจำนวน ๘๙,๘๐๐ บาท ที่จำเลยวางไว้แก่โจทก์ที่ธนาคารดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งแห่งค่าเสียหาย

จำเลยให้การว่า จำเลยได้รับงบประมาณมาก่อสร้างประตูระบายน้ำบ้านตับเต่าจึงจัดซื้อที่ดินจากราษฎรในบริเวณพื้นที่ดังกล่าว โดยในส่วนที่ดินของโจทก์ซื้อไว้ ๒ จุด จุดแรกเนื้อที่ ๑ งาน ๙๕ ตารางวา จุดที่ ๒ เนื้อที่ ๔ ไร่ ๒ งาน ๔๑ ตารางวา แต่ที่ดินจุดที่ ๒ ไม่พอก่อสร้าง จำเลยจึงขอซื้อที่ดินจากโจทก์เพิ่มเติมประมาณ ๒ ไร่เศษ แต่โจทก์ไม่ยอมขายอ้างว่าทางโครงการใช้พื้นที่เกินกว่าที่ตกลงไว้ จำเลยเพียงแต่ปักหลักเขตให้เห็นว่าจะต้องใช้พื้นที่เพิ่มเติมจากที่ซื้อไว้เดิมว่าเป็นจำนวนเนื้อที่เท่าใด จำเลยไม่ได้เข้าไปขุด เจาะ ก่อสร้างหรือกระทำการใด ๆ อันเป็นการรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ จำเลยก่อสร้างในพื้นที่ที่จำเลยซื้อมาจากโจทก์เท่านั้น จำเลยระงับการก่อสร้างในบริเวณดังกล่าวตั้งแต่ปี ๒๕๔๖ และในปี ๒๕๔๙ ได้มีพระราชกฤษฎีกาเวนคืนที่ดินของโจทก์เนื้อที่ ๒ ไร่ ๖๘ ตารางวา ตามที่จำเลยร้องขอ จำเลยนำเงินค่าเวนคืนฝากธนาคารในนามของโจทก์แล้ว แต่ไม่อาจเข้าไปก่อสร้างได้เนื่องจากโจทก์กับพวกขัดขวาง จำเลยไม่ได้ทำละเมิดต่อโจทก์ คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกระทำละเมิดต่อโจทก์ด้วยการบุกรุกเข้าไปก่อสร้างในที่ดินพิพาทของโจทก์และพื้นที่ต่อเนื่องประมาณ ๑๐ กว่าไร่ ได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้ จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่เอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานปกครองว่ากระทำละเมิดโดยบุกรุกเข้าไปขุดเจาะเพื่อก่อสร้างประตูระบายน้ำบ้านตับเต่าตามโครงการของจำเลยในที่ดินของโจทก์ ทำให้ที่ดินของโจทก์เสียหาย ใช้ทำประโยชน์ไม่ได้อย่างเช่นเคยและเกิดแอ่งน้ำขนาดใหญ่ ขอให้จำเลยทำให้ที่ดินของโจทก์บริเวณที่จำเลยขุดเจาะก่อสร้างให้กลับคืนดังเดิม โดยจำเลยเสียค่าใช้จ่ายเองและเรียกค่าเสียหาย จำเลยให้การว่า ไม่ได้บุกรุกเข้าไปในที่ดินของโจทก์ จำเลยได้ทำการก่อสร้างในเขตที่ดินที่จำเลยซื้อมาจากโจทก์เท่านั้น ส่วนที่ดินของโจทก์ที่เสียหายใช้ทำประโยชน์อย่างเช่นเคยไม่ได้นั้นก็เป็นมาแต่ก่อนอยู่แล้ว จำเลยจึงไม่ต้องรับผิด ดังนั้นคดีนี้ศาลจึงต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือของจำเลยแล้ว จึงจะพิจารณาต่อไปว่าการกระทำของจำเลยเป็นละเมิดหรือไม่ จะต้องชดใช้ค่าเสียหายเพียงใด อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครอง เป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยที่มาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พุทธศักราช ๒๔๘๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๓๐ ได้บัญญัติให้กรมชลประทานมีอำนาจนำเอาอสังหาริมทรัพย์ของเอกชนไปใช้เพื่อประโยชน์แก่กรมชลประทานได้ โดยการตกลงการโอนกับเจ้าของอสังหาริมทรัพย์ แต่ถ้ามิได้ตกลงการโอนไว้เป็นอย่างอื่นให้ดำเนินการเวนคืนตามกฎหมาย ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ นอกจากนั้น ข้อ ๑ แห่งกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมชลประทาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ กำหนดให้จำเลยมีภารกิจเกี่ยวกับการพัฒนาแหล่งน้ำตามศักยภาพของลุ่มน้ำให้เพียงพอโดยการจัดสรรน้ำให้กับผู้ใช้น้ำทุกประเภทเพื่อให้ผู้ใช้น้ำได้รับน้ำอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม ตลอดจนป้องกันความเสียหายอันเกิดจากน้ำ โดยมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการจัดให้ได้มาซึ่งน้ำ หรือกัก เก็บ รักษา ควบคุม ส่ง ระบายหรือแบ่งน้ำเพื่อเกษตรกรรม การพลังงาน การสาธารณูปโภคหรือการอุตสาหกรรม ดำเนินการเกี่ยวกับการป้องกันความเสียหายอันเกิดจากน้ำ ความปลอดภัยของเขื่อนและอาคารประกอบฯ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติการอื่นใดตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกรมชลประทาน หรือตามที่กระทรวง หรือคณะรัฐมนตรีมอบหมาย ดังนั้นการก่อสร้างประตูระบายน้ำบ้านตับเต่าตามโครงการน้ำก่ำและโครงการพัฒนาลุ่มน้ำสงครามของจำเลย จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และปฏิบัติหน้าที่ในการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด การที่โจทก์ฟ้องว่าการดำเนินโครงการของจำเลยไม่ชอบด้วยกฎหมายและทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย กรณีตามฟ้องของโจทก์ จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว สำหรับประเด็นที่ว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือของจำเลย นั้น เห็นว่า โดยที่ข้อเท็จจริงปรากฏว่า จำเลยยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์จึงได้ดำเนินการขอซื้อเพิ่มเติมและได้มีการออกพระราชกฤษฎีกาเวนคืนที่ดินดังกล่าวภายหลัง ไม่มีข้อเท็จจริงใดที่แสดงให้เห็นว่าจำเลยโต้แย้งเรื่องสิทธิในที่ดิน คดีจึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด และกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า โดยที่มาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พุทธศักราช ๒๔๘๕ บัญญัติให้จำเลยมีอำนาจนำเอาอสังหาริมทรัพย์ของเอกชนไปใช้ประโยชน์แก่การชลประทานได้ โดยการตกลงการโอนกับเจ้าของอสังหาริมทรัพย์ แต่ถ้ามิได้ตกลงการโอนไว้ เป็นอย่างอื่นให้ดำเนินการเวนคืนตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ นอกจากนี้ จำเลยยังมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการจัดให้ได้มาซึ่งน้ำ หรือกัก เก็บ รักษา ควบคุม ส่ง ระบายหรือแบ่งน้ำเพื่อเกษตรกรรม การพลังงาน การสาธารณูปโภค หรือการอุตสาหกรรม ดำเนินการเกี่ยวกับการป้องกันความเสียหายอันเกิดจากน้ำ ความปลอดภัยของเขื่อนและอาคารประกอบฯ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมชลประทาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ การก่อสร้างประตูระบายน้ำบ้านตับเต่าตามโครงการน้ำก่ำและโครงการพัฒนาลุ่มน้ำสงครามของจำเลย จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองและปฏิบัติหน้าที่ในการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด เมื่อโจทก์ฟ้องว่าการดำเนินโครงการดังกล่าวของจำเลยได้บุกรุกเข้าไปในที่ดินของโจทก์ในส่วนที่โจทก์ไม่ได้ขายให้แก่จำเลย และเมื่อโจทก์ไม่ยอมขายที่ดินบริเวณพิพาทให้แก่จำเลยเพิ่มเติม จำเลยจึงออก พระราชกฤษฎีกาเวนคืนที่ดินบริเวณที่ต้องใช้เพิ่มเติมดังกล่าว ซึ่งโจทก์เห็นว่ามีเจตนาเพื่อกลบเกลื่อนปิดบังหรือลบล้างความผิดอันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองและการดำเนินกิจการทางปกครอง และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งจำเลยก็ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์จึงขอซื้อเพิ่มเติมและออกพระราชกฤษฎีกาเวนคืนที่ดินดังกล่าวในภายหลัง คดีนี้จึงไม่มีข้อโต้แย้งหรือประเด็นพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวศรวิวัลย์ หรือล้อม มุลเมือง โจทก์ กรมชลประทาน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๑/๒๕๕๔

วันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๔

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแรงงานภาค ๘

ระหว่าง

ศาลปกครองนครศรีธรรมราช

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแรงงานภาค ๘ ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายวิรัต เนียมเล็ก โจทก์ ยื่นฟ้องผู้อำนวยการองค์การสวนยาง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ ๑ คณะกรรมการบริหารกิจการองค์การสวนยาง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแรงงานภาค ๘ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๗๖/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เคยดำรงตำแหน่งรองผู้อำนวยการสวนยาง ฝ่ายปฏิบัติการ สังกัดองค์การสวนยาง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เมื่อวันที่ ๒๓ มกราคม ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๑ มีคำสั่งแจ้งให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหายให้กับองค์การสวนยางเป็นเงินจำนวน ๒,๑๗๖,๐๐๐ บาท อ้างว่ายางพารา (ยางแผ่นรมควัน) ซึ่งอยู่ในความครอบครองขององค์การสวนยางตามโครงการแทรกแซงตลาดยางพารา ระยะที่ ๑ - ๒ ขาดหายไปจากบัญชีของโครงการจำนวน ๒๐ ตัน คิดเป็นเงิน ๒,๑๗๐,๐๐๐ บาท เกิดจากความผิดพลาดในการออกใบสั่งจ่ายของฝ่ายผลิตในขณะที่โจทก์เป็นผู้จัดการ เป็นเหตุให้เรียกเก็บเงินจากลูกค้าไม่ได้ ถือว่าโจทก์จงใจไม่ปฏิบัติตามคำสั่งหรือแนวทางปฏิบัติของทางราชการ ทำให้ราชการได้รับความเสียหาย และมีคำสั่งให้โจทก์ชดใช้ค่าเสียหายจำนวน ๒,๑๗๖,๐๐๐ บาท โจทก์อุทธรณ์คำสั่ง จำเลยที่ ๒ ยกอุทธรณ์ ทั้งการที่จำเลยที่ ๑ แจ้งให้โจทก์ชดใช้ค่าเสียหายล่วงพ้นเวลา ๑๐ ปี นับแต่วันที่เกิดการละเมิด สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนดังกล่าวจึงขาดอายุความ หน่วยงานของรัฐจึงไม่มีอำนาจออกคำสั่งให้มีการชดใช้ค่าเสียหายตามมาตรา ๑๒ ประกอบมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้ การกระทำของจำเลยทั้งสองทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้อำนวยการองค์การสวนยางตามหนังสือที่ กษ ๑๖๐๒/๒๔ ลงวันที่ ๒๓ มกราคม ๒๕๕๒ เรื่องขอให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนและขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้อำนวยการองค์การสวนยางตามหนังสือที่ กษ ๑๖๐๑/๕๔๘ ลงวันที่ ๒๙ เมษายน ๒๕๕๒ เรื่องให้ชำระหนี้แก่ อ.ส.ย. ให้เพิกถอนคำสั่งหรือหนังสือของผู้อำนวยการองค์การสวนยางตามหนังสือที่ กษ ๑๖๐๒/๔๑๑ ลงวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๕๒ เรื่องแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์และให้เพิกถอนผลการพิจารณาอุทธรณ์ของคณะกรรมการบริหารกิจการองค์การสวนยางในการประชุมครั้งที่ ๔/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๕๒ ที่มีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์

จำเลยทั้งสองให้การว่า สิทธิเรียกร้องให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนยังไม่ขาดอายุความ คำสั่งของจำเลยทั้งสองที่แจ้งให้โจทก์ชำระเงินให้แก่องค์การสวนยางเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีเป็นเรื่องเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครอง คดีจึงอยูในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแรงงานภาค ๘ พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยทั้งสองเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ หน่วยงานต้นสังกัดเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเป็นคดีที่โจทก์ฟ้องว่าคำสั่งของจำเลยทั้งสองที่เรียกให้โจทก์ชำระเงินอันเนื่องมาจากกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่นิติสัมพันธ์ระหว่างจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชากับโจทก์ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจในสังกัดองค์การสวนยางอยู่ในฐานะการเป็นนายจ้างและลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงาน และมูลเหตุในการออกคำสั่งดังกล่าวของจำเลยทั้งสองสืบเนื่องมาจากการที่โจทก์ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงอันถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของสัญญาจ้างแรงงาน เป็นผลให้องค์การสวนยางซึ่งเป็นนายจ้างได้รับความเสียหายจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานและเป็นคดีอันเกิดแต่มูลละเมิดระหว่างนายจ้างและลูกจ้างสืบเนื่องจากข้อพิพาทแรงงานหรือเกี่ยวกับการทำงานตามสัญญาจ้างแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) (๕) คดีจึงเข้าข้อยกเว้นที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้มีเหตุแห่งข้อพิพาท สืบเนื่องมาจากการดำเนินการตามโครงการแทรกแซงตลาดยางพาราซึ่งมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ โดยมีองค์การสวนยางซึ่งเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครอง และมีสถานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อปรากฏว่ามียางพาราหายจำนวน ๒๐ ตัน เป็นความเสียหายที่เกิดกับโครงการแทรกแซงตลาดยางพารา องค์การสวนยางจึงเป็นหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ โจทก์ซึ่งเป็นพนักงานองค์การสวนยาง มีหน้าที่เป็นผู้จัดการฝ่ายผลิตตามที่ได้รับแต่งตั้งตามคำสั่งองค์การสวนยาง ที่ ๒๒/๒๕๓๗ ลงวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๓๗ เรื่อง แต่งตั้งและกำหนดหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานโครงการแทรกแซงตลาดยางพารา การปฏิบัติงานของโจทก์ในหน้าที่ผู้จัดการฝ่ายผลิตไม่ใช่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามปกติในตำแหน่งหัวหน้าช่างซ่อมบำรุง ปฏิบัติการแทนหัวหน้าฝ่ายโรงงาน ๑ แต่อย่างใด กรณีความสัมพันธ์ระหว่างองค์การสวนยางกับโจทก์ที่ปฏิบัติหน้าที่ผู้จัดการฝ่ายผลิต จึงไม่ใช่ความสัมพันธ์ตามสัญญาจ้างแรงงาน การที่โจทก์ปฏิบัติงานในโครงการแทรกแซงตลาดยางพาราและเกิดความเสียหาย โจทก์จึงเป็นเจ้าหน้าที่ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ คำสั่งของจำเลยที่ ๑ ที่สั่งให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามบันทึกข้อความองค์การสวนยาง ที่ กษ ๑๖๐๒/๒๔ ลงวันที่ ๒๓ มกราคม ๒๕๕๒ เรื่อง ขอให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จำนวน ๒,๑๗๖,๐๐๐ บาท และตามหนังสือองค์การสวนยาง กระทรวงเกษตรกรและสหกรณ์ ที่ กษ ๑๖๐๑/๕๔๘ ลงวันที่ ๒๙ เมษายน ๒๕๕๒ เรื่อง ขอให้ชำระหนี้ให้แก่องค์การสวนยางที่มีถึงโจทก์ ตลอดจนคำสั่งของจำเลยที่ ๒ ตามมติในการประชุมครั้งที่ ๔/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๕๒ ที่มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง

คดีนี้โจทก์ยื่นฟ้องโดยกล่าวหาว่า คำสั่งของจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาและบังคับจำเลยให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ ๑ ตามบันทึกข้อความองค์การสวนยาง ที่ กษ ๑๖๐๒/๒๔ ลงวันที่ ๒๓ มกราคม ๒๕๕๒ เรื่อง ขอให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จำนวน ๒,๑๗๖,๐๐๐ บาท และตามหนังสือองค์การสวนยาง กระทรวงเกษตรกรและสหกรณ์ ที่ กษ ๑๖๐๑/๕๔๘ ลงวันที่ ๒๙ เมษายน ๒๕๕๒ เรื่อง ขอให้ชำระหนี้ให้แก่องค์การสวนยาง ให้เพิกถอนคำสั่งหรือหนังสือของจำเลยที่ ๑ ตามหนังสือองค์การสวนยาง ที่ กษ ๑๖๐๒/๔๑๑ ลงวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๕๒ เรื่องแจ้งผลอุทธรณ์ และให้เพิกถอนผลการพิจารณาอุทธรณ์ของจำเลยที่ ๒ ในการประชุม ครั้งที่ ๔/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๕๒ ที่มีมติให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยทั้งสองจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยที่ ๑ มีคำสั่งแจ้งให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหายให้กับองค์การสวนยางอ้างว่าโจทก์ในขณะเป็นผู้จัดการฝ่ายผลิตจงใจไม่ปฏิบัติตามคำสั่งหรือแนวทางปฏิบัติของทางราชการเป็นเหตุให้ยางแผ่นรมควันซึ่งอยู่ในความครอบครองขององค์การสวนยางตามโครงการแทรกแซงตลาดยางพาราขาดหายไปจากบัญชีจำนวน ๒๐ ตัน ก็ตาม แต่บทบัญญัติมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ กำหนดบทนิยามคำว่า "ลูกจ้าง" หมายความว่า ผู้ซึ่งตกลงทำงานให้แก่นายจ้างเพื่อรับค่าจ้าง ส่วนคำว่า "นายจ้าง" หมายความว่า รัฐวิสาหกิจซึ่งตกลงรับลูกจ้างเข้าทำงานโดยจ่ายค่าจ้างให้ และให้หมายความรวมถึงผู้มีอำนาจกระทำการแทนรัฐวิสาหกิจ หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากผู้ที่มีอำนาจกระทำการแทนรัฐวิสาหกิจด้วย ดังนั้น นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสองจึงอยู่ในฐานะลูกจ้างกับนายจ้างตามพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ ภายใต้ข้อบังคับ และระเบียบที่กำหนดความสัมพันธ์หรือสภาพการจ้างระหว่างกัน เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องมาจากจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นนายจ้างกล่าวอ้างว่าโจทก์ซึ่งเป็นลูกจ้างจงใจไม่ปฏิบัติตามคำสั่งหรือแนวทางปฏิบัติของทางราชการเป็นเหตุให้ยางแผ่นรมควันซึ่งอยู่ในความครอบครองขององค์การสวนยางตามโครงการแทรกแซงตลาดยางพาราขาดหายไปจากบัญชีจำนวน ๒๐ ตัน ทำให้ราชการได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และเป็นคดีอันเกิดแต่มูลละเมิดระหว่างนายจ้างและลูกจ้างสืบเนื่องจากข้อพิพาทแรงงานหรือเกี่ยวกับการทำงานตามสัญญาจ้างแรงงาน ตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๕) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวิรัต เนียมเล็ก โจทก์ ผู้อำนวยการองค์การสวนยาง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ ๑ คณะกรรมการบริหารกิจการองค์การสวนยาง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๐/๒๕๕๔

วันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๔

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดธัญบุรี

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดธัญบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๕๒ บริษัทโชคผาสุข จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้อง เทศบาลเมืองรังสิต จำเลย ต่อศาลจังหวัดธัญบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ พ. ๓๒๔/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๔๖ และเลขที่ ๒๕๑๕๑ ตำบลประชาธิปัตย์ (คลองรังสิตฝั่งใต้) อำเภอธัญบุรี (กลางเมือง) จังหวัดปทุมธานี (ธัญบุรี) เนื้อที่ดิน ๑๒ ไร่ ๓ งาน ๒๒ ตารางวา และ ๕ ไร่ ๒ งาน ๓๒ ตารางวา ตามลำดับ ที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ด้านทิศตะวันตกจรดที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๗๗๙๐ ตำบลประชาธิปัตย์ (คลองรังสิตฝั่งใต้) อำเภอธัญบุรี (กลางเมือง) จังหวัดปทุมธานี (ธัญบุรี) ของสิบตรีหญิง ศรีนวล จิตตา ซึ่งสิบตรีหญิง สีนวล ได้ยกให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ (ทางหลวงเทศบาล) ทั้งแปลง โดยจำเลยเป็นผู้ดูแลทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอทำการรังวัดที่ดินทั้งสองแปลงต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานี สาขาธัญบุรี และนำเจ้าหน้าที่ทำการรังวัด นำชี้ และปักหลักเขตที่ดินไว้ถูกต้องตรงกับความเป็นจริง มิได้รุกล้ำแนวเขตที่ดินแปลงข้างเคียงหรือที่สาธารณประโยชน์ แต่ผู้แทนของจำเลยคัดค้านการรังวัดตามที่โจทก์นำชี้ด้านทิศตะวันตก โดยจำเลยนำชี้ห่างจากแนวเขตที่ดินที่โจทก์นำชี้เข้ามาทางทิศตะวันออกด้านที่ดินของโจทก์มีความกว้าง ๐.๕๕ เมตร แนวที่จำเลยนำชี้ห่างจากแนวติดถนนคอนกรีตตลอดแนวทางสาธารณประโยชน์ รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๙๑ ตารางวา เจ้าพนักงานที่ดินได้มีการสอบสวนไกล่เกลี่ยแล้วแต่ไม่อาจตกลงกันได้ อีกทั้งมีต้นไม้ ท่อระบายน้ำและท่อประปารุกล้ำเข้ามาในเขตที่ดินของโจทก์ตลอดแนวถนนทางสาธารณประโยชน์ด้วย ทำให้โจทก์ไม่อาจเข้าทำประโยชน์ในที่ดินของโจทก์ได้ ขอให้จำเลยดำเนินการเพิกถอนการคัดค้านแนวเขตที่ดินตามคำขอรังวัดสอบเขตที่ดินของโจทก์ฉบับที่ ๓๐๐๔/๑๔๐และที่ ๓๐๐๗/๑๔๑ หากไม่ดำเนินการขอให้ถือเอาคำพิพากษาเป็นการแสดงเจตนาแทนจำเลย ให้จำเลยทำการรื้อถอนต้นไม้ ท่อระบายน้ำท่อประปา ทั้งหมดที่อยู่บนที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลงและให้ทำการขนย้ายทรัพย์สินทั้งหมดออกไปจากที่ดินของโจทก์ หากจำเลยไม่ปฏิบัติภายในระยะเวลาที่ศาลกำหนด ขอให้โจทก์เป็นผู้ดำเนินการเอง โดยให้จำเลยเป็นฝ่ายรับผิดในค่ารื้อถอนขนย้ายทั้งหมดและให้จำเลยชำระค่าเสียหายแก่โจทก์ จำนวน ๑๘๐,๐๐๐ บาท และค่าเสียหายนับถัดจากวันฟ้อง เดือนละ ๖๐,๐๐๐ บาท จนกว่าจะดำเนินการเพิกถอนการคัดค้านเขตที่ดินและรื้อถอนต้นไม้ ท่อระบายน้ำและท่อประปา ออกไปจากที่ดินของโจทก์เรียบร้อย พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี

จำเลยให้การว่า โจทก์ขอรังวัดสอบเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๔๖ ซึ่งอยู่ติดกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๗๗๙๐ โดยเดิมสิบตรีหญิงสีนวล เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ และได้ยกที่ดินทั้งแปลงให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ และมีผู้อื่นดำเนินการก่อสร้างถนนคอนกรีต ท่อระบายน้ำ ท่อประปา และปลูกต้นไม้บนที่ดินโฉนดดังกล่าว โดยจำเลยมิได้ดำเนินการ ในการรังวัดสอบเขตจำเลยมอบหมายให้นายไตรสิทธิ์ ธัญรังสีธีกุล พนักงานเทศบาลตำแหน่งนายช่างโยธารังวัดทางสาธารณประโยชน์พบว่าเนื้อที่ทางสาธารณประโยชน์จากขอบถนนคอนกรีต ซึ่งเป็นไหล่ทางของถนนสาธารณะหายไป ด้านละประมาณ ๐.๕๕ เมตร จำเลยจึงคัดค้านการรังวัดที่ดินโจทก์ ซึ่งจำเลยได้กระทำไปเพื่อดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือทรัพย์สินของแผ่นดินมิได้รุกล้ำละเมิดต่อโจทก์ โจทก์มิได้รับความเสียหาย ค่าเสียหายเป็นเพียงการคาดคะเน ฟ้องโจทก์ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยให้รื้อถอนต้นไม้ ท่อระบายน้ำและท่อประปา เพราะจำเลยมิได้ดำเนินการ แต่จำเลยเพียงดูแลรักษาเฉพาะที่ดินในส่วนที่เป็นสาธารณประโยชน์ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดธัญบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๔๖ และเลขที่ ๒๕๑๕๑ และต่อมาโจทก์ได้นำเจ้าหน้าที่ทำการรังวัดนำชี้และปักหลักเขตที่ดิน มิได้รุกล้ำแนวเขตที่ดินข้างเคียงหรือที่สาธารณประโยชน์ แต่ผู้แทนของจำเลยได้คัดค้านการรังวัด ตามที่โจทก์นำชี้ด้านทิศตะวันตก โดยจำเลยนำชี้ห่างจากแนวเขตที่ดินที่โจทก์นำชี้ ตามที่เจ้าหน้าที่ได้ทำการรังวัดเข้ามาทางทิศตะวันออกด้านที่ดินของโจทก์มีความกว้างประมาณ ๐.๕๕ เมตร ซึ่งแนวที่จำเลยชี้ห่างจากแนวถนนคอนกรีตตลอดแนวทางสาธารณประโยชน์ มีเนื้อที่ ๙๑ ตารางวา และขอให้บังคับจำเลยดำเนินการเพิกถอนการคัดค้านแนวเขตที่ดินพิพาท ให้รื้อถอนต้นไม้ ท่อระบายน้ำ และท่อประปาและเรียกร้องค่าเสียหาย ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ขอรังวัดสอบเขตโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๔๖ ซึ่งอยู่ติดกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๗๗๙๐ โดยเดิมสิบตรีหญิงสีนวล เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์และได้ยกที่ดินทั้งแปลงให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ครั้นถึงกำหนดเจ้าหน้าที่ไปรังวัดสอบเขตแล้วพบว่า เนื้อที่ทางสาธารณประโยชน์จากขอบถนนคอนกรีต ซึ่งเป็นไหล่ทางของถนนหายไปด้านละประมาณ ๐.๕๕ เมตร จำเลยจึงคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ ซึ่งแม้คดีนี้เอกชนฟ้องจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ตามฟ้องและคำให้การนั้นโจทก์และจำเลยมีการโต้แย้งกรรมสิทธิ์เกี่ยวกับที่ดินพิพาท ซึ่งศาลต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว จึงพิจารณาว่า การกระทำของจำเลยเป็นละเมิดหรือไม่และต้องชดใช้ค่าเสียหายเพียงใด กรณีจึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ข้อเท็จจริงปรากฏว่า เจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๗๗๙๐ ได้อุทิศที่ดินแปลงดังกล่าวซึ่งมีเนื้อที่ประมาณ ๓ ไร่ ๑ งาน ๙๓ ตารางวา และมีสภาพเป็นทางคอนกรีตเสริมเหล็กกว้างประมาณ ๖ เมตร ให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ อยู่ในความควบคุมดูแลของจำเลย ต่อมาโจทก์ได้นำพนักงานเจ้าหน้าที่รังวัดสอบเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๔๖ และเลขที่ ๒๕๑๕๑ ซึ่งมีแนวเขตที่ดินด้านทิศตะวันตกอยู่ติดกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๗๗๙๐ จำเลยเห็นว่าโจทก์นำชี้แนวเขตที่ดินรุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณประโยชน์กว้างประมาณ ๐.๕๕ เมตร จำเลยในฐานะเป็นผู้ดูแลทางสาธารณประโยชน์จึงคัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินในส่วนที่โจทก์นำชี้แนวเขตที่ดินรุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณประโยชน์ โจทก์เห็นว่าการกระทำของจำเลยดังกล่าวเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ จึงนำคดีมาฟ้องขอให้จำเลยเพิกถอนการคัดค้านแนวเขตที่ดินและให้จ่ายค่าเสียหาย เห็นว่า เหตุพิพาทในคดีนี้เกิดจากการที่จำเลยคัดค้านแนวเขตที่ดินในส่วนที่โจทก์นำชี้แนวเขตรุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณประโยชน์ การคัดค้านแนวเขตที่ดินดังกล่าวถือเป็นการกระทำทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ทั้งนี้ เพื่อปกปักรักษาแนวเขตทางสาธารณะของรัฐเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนและสังคมโดยรวม ทั้งโดยสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ซึ่งมีผลตามกฎหมายว่า ผู้ใดจะยกอายุความขึ้นเป็นข้อต่อสู้กับแผ่นดินไม่ได้ ห้ามจำหน่าย จ่ายโอน ห้ามยึดทรัพย์สินของแผ่นดิน

ดังนั้น จำเลยจึงมีอำนาจและหน้าที่ตามกฎหมายหาใช่เป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ระหว่างเอกชนกับเอกชนไม่ ตามนัยมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และนัยมาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยว่า การที่จำเลยคัดค้านแนวเขต ที่ดินเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือไม่และจำเลยต้องชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์หรือไม่ ซึ่งเห็นว่า จำเลยเป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งตามมาตรา ๕๓ และมาตรา ๕๔ ห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ประกอบมาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผน และขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้จำเลยมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง นอกจากนี้มาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ บัญญัติให้นายอำเภอร่วมกับจำเลยมีหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดิน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและสิ่งซึ่งเป็นสาธารณประโยชน์อื่น อันอยู่ในเขตอำเภอ เมื่อการคัดค้านการรังวัดที่ดินของจำเลยเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นที่จะต้องพิจารณาว่า โจทก์มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น เป็นประเด็นข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี ซึ่งมิใช่ประเด็นหลักแห่งคดี แม้การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาดังกล่าวก็ไม่ใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดี ว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาของศาลใดศาลหนึ่งเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ เมื่อคดีนี้มีประเด็นหลักแห่งคดีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่น ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ

ศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๔๖ และเลขที่ ๒๕๑๕๑ ตำบลประชาธิปัตย์ (คลองรังสิตฝั่งใต้) อำเภอธัญบุรี (กลางเมือง) จังหวัดปทุมธานี (ธัญบุรี) ที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวด้านทิศตะวันตกมีแนวเขตติดกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๗๗๙๐ ซึ่งเจ้าของกรรมสิทธิ์อุทิศให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ (ทางหลวงเทศบาล) ทั้งแปลง และให้จำเลยเป็นผู้ดูแล โจทก์นำเจ้าพนักงานที่ดินรังวัด นำชี้ และปักหลักเขตที่ดิน แต่ผู้แทนของจำเลยคัดค้านการรังวัดตามที่โจทก์นำชี้ด้านทิศตะวันตก โดยจำเลยนำชี้ห่างจากแนวเขตที่ดินที่โจทก์นำชี้เข้ามาทางทิศตะวันออกด้านที่ดินของโจทก์มีความกว้าง ๐.๕๕ เมตร แนวที่จำเลยนำชี้ห่างจากแนวติดถนนคอนกรีตตลอดแนวทางสาธารณประโยชน์ เนื้อที่ ๙๑ ตารางวา อีกทั้งมีต้นไม้ ท่อระบายน้ำและท่อประปารุกล้ำเข้ามาในเขตที่ดินของโจทก์ตลอดแนวถนนทางสาธารณประโยชน์ ทำให้โจทก์ไม่อาจเข้าทำประโยชน์ในที่ดินของโจทก์ได้ ขอให้จำเลยดำเนินการเพิกถอนการคัดค้านแนวเขตที่ดิน ตามคำขอรังวัดสอบเขตที่ดินของโจทก์ ให้รื้อถอนต้นไม้ ท่อระบายน้ำ ท่อประปา และให้ชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ขอรังวัดสอบเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๔๖ ซึ่งอยู่ติดกับที่ดิน โฉนดเลขที่ ๒๗๗๙๐ ที่เจ้าของกรรมสิทธิ์เดิมยกที่ดินทั้งแปลงให้เป็นทางสาธารณประโยชน์และมีผู้อื่นดำเนินการก่อสร้างถนนคอนกรีต ท่อระบายน้ำ ท่อประปา และปลูกต้นไม้บนที่ดินโฉนดดังกล่าว โดยจำเลยมิได้ดำเนินการ ในการรังวัดสอบเขตพบว่าเนื้อที่ทางสาธารณประโยชน์จากขอบถนนคอนกรีต ซึ่งเป็นไหล่ทางของถนนสาธารณะหายไป จำเลยจึงคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ จำเลยได้กระทำไปเพื่อดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือทรัพย์สินของแผ่นดินมิได้รุกล้ำละเมิดต่อโจทก์ โจทก์ไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยให้รื้อถอนต้นไม้ ท่อระบายน้ำและท่อประปา เพราะจำเลยมิได้ดำเนินการ จำเลยเพียงดูแลรักษาเฉพาะที่ดินในส่วนที่เป็นสาธารณประโยชน์ เห็นว่า ตามคำฟ้องของโจทก์ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาว่าการกระทำของจำเลยเป็นละเมิดหรือไม่และต้องชดใช้ค่าเสียหายเพียงใด จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทโชคผาสุข จำกัด โจทก์ เทศบาลเมืองรังสิต จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๙/๒๕๕๔

วันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๔

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดเชียงใหม่

ระหว่าง

ศาลปกครองเชียงใหม่

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดเชียงใหม่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๕๑ บริษัทวังกุหลาบ จำกัด ที่ ๑ นายวีระวัฒน์ สัตยานุรักษ์ ที่ ๒ นางสาวเพ็ญสุข ตันตรานนท์ ที่ ๓ นายณรงค์ แย้มประเสริฐ ที่ ๔ นางพรรณี สุนทรแสน ที่ ๕ นางอรวรรณ เที่ยงธรรม ที่ ๖ บริษัทเนชัลรัล เพลส์ จำกัด ที่ ๗ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ กระทรวงมหาดไทย ที่ ๒ ผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๓ สำนักงานที่ดินจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๔ ที่ว่าการอำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๕ สำนักงานที่ดินอำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลจังหวัดเชียงใหม่ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๔๕/๒๕๕๑

ความว่า เดิมโจทก์ที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินซึ่งมีหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตั้งอยู่ตำบลแม่แรม อำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ จำนวน ๔๐ แปลง ต่อมาโจทก์ที่ ๑ โอนที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๗๑๘ แก่โจทก์ที่ ๒ และที่ ๔ เลขที่ ๗๓๘ แก่โจทก์ที่ ๓ เลขที่ ๗๔๖ แก่โจทก์ที่ ๕ เลขที่ ๗๗๑ แก่โจทก์ที่ ๖ และเลขที่ ๘๔๒ แก่โจทก์ที่ ๗ แต่จำเลยทั้งหกเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ที่ดินของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากที่ดินของโจทก์ทั้งเจ็ดไม่ใช่ที่ป่าตามคำวินิจฉัยของจำเลยทั้งหกตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. ๒๔๘๔ มาตรา ๔ (๑) และพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ มาตรา ๔ และมาตรา ๑๒ วรรคท้าย เพราะโจทก์ทั้งเจ็ดรับโอนที่ดินดังกล่าวมาจากเจ้าของที่ดินเดิมซึ่งครอบครองและทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับและก่อนคณะรัฐมนตรีประกาศเป็นเขตป่าไม้ถาวร การกระทำของจำเลยทั้งหกดังกล่าวทำให้โจทก์ทั้งเจ็ดเสียหายไม่สามารถจำหน่ายที่ดิน ซึ่งแบ่งเป็นแปลงย่อยและจัดทำสาธารณูปโภคแล้วให้บุคคลทั่วไปได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งหกชำระเงินค่าเสียหาย แก่โจทก์ทั้งเจ็ดตามสัดส่วนที่ถือครองรวมเป็นเงินทั้งสิ้นจำนวน ๑๖๑,๒๙๘,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ ๑ และให้คืน น.ส. ๓ ก. ทั้งหมดแก่โจทก์ทั้งเจ็ด

จำเลยทั้งหกให้การว่า โจทก์ทั้งเจ็ดไม่มีอำนาจฟ้อง คดีของโจทก์ทั้งเจ็ดอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองเชียงใหม่ เพราะมูลความแห่งคดีเป็นเรื่องกล่าวหาว่าจำเลยทั้งหกซึ่งเป็นส่วนราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นฟ้องซ้อนกับคดีหมายเลขดำที่ ๖๑/๒๕๕๑ ของศาลปกครองเชียงใหม่ ส่วนการถือครองและการออก น.ส.๓ ก. สำหรับที่ดินของโจทก์ทั้งเจ็ดดำเนินการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากออกทับเขตป่าไม้ถาวร ป่าแม่ริม แปลงที่ ๑ ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๐๙ ส่วนที่โจทก์ทั้งเจ็ดอ้างว่าเจ้าของที่ดินเดิมครอบครองและทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดิน ใช้บังคับและก่อนคณะรัฐมนตรีประกาศเป็นป่าไม้ถาวรนั้น ก็ไม่ปรากฏว่าในชั้นขอออก น.ส. ๓ ก. ดังกล่าว ผู้ขอมีหลักฐานสำหรับที่ดินใดๆ มาแสดงต่อเจ้าหน้าที่ จึงไม่สามารถออก น.ส. ๓ ก. โดยวิธีการเดินสำรวจตามประมวลกฎหมายที่ดินได้ การที่จำเลยที่ ๑ มีคำสั่งเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ในที่ดินของโจทก์ทั้งเจ็ด จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยทั้งหกจึงไม่ต้องร่วมรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งเจ็ด ที่ดินของโจทก์ทั้งเจ็ดมีราคาประเมินตามท้องตลาดเพียงตารางวาละ ๑,๒๕๐ บาท การที่โจทก์ทั้งเจ็ดเรียกค่าเสียหายมาตารางวาละ ๖,๐๐๐ บาท เป็นการเรียกค่าเสียหายเกินความจริง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งหกยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า มูลเหตุแห่งการฟ้องคดี สืบเนื่องมาจากความเสียหายอันเกิดจากการที่โจทก์ทั้งเจ็ดกล่าวหาว่าจำเลยทั้งหกร่วมกันกระทำการ โดยใช้อำนาจในตำแหน่งที่เกี่ยวกับการพิจารณาออกคำสั่งให้เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก. ) ในที่ดินพิพาทของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการกล่าวหาว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจตามกฎหมายออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

โจทก์ทั้งเจ็ดยื่นคำคัดค้านว่า คดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลจังหวัดเชียงใหม่ เนื่องจาก เคยมีแนวคำวินิจฉัยในมูลคดีที่มีลักษณะเดียวกันไว้แล้ว ตามคำสั่ง ศป ๐๐๐๗/ธ ๑๐๓๒ เรื่องการโอนคดี ซึ่งอยู่ในสำนวนคดีหมายเลขแดงที่ ๑๑๓/๒๕๕๑ ของศาลจังหวัดเชียงใหม่

ศาลจังหวัดเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นข้อพิพาทที่สำคัญตามคำฟ้องของโจทก์ทั้งเจ็ด และคำให้การของจำเลยทั้งหกมีอยู่ว่า ที่ดินพิพาทตามฟ้องอยู่ในเขตป่าไม้ถาวร ป่าแม่ริม แปลงที่ ๑ ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๐๙ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์ทั้งเจ็ดมีสิทธิครอบครองตามกฎหมาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง นอกจากนี้การพิจารณาเขตอำนาจของศาลในคดีพิพาทต่างๆ จะต้องพิจารณาจากคำฟ้องและคำขอของโจทก์หรือผู้ฟ้องคดีแล้วแต่กรณีเป็นหลัก เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอของโจทก์ทั้งเจ็ดแล้ว เห็นว่า โจทก์ทั้งเจ็ดประสงค์จะฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยที่ ๑ และให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ ๑ อันสืบเนื่องจากการที่อธิบดีกรมที่ดินซึ่งเป็นข้าราชการในสังกัดจำเลยที่ ๑ อาศัยอำนาจตามมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินออกคำสั่งเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ที่พิพาทซึ่งโจทก์ทั้งเจ็ดเห็นว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งเจ็ด และโดยที่การเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของอธิบดีกรมที่ดินมีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ด จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่โจทก์ทั้งเจ็ด นำคดีมาฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยทั้งหก ซึ่งมีจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานของรัฐในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่คืออธิบดีกรมที่ดินได้กระทำในการปฏิบัติตามหน้าที่ตามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ รวมทั้งให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ ๑ ที่ออกโดยอธิบดีกรมที่ดินดังกล่าวด้วย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยสั่งเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ ๑ ที่ออกโดยอธิบดีกรมที่ดินและให้จำเลยที่ ๑ ใช้เงินแก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่ง พระราชบัญญัติเดียวกัน แม้ว่าการที่ศาลจะมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ ๑ และให้จำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งเจ็ดได้ ศาลอาจต้องพิจารณาในปัญหาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งเจ็ดตามที่กล่าวอ้างหรืออยู่ในเขตป่าไม้ถาวร เพื่อที่จะนำไปสู่ประเด็นข้อพิพาทว่า คำสั่งของจำเลยที่ ๑ ที่เพิกถอน น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ทั้งเจ็ดชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ก็ตาม แต่โดยหลักแล้วหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ใช่ผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือทรงสิทธิครอบครองที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน หากแต่เป็นผู้ดูแลรักษา อีกทั้งในการดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจำเป็นต้องใช้อำนาจตามกฎหมายของรัฐที่มีอยู่เหนือเอกชน กรณีจึงมิใช่คดีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนที่เกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ประกอบกับโจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๓ และที่ ๕ ถึงที่ ๗ ได้ยื่นฟ้องกรมที่ดินซึ่งเป็นจำเลยที่ ๑ ในคดีนี้ต่อศาลปกครองเชียงใหม่ ขอให้เพิกถอนคำสั่งของกรมที่ดินและให้คืนสิทธิ น.ส. ๓ ก. ที่ดินแปลงพิพาทให้แก่โจทก์ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๑/๒๕๕๓ อันเป็นมูลคดีเดียวกันกับมูลคดีในคดีนี้ ด้วยเหตุนี้ เรื่องที่โจทก์ทั้งเจ็ดนำมาฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยทั้งหกจะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่ตามคำฟ้องของโจทก์อ้างว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินมีหลักฐานเป็น น.ส. ๓ ก. จำนวน ๔๐ แปลง ตั้งอยู่ตำบลแม่แรม อำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ต่อมาโจทก์ที่ ๑ โอนที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๗๑๘ แก่โจทก์ที่ ๒ และที่ ๔ เลขที่ ๗๓๘ แก่โจทก์ที่ ๓ เลขที่ ๗๔๖ แก่โจทก์ที่ ๕ เลขที่ ๗๗๑ แก่โจทก์ที่ ๖ และเลขที่ ๘๔๒ แก่โจทก์ที่ ๗ แต่จำเลยทั้งหกเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อ้างว่าเป็นที่ป่าไม้ถาวร การกระทำของจำเลยทั้งหก ทำให้โจทก์ทั้งเจ็ดเสียหายไม่สามารถจำหน่ายที่ดิน ซึ่งแบ่งเป็นแปลงย่อยและจัดทำสาธารณูปโภคให้บุคคลทั่วไปได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งหกชำระเงินค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งเจ็ดตามสัดส่วนที่ดินที่ถือครอง พร้อมดอกเบี้ย และเพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ ๑ และให้คืน น.ส. ๓ ก. ทั้งหมดแก่โจทก์ทั้งเจ็ด ส่วนจำเลยทั้งหกให้การว่า การถือครองและการออก น.ส. ๓ ก. สำหรับที่ดินของโจทก์ทั้งเจ็ดดำเนินการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากออกทับเขตป่าไม้ถาวร ป่าแม่ริม แปลงที่ ๑ ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อปี ๒๕๐๙ ส่วนที่โจทก์ทั้งเจ็ด อ้างว่าเจ้าของที่ดินเดิมครอบครองและทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับและก่อนคณะรัฐมนตรีประกาศเป็นป่าไม้ถาวรนั้น ไม่ปรากฏว่าในชั้นขอออก น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวผู้ขอมีหลักฐานสำหรับที่ดินใด ๆ มาแสดงต่อเจ้าหน้าที่ จึงไม่สามารถออก น.ส. ๓ ก. โดยวิธีการเดินสำรวจตามประมวลกฎหมายที่ดินได้ จำเลยออกคำสั่งโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว จำเลยทั้งหกไม่ต้องร่วมกันรับผิดค่าเสียหาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งเจ็ดได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งเจ็ดตามที่กล่าวอ้างหรืออยู่ในเขตป่าไม้ถาวรเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทวังกุหลาบ จำกัด ที่ ๑ นายวีระวัฒน์ สัตยานุรักษ์ ที่ ๒ นางสาวเพ็ญสุข ตันตรานนท์ ที่ ๓ นายณรงค์ แย้มประเสริฐ ที่ ๔ นางพรรณี สุนทรแสน ที่ ๕ นางอรวรรณ เที่ยงธรรม ที่ ๖ บริษัทเนชัลรัล เพลส์ จำกัด ที่ ๗ โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ กระทรวงมหาดไทย ที่ ๒ ผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๓ สำนักงานที่ดินจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๔ ที่ว่าการอำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๕ สำนักงานที่ดินอำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๘/๒๕๕๔

วันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๔

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลจังหวัดพะเยา

ระหว่าง

ศาลปกครองเชียงใหม่

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดพะเยาโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๑ กรกฎาคม ๒๕๕๒ นางจุฬารัตน์ กาตาสาย โจทก์ ยื่นฟ้องโรงเรียนบ้านปางงุ้น จำเลย ต่อศาลจังหวัดพะเยา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๗๙/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๒ มีนาคม ๒๕๕๒ โจทก์และจำเลยตกลงทำสัญญาซื้อขายครุภัณฑ์เครื่องคอมพิวเตอร์ จำนวน ๑๒ รายการ ราคารวมภาษีมูลค่าเพิ่ม ๓๓๘,๐๐๐ บาท กำหนดส่งมอบสินค้าภายในวันที่ ๑ เมษายน ๒๕๕๒ และเพื่อประกันการปฏิบัติตามสัญญาโจทก์ได้วางเงินประกันตามสัญญาซื้อขาย จำนวน ๑๖,๙๐๐ บาท โจทก์ได้จัดเตรียมสินค้าเครื่องคอมพิวเตอร์เพื่อส่งมอบให้คณะกรรมการตรวจรับพัสดุของจำเลยตรวจรับในวันที่ ๓๐ มีนาคม ๒๕๕๒ และแจ้งให้จำเลยทราบเมื่อวันที่ ๒๕ มีนาคม ๒๕๕๒ แต่ผู้อำนวยการโรงเรียนบ้านปางงุ้นซึ่งมีอำนาจกระทำการแทนจำเลยได้แจ้งขอเลื่อนการส่งมอบสินค้าเป็นวันที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๒ ต่อมาเมื่อวันที่ ๓ เมษายน ๒๕๕๒ โจทก์ได้ส่งมอบและติดตั้งเครื่องพร้อมติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ให้กับจำเลยเพื่อให้คณะกรรมการตรวจรับพัสดุทำการตรวจรับงาน แต่จำเลยแจ้งว่าสินค้าของโจทก์ไม่ถูกต้องตรงตามคุณสมบัติของสำนักงานพื้นที่การศึกษาขั้นพื้นฐานและไม่ยอมชำระราคา และแจ้งให้โจทก์นำสินค้ากลับคืนไป โจทก์จึงนำสินค้ากลับมาเก็บรักษาและทวงถามให้จำเลยปฏิบัติตามสัญญาหลายครั้ง แต่จำเลยบ่ายเบี่ยงเรื่อยมา โจทก์ได้ร้องขอความเป็นธรรมต่อสำนักงานพื้นที่การศึกษาขั้นพื้นฐานเขตที่ ๑ แต่ก็ยังไม่ได้รับความช่วยเหลือใดๆ การกระทำของจำเลยทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาบังคับให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายจำนวน ๒๙๔,๙๙๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันถัดจากวันฟ้องเรื่อยไปจนกว่าจะชำระเสร็จให้แก่โจทก์

จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเนื่องจากจำเลยไม่ใช่คู่สัญญาตามสัญญาพิพาท ผู้ซื้อที่แท้จริงคือ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และจำเลยไม่ได้ผิดสัญญาเนื่องจากโจทก์ส่งมอบสินค้าไม่ได้มาตรฐานตรงตามคุณลักษณะ จำเลยจึงแจ้งให้โจทก์ปรับปรุงแก้ไขและส่งมอบใหม่ แต่โจทก์ไม่มีสินค้ามาส่งมอบให้แก่จำเลย จำเลยจึงบอกเลิกสัญญา ค่าเสียหายที่โจทก์ฟ้องสูงเกินความจริง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาซื้อขายพิพาทเป็นสัญญาที่ให้โจทก์จัดทำบริการสาธารณะ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง การที่โจทก์ฟ้องจำเลยเพื่อเรียกค่าเสียหายโดยอ้างว่าจำเลยผิดสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดพะเยาพิจารณาแล้วเห็นว่า การพิจารณาคดีมีประเด็นว่า โจทก์หรือจำเลยเป็นผู้ผิดสัญญา แม้จำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่การพิจารณาไม่ได้พิจารณาก่อนที่จะมีการทำสัญญาว่าขั้นตอนเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เพราะได้ล่วงเลยขั้นตอนดังกล่าวมาแล้ว เพียงแต่วินิจฉัยว่าฝ่ายใดเป็นผู้ผิดสัญญาเท่านั้น และลักษณะของสัญญามิได้เป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาซื้อขายพิพาทเกิดขึ้นจากโจทก์และจำเลยซึ่งอยู่ในฐานะที่เท่าเทียมกันแสดงเจตนาโดยใจสมัคร คดีพิพาทจึงไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครองที่จะพิจารณาตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาซื้อขายพิพาทลงนามโดยผู้อำนวยการโรงเรียนบ้านปางงุ้น ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ได้รับมอบอำนาจให้กระทำการแทนสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน สัญญาดังกล่าวจึงมีผลผูกพันสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานซึ่งเป็นส่วนราชการของกระทรวงศึกษาธิการ มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นกรมตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดหลักเกณฑ์ แนวทาง และดำเนินการเกี่ยวกับการสนับสนุนทรัพยากร การจัดตั้ง จัดสรรทรัพยากร และบริหารงบประมาณอุดหนุนการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน การพัฒนาระบบการบริหาร และส่งเสริม ประสานงานเครือข่ายข้อมูลสารสนเทศ การนำเทคโนโลยีสารสนเทศไปใช้ในการเรียนการสอน รวมทั้งส่งเสริมการนิเทศการบริหารและการจัดการศึกษา และการพัฒนานวัตกรรมทางการศึกษา ฯลฯ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ กรณีจึงเป็นกิจการหรือภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะที่เกี่ยวกับการศึกษาอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำ ซึ่งในปีงบประมาณ ๒๕๕๒ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานก็ได้มีการคัดเลือกจัดสรรระบบคอมพิวเตอร์เพื่อการเรียนการสอน CL ๑๐ และเมื่อพิจารณาข้อกำหนดแห่งสัญญาซื้อขายดังกล่าวที่ระบุเกี่ยวกับแบบแปลนห้องปฏิบัติการคอมพิวเตอร์ การส่งมอบที่ต้องติดตั้งให้เรียบร้อยสามารถใช้การได้ดีแล้ว เห็นว่า การจัดซื้อครุภัณฑ์ระบบคอมพิวเตอร์เพื่อการเรียนการสอน CL ๑๐ ให้แก่โรงเรียนบ้านปางงุ้น เป็นการดำเนินภารกิจตามอำนาจหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานในการนำเทคโนโลยีสารสนเทศไปใช้ในการจัดการเรียนการสอนให้แก่นักเรียนในโรงเรียนขนาดเล็กและโรงเรียนขยายโอกาสทางการศึกษา การทำสัญญาซื้อครุภัณฑ์ระบบคอมพิวเตอร์ดังกล่าวโดยมีข้อกำหนดให้ผู้ขายติดตั้งพร้อมใช้งานได้ในห้องปฏิบัติการคอมพิวเตอร์ของโรงเรียนานปางงุ้นก็เพื่อให้นักเรียนของโรงเรียนบ้านปางงุ้นได้ใช้ในการศึกษาค้นคว้าหาความรู้ ครุภัณฑ์ระบบคอมพิวเตอร์เพื่อการเรียนการสอน CL ๑๐ จึงเป็นอุปกรณ์และเครื่องมือสำคัญที่ใช้ในการส่งเสริมและพัฒนาการศึกษาขั้นพื้นฐาน เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษาบรรลุผล สัญญาซื้อขายครุภัณฑ์ระบบคอมพิวเตอร์ที่พิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ได้ส่งมอบและทำการติดตั้งเครื่องคอมพิวเตอร์ให้จำเลยแล้ว แต่จำเลยไม่ยอมรับเครื่องคอมพิวเตอร์ และไม่ยอมชำระเงินตามสัญญาซื้อขายให้แก่โจทก์ จึงฟ้องขอให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๗/๒๕๕๑ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานมอบอำนาจให้จำเลยทำสัญญาซื้อขายครุภัณฑ์เครื่องคอมพิวเตอร์กับโจทก์ โดยโจทก์ได้ส่งมอบและติดตั้งเครื่องพร้อมติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ให้กับจำเลยเพื่อให้คณะกรรมการตรวจรับพัสดุทำการตรวจรับงาน แต่จำเลยแจ้งว่าสินค้าของโจทก์ไม่ถูกต้องตรงตามคุณสมบัติของสำนักงานพื้นที่การศึกษาขั้นพื้นฐานและไม่ยอมชำระราคา และแจ้งให้โจทก์นำสินค้ากลับคืนไป โจทก์จึงนำสินค้ากลับมาเก็บรักษาและทวงถามให้จำเลยปฏิบัติตามสัญญาหลายครั้ง แต่จำเลยบ่ายเบี่ยงเรื่อยมา ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาบังคับให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนจำเลยให้การว่า จำเลยไม่ได้ผิดสัญญาเนื่องจากโจทก์ส่งมอบสินค้าไม่ได้มาตรฐานตรงตามคุณลักษณะ จำเลยจึงแจ้งให้โจทก์ปรับปรุงแก้ไขและส่งมอบใหม่ แต่โจทก์ไม่มีสินค้ามาส่งมอบให้แก่จำเลย จำเลยจึงบอกเลิกสัญญา คดีนี้จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาซื้อขายครุภัณฑ์เครื่องคอมพิวเตอร์ระหว่างโจทก์และสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานโดยจำเลยผู้รับมอบอำนาจ เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรมตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดหลักเกณฑ์ แนวทาง และดำเนินการเกี่ยวกับการสนับสนุนทรัพยากร การจัดตั้ง จัดสรรทรัพยากร และบริหารงบประมาณอุดหนุนการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน การพัฒนาระบบการบริหาร และส่งเสริม ประสานงานเครือข่ายข้อมูลสารสนเทศ การนำเทคโนโลยีสารสนเทศไปใช้ในการเรียนการสอน รวมทั้งส่งเสริมการนิเทศการบริหารและการจัดการศึกษา และการพัฒนานวัตกรรมทางการศึกษา ฯลฯ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ เมื่อสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานมอบอำนาจให้จำเลยซึ่งเป็นโรงเรียนในสังกัดทำสัญญาซื้อขายครุภัณฑ์เครื่องคอมพิวเตอร์ที่มีสาระสำคัญให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนจัดหาและส่งมอบครุภัณฑ์เครื่องคอมพิวเตอร์เพื่อใช้ในการจัดการเรียนการสอนของจำเลย อันเป็นภารกิจเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษาอย่างหนึ่ง ครุภัณฑ์เครื่องคอมพิวเตอร์ดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือหรืออุปกรณ์ในการจัดทำบริการสาธารณะของจำเลย สัญญาซื้อขายครุภัณฑ์เครื่องคอมพิวเตอร์ระหว่างโจทก์และสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานโดยจำเลยผู้รับมอบอำนาจ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางจุฬารัตน์ กาตาสาย โจทก์ โรงเรียนบ้านปางงุ้น จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๗/๒๕๕๔

วันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๔

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๓ นายคำตา สรรพศรี โจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ นายอำเภอกันทรารมย์ ที่ ๒ องค์การบริหารส่วนตำบลดูน ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็น คดีหมายเลขดำที่ ๗๗/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองที่ดินมือเปล่า เนื้อที่ประมาณ ๔๑ ไร่ ๗๗ ตารางวา ตั้งอยู่บริเวณริมหนองคะนะ ทางทิศตะวันออกเฉียงเหนือของหนองตำบลดูน อำเภอกันทรารมย์ จังหวัด ศรีสะเกษ โดยซื้อมาจากผู้มีชื่อเมื่อปี ๒๕๐๘ ส่วนหนึ่ง ปี ๒๕๓๖ ส่วนหนึ่ง และปี ๒๕๔๐ อีกส่วนหนึ่ง โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินตั้งแต่ได้ที่ดินแต่ละส่วนโดยสงบเปิดเผย ในฐานะเจ้าของและเสียภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอด จำเลยที่ ๓ สำรวจ รังวัดพื้นที่หนองคะนะแล้วรายงานไปยังจำเลยที่ ๒ ว่า หนองคะนะมีเนื้อที่ประมาณ ๘๐๐ ไร่ ขอให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จำเลยที่ ๒ มีหนังสือถึงอธิบดีกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานราชการในสังกัดของจำเลยที่ ๑ ขอให้เจ้าพนักงานที่ดินรังวัดพื้นที่หนองคะนะ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษรังวัดพื้นที่หนองคะนะโดยมีจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ร่วมชี้แนวเขต จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ นำชี้ว่าที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองเป็นที่ดินของหนองคะนะด้วย ทั้งที่ที่ดินที่โจทก์ครอบครองไม่ได้อยู่ในพื้นที่หนองคะนะ แต่อยู่บริเวณริมหนองคะนะ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๓ ตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริง ต่อมาเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ ออกประกาศเรื่องแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงหนองคะนะ โจทก์คัดค้านอีก เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษแจ้งว่าเอกสารหลักฐานที่โจทก์นำส่งไม่ใช่เอกสารสิทธิตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ไม่สามารถนำไปประกอบการคัดค้านได้ และจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงให้แก่จำเลยที่ ๒ ที่ดินตามแผนที่ที่เจ้าพนักงานที่ดินจะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงนั้นทับที่ดินของโจทก์ และที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตของหนองคะนะ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะนำที่ดินของโจทก์ไปรวมเป็นส่วนหนึ่งของหนองคะนะ เพื่อออกเป็นหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ในที่ดินพิพาท ขอให้พิพากษาว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงดังกล่าว และให้เพิกถอนแผนที่ที่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษจัดทำขึ้นจากการนำชี้รังวัดของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เฉพาะส่วนที่เป็นที่ดินของโจทก์

จำเลยทั้งสามให้การว่า โจทก์ไม่มีหลักฐานเอกสารที่แสดงถึงการได้ที่ดินพิพาทมา โดยชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมือง ใช้ร่วมกัน "หนองคะนะ" เป็นแหล่งเก็บน้ำฝน และเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์มาแต่บรรพบุรุษ การรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้กระทำโดยชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐให้เพิกถอนแผนที่ที่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษจัดทำขึ้นจากการรังวัดของ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เพื่อนำไปออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โดยอ้างว่าเป็นการออกคำสั่งรังวัดที่ดินทับที่ดินของโจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งดังกล่าว คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องกระทรวงมหาดไทย นายอำเภอกันทรารมย์และองค์การบริหารส่วนตำบลดูน ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่า ไม่มีเอกสารสิทธิในที่ดิน ตั้งอยู่ที่บริเวณริมหนองคะนะ ทางทิศตะวันออกเฉียงเหนือของหนอง ตำบลดูน อำเภอกันทรารมย์ จังหวัดศรีสะเกษ ได้รับความเสียหายอันเนื่องมาจากกรณีจำเลยทั้งสามมีคำสั่งให้รังวัดหนองคะนะเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ ทั้งที่โจทก์คัดค้านการรังวัดแล้ว ขอให้ศาลพิพากษาให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิในที่ดินแปลงพิพาทตามฟ้อง ให้เพิกถอนแผนที่ที่เจ้าพนักงานที่ดินจัดทำขึ้นจากการนำชี้รังวัดของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เฉพาะส่วนที่เป็นที่ดินของโจทก์

ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้หรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้มีหนังสือถึงอธิบดีกรมที่ดิน ขอให้เจ้าพนักงานที่ดินรังวัดพื้นที่หนองคะนะเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และจำเลยที่ ๒ กับที่ ๓ ได้ร่วมกันนำชี้แนวเขตที่ดินหนองคะนะจนเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขากันทรารมย์ ประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาทแล้ว การกระทำดังกล่าวของจำเลยทั้งสามจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยทั้งสามร่วมกันรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงหนองคะนะสาธารณประโยชน์โดยนำชี้แนวเขตทับที่ดินมือเปล่าของโจทก์ ซึ่งโจทก์ครอบครองทำประโยชน์มาโดยสงบเปิดเผยในฐานะเจ้าของ และเสียภาษีบำรุงท้องที่ตลอดมาทุกปี ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงดังกล่าว และขอให้เพิกถอนแผนที่ที่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขากันทรารมย์ จัดทำขึ้นจากการนำชี้รังวัดของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เฉพาะส่วนที่เป็นที่ดินของโจทก์ ซึ่งเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์จะให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐงดเว้นการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงหนองคะนะสาธารณประโยชน์ทับที่ดินของโจทก์ จึงเห็นได้ชัดเจนว่าเป็นคดีปกครองที่กล่าวหาว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น แม้คดีมีประเด็นต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของโจทก์หรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ประเด็นดังกล่าวก็เป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าการดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาทของจำเลยทั้งสามเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือประมวลกฎหมายที่ดิน ก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวมิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับ แก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว อีกทั้งจำเลยทั้งสามมีหน้าที่ดำเนินการให้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงมิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทซึ่งศาลจะพิพากษาเพียงเฉพาะสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ข้อพิพาทใน คดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์รวมอยู่ ทั้งนี้เพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ และที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าเนื้อที่ประมาณ ๔๑ ไร่ ๗๗ ตารางวา ตั้งอยู่บริเวณริมหนองคะนะทางทิศตะวันออกเฉียงเหนือของหนอง ตำบลดูน อำเภอกันทรารมย์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยซื้อมาจากผู้มีชื่อ และเสียภาษีบำรุงท้องที่ตลอดมา แต่ถูกจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ นำชี้รังวัดแนวเขตเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "หนองคะนะ" ทับที่ดินของโจทก์ ทั้งที่ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตของหนองคะนะ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะนำที่ดินของโจทก์ไปรวมเป็นส่วนหนึ่งของหนองคะนะ ขอให้พิพากษาว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงดังกล่าว และให้เพิกถอนแผนที่ที่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษจัดทำขึ้นจากการนำชี้รังวัดของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เฉพาะส่วนที่เป็นที่ดินของโจทก์ ส่วนจำเลยทั้งสามให้การว่า โจทก์ไม่มีหลักฐานเอกสารที่แสดงถึงการได้ที่ดินพิพาทมาโดยชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน "หนองคะนะ" เป็นแหล่งเก็บน้ำฝน และเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์มาแต่บรรพบุรุษ การรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้กระทำโดยชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายคำตา สรรพศรี โจทก์ กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ นายอำเภอกันทรารมย์ ที่ ๒ องค์การบริหารส่วนตำบลดูน ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๖/๒๕๕๔

วันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๔

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลแพ่งธนบุรี

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งธนบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้อ�