กรุงเทพมหานครฟ้องเอกชนผู้เช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) โดยอ้างว่าจำเลยผิดสัญญาเช่า ขอให้ขับไล่ ให้ชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษี และดอกเบี้ย เห็นว่า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน และโจทก์ประสงค์เพียงค่าเช่าซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชนเท่านั้น ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๒/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดพัทลุง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดพัทลุงโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ มกราคม ๒๕๕๔ กรุงเทพมหานคร โจทก์ ยื่นฟ้องนางสาวชลลดาหรือนรากร อ่อนอินทร์ จำเลย ต่อศาลจังหวัดพัทลุง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๗๓/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๑ สิงหาคม ๒๕๔๙ โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยเช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) แผงค้าเลขที่ ๙ โซน ๓ อาคาร ๒๐๓ ตั้งอยู่เลขที่ ๑๙๕/๑ หมู่ที่ ๑ ถนนเลียบคลองทวีวัฒนา แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร เพื่อจำหน่ายสินค้าประเภทเบ็ดเตล็ดและเสื้อผ้ามีกำหนดเวลา ๑ ปี อัตราค่าเช่าเดือนละ ๗๕๐ บาท ต่อมาจำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าเช่าตั้งแต่เดือนมกราคม ๒๕๕๐ ถึงเดือนมิถุนายน ๒๕๕๑ โจทก์มีหนังสือทวงถามและบอกเลิกสัญญา แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยและบริวารออกไปจากแผงค้าที่เช่า ให้จำเลยชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และดอกเบี้ยเป็นเงินรวม ๑๑๕,๔๐๗.๖๕ บาท กับค่าเช่าเดือนละ ๗๕๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยและบริวารจะขนย้ายทรัพย์สินออกจากแผงค้าที่เช่า
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยได้ยื่นฟ้องโจทก์คดีนี้ต่อศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔ ในเรื่องเดียวกัน มูลคดีเดียวกันว่าโจทก์เช่าช่วงที่ดินจากเอกชนมาจัดทำตลาด โดยมิชอบ คดีอยู่ระหว่างการพิจารณา สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดพัทลุงพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นส่วนราชการตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาที่โจทก์ให้จำเลยเช่าแผงค้าเพื่อจำหน่ายสินค้า นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปและมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โดยที่โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๙) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติให้โจทก์มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ประกอบกับข้อ ๖ (๑) (๕) และ (๗) แห่งข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๔ กำหนดให้โจทก์ดำเนินการพาณิชย์โดยมีวัตถุประสงค์ในการจัดสร้างหรือจัดให้มีตลาดให้เหมาะสมแก่สภาพของชุมชน จัดการและควบคุมให้บริการเกี่ยวกับตลาด และควบคุมดูแลสินค้าที่จำหน่ายในตลาดให้เป็นธรรม นอกจากนี้ ข้อ ๗ แห่งข้อบัญญัติดังกล่าว ยังกำหนดให้โจทก์โดยสำนักงานตลาดมีอำนาจในการวางระเบียบในการจัดตลาด และดำเนินงานตามนโยบายของโจทก์ ดังนั้น การจัดให้มีตลาดของโจทก์ จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งตามที่กฎหมายให้อำนาจและกำหนดหน้าที่ไว้แก่โจทก์ ด้วยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคสินค้าและรับบริการเป็นสำคัญ มากกว่ามุ่งประสงค์เพื่อแสวงหาผลกำไรจากการดำเนินการทางพาณิชย์ดังกล่าวเป็นหลัก เฉกเช่นการดำเนินกิจการตลาดที่จัดทำขึ้นโดยเอกชนทั่ว ๆ ไป ซึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะตามนัยบริบททางกฎหมายดังกล่าว นอกจากจะมีความหมายเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายแล้ว ยังหมายรวมถึงการดำเนินการอื่นใดในอันที่จะเป็นองค์ประกอบสำคัญเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวนั้นบรรลุผล เมื่อมูลพิพาทคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่โจทก์ได้ดำเนินการจัดให้มีตลาด อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติ และผลแห่งการดำเนินการของโจทก์ จำเลยได้ทำสัญญาเช่าแผงค้าให้ไว้แก่โจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการที่โจทก์ทำสัญญาดังกล่าวกับจำเลยก็ด้วยความมุ่งหวังจะให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ในการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าว กล่าวคือ การให้จำเลยจัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชน อันจะทำให้การจัดให้มีตลาดเพื่อให้บริการประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของโจทก์ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาเช่าแผงค้าจึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์โดยตรง จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อคดีนี้โจทก์อ้างว่า จำเลยไม่ชำระค่าเช่าเป็นการผิดสัญญา จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน คดีพิพาทดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยผิดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) ขอให้ขับไล่จำเลยและบริวาร ให้ชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และดอกเบี้ย จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลย ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ มีสาระสำคัญ เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน และโจทก์ประสงค์เพียงค่าเช่าซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชนเท่านั้น มิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรุงเทพมหานคร โจทก์ นางสาวชลลดาหรือนรากร อ่อนอินทร์ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
กรุงเทพมหานครฟ้องเอกชนผู้เช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) โดยอ้างว่าจำเลยผิดสัญญาเช่า ขอให้ขับไล่ ให้ชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษี และดอกเบี้ย เห็นว่า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน และโจทก์ประสงค์เพียงค่าเช่าซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชนเท่านั้น ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๒/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดพัทลุง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดพัทลุงโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ มกราคม ๒๕๕๔ กรุงเทพมหานคร โจทก์ ยื่นฟ้องนางสาวชลลดาหรือนรากร อ่อนอินทร์ จำเลย ต่อศาลจังหวัดพัทลุง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๗๓/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๑ สิงหาคม ๒๕๔๙ โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยเช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) แผงค้าเลขที่ ๙ โซน ๓ อาคาร ๒๐๓ ตั้งอยู่เลขที่ ๑๙๕/๑ หมู่ที่ ๑ ถนนเลียบคลองทวีวัฒนา แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร เพื่อจำหน่ายสินค้าประเภทเบ็ดเตล็ดและเสื้อผ้ามีกำหนดเวลา ๑ ปี อัตราค่าเช่าเดือนละ ๗๕๐ บาท ต่อมาจำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าเช่าตั้งแต่เดือนมกราคม ๒๕๕๐ ถึงเดือนมิถุนายน ๒๕๕๑ โจทก์มีหนังสือทวงถามและบอกเลิกสัญญา แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยและบริวารออกไปจากแผงค้าที่เช่า ให้จำเลยชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และดอกเบี้ยเป็นเงินรวม ๑๑๕,๔๐๗.๖๕ บาท กับค่าเช่าเดือนละ ๗๕๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยและบริวารจะขนย้ายทรัพย์สินออกจากแผงค้าที่เช่า
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยได้ยื่นฟ้องโจทก์คดีนี้ต่อศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔ ในเรื่องเดียวกัน มูลคดีเดียวกันว่าโจทก์เช่าช่วงที่ดินจากเอกชนมาจัดทำตลาด โดยมิชอบ คดีอยู่ระหว่างการพิจารณา สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดพัทลุงพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นส่วนราชการตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาที่โจทก์ให้จำเลยเช่าแผงค้าเพื่อจำหน่ายสินค้า นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปและมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โดยที่โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๙) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติให้โจทก์มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ประกอบกับข้อ ๖ (๑) (๕) และ (๗) แห่งข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๔ กำหนดให้โจทก์ดำเนินการพาณิชย์โดยมีวัตถุประสงค์ในการจัดสร้างหรือจัดให้มีตลาดให้เหมาะสมแก่สภาพของชุมชน จัดการและควบคุมให้บริการเกี่ยวกับตลาด และควบคุมดูแลสินค้าที่จำหน่ายในตลาดให้เป็นธรรม นอกจากนี้ ข้อ ๗ แห่งข้อบัญญัติดังกล่าว ยังกำหนดให้โจทก์โดยสำนักงานตลาดมีอำนาจในการวางระเบียบในการจัดตลาด และดำเนินงานตามนโยบายของโจทก์ ดังนั้น การจัดให้มีตลาดของโจทก์ จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งตามที่กฎหมายให้อำนาจและกำหนดหน้าที่ไว้แก่โจทก์ ด้วยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคสินค้าและรับบริการเป็นสำคัญ มากกว่ามุ่งประสงค์เพื่อแสวงหาผลกำไรจากการดำเนินการทางพาณิชย์ดังกล่าวเป็นหลัก เฉกเช่นการดำเนินกิจการตลาดที่จัดทำขึ้นโดยเอกชนทั่ว ๆ ไป ซึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะตามนัยบริบททางกฎหมายดังกล่าว นอกจากจะมีความหมายเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายแล้ว ยังหมายรวมถึงการดำเนินการอื่นใดในอันที่จะเป็นองค์ประกอบสำคัญเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวนั้นบรรลุผล เมื่อมูลพิพาทคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่โจทก์ได้ดำเนินการจัดให้มีตลาด อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติ และผลแห่งการดำเนินการของโจทก์ จำเลยได้ทำสัญญาเช่าแผงค้าให้ไว้แก่โจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการที่โจทก์ทำสัญญาดังกล่าวกับจำเลยก็ด้วยความมุ่งหวังจะให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ในการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าว กล่าวคือ การให้จำเลยจัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชน อันจะทำให้การจัดให้มีตลาดเพื่อให้บริการประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของโจทก์ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาเช่าแผงค้าจึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์โดยตรง จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อคดีนี้โจทก์อ้างว่า จำเลยไม่ชำระค่าเช่าเป็นการผิดสัญญา จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน คดีพิพาทดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยผิดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) ขอให้ขับไล่จำเลยและบริวาร ให้ชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และดอกเบี้ย จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลย ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ มีสาระสำคัญ เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน และโจทก์ประสงค์เพียงค่าเช่าซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชนเท่านั้น มิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรุงเทพมหานคร โจทก์ นางสาวชลลดาหรือนรากร อ่อนอินทร์ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
โทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทยฟ้องการกีฬาแห่งประเทศไทยให้ชำระเงินค่าใช้จ่ายในการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ เห็นว่า เนื้อหาและลักษณะของสัญญาเป็นเพียงสัญญารับจ้างในการแพร่ภาพออกทางสถานีโทรทัศน์และประชาสัมพันธ์กิจกรรมที่จัดขึ้น ไม่มีเนื้อหาเกี่ยวเนื่องกับการบริการสาธารณะแต่อย่างใด จึงเป็นสัญญาจัดหาผู้ดำเนินการเผยแพร่กิจกรรม อันเป็นการสนับสนุนภารกิจของการกีฬาแห่งประเทศไทยเท่านั้น มีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งปกติ และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๑/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๖ เมษายน ๒๕๕๓ โทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย ที่ ๑ พลเอก สุนทร โสภณศิริ ที่ ๒ พลโท กิตติทัศน์ บำเหน็จพันธุ์ ที่ ๓ นายประวิทย์ มาลีนนท์ ที่ ๔ นางสุรางค์ เปรมปรีดิ์ ที่ ๕ นายศุทธิชัย บุนนาค ที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้องการกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๑ ผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๒ กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๓ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๐๓/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นคณะบุคคลไม่ได้จดทะเบียน ประกอบด้วยสถานีโทรทัศน์ช่อง ๓ ช่อง ๕ ช่อง ๗ และช่อง ๙ มีโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ เป็นหุ้นส่วนของคณะบุคคลโจทก์ที่ ๑ และมีการทำสัญญาตั้งสำนักงานทีวีพูลแห่งประเทศไทยหรือโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทยมีวัตถุประสงค์เพื่อร่วมกันในกิจการด้านโทรทัศน์โดยมิได้มีจุดประสงค์เพื่อมุ่งหวังกำไร ส่วนใหญ่ดำเนินการถ่ายทอดข่าวในพระราชสำนักหรือกิจการหน่วยงานของรัฐที่เป็นสาธารณประโยชน์ การดำเนินงานของโจทก์ที่ ๑ จะมีประธานเป็นผู้ลงนามในข้อตกลงหรือสัญญาต่าง ๆ ที่กระทำกับบุคคลภายนอก จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ เป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ สังกัดกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬามีวัตถุประสงค์ส่งเสริมการกีฬา เมื่อวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ กับโจทก์ที่ ๑ โดยโจทก์ที่ ๒ ลงนามบันทึกข้อตกลงเพื่อทำการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพไทยแลนด์ โปรวินเชียลลีก ๒๒ ครั้ง จำเลยที่ ๑ จ่ายค่าใช้จ่ายครั้งละ ๒๕๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงิน ๕,๕๐๐,๐๐๐ บาท ตามข้อตกลงว่าด้วยการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ หลังจากการถ่ายทอดและออกอากาศตามสถานีโทรทัศน์ที่เข้าร่วมการถ่ายทอดสดแล้วเสร็จตามข้อตกลง จำเลยที่ ๑ ชำระค่าใช้จ่ายให้แก่โทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย ๙๐๐,๐๐๐ บาท คงค้างชำระ ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือทวงถามให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ แต่จำเลยที่ ๑ ขอขยายเวลาชำระหนี้ ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ยินยอมผัดผ่อนให้มาตลอด ทำให้โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ในฐานะผู้เป็นหุ้นส่วนของคณะบุคคลโจทก์ที่ ๑ ได้รับความเสียหาย โดยจำเลยที่ ๑ ต้องชำระเงิน ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันผิดนัด แต่โจทก์ขอคิดดอกเบี้ยถึงวันฟ้องเพียง ๕ ปี เป็นเงิน ๑,๗๒๕,๐๐๐ บาท ต่อมาโจทก์ที่ ๑ ชำระหนี้ที่กรมประชาสัมพันธ์ในฐานะกำกับดูแลสถานีวิทยุโทรทัศน์แห่งประเทศไทย (ช่อง ๑๑) ซึ่งได้เข้าร่วมการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลฟ้องโจทก์ที่ ๑ กับพวกในคดีหมายเลขแดงที่ ๔๗๕๑/๒๕๔๙ ของศาลนี้โดยคิดเป็นค่าใช้จ่ายนอกจากค่าถ่ายทอดสดแล้วเป็นเงิน ๒๒๖,๖๐๕.๗๕ บาท จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทยมีหน้าที่บริหารกิจการของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๓ มีฐานะเป็นกระทรวงจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริมสนับสนุนและพัฒนาอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว การกีฬา การศึกษาด้านกีฬา และมีอำนาจกำกับดูแลจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๔ มีตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬามีหน้าที่กำกับดูแลจำเลยที่ ๓ ดังนั้น จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จึงต้องรับผิดในฐานะลูกหนี้ร่วมกับจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกัน ชำระเงิน ๖,๕๕๑,๖๐๕.๗๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ศาลแพ่งรับฟ้องเฉพาะโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ส่วนโจทก์ที่ ๑ ไม่รับฟ้องเพราะไม่มีฐานะเป็นบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
จำเลยทั้งสี่ให้การว่า โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เนื่องจากจำเลยที่ ๒ ลงนามในข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีก ในฐานะผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทย มิใช่ฐานะส่วนตัว จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จึงมิใช่คู่สัญญากับโจทก์ที่ ๑ โจทก์ที่ ๑ เคยยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ในมูลคดีเดียวกันนี้แล้วถอนฟ้องโดยจะไม่นำคดีมาฟ้องอีกตามคดีหมายเลขแดงที่ ๕๗๔๐/๒๕๕๒ ของศาลนี้ และโจทก์ที่ ๒ ที่ ๔ และที่ ๕ เคยยื่นคำให้การต่อศาลแพ่งในคดีหมายเลขแดงที่ ๔๗๕๑/๒๕๔๙ ไม่มีฐานะเป็นหุ้นส่วนของโจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงตัวแทนในการกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ เท่านั้น ข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพดังกล่าวไม่ได้กำหนดเวลาชำระหนี้เมื่อใดจึงถือว่าถึงกำหนดชำระเมื่อได้ดำเนินการแพร่ภาพการแข่งขันในแต่ละครั้งแล้ว เมื่อโจทก์มิได้ทวงถามจำเลยที่ ๑ ให้ชำระหนี้แต่ละครั้งยังถือไม่ได้ว่า จำเลยที่ ๑ ผิดนัดชำระหนี้ในแต่ละครั้ง โจทก์มีหนังสือทวงถามให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ภายใน ๗ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือทวงถาม ถือว่าจำเลยทั้งสี่ผิดนัดในวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ คดีโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ขาดอายุความ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๙๓/๓๔ (๗) ดังนั้น ดอกเบี้ยอันเป็นสิทธิเรียกร้องส่วนที่เป็นอุปกรณ์จึงขาดอายุความไปด้วย ส่วนคดีที่กรมประชาสัมพันธ์ฟ้องโจทก์ที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ และที่ ๕ เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๔๗๕๑/๒๕๔๙ เนื่องจากผิดนัดไม่ชำระหนี้ค่าถ่ายทอดและออกอากาศให้แก่กรมประชาสัมพันธ์ตามข้อตกลงซึ่งไม่เกี่ยวกับจำเลยทั้งสี่ จำเลยทั้งสี่จึงไม่ต้องรับผิดชำระเงิน ๒๒๖,๖๐๕.๗๕ บาท แก่โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสี่ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ทำสัญญาข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีก กับโจทก์ที่ ๑ เพื่อให้ประชาชนทั่วไปได้รับชมกีฬาอันเป็นการให้บริการสาธารณะ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ จำเลยที่ ๒ มีหน้าที่บริหารกิจการของจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่ ๔ มีหน้าที่กำกับโดยทั่วไปซึ่งกิจการของจำเลยที่ ๑ ตามมาตรา ๒๔ และมาตรา ๔๕ แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ จำเลยที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมการกีฬา ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการประสานงานเกี่ยวกับการกีฬา ศึกษา วิเคราะห์และจัดทำโครงการ แผนงานและสถิติเกี่ยวกับการส่งเสริมการกีฬารวมทั้งประเมินผล จัด ช่วยเหลือ แนะนำและร่วมมือในการจัดและดำเนินการ การกีฬา สำรวจ จัดสร้างและบูรณะสถานที่สำหรับการกีฬา ติดต่อร่วมมือกับองค์การหรือสมาคมกีฬาทั้งในและนอกราชอาณาจักร สอดส่องและควบคุมการดำเนินกิจการการกีฬา และประกอบกิจการอื่น ๆ อันเกี่ยวแก่หรือเพื่อประโยชน์ของการกีฬาตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ การที่จำเลยที่ ๑ กับโจทก์ที่ ๑ ทำข้อตกลงว่าด้วย การถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีก แม้จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งเป็นคู่สัญญาและโจทก์ที่ ๑ คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งจะต้องทำการถ่ายทอดสดแพร่ภาพการแข่งขันฟุตบอลดังกล่าวอันเป็นหน้าที่ส่วนหนึ่งของจำเลยที่ ๑ ในการส่งเสริมการกีฬา แต่ก็ไม่ปรากฏว่าการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีกเป็นอุปกรณ์สำคัญที่จำเลยที่ ๑ ใช้ในการบริการสาธารณะ คงเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งในการประชาสัมพันธ์การจัดแข่งขันฟุตบอลอาชีพขึ้นภายในประเทศเท่านั้นซึ่งไม่ถือเป็นการให้บริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งไม่เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์ที่ ๑ เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผล แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ กับจำเลยทั้งสี่ในคดีนี้ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งรัฐอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติรวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัตินิยาม "สัญญาทางปกครอง" หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ นอกจากนี้ ตามมติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยวางหลักลักษณะของสัญญาทางปกครองตามนิยามในมาตรา ๓ เพิ่มเติมจากลักษณะสัญญาทางปกครองสี่ประเภทข้างต้นว่าเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือบริการสาธารณะบรรลุผล และนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น และมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ ที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐและให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง
ข้อเท็จจริงปรากฏว่า จำเลยที่ ๑ เป็นองค์การที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของจำเลยที่ ๔ โดยมีวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๘ ดังนี้ (๑) ส่งเสริมการกีฬา (๒) ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการประสานงานเกี่ยวกับการกีฬา (๓) ศึกษา วิเคราะห์ และจัดทำโครงการ แผนงาน และสถิติเกี่ยวกับการส่งเสริมการกีฬา รวมทั้งประเมินผล (๔) จัด ช่วยเหลือ แนะนำ และร่วมมือในการจัดทำและดำเนินการการกีฬา (๕) สำรวจ จัดสร้าง และบูรณะสถานที่สำหรับการกีฬา (๖) ติดต่อร่วมมือกับองค์การหรือสมาคมกีฬาทั้งในและนอกราชอาณาจักร (๗) สอดส่องและควบคุมการดำเนินกิจการการกีฬา และ (๘) ประกอบกิจการอื่น ๆ อันเกี่ยวแก่หรือเพื่อประโยชน์ของการกีฬา ในส่วนของรายได้ของจำเลยที่ ๑ นั้น รายได้บางส่วนมาจากเงินอุดหนุนจากรัฐบาลตามมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จำเลยที่ ๑ จึงเป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติอันเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จำเลยที่ ๑ ได้จัดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพโดยใช้ชื่อว่า Thailand Provincial League โดยทำข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League ลงวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ กับโจทก์ที่ ๑ โดยโจทก์ที่ ๑ ตกลงจัดให้มีการแพร่ภาพการแข่งขันจำนวนยี่สิบสองครั้ง และจำเลยที่ ๑ ตกลงจ่ายค่าใช้จ่ายในการดำเนินการให้โจทก์ที่ ๑ ทุกการแข่งขัน ครั้งละ ๒๕๐,๐๐๐ บาท รวมยี่สิบสองครั้ง เป็นเงินทั้งสิ้น ๕,๕๐๐,๐๐๐ บาท ต่อมา เมื่อการแพร่ภาพการแข่งขันเสร็จสิ้นตามข้อตกลงดังกล่าว จำเลยที่ ๑ ชำระค่าใช้จ่ายให้โจทก์ที่ ๑ จำนวน ๙๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์ทั้งหกจึงยื่นฟ้องขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระค่าใช้จ่ายตามสัญญาและค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ทั้งหก เห็นว่า ข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League ลงวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง คือ จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และโจทก์ที่ ๑ เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่ง ได้ตกลงให้บริการแพร่ภาพออกอากาศการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลดังกล่าว โดยที่การถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพทางโทรทัศน์เป็นกิจกรรมหนึ่งในการส่งเสริมการกีฬาและเป็นกิจกรรมเพื่อประโยชน์ของการกีฬาซึ่งเป็นวัตถุประสงค์หลักตามอำนาจหน้าที่ทางปกครองของจำเลยที่ ๑ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๘ (๑) และ (๘) แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ การถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League ซึ่งจำเลยที่ ๑ เป็นผู้จัดการแข่งขัน จึงถือว่าเป็นเครื่องมือหรืออุปกรณ์สำคัญที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการกีฬาเพื่อให้บรรลุผล ดังนั้น ข้อตกลงที่ให้โจทก์ที่ ๑ ทำการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League แทนจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองตกลงให้คณะบุคคลเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทอันเกิดจากข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ลงวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ ระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งหกอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ได้จัดแข่งขันฟุตบอลอาชีพโดยใช้ชื่อว่า ไทยแลนด์ โปรวินเชียล ลีก โดยมีการจัดแข่งทั้งสิ้น ๒๒ ครั้ง และจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้ตกลงลงนามทำบันทึกข้อตกลงกับโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย โดยบันทึกดังกล่าวได้ตกลงค่าใช้จ่ายในการถ่ายทอดสด ครั้งละ ๒๕๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท ภายหลังลงนามมีการถ่ายทอดออกอากาศแล้วเสร็จ ปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ ได้ชำระค่าใช้จ่ายให้แก่โจทก์ที่ ๑ เพียง ๙๐๐,๐๐๐ บาท ยังคงมีหนี้ค้างชำระอยู่อีก จำนวน ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ได้ติดต่อทวงถามจำเลยที่ ๑ หลายครั้งแต่ได้รับการปฏิเสธ การกระทำของจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ร่วมทั้งห้าได้รับความเสียหาย เป็นเงินทั้งสิ้น ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท ขอให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินจำนวน ๖,๕๕๑,๖๐๕.๗๕ บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ จำเลยทั้งสี่ให้การว่า ฝ่ายโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เนื่องจากมิใช่คู่สัญญา ข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดไม่ได้กำหนดเวลาชำระหนี้ว่าเมื่อใดถึงเวลากำหนดชำระหนี้ เมื่อได้ดำเนินการแพร่ภาพแล้ว โจทก์มิได้ทวงถามจำเลยที่ ๑ ให้ชำระหนี้แต่ละครั้ง ถือว่ายังไม่ได้ผิดนัดชำระหนี้ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง ดังนั้น ประเด็นแห่งคดีนี้คือจำเลยที่ ๑ กระทำผิดบันทึกข้อตกลงดังกล่าวหรือไม่ คดีนี้จึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่าบันทึกข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์ โปรวินเชียล ลีก เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ถึงแม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นรัฐวิสาหกิจ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ และเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่เมื่อพิเคราะห์ถึงเนื้อหาและลักษณะของสัญญาดังกล่าวแล้วปรากฏว่า เป็นเพียงสัญญารับจ้างในการแพร่ภาพออกทางสถานีโทรทัศน์เท่านั้น ไม่มีเนื้อหาเกี่ยวเนื่องกับการบริการสาธารณะแต่อย่างใด เป็นเพียงการประชาสัมพันธ์กิจกรรมที่จัดขึ้น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาจัดหาผู้ดำเนินการเผยแพร่กิจกรรมอันเป็นการสนับสนุนภารกิจของจำเลยที่ ๑ เท่านั้น มีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งปกติ เมื่อไม่ปรากฏว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองเข้าดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่งไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งหกและจำเลยทั้งสี่จึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย ที่ ๑ พลเอก สุนทร โสภณศิริ ที่ ๒ พลโท กิตติทัศน์ บำเหน็จพันธุ์ ที่ ๓ นายประวิทย์ มาลีนนท์ ที่ ๔ นางสุรางค์ เปรมปรีดิ์ ที่ ๕ นายศุทธิชัย บุนนาค ที่ ๖ โจทก์ การกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๑ ผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๒ กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๓ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
โทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทยฟ้องการกีฬาแห่งประเทศไทยให้ชำระเงินค่าใช้จ่ายในการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ เห็นว่า เนื้อหาและลักษณะของสัญญาเป็นเพียงสัญญารับจ้างในการแพร่ภาพออกทางสถานีโทรทัศน์และประชาสัมพันธ์กิจกรรมที่จัดขึ้น ไม่มีเนื้อหาเกี่ยวเนื่องกับการบริการสาธารณะแต่อย่างใด จึงเป็นสัญญาจัดหาผู้ดำเนินการเผยแพร่กิจกรรม อันเป็นการสนับสนุนภารกิจของการกีฬาแห่งประเทศไทยเท่านั้น มีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งปกติ และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๑/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๖ เมษายน ๒๕๕๓ โทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย ที่ ๑ พลเอก สุนทร โสภณศิริ ที่ ๒ พลโท กิตติทัศน์ บำเหน็จพันธุ์ ที่ ๓ นายประวิทย์ มาลีนนท์ ที่ ๔ นางสุรางค์ เปรมปรีดิ์ ที่ ๕ นายศุทธิชัย บุนนาค ที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้องการกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๑ ผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๒ กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๓ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๐๓/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นคณะบุคคลไม่ได้จดทะเบียน ประกอบด้วยสถานีโทรทัศน์ช่อง ๓ ช่อง ๕ ช่อง ๗ และช่อง ๙ มีโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ เป็นหุ้นส่วนของคณะบุคคลโจทก์ที่ ๑ และมีการทำสัญญาตั้งสำนักงานทีวีพูลแห่งประเทศไทยหรือโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทยมีวัตถุประสงค์เพื่อร่วมกันในกิจการด้านโทรทัศน์โดยมิได้มีจุดประสงค์เพื่อมุ่งหวังกำไร ส่วนใหญ่ดำเนินการถ่ายทอดข่าวในพระราชสำนักหรือกิจการหน่วยงานของรัฐที่เป็นสาธารณประโยชน์ การดำเนินงานของโจทก์ที่ ๑ จะมีประธานเป็นผู้ลงนามในข้อตกลงหรือสัญญาต่าง ๆ ที่กระทำกับบุคคลภายนอก จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ เป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ สังกัดกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬามีวัตถุประสงค์ส่งเสริมการกีฬา เมื่อวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ กับโจทก์ที่ ๑ โดยโจทก์ที่ ๒ ลงนามบันทึกข้อตกลงเพื่อทำการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพไทยแลนด์ โปรวินเชียลลีก ๒๒ ครั้ง จำเลยที่ ๑ จ่ายค่าใช้จ่ายครั้งละ ๒๕๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงิน ๕,๕๐๐,๐๐๐ บาท ตามข้อตกลงว่าด้วยการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ หลังจากการถ่ายทอดและออกอากาศตามสถานีโทรทัศน์ที่เข้าร่วมการถ่ายทอดสดแล้วเสร็จตามข้อตกลง จำเลยที่ ๑ ชำระค่าใช้จ่ายให้แก่โทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย ๙๐๐,๐๐๐ บาท คงค้างชำระ ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือทวงถามให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ แต่จำเลยที่ ๑ ขอขยายเวลาชำระหนี้ ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ยินยอมผัดผ่อนให้มาตลอด ทำให้โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ในฐานะผู้เป็นหุ้นส่วนของคณะบุคคลโจทก์ที่ ๑ ได้รับความเสียหาย โดยจำเลยที่ ๑ ต้องชำระเงิน ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันผิดนัด แต่โจทก์ขอคิดดอกเบี้ยถึงวันฟ้องเพียง ๕ ปี เป็นเงิน ๑,๗๒๕,๐๐๐ บาท ต่อมาโจทก์ที่ ๑ ชำระหนี้ที่กรมประชาสัมพันธ์ในฐานะกำกับดูแลสถานีวิทยุโทรทัศน์แห่งประเทศไทย (ช่อง ๑๑) ซึ่งได้เข้าร่วมการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลฟ้องโจทก์ที่ ๑ กับพวกในคดีหมายเลขแดงที่ ๔๗๕๑/๒๕๔๙ ของศาลนี้โดยคิดเป็นค่าใช้จ่ายนอกจากค่าถ่ายทอดสดแล้วเป็นเงิน ๒๒๖,๖๐๕.๗๕ บาท จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทยมีหน้าที่บริหารกิจการของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๓ มีฐานะเป็นกระทรวงจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริมสนับสนุนและพัฒนาอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว การกีฬา การศึกษาด้านกีฬา และมีอำนาจกำกับดูแลจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๔ มีตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬามีหน้าที่กำกับดูแลจำเลยที่ ๓ ดังนั้น จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จึงต้องรับผิดในฐานะลูกหนี้ร่วมกับจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกัน ชำระเงิน ๖,๕๕๑,๖๐๕.๗๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ศาลแพ่งรับฟ้องเฉพาะโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ส่วนโจทก์ที่ ๑ ไม่รับฟ้องเพราะไม่มีฐานะเป็นบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
จำเลยทั้งสี่ให้การว่า โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เนื่องจากจำเลยที่ ๒ ลงนามในข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีก ในฐานะผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทย มิใช่ฐานะส่วนตัว จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จึงมิใช่คู่สัญญากับโจทก์ที่ ๑ โจทก์ที่ ๑ เคยยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ในมูลคดีเดียวกันนี้แล้วถอนฟ้องโดยจะไม่นำคดีมาฟ้องอีกตามคดีหมายเลขแดงที่ ๕๗๔๐/๒๕๕๒ ของศาลนี้ และโจทก์ที่ ๒ ที่ ๔ และที่ ๕ เคยยื่นคำให้การต่อศาลแพ่งในคดีหมายเลขแดงที่ ๔๗๕๑/๒๕๔๙ ไม่มีฐานะเป็นหุ้นส่วนของโจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงตัวแทนในการกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ เท่านั้น ข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพดังกล่าวไม่ได้กำหนดเวลาชำระหนี้เมื่อใดจึงถือว่าถึงกำหนดชำระเมื่อได้ดำเนินการแพร่ภาพการแข่งขันในแต่ละครั้งแล้ว เมื่อโจทก์มิได้ทวงถามจำเลยที่ ๑ ให้ชำระหนี้แต่ละครั้งยังถือไม่ได้ว่า จำเลยที่ ๑ ผิดนัดชำระหนี้ในแต่ละครั้ง โจทก์มีหนังสือทวงถามให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ภายใน ๗ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือทวงถาม ถือว่าจำเลยทั้งสี่ผิดนัดในวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ คดีโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ขาดอายุความ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๙๓/๓๔ (๗) ดังนั้น ดอกเบี้ยอันเป็นสิทธิเรียกร้องส่วนที่เป็นอุปกรณ์จึงขาดอายุความไปด้วย ส่วนคดีที่กรมประชาสัมพันธ์ฟ้องโจทก์ที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ และที่ ๕ เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๔๗๕๑/๒๕๔๙ เนื่องจากผิดนัดไม่ชำระหนี้ค่าถ่ายทอดและออกอากาศให้แก่กรมประชาสัมพันธ์ตามข้อตกลงซึ่งไม่เกี่ยวกับจำเลยทั้งสี่ จำเลยทั้งสี่จึงไม่ต้องรับผิดชำระเงิน ๒๒๖,๖๐๕.๗๕ บาท แก่โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสี่ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ทำสัญญาข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีก กับโจทก์ที่ ๑ เพื่อให้ประชาชนทั่วไปได้รับชมกีฬาอันเป็นการให้บริการสาธารณะ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ จำเลยที่ ๒ มีหน้าที่บริหารกิจการของจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่ ๔ มีหน้าที่กำกับโดยทั่วไปซึ่งกิจการของจำเลยที่ ๑ ตามมาตรา ๒๔ และมาตรา ๔๕ แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ จำเลยที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมการกีฬา ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการประสานงานเกี่ยวกับการกีฬา ศึกษา วิเคราะห์และจัดทำโครงการ แผนงานและสถิติเกี่ยวกับการส่งเสริมการกีฬารวมทั้งประเมินผล จัด ช่วยเหลือ แนะนำและร่วมมือในการจัดและดำเนินการ การกีฬา สำรวจ จัดสร้างและบูรณะสถานที่สำหรับการกีฬา ติดต่อร่วมมือกับองค์การหรือสมาคมกีฬาทั้งในและนอกราชอาณาจักร สอดส่องและควบคุมการดำเนินกิจการการกีฬา และประกอบกิจการอื่น ๆ อันเกี่ยวแก่หรือเพื่อประโยชน์ของการกีฬาตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ การที่จำเลยที่ ๑ กับโจทก์ที่ ๑ ทำข้อตกลงว่าด้วย การถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีก แม้จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งเป็นคู่สัญญาและโจทก์ที่ ๑ คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งจะต้องทำการถ่ายทอดสดแพร่ภาพการแข่งขันฟุตบอลดังกล่าวอันเป็นหน้าที่ส่วนหนึ่งของจำเลยที่ ๑ ในการส่งเสริมการกีฬา แต่ก็ไม่ปรากฏว่าการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีกเป็นอุปกรณ์สำคัญที่จำเลยที่ ๑ ใช้ในการบริการสาธารณะ คงเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งในการประชาสัมพันธ์การจัดแข่งขันฟุตบอลอาชีพขึ้นภายในประเทศเท่านั้นซึ่งไม่ถือเป็นการให้บริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งไม่เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์ที่ ๑ เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผล แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ กับจำเลยทั้งสี่ในคดีนี้ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งรัฐอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติรวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัตินิยาม "สัญญาทางปกครอง" หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ นอกจากนี้ ตามมติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยวางหลักลักษณะของสัญญาทางปกครองตามนิยามในมาตรา ๓ เพิ่มเติมจากลักษณะสัญญาทางปกครองสี่ประเภทข้างต้นว่าเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือบริการสาธารณะบรรลุผล และนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น และมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ ที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐและให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง
ข้อเท็จจริงปรากฏว่า จำเลยที่ ๑ เป็นองค์การที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของจำเลยที่ ๔ โดยมีวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๘ ดังนี้ (๑) ส่งเสริมการกีฬา (๒) ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการประสานงานเกี่ยวกับการกีฬา (๓) ศึกษา วิเคราะห์ และจัดทำโครงการ แผนงาน และสถิติเกี่ยวกับการส่งเสริมการกีฬา รวมทั้งประเมินผล (๔) จัด ช่วยเหลือ แนะนำ และร่วมมือในการจัดทำและดำเนินการการกีฬา (๕) สำรวจ จัดสร้าง และบูรณะสถานที่สำหรับการกีฬา (๖) ติดต่อร่วมมือกับองค์การหรือสมาคมกีฬาทั้งในและนอกราชอาณาจักร (๗) สอดส่องและควบคุมการดำเนินกิจการการกีฬา และ (๘) ประกอบกิจการอื่น ๆ อันเกี่ยวแก่หรือเพื่อประโยชน์ของการกีฬา ในส่วนของรายได้ของจำเลยที่ ๑ นั้น รายได้บางส่วนมาจากเงินอุดหนุนจากรัฐบาลตามมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จำเลยที่ ๑ จึงเป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติอันเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จำเลยที่ ๑ ได้จัดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพโดยใช้ชื่อว่า Thailand Provincial League โดยทำข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League ลงวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ กับโจทก์ที่ ๑ โดยโจทก์ที่ ๑ ตกลงจัดให้มีการแพร่ภาพการแข่งขันจำนวนยี่สิบสองครั้ง และจำเลยที่ ๑ ตกลงจ่ายค่าใช้จ่ายในการดำเนินการให้โจทก์ที่ ๑ ทุกการแข่งขัน ครั้งละ ๒๕๐,๐๐๐ บาท รวมยี่สิบสองครั้ง เป็นเงินทั้งสิ้น ๕,๕๐๐,๐๐๐ บาท ต่อมา เมื่อการแพร่ภาพการแข่งขันเสร็จสิ้นตามข้อตกลงดังกล่าว จำเลยที่ ๑ ชำระค่าใช้จ่ายให้โจทก์ที่ ๑ จำนวน ๙๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์ทั้งหกจึงยื่นฟ้องขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระค่าใช้จ่ายตามสัญญาและค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ทั้งหก เห็นว่า ข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League ลงวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง คือ จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และโจทก์ที่ ๑ เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่ง ได้ตกลงให้บริการแพร่ภาพออกอากาศการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลดังกล่าว โดยที่การถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพทางโทรทัศน์เป็นกิจกรรมหนึ่งในการส่งเสริมการกีฬาและเป็นกิจกรรมเพื่อประโยชน์ของการกีฬาซึ่งเป็นวัตถุประสงค์หลักตามอำนาจหน้าที่ทางปกครองของจำเลยที่ ๑ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๘ (๑) และ (๘) แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ การถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League ซึ่งจำเลยที่ ๑ เป็นผู้จัดการแข่งขัน จึงถือว่าเป็นเครื่องมือหรืออุปกรณ์สำคัญที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการกีฬาเพื่อให้บรรลุผล ดังนั้น ข้อตกลงที่ให้โจทก์ที่ ๑ ทำการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League แทนจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองตกลงให้คณะบุคคลเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทอันเกิดจากข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ลงวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ ระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งหกอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ได้จัดแข่งขันฟุตบอลอาชีพโดยใช้ชื่อว่า ไทยแลนด์ โปรวินเชียล ลีก โดยมีการจัดแข่งทั้งสิ้น ๒๒ ครั้ง และจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้ตกลงลงนามทำบันทึกข้อตกลงกับโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย โดยบันทึกดังกล่าวได้ตกลงค่าใช้จ่ายในการถ่ายทอดสด ครั้งละ ๒๕๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท ภายหลังลงนามมีการถ่ายทอดออกอากาศแล้วเสร็จ ปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ ได้ชำระค่าใช้จ่ายให้แก่โจทก์ที่ ๑ เพียง ๙๐๐,๐๐๐ บาท ยังคงมีหนี้ค้างชำระอยู่อีก จำนวน ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ได้ติดต่อทวงถามจำเลยที่ ๑ หลายครั้งแต่ได้รับการปฏิเสธ การกระทำของจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ร่วมทั้งห้าได้รับความเสียหาย เป็นเงินทั้งสิ้น ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท ขอให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินจำนวน ๖,๕๕๑,๖๐๕.๗๕ บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ จำเลยทั้งสี่ให้การว่า ฝ่ายโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เนื่องจากมิใช่คู่สัญญา ข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดไม่ได้กำหนดเวลาชำระหนี้ว่าเมื่อใดถึงเวลากำหนดชำระหนี้ เมื่อได้ดำเนินการแพร่ภาพแล้ว โจทก์มิได้ทวงถามจำเลยที่ ๑ ให้ชำระหนี้แต่ละครั้ง ถือว่ายังไม่ได้ผิดนัดชำระหนี้ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง ดังนั้น ประเด็นแห่งคดีนี้คือจำเลยที่ ๑ กระทำผิดบันทึกข้อตกลงดังกล่าวหรือไม่ คดีนี้จึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่าบันทึกข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์ โปรวินเชียล ลีก เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ถึงแม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นรัฐวิสาหกิจ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ และเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่เมื่อพิเคราะห์ถึงเนื้อหาและลักษณะของสัญญาดังกล่าวแล้วปรากฏว่า เป็นเพียงสัญญารับจ้างในการแพร่ภาพออกทางสถานีโทรทัศน์เท่านั้น ไม่มีเนื้อหาเกี่ยวเนื่องกับการบริการสาธารณะแต่อย่างใด เป็นเพียงการประชาสัมพันธ์กิจกรรมที่จัดขึ้น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาจัดหาผู้ดำเนินการเผยแพร่กิจกรรมอันเป็นการสนับสนุนภารกิจของจำเลยที่ ๑ เท่านั้น มีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งปกติ เมื่อไม่ปรากฏว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองเข้าดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่งไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งหกและจำเลยทั้งสี่จึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย ที่ ๑ พลเอก สุนทร โสภณศิริ ที่ ๒ พลโท กิตติทัศน์ บำเหน็จพันธุ์ ที่ ๓ นายประวิทย์ มาลีนนท์ ที่ ๔ นางสุรางค์ เปรมปรีดิ์ ที่ ๕ นายศุทธิชัย บุนนาค ที่ ๖ โจทก์ การกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๑ ผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๒ กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๓ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่กระทรวงกลาโหม จำเลยที่ ๑ กับพวก กระทำละเมิดกรณีมีคำสั่งและประกาศให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย ให้เพิกถอนคำสั่งและประกาศดังกล่าวกับให้โจทก์กลับเข้ารับราชการทันที คืนเงินเดือน เงินเพิ่ม เงินประจำตำแหน่ง คืนยศคืนตำแหน่ง คืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้แก่โจทก์ เห็นว่า เมื่อการออกคำสั่งและประกาศของจำเลยที่ ๑ เป็นไปตามพระราชบัญญัติรับราชการทหาร พ.ศ. ๒๔๙๗ มาตรา ๔๑ วรรคสอง ข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยเงินเบี้ยหวัด พ.ศ. ๒๔๙๕ และข้อบังคับทหารว่าด้วยการแบ่งประเภทนายทหารสัญญาบัตร พ.ศ. ๒๔๘๒ ซึ่งเป็นข้อบังคับและระเบียบแบบแผนเกี่ยวกับวินัยทหาร ตามมาตรา ๑๕ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. ๒๕๒๑ กรณีจึงเป็นเรื่องวินัยทหารตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ คดีนี้จึงคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๐/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๑)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นายเศรษฐศิลป์หรือพลตรี สุริยะดิษย์หรือพลตรี สุรภูมิ โสภณณสิริ หรือพลตรี สุวรรณ สมิงแก้ว โจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงกลาโหม ที่ ๑ พลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ ที่ ๒ สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม ที่ ๓ พลเอก อภิชาต เพ็ญกิตติ ที่ ๔ กรมเสมียนตรากระทรวงกลาโหม ที่ ๕ พลเอก สุชีพ กิจวารี ที่ ๖ กองบัญชาการกองทัพไทย ที่ ๗ พลเอก ทรงกิตติ จักกาบาตร์ ที่ ๘ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๗๙๘/๒๕๕๓ ความว่า เดิมโจทก์รับราชการตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการทหารสูงสุด (ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นกองบัญชาการกองทัพไทย) เมื่อวันที่ ๒๔ มีนาคม ๒๕๔๘ จำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๒๓๗/๒๕๔๘ ให้พักราชการโจทก์ในระหว่างโจทก์ถูกสอบสวนคดีอาญาข้อหาความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ต่อมาได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้นายทหารรับราชการสนองพระเดชพระคุณ โดยให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการกองทัพไทยให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๕๒ ซึ่งมีผลเป็นการลบล้างข้อหาที่ถูกสั่งพักราชการไปแล้ว โจทก์ย่อมมีสิทธิเข้ารับราชการตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๕๒ และเมื่อวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๕๒ โจทก์ติดต่อจำเลยที่ ๗ เพื่อขอรายงานตัวเข้ารับราชการจึงทราบว่ามีหมายจับของศาลจังหวัดธัญบุรีที่ ๑๐๙๖/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ให้จับโจทก์และภริยาในข้อหาสมคบกันรับเด็กหญิงไว้เพื่อแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจศาลพลเรือน อันเป็นเหตุให้โจทก์ไม่สามารถกลับเข้ารับราชการได้ โจทก์เข้ามอบตัวเพื่อสู้คดีต่อพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจภูธรคลองหลวงเมื่อวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๕๒ เป็นผลให้หมายจับของศาลจังหวัดธัญบุรีสิ้นสภาพไปทันที ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๖๘ และได้รับอนุญาตให้ปล่อยชั่วคราวในวันเดียวกัน ต่อมาพนักงานอัยการจังหวัดธัญบุรีมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีโจทก์และภริยา โจทก์นำหนังสืองดการสืบจับไปยื่นต่อจำเลยที่ ๕ และจำเลยที่ ๗ เพื่อดำเนินการให้โจทก์เข้ารับราชการ แต่จำเลยที่ ๕ โดยจำเลยที่ ๖ และจำเลยที่ ๗ โดยจำเลยที่ ๘ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานจำเลยที่ ๕ และจำเลยที่ ๗ เพิกเฉยไม่ดำเนินการใดๆ ต่อมาจำเลยที่ ๑ มีหนังสือกระทรวงกลาโหม ลับ ที่ ๐๒๐๑/๑๑๓ ลงวันที่ ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๕๒ ถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรีขอให้ดำเนินการเพื่อทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหารเพื่อลบล้างพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ที่ให้โจทก์รับราชการ และเมื่อวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๔ ลงนามแทนจำเลยที่ ๒ ตามที่ได้รับมอบอำนาจตามระเบียบราชการ ได้มีคำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร โดยอ้างเหตุต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไป ซึ่งเป็นความเท็จเพราะข้อหาต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไปไม่มีแล้ว ผลของคำสั่งและประกาศดังกล่าวทำให้โจทก์ต้องถูกออกจากราชการ โดยไม่มีเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ถูกถอดยศทหาร ถูกเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ไม่ได้รับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง การกระทำของจำเลยทั้งแปดจึงเป็นละเมิดต่อโจทก์โดยปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ อันเป็นการกลั่นแกล้งโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหาย ไม่ได้รับเงินเดือนและเงินเพิ่มอื่นๆ ตั้งแต่ถูกสั่งพักราชการเป็นต้นมา ทำให้โจทก์ไม่ได้รับยศสูงขึ้น เสื่อมเสียชื่อเสียงและถูกดูหมิ่นเหยียดหยามจากสังคม ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ กับพวก ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์เป็นเงินจำนวน ๒๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงกลาโหม ที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ เรื่อง ให้นายทหารสัญญาบัตรออกจากราชการและพระราชทานพระบรมราชานุญาตให้ถอดยศทหาร กับให้ดำเนินการให้โจทก์กลับเข้ารับราชการทันที คืนเงินเดือน เงินเพิ่ม เงินประจำตำแหน่ง คืนยศคืนตำแหน่ง คืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้แก่โจทก์
ศาลแพ่งมีคำสั่งไม่รับฟ้องจำเลยที่ ๒ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๘ เนื่องจากโจทก์บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ ๒ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๘ กระทำในการปฏิบัติหน้าที่แทนจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐแล้วเกิดความเสียหายตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ วรรคหนึ่ง ซึ่งบัญญัติว่าให้ฟ้องหน่วยงานของรัฐโดยตรงจะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้ ส่วนจำเลยที่ ๕ ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย เป็นเพียงหน่วยงานในสังกัดจำเลยที่ ๓ จึงไม่มีสภาพเป็นบุคคลที่โจทก์จะดำเนินคดีได้ รับฟ้องเฉพาะจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗
จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ได้ปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามขั้นตอนและระเบียบแบบแผนของทางราชการ ความเสียหายที่โจทก์กล่าวอ้างเป็นผลจากการกระทำของโจทก์เอง มิได้เกิดจากการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ หรือเจ้าหน้าที่ในสังกัด โจทก์กล่าวอ้างในฟ้องว่ามีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการกองทัพไทย ตามประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่องให้นายทหารรับราชการ ลงวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๒ เป็นความเข้าใจคลาดเคลื่อนของโจทก์ แท้จริงแล้วประกาศดังกล่าวเป็นกรณีที่มีพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๕๑ เปลี่ยนชื่อกองบัญชาการทหารสูงสุดเป็นกองบัญชาการกองทัพไทย ดังนั้นจึงเป็นการเปลี่ยนชื่อตำแหน่งให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น มิใช่เป็นคำสั่งให้โจทก์กลับเข้ารับราชการ เนื่องจากขณะนั้นยังไม่มีคำสั่งปลดโจทก์ออกจากราชการ จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ไม่เคยเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์จากโจทก์ ค่าเสียหายที่โจทก์กล่าวอ้างไม่ใช่ค่าเสียหายที่แท้จริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การปลดโจทก์ออกจากราชการมิใช่เป็นการลงโทษทางวินัยตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พ.ศ. ๒๔๗๖ มิใช่คำสั่งเกี่ยวกับวินัยทหาร แต่เป็นคำสั่งทางปกครอง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ให้อำนาจศาลปกครองพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) บัญญัติให้การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง กรณีตามคำร้องจึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยคือ คำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ที่ให้โจทก์ออกจากราชการนั้น เป็นผลมาจากการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารตามพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ หรือไม่ ซึ่งมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ บัญญัติว่า "วินัยทหารคือการที่ทหารต้องประพฤติตามแบบธรรมเนียมทหาร" มาตรา ๕ บัญญัติถึงตัวอย่างการกระทำผิดวินัยทหาร มาตรา ๘ กำหนดทัณฑ์ที่จะลงแก่ผู้กระทำผิดต่อวินัยทหาร และมาตรา ๗ บัญญัติให้ปลดออกจากราชการหรือถูกถอดยศทหารได้นอกจากรับทัณฑ์ตามมาตรา ๘ และโดยที่ธรรมเนียมทหารหมายถึง แนวปฏิบัติที่ผู้บังคับบัญชาได้ออกไว้ให้ทหารต้องปฏิบัติ รวมถึงขนบธรรมเนียมและประเพณีของทหาร เมื่อพิจารณาประกอบกันแล้วการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารต้องเป็นเรื่องที่โจทก์ถูกปลดออกจากราชการเนื่องจากความประพฤติที่ไม่เป็นไปตามคำสั่งผู้บังคับบัญชาหรือแนวปฏิบัติของทหาร แต่กรณีของโจทก์ปรากฏข้อเท็จจริงว่า คำสั่งให้โจทก์ออกจากราชการดังกล่าวมีมูลเหตุมาจากข้อกล่าวหาว่าโจทก์ต้องหาคดีอาญาฐานรับเด็กหญิงไว้เพื่อแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายแล้วหลบหนีไป จึงไม่ได้เป็นเรื่องที่เกี่ยวด้วยการประพฤติปฏิบัติตามคำสั่งผู้บังคับบัญชาหรือแนวทางปฏิบัติของทหารแต่อย่างใด และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าโจทก์ได้ถูกพิจารณาลงทัณฑ์อันเนื่องมาจากข้อกล่าวหาดังกล่าว การออกคำสั่งดังกล่าวจึงไม่เป็นการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร แต่เป็นการออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ ๑ คดีจึงอยู่ในอำนาจศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ได้เคยยื่นฟ้องจำเลยทั้งแปดต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๖๐/๒๕๕๓ และศาลปกครองกลางมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องโจทก์และจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจากคดีพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (จำเลยที่ ๑ ในคดีนี้) ที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ที่ให้ผู้ฟ้องคดี (โจทก์ในคดีนี้) เป็นนายทหารกองหนุนไม่มีเบี้ยหวัด สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหมและย้ายประเภทเป็นพ้นราชการทหาร ประเภทที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามคดีหมายเลขแดงที่ ๘๑๒/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๕๓ โดยโจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งของศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๕๓ ต่อมาศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องกับศาลปกครองชั้นต้นว่าคดีดังกล่าวเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงมีคำสั่งยืนตามคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น ตามคำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๖๔/๒๕๕๔ เมื่อวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๔ โดยศาลปกครองชั้นต้นอ่านคำสั่งของศาลปกครองสูงสุดในวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๕๔ คดีดังกล่าวถึงที่สุดแล้ว ตามมาตรา ๗๓ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ขณะโจทก์รับราชการตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการทหารสูงสุด (ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นกองบัญชาการกองทัพไทย) จำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๒๓๗/๒๕๔๘ ให้พักราชการโจทก์ในระหว่างโจทก์ถูกสอบสวนคดีอาญาข้อหาความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ในปี ๒๕๔๘ โจทก์และภริยาถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดอาญาในข้อหาสมคบกันรับเด็กหญิงไว้เพื่อแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย โดยศาลจังหวัดธัญบุรีได้ออกหมายจับโจทก์ ในปี ๒๕๕๒ โจทก์เข้ามอบตัวต่อพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจภูธรคลองหลวง ซึ่งต่อมาพนักงานอัยการจังหวัดธัญบุรีมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีโจทก์และภริยา ต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหารตั้งแต่วันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ซึ่งเป็นวันที่ศาลออกหมายจับ โดยอ้างเหตุต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไป ซึ่งเป็นความเท็จเพราะข้อหาต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไปไม่มีแล้ว ผลของคำสั่งและประกาศดังกล่าวทำให้โจทก์ต้องถูกออกจากราชการ โดยไม่มีเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ถูกถอดยศทหาร ถูกเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ไม่ได้รับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์โดยปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ อันเป็นการกลั่นแกล้งโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ กับพวก ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ กับให้ดำเนินการให้โจทก์กลับเข้ารับราชการทันที คืนเงินเดือน เงินเพิ่ม เงินประจำตำแหน่ง คืนยศคืนตำแหน่ง คืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้แก่โจทก์ เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) บัญญัติให้คดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คดีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า การฟ้องเพิกถอนคำสั่งและประกาศของจำเลยที่ ๑ ที่ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารหรือไม่
พระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ มาตรา ๔ บัญญัติว่า "วินัยทหารนั้น คือการที่ทหารต้องประพฤติตามแบบธรรมเนียมของทหาร" ซี่งแบบธรรมเนียมของทหาร ได้แก่ บรรดา กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ คำสั่ง คำแนะนำ คำชี้แจงและหนังสือต่างๆ ที่ผู้บังคับบัญชาออกหรือวางไว้เป็นหลักฐานให้ทหารปฏิบัติ ซึ่งรวมทั้งขนบธรรมเนียมและประเพณีอันดีของทหารทั้งที่เป็นและไม่เป็นลายลักษณ์อักษร มาตรา ๗ บัญญัติว่า "ทหารผู้ใดกระทำผิดต่อวินัยทหาร จักต้องรับทัณฑ์ตามวิธีที่ปรากฏในหมวด ๓ แห่งพระราชบัญญัตินี้และอาจต้องถูกปลดจากประจำการหรือถูกถอดจากยศทหาร" และโดยที่พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. ๒๕๒๑ มาตรา ๑๕ บัญญัติว่า "วินัยของข้าราชการทหาร ทหารกองประจำการ และนักเรียนในสังกัดกระทรวงกลาโหม ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวินัยทหาร ข้อบังคับและระเบียบแบบแผนที่กระทรวงกลาโหมกำหนด" เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งและประกาศของจำเลยที่ ๑ ที่ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร โดยคำสั่งและประกาศดังกล่าวให้โจทก์เป็นนายทหารกองหนุนไม่มีเบี้ยหวัด สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม และย้ายประเภทเป็นพ้นราชการทหารประเภทที่ ๒ เพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติรับราชการทหาร พ.ศ. ๒๔๙๗ มาตรา ๔๑ วรรคสอง ข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยเงินเบี้ยหวัด พ.ศ. ๒๔๙๕ และข้อบังคับทหารว่าด้วยการแบ่งประเภทนายทหารสัญญาบัตร พ.ศ. ๒๔๘๒ ซึ่งเป็นข้อบังคับและระเบียบแบบแผนเกี่ยวกับวินัยทหาร ตามมาตรา ๑๕ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. ๒๕๒๑ กรณีจึงเป็นเรื่องวินัยทหารตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยในคดีนี้จึงคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายเศรษฐศิลป์ หรือพลตรี สุริยะดิษย์ หรือพลตรี สุรภูมิ โสภณณสิริ หรือพลตรี สุวรรณ สมิงแก้ว โจทก์ กระทรวงกลาโหม ที่ ๑ พลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ ที่ ๒ สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม ที่ ๓ พลเอก อภิชาต เพ็ญกิตติ ที่ ๔ กรมเสมียนตรากระทรวงกลาโหม ที่ ๕ พลเอก สุชีพ กิจวารี ที่ ๖ กองบัญชาการกองทัพไทย ที่ ๗ พลเอก ทรงกิตติ จักกาบาตร์ ที่ ๘ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่กระทรวงกลาโหม จำเลยที่ ๑ กับพวก กระทำละเมิดกรณีมีคำสั่งและประกาศให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย ให้เพิกถอนคำสั่งและประกาศดังกล่าวกับให้โจทก์กลับเข้ารับราชการทันที คืนเงินเดือน เงินเพิ่ม เงินประจำตำแหน่ง คืนยศคืนตำแหน่ง คืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้แก่โจทก์ เห็นว่า เมื่อการออกคำสั่งและประกาศของจำเลยที่ ๑ เป็นไปตามพระราชบัญญัติรับราชการทหาร พ.ศ. ๒๔๙๗ มาตรา ๔๑ วรรคสอง ข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยเงินเบี้ยหวัด พ.ศ. ๒๔๙๕ และข้อบังคับทหารว่าด้วยการแบ่งประเภทนายทหารสัญญาบัตร พ.ศ. ๒๔๘๒ ซึ่งเป็นข้อบังคับและระเบียบแบบแผนเกี่ยวกับวินัยทหาร ตามมาตรา ๑๕ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. ๒๕๒๑ กรณีจึงเป็นเรื่องวินัยทหารตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ คดีนี้จึงคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๐/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๑)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นายเศรษฐศิลป์หรือพลตรี สุริยะดิษย์หรือพลตรี สุรภูมิ โสภณณสิริ หรือพลตรี สุวรรณ สมิงแก้ว โจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงกลาโหม ที่ ๑ พลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ ที่ ๒ สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม ที่ ๓ พลเอก อภิชาต เพ็ญกิตติ ที่ ๔ กรมเสมียนตรากระทรวงกลาโหม ที่ ๕ พลเอก สุชีพ กิจวารี ที่ ๖ กองบัญชาการกองทัพไทย ที่ ๗ พลเอก ทรงกิตติ จักกาบาตร์ ที่ ๘ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๗๙๘/๒๕๕๓ ความว่า เดิมโจทก์รับราชการตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการทหารสูงสุด (ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นกองบัญชาการกองทัพไทย) เมื่อวันที่ ๒๔ มีนาคม ๒๕๔๘ จำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๒๓๗/๒๕๔๘ ให้พักราชการโจทก์ในระหว่างโจทก์ถูกสอบสวนคดีอาญาข้อหาความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ต่อมาได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้นายทหารรับราชการสนองพระเดชพระคุณ โดยให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการกองทัพไทยให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๕๒ ซึ่งมีผลเป็นการลบล้างข้อหาที่ถูกสั่งพักราชการไปแล้ว โจทก์ย่อมมีสิทธิเข้ารับราชการตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๕๒ และเมื่อวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๕๒ โจทก์ติดต่อจำเลยที่ ๗ เพื่อขอรายงานตัวเข้ารับราชการจึงทราบว่ามีหมายจับของศาลจังหวัดธัญบุรีที่ ๑๐๙๖/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ให้จับโจทก์และภริยาในข้อหาสมคบกันรับเด็กหญิงไว้เพื่อแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจศาลพลเรือน อันเป็นเหตุให้โจทก์ไม่สามารถกลับเข้ารับราชการได้ โจทก์เข้ามอบตัวเพื่อสู้คดีต่อพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจภูธรคลองหลวงเมื่อวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๕๒ เป็นผลให้หมายจับของศาลจังหวัดธัญบุรีสิ้นสภาพไปทันที ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๖๘ และได้รับอนุญาตให้ปล่อยชั่วคราวในวันเดียวกัน ต่อมาพนักงานอัยการจังหวัดธัญบุรีมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีโจทก์และภริยา โจทก์นำหนังสืองดการสืบจับไปยื่นต่อจำเลยที่ ๕ และจำเลยที่ ๗ เพื่อดำเนินการให้โจทก์เข้ารับราชการ แต่จำเลยที่ ๕ โดยจำเลยที่ ๖ และจำเลยที่ ๗ โดยจำเลยที่ ๘ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานจำเลยที่ ๕ และจำเลยที่ ๗ เพิกเฉยไม่ดำเนินการใดๆ ต่อมาจำเลยที่ ๑ มีหนังสือกระทรวงกลาโหม ลับ ที่ ๐๒๐๑/๑๑๓ ลงวันที่ ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๕๒ ถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรีขอให้ดำเนินการเพื่อทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหารเพื่อลบล้างพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ที่ให้โจทก์รับราชการ และเมื่อวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๔ ลงนามแทนจำเลยที่ ๒ ตามที่ได้รับมอบอำนาจตามระเบียบราชการ ได้มีคำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร โดยอ้างเหตุต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไป ซึ่งเป็นความเท็จเพราะข้อหาต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไปไม่มีแล้ว ผลของคำสั่งและประกาศดังกล่าวทำให้โจทก์ต้องถูกออกจากราชการ โดยไม่มีเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ถูกถอดยศทหาร ถูกเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ไม่ได้รับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง การกระทำของจำเลยทั้งแปดจึงเป็นละเมิดต่อโจทก์โดยปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ อันเป็นการกลั่นแกล้งโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหาย ไม่ได้รับเงินเดือนและเงินเพิ่มอื่นๆ ตั้งแต่ถูกสั่งพักราชการเป็นต้นมา ทำให้โจทก์ไม่ได้รับยศสูงขึ้น เสื่อมเสียชื่อเสียงและถูกดูหมิ่นเหยียดหยามจากสังคม ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ กับพวก ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์เป็นเงินจำนวน ๒๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงกลาโหม ที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ เรื่อง ให้นายทหารสัญญาบัตรออกจากราชการและพระราชทานพระบรมราชานุญาตให้ถอดยศทหาร กับให้ดำเนินการให้โจทก์กลับเข้ารับราชการทันที คืนเงินเดือน เงินเพิ่ม เงินประจำตำแหน่ง คืนยศคืนตำแหน่ง คืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้แก่โจทก์
ศาลแพ่งมีคำสั่งไม่รับฟ้องจำเลยที่ ๒ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๘ เนื่องจากโจทก์บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ ๒ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๘ กระทำในการปฏิบัติหน้าที่แทนจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐแล้วเกิดความเสียหายตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ วรรคหนึ่ง ซึ่งบัญญัติว่าให้ฟ้องหน่วยงานของรัฐโดยตรงจะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้ ส่วนจำเลยที่ ๕ ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย เป็นเพียงหน่วยงานในสังกัดจำเลยที่ ๓ จึงไม่มีสภาพเป็นบุคคลที่โจทก์จะดำเนินคดีได้ รับฟ้องเฉพาะจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗
จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ได้ปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามขั้นตอนและระเบียบแบบแผนของทางราชการ ความเสียหายที่โจทก์กล่าวอ้างเป็นผลจากการกระทำของโจทก์เอง มิได้เกิดจากการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ หรือเจ้าหน้าที่ในสังกัด โจทก์กล่าวอ้างในฟ้องว่ามีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการกองทัพไทย ตามประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่องให้นายทหารรับราชการ ลงวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๒ เป็นความเข้าใจคลาดเคลื่อนของโจทก์ แท้จริงแล้วประกาศดังกล่าวเป็นกรณีที่มีพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๕๑ เปลี่ยนชื่อกองบัญชาการทหารสูงสุดเป็นกองบัญชาการกองทัพไทย ดังนั้นจึงเป็นการเปลี่ยนชื่อตำแหน่งให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น มิใช่เป็นคำสั่งให้โจทก์กลับเข้ารับราชการ เนื่องจากขณะนั้นยังไม่มีคำสั่งปลดโจทก์ออกจากราชการ จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ไม่เคยเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์จากโจทก์ ค่าเสียหายที่โจทก์กล่าวอ้างไม่ใช่ค่าเสียหายที่แท้จริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การปลดโจทก์ออกจากราชการมิใช่เป็นการลงโทษทางวินัยตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พ.ศ. ๒๔๗๖ มิใช่คำสั่งเกี่ยวกับวินัยทหาร แต่เป็นคำสั่งทางปกครอง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ให้อำนาจศาลปกครองพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) บัญญัติให้การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง กรณีตามคำร้องจึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยคือ คำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ที่ให้โจทก์ออกจากราชการนั้น เป็นผลมาจากการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารตามพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ หรือไม่ ซึ่งมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ บัญญัติว่า "วินัยทหารคือการที่ทหารต้องประพฤติตามแบบธรรมเนียมทหาร" มาตรา ๕ บัญญัติถึงตัวอย่างการกระทำผิดวินัยทหาร มาตรา ๘ กำหนดทัณฑ์ที่จะลงแก่ผู้กระทำผิดต่อวินัยทหาร และมาตรา ๗ บัญญัติให้ปลดออกจากราชการหรือถูกถอดยศทหารได้นอกจากรับทัณฑ์ตามมาตรา ๘ และโดยที่ธรรมเนียมทหารหมายถึง แนวปฏิบัติที่ผู้บังคับบัญชาได้ออกไว้ให้ทหารต้องปฏิบัติ รวมถึงขนบธรรมเนียมและประเพณีของทหาร เมื่อพิจารณาประกอบกันแล้วการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารต้องเป็นเรื่องที่โจทก์ถูกปลดออกจากราชการเนื่องจากความประพฤติที่ไม่เป็นไปตามคำสั่งผู้บังคับบัญชาหรือแนวปฏิบัติของทหาร แต่กรณีของโจทก์ปรากฏข้อเท็จจริงว่า คำสั่งให้โจทก์ออกจากราชการดังกล่าวมีมูลเหตุมาจากข้อกล่าวหาว่าโจทก์ต้องหาคดีอาญาฐานรับเด็กหญิงไว้เพื่อแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายแล้วหลบหนีไป จึงไม่ได้เป็นเรื่องที่เกี่ยวด้วยการประพฤติปฏิบัติตามคำสั่งผู้บังคับบัญชาหรือแนวทางปฏิบัติของทหารแต่อย่างใด และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าโจทก์ได้ถูกพิจารณาลงทัณฑ์อันเนื่องมาจากข้อกล่าวหาดังกล่าว การออกคำสั่งดังกล่าวจึงไม่เป็นการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร แต่เป็นการออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ ๑ คดีจึงอยู่ในอำนาจศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ได้เคยยื่นฟ้องจำเลยทั้งแปดต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๖๐/๒๕๕๓ และศาลปกครองกลางมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องโจทก์และจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจากคดีพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (จำเลยที่ ๑ ในคดีนี้) ที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ที่ให้ผู้ฟ้องคดี (โจทก์ในคดีนี้) เป็นนายทหารกองหนุนไม่มีเบี้ยหวัด สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหมและย้ายประเภทเป็นพ้นราชการทหาร ประเภทที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามคดีหมายเลขแดงที่ ๘๑๒/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๕๓ โดยโจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งของศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๕๓ ต่อมาศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องกับศาลปกครองชั้นต้นว่าคดีดังกล่าวเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงมีคำสั่งยืนตามคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น ตามคำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๖๔/๒๕๕๔ เมื่อวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๔ โดยศาลปกครองชั้นต้นอ่านคำสั่งของศาลปกครองสูงสุดในวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๕๔ คดีดังกล่าวถึงที่สุดแล้ว ตามมาตรา ๗๓ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ขณะโจทก์รับราชการตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการทหารสูงสุด (ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นกองบัญชาการกองทัพไทย) จำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๒๓๗/๒๕๔๘ ให้พักราชการโจทก์ในระหว่างโจทก์ถูกสอบสวนคดีอาญาข้อหาความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ในปี ๒๕๔๘ โจทก์และภริยาถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดอาญาในข้อหาสมคบกันรับเด็กหญิงไว้เพื่อแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย โดยศาลจังหวัดธัญบุรีได้ออกหมายจับโจทก์ ในปี ๒๕๕๒ โจทก์เข้ามอบตัวต่อพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจภูธรคลองหลวง ซึ่งต่อมาพนักงานอัยการจังหวัดธัญบุรีมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีโจทก์และภริยา ต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหารตั้งแต่วันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ซึ่งเป็นวันที่ศาลออกหมายจับ โดยอ้างเหตุต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไป ซึ่งเป็นความเท็จเพราะข้อหาต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไปไม่มีแล้ว ผลของคำสั่งและประกาศดังกล่าวทำให้โจทก์ต้องถูกออกจากราชการ โดยไม่มีเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ถูกถอดยศทหาร ถูกเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ไม่ได้รับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์โดยปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ อันเป็นการกลั่นแกล้งโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ กับพวก ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ กับให้ดำเนินการให้โจทก์กลับเข้ารับราชการทันที คืนเงินเดือน เงินเพิ่ม เงินประจำตำแหน่ง คืนยศคืนตำแหน่ง คืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้แก่โจทก์ เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) บัญญัติให้คดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คดีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า การฟ้องเพิกถอนคำสั่งและประกาศของจำเลยที่ ๑ ที่ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารหรือไม่
พระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ มาตรา ๔ บัญญัติว่า "วินัยทหารนั้น คือการที่ทหารต้องประพฤติตามแบบธรรมเนียมของทหาร" ซี่งแบบธรรมเนียมของทหาร ได้แก่ บรรดา กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ คำสั่ง คำแนะนำ คำชี้แจงและหนังสือต่างๆ ที่ผู้บังคับบัญชาออกหรือวางไว้เป็นหลักฐานให้ทหารปฏิบัติ ซึ่งรวมทั้งขนบธรรมเนียมและประเพณีอันดีของทหารทั้งที่เป็นและไม่เป็นลายลักษณ์อักษร มาตรา ๗ บัญญัติว่า "ทหารผู้ใดกระทำผิดต่อวินัยทหาร จักต้องรับทัณฑ์ตามวิธีที่ปรากฏในหมวด ๓ แห่งพระราชบัญญัตินี้และอาจต้องถูกปลดจากประจำการหรือถูกถอดจากยศทหาร" และโดยที่พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. ๒๕๒๑ มาตรา ๑๕ บัญญัติว่า "วินัยของข้าราชการทหาร ทหารกองประจำการ และนักเรียนในสังกัดกระทรวงกลาโหม ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวินัยทหาร ข้อบังคับและระเบียบแบบแผนที่กระทรวงกลาโหมกำหนด" เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งและประกาศของจำเลยที่ ๑ ที่ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร โดยคำสั่งและประกาศดังกล่าวให้โจทก์เป็นนายทหารกองหนุนไม่มีเบี้ยหวัด สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม และย้ายประเภทเป็นพ้นราชการทหารประเภทที่ ๒ เพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติรับราชการทหาร พ.ศ. ๒๔๙๗ มาตรา ๔๑ วรรคสอง ข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยเงินเบี้ยหวัด พ.ศ. ๒๔๙๕ และข้อบังคับทหารว่าด้วยการแบ่งประเภทนายทหารสัญญาบัตร พ.ศ. ๒๔๘๒ ซึ่งเป็นข้อบังคับและระเบียบแบบแผนเกี่ยวกับวินัยทหาร ตามมาตรา ๑๕ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. ๒๕๒๑ กรณีจึงเป็นเรื่องวินัยทหารตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยในคดีนี้จึงคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายเศรษฐศิลป์ หรือพลตรี สุริยะดิษย์ หรือพลตรี สุรภูมิ โสภณณสิริ หรือพลตรี สุวรรณ สมิงแก้ว โจทก์ กระทรวงกลาโหม ที่ ๑ พลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ ที่ ๒ สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม ที่ ๓ พลเอก อภิชาต เพ็ญกิตติ ที่ ๔ กรมเสมียนตรากระทรวงกลาโหม ที่ ๕ พลเอก สุชีพ กิจวารี ที่ ๖ กองบัญชาการกองทัพไทย ที่ ๗ พลเอก ทรงกิตติ จักกาบาตร์ ที่ ๘ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา 9 วรรคสอง (1)
โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ยื่นฟ้องบริษัทเอกชน จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ชนะการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่าชนิดเดินบนรางตามประกาศประกวดราคาของโจทก์ แต่ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด ให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการที่โจทก์เสียโอกาสในการหารายได้และค่าราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่ กับให้จำเลยที่ ๒ รับผิดตามหนังสือค้ำประกัน เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน อันเป็นบริการสาธารณะด้านการขนส่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้น แม้มูลคดีจะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยทั้งสองที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงในการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในขั้นตอนก่อนเข้าทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็เป็นไปเพื่อที่จะนำไปสู่การทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๙/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๑ สิงหาคม ๒๕๕๒ การท่าเรือแห่งประเทศไทย โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัทอิมซา (ประเทศมาเลเซีย) จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ ธนาคารยูโอบี จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๒๕๓/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๖ โจทก์มีประกาศการท่าเรือแห่งประเทศไทย เรื่อง ประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า ชนิดเดินบนราง (Rail Mounted Shore Side Gantry Crane) ขนาดยกน้ำหนักไม่ต่ำกว่า ๔๐ เมตริกตัน จำนวนสองคัน จำเลยที่ ๑ ยื่นแบบใบเสนอราคา ลงวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๗ เสนอราคารวมทั้งสิ้น ๓๔๕,๙๙๙,๔๘๐ บาท และได้มอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาเป็นเงิน ๑๗,๕๐๐,๐๐๐ บาท ต่อมาจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคา แต่จำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาตามเงื่อนไขการประกวดราคา ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด โจทก์จึงยกเลิกการว่าจ้างจำเลยที่ ๑ และว่าจ้างบริษัทไทรอัมฟ์ เอ็นจิเนียริ่ง จำกัด และกลุ่มร่วมค้า ในวงเงิน ๓๔๙,๘๙๐,๐๐๐ บาท ซึ่งเสนอราคาสูงกว่าจำเลยที่ ๑ เป็นเงิน ๓,๘๙๐,๕๒๐ บาท โจทก์เสียหายจากการเสียโอกาสในการหารายได้จากการให้บริการปั้นจั่นยกสินค้า วันละไม่น้อยกว่า ๒๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์คิดค่าเสียโอกาสในการขาดรายได้วันละ ๕๐,๐๐๐ บาท รวมราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่เป็นเงิน ๓,๘๙๐,๕๒๐ บาท รวมเป็นเงิน ๒๕,๑๙๐,๕๒๐ บาท ขอให้บังคับจำเลยที่ ๑ ชำระเงิน ๒๕,๑๙๐,๕๒๐ บาท ให้จำเลยที่ ๒ ชำระเงิน ๑๗,๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้องรวมเป็นเงิน ๑๙,๗๙๖,๘๗๕ บาท กับให้จำเลยทั้งสองร่วมกันรับผิดในดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาเพราะไม่ใช่ผู้เสนอราคาต่ำสุด และโจทก์ไม่เคยมีมติอนุมัติการทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ รวมทั้งผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือแจ้งมติคณะกรรมการโจทก์ไม่ใช่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์ สัญญาใบเสนอราคาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยเกิดขึ้น เนื่องจากหนังสือของโจทก์ ลงวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ไม่ใช่คำสนองในการตกลงยอมรับใบเสนอราคาและผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือไม่ใช่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์ จำเลยที่ ๑ ไม่ได้รับหนังสือแจ้งให้เข้าทำสัญญา ใบเสนอราคาจึงสิ้นความผูกพัน และการที่โจทก์ส่งหนังสือดังกล่าวไปยังบริษัท วี.วาย.เอส.เค อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด เป็นการไม่ชอบ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ไม่เคยแต่งตั้งหรือมอบอำนาจให้บริษัทดังกล่าวเป็นตัวแทน ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่ใช่ค่าเสียหายโดยตรงจากการผิดสัญญาใบเสนอราคาและสูงเกินสมควร ความจริงโจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย และไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า วันที่โจทก์อ้างว่าจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาต่อโจทก์พ้นกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ แล้ว โจทก์ไม่ได้รับความเสียหายใดๆ จากการว่าจ้างบริษัทอื่น แทนจำเลยที่ ๑ การที่โจทก์ต้องใช้เวลา ๑ ปี ๒ เดือน ในการทำสัญญากับบรัษัทอื่นเป็นความผิดของโจทก์เอง ค่าเสียหายไกลเกินกว่าเหตุ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และสัญญาพิพาทมีข้อกำหนดลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ เทียบเคียงได้กับคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๖๐/๒๕๔๘ และที่ ๓๕๒/๒๕๔๘
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยทั้งสองมิใช่สัญญาที่ตกลงกันเพื่อจะนำไปสู่การทำสัญญาที่มีลักษณะหนึ่งตามที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า ไม่ใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ เนื่องจากปั้นจั่นยกตู้สินค้าหรือตู้คอนเทนเนอร์เป็นของใช้งานในท่าเรือปกติ ผู้ใดไม่มีหน้าที่เกี่ยวข้องไม่มีสิทธิใช้บริการ จึงมิใช่มีไว้เพื่อบริการสาธารณะ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์มีประกาศการท่าเรือแห่งประเทศไทย เรื่อง ประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า โดยเปิดโอกาสให้ผู้มีอาชีพประกอบกิจการผลิตปั้นจั่นที่มีคุณสมบัติครบถ้วนเข้าแข่งขันราคากัน ด้วยวิธีการประกวดราคา หากผู้เสนอราคารายใดเสนอราคาที่เหมาะสมแก่การว่าจ้างในราคาต่ำสุด ผู้เสนอราคารายนั้นจะเป็นผู้ชนะการประกวดราคาและมีสิทธิเข้าทำสัญญากับโจทก์ ซึ่งในชั้นนี้ประกาศประกวดราคาดังกล่าวของโจทก์ มีลักษณะเป็นคำเชื้อเชิญให้ผู้มีอาชีพประกอบกิจการผลิตปั้นจั่นทำคำเสนอต่อโจทก์ เมื่อต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้ยื่นใบเสนอราคา จึงเป็นการทำคำเสนอ ขอเข้าทำสัญญากับโจทก์ และเมื่อโจทก์ได้พิจารณาอนุมัติรับราคาที่จำเลยที่ ๑ เสนอและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๑ ไปทำสัญญาจ้างกับโจทก์ถือว่าโจทก์ได้เลือกให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคา และได้สนองรับคำเสนอของจำเลยที่ ๑ แล้ว จึงก่อให้เกิดสัญญาขึ้นตามนัยมาตรา ๓๖๑ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันเป็นสัญญาประเภทหนึ่งที่เกิดขึ้นจากกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเรียกว่า "สัญญาประกวดราคา" ซึ่งเป็นสัญญาเบื้องต้นที่คู่สัญญามีความผูกพันที่จะต้องเข้าทำสัญญาจ้างเป็นหนังสือในภายหลัง โดยที่สัญญาประกวดราคามีโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาและมีลักษณะเป็นสัญญาที่โจทก์ใช้เอกสิทธิ์ของรัฐในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาไว้เป็นการล่วงหน้า ไม่ว่าจะในเรื่องของการมีคำสั่งรับคำเสนอราคาของคู่สัญญา อันเป็นบ่อเกิดของคู่สัญญา การควบคุมการปฏิบัติตามสัญญา การแก้ไขสัญญาและการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว โดยจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่อาจกำหนดเปลี่ยนแปลง ต่อรอง หรือปฏิเสธไม่ยอมรับข้อตกลงตามสัญญาดังกล่าวได้เลย อันแสดงให้เห็นถึงข้อกำหนดในสัญญาที่มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของโจทก์ ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองของโจทก์ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล กรณีจึงเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครองซึ่งไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งที่จะยึดหลักเสรีภาพของคู่สัญญาในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาเป็นสำคัญ สัญญาประกวดราคาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่าชนิดเดินบนราง ตามประกาศประกวดราคาของโจทก์ แต่ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด โจทก์จึงยกเลิกการว่าจ้างและว่าจ้างเอกชนรายอื่นซึ่งเสนอราคาสูงกว่าจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ต้องเสียโอกาสในการหารายได้จากการให้บริการปั้นจั่นยกสินค้าและค่าราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่ จำเลยที่ ๒ ผู้ค้ำประกันของจำเลยที่ ๑ จึงต้องรับผิดตามหนังสือค้ำประกัน ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา สัญญาใบเสนอราคาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยเกิดขึ้น ใบเสนอราคาของจำเลยที่ ๑ สิ้นความผูกพันไปก่อนวันที่โจทก์ส่งหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๑ เข้าทำสัญญา ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่ใช่ค่าเสียหายโดยตรงจากการผิดสัญญาใบเสนอราคา จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์เนื่องจากพ้นกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในหนังสือค้ำประกันแล้ว เห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ และมาตรา ๖ (๒) (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดวัตถุประสงค์หลักในการดำเนินกิจการของโจทก์ว่า ประกอบและส่งเสริมกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน กับดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวกับหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าเรือ และมาตรา ๙ กำหนดให้โจทก์มีอำนาจที่จะกระทำการต่างๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๖ และให้รวมถึงอำนาจกระทำการอื่นๆ เช่น สร้าง ซื้อ จัดหาจำหน่าย เช่า ให้เช่า และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้ บริการและความสะดวกต่างๆ ของกิจการท่าเรือ รวมถึงควบคุม ปรับปรุง และให้ความสะดวกและความปลอดภัยแก่กิจการการท่าเรือและการเดินเรือภายในอาณาบริเวณ เป็นต้น ดังนั้น เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน อันเป็นบริการสาธารณะด้านการขนส่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้น แม้มูลคดีจะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยทั้งสองที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงในการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า ซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในขั้นตอนก่อนเข้าทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็เป็นไปเพื่อที่จะนำไปสู่การทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างการท่าเรือแห่งประเทศไทย โจทก์ บริษัทอิมซา (ประเทศมาเลเซีย) จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ ธนาคารยูโอบี จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ยื่นฟ้องบริษัทเอกชน จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ชนะการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่าชนิดเดินบนรางตามประกาศประกวดราคาของโจทก์ แต่ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด ให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการที่โจทก์เสียโอกาสในการหารายได้และค่าราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่ กับให้จำเลยที่ ๒ รับผิดตามหนังสือค้ำประกัน เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน อันเป็นบริการสาธารณะด้านการขนส่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้น แม้มูลคดีจะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยทั้งสองที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงในการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในขั้นตอนก่อนเข้าทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็เป็นไปเพื่อที่จะนำไปสู่การทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๙/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๑ สิงหาคม ๒๕๕๒ การท่าเรือแห่งประเทศไทย โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัทอิมซา (ประเทศมาเลเซีย) จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ ธนาคารยูโอบี จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๒๕๓/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๖ โจทก์มีประกาศการท่าเรือแห่งประเทศไทย เรื่อง ประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า ชนิดเดินบนราง (Rail Mounted Shore Side Gantry Crane) ขนาดยกน้ำหนักไม่ต่ำกว่า ๔๐ เมตริกตัน จำนวนสองคัน จำเลยที่ ๑ ยื่นแบบใบเสนอราคา ลงวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๗ เสนอราคารวมทั้งสิ้น ๓๔๕,๙๙๙,๔๘๐ บาท และได้มอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาเป็นเงิน ๑๗,๕๐๐,๐๐๐ บาท ต่อมาจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคา แต่จำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาตามเงื่อนไขการประกวดราคา ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด โจทก์จึงยกเลิกการว่าจ้างจำเลยที่ ๑ และว่าจ้างบริษัทไทรอัมฟ์ เอ็นจิเนียริ่ง จำกัด และกลุ่มร่วมค้า ในวงเงิน ๓๔๙,๘๙๐,๐๐๐ บาท ซึ่งเสนอราคาสูงกว่าจำเลยที่ ๑ เป็นเงิน ๓,๘๙๐,๕๒๐ บาท โจทก์เสียหายจากการเสียโอกาสในการหารายได้จากการให้บริการปั้นจั่นยกสินค้า วันละไม่น้อยกว่า ๒๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์คิดค่าเสียโอกาสในการขาดรายได้วันละ ๕๐,๐๐๐ บาท รวมราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่เป็นเงิน ๓,๘๙๐,๕๒๐ บาท รวมเป็นเงิน ๒๕,๑๙๐,๕๒๐ บาท ขอให้บังคับจำเลยที่ ๑ ชำระเงิน ๒๕,๑๙๐,๕๒๐ บาท ให้จำเลยที่ ๒ ชำระเงิน ๑๗,๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้องรวมเป็นเงิน ๑๙,๗๙๖,๘๗๕ บาท กับให้จำเลยทั้งสองร่วมกันรับผิดในดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาเพราะไม่ใช่ผู้เสนอราคาต่ำสุด และโจทก์ไม่เคยมีมติอนุมัติการทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ รวมทั้งผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือแจ้งมติคณะกรรมการโจทก์ไม่ใช่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์ สัญญาใบเสนอราคาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยเกิดขึ้น เนื่องจากหนังสือของโจทก์ ลงวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ไม่ใช่คำสนองในการตกลงยอมรับใบเสนอราคาและผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือไม่ใช่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์ จำเลยที่ ๑ ไม่ได้รับหนังสือแจ้งให้เข้าทำสัญญา ใบเสนอราคาจึงสิ้นความผูกพัน และการที่โจทก์ส่งหนังสือดังกล่าวไปยังบริษัท วี.วาย.เอส.เค อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด เป็นการไม่ชอบ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ไม่เคยแต่งตั้งหรือมอบอำนาจให้บริษัทดังกล่าวเป็นตัวแทน ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่ใช่ค่าเสียหายโดยตรงจากการผิดสัญญาใบเสนอราคาและสูงเกินสมควร ความจริงโจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย และไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า วันที่โจทก์อ้างว่าจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาต่อโจทก์พ้นกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ แล้ว โจทก์ไม่ได้รับความเสียหายใดๆ จากการว่าจ้างบริษัทอื่น แทนจำเลยที่ ๑ การที่โจทก์ต้องใช้เวลา ๑ ปี ๒ เดือน ในการทำสัญญากับบรัษัทอื่นเป็นความผิดของโจทก์เอง ค่าเสียหายไกลเกินกว่าเหตุ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และสัญญาพิพาทมีข้อกำหนดลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ เทียบเคียงได้กับคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๖๐/๒๕๔๘ และที่ ๓๕๒/๒๕๔๘
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยทั้งสองมิใช่สัญญาที่ตกลงกันเพื่อจะนำไปสู่การทำสัญญาที่มีลักษณะหนึ่งตามที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า ไม่ใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ เนื่องจากปั้นจั่นยกตู้สินค้าหรือตู้คอนเทนเนอร์เป็นของใช้งานในท่าเรือปกติ ผู้ใดไม่มีหน้าที่เกี่ยวข้องไม่มีสิทธิใช้บริการ จึงมิใช่มีไว้เพื่อบริการสาธารณะ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์มีประกาศการท่าเรือแห่งประเทศไทย เรื่อง ประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า โดยเปิดโอกาสให้ผู้มีอาชีพประกอบกิจการผลิตปั้นจั่นที่มีคุณสมบัติครบถ้วนเข้าแข่งขันราคากัน ด้วยวิธีการประกวดราคา หากผู้เสนอราคารายใดเสนอราคาที่เหมาะสมแก่การว่าจ้างในราคาต่ำสุด ผู้เสนอราคารายนั้นจะเป็นผู้ชนะการประกวดราคาและมีสิทธิเข้าทำสัญญากับโจทก์ ซึ่งในชั้นนี้ประกาศประกวดราคาดังกล่าวของโจทก์ มีลักษณะเป็นคำเชื้อเชิญให้ผู้มีอาชีพประกอบกิจการผลิตปั้นจั่นทำคำเสนอต่อโจทก์ เมื่อต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้ยื่นใบเสนอราคา จึงเป็นการทำคำเสนอ ขอเข้าทำสัญญากับโจทก์ และเมื่อโจทก์ได้พิจารณาอนุมัติรับราคาที่จำเลยที่ ๑ เสนอและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๑ ไปทำสัญญาจ้างกับโจทก์ถือว่าโจทก์ได้เลือกให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคา และได้สนองรับคำเสนอของจำเลยที่ ๑ แล้ว จึงก่อให้เกิดสัญญาขึ้นตามนัยมาตรา ๓๖๑ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันเป็นสัญญาประเภทหนึ่งที่เกิดขึ้นจากกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเรียกว่า "สัญญาประกวดราคา" ซึ่งเป็นสัญญาเบื้องต้นที่คู่สัญญามีความผูกพันที่จะต้องเข้าทำสัญญาจ้างเป็นหนังสือในภายหลัง โดยที่สัญญาประกวดราคามีโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาและมีลักษณะเป็นสัญญาที่โจทก์ใช้เอกสิทธิ์ของรัฐในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาไว้เป็นการล่วงหน้า ไม่ว่าจะในเรื่องของการมีคำสั่งรับคำเสนอราคาของคู่สัญญา อันเป็นบ่อเกิดของคู่สัญญา การควบคุมการปฏิบัติตามสัญญา การแก้ไขสัญญาและการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว โดยจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่อาจกำหนดเปลี่ยนแปลง ต่อรอง หรือปฏิเสธไม่ยอมรับข้อตกลงตามสัญญาดังกล่าวได้เลย อันแสดงให้เห็นถึงข้อกำหนดในสัญญาที่มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของโจทก์ ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองของโจทก์ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล กรณีจึงเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครองซึ่งไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งที่จะยึดหลักเสรีภาพของคู่สัญญาในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาเป็นสำคัญ สัญญาประกวดราคาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่าชนิดเดินบนราง ตามประกาศประกวดราคาของโจทก์ แต่ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด โจทก์จึงยกเลิกการว่าจ้างและว่าจ้างเอกชนรายอื่นซึ่งเสนอราคาสูงกว่าจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ต้องเสียโอกาสในการหารายได้จากการให้บริการปั้นจั่นยกสินค้าและค่าราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่ จำเลยที่ ๒ ผู้ค้ำประกันของจำเลยที่ ๑ จึงต้องรับผิดตามหนังสือค้ำประกัน ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา สัญญาใบเสนอราคาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยเกิดขึ้น ใบเสนอราคาของจำเลยที่ ๑ สิ้นความผูกพันไปก่อนวันที่โจทก์ส่งหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๑ เข้าทำสัญญา ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่ใช่ค่าเสียหายโดยตรงจากการผิดสัญญาใบเสนอราคา จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์เนื่องจากพ้นกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในหนังสือค้ำประกันแล้ว เห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ และมาตรา ๖ (๒) (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดวัตถุประสงค์หลักในการดำเนินกิจการของโจทก์ว่า ประกอบและส่งเสริมกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน กับดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวกับหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าเรือ และมาตรา ๙ กำหนดให้โจทก์มีอำนาจที่จะกระทำการต่างๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๖ และให้รวมถึงอำนาจกระทำการอื่นๆ เช่น สร้าง ซื้อ จัดหาจำหน่าย เช่า ให้เช่า และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้ บริการและความสะดวกต่างๆ ของกิจการท่าเรือ รวมถึงควบคุม ปรับปรุง และให้ความสะดวกและความปลอดภัยแก่กิจการการท่าเรือและการเดินเรือภายในอาณาบริเวณ เป็นต้น ดังนั้น เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน อันเป็นบริการสาธารณะด้านการขนส่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้น แม้มูลคดีจะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยทั้งสองที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงในการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า ซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในขั้นตอนก่อนเข้าทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็เป็นไปเพื่อที่จะนำไปสู่การทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างการท่าเรือแห่งประเทศไทย โจทก์ บริษัทอิมซา (ประเทศมาเลเซีย) จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ ธนาคารยูโอบี จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนด โดยซื้อมาจากการ ขายทอดตลาดของกรมสรรพากร ได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน ในขณะอยู่ในความครอบครองดูแลของกรมสรรพากรโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่าได้ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า เจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งที่พิพาทให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ไม่จำต้องรื้อถอนถนนและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๘/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดตลิ่งชัน
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๕๔ นางจิตวรี ขำเดช ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องผู้อำนวยการเขตบางพลัด ที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๖/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามหลักฐานโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๖๔ ตารางวา โดยซื้อมาจากการขายทอดตลาดของกรมสรรพากรเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๒ ผู้ฟ้องคดีได้ขอรังวัดสอบเขตที่ดินเมื่อวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ ผลปรากฏว่า เนื้อที่ที่ดินได้ขาดหายไปจากโฉนดที่ดินจำนวน ๑๘ ตารางวา เนื่องจากระหว่างที่ที่ดินอยู่ในการครอบครองดูแลของกรมสรรพากร ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออกโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาเพื่อจะก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่า (อพาร์ตเมนต์) ที่ดินส่วนที่ขาดหายไปจึงมีผลกระทบต่อการออกแบบโครงสร้างอาคารเป็นผลให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือ ๐๐๕/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๗ ธันวาคม ๒๕๕๓ แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีและส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี หากส่งมอบล่าช้าให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินเดือนละ ๘,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยผิดนัดร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะส่งมอบแล้วเสร็จ หากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ชำระให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ หรือที่ ๓ ชำระแทน และให้ชดใช้ค่าเสียหายถึงวันฟ้อง ๑๖,๔๐๐ บาท
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งหักให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอน ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามถูกต้องและชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามโดยพนักงานอัยการยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่าเป็นทางสาธารณประโยชน์เท่ากับว่า เป็นการโต้แย้งว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี หรือเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างรัฐกับเอกชนมิใช่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่วางแนวบรรทัดฐานมาเป็นจำนวนหลายคดีแล้วว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินเป็นอำนาจของศาลยุติธรรม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๐/๒๕๔๕
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตและต่อมาได้ทำการปรับปรุงยกระดับผิวถนน บ่อพักท่อระบายน้ำ และรางวี จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดิน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ เลขที่ดิน ๖๗ หน้าสำรวจ ๑๙๔๔ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๖๔ ตารางวา ผู้ฟ้องคดีได้รังวัดตรวจสอบแนวเขตแล้วปรากฏว่า เนื้อที่ที่ดินได้ขาดหายไปจากโฉนดที่ดินจำนวน ๑๘ ตารางวา เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้อำนาจตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบมาตรา ๖๙ (๑) และมาตรา ๘๙ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตและปรับปรุงยกระดับผิวถนน บ่อพักท่อระบายน้ำ และรางวี ซึ่งเป็นการกระทำตามหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในการดูแลรักษาที่สาธารณะทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ดำเนินการรื้อถอนถนนคอนกรีตออกจากที่ดินส่วนที่รุกล้ำและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่ผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แม้คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี เช่น การวินิจฉัยเกี่ยวกับดอกเบี้ยที่คู่สัญญาต้องรับผิดในการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือการวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่นำหลักเกณฑ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองเท่าที่สภาพของเรื่องจะเปิดช่องให้กระทำได้และไม่ขัดต่อหลักการพื้นฐานของคดีปกครอง ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นเพียงหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบกับมาตรา ๘๙ (๑๐) และมาตรา ๖๙ (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นผู้ทรงสิทธิหรือมีสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาท ข้อพิพาทในทำนองนี้จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทอันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดตลิ่งชันพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลพิพาทเกี่ยวกับคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออก ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย จึงฟ้องคดีขอให้บังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี คำให้การต่อสู้คดีของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงเป็นการต่อสู้เรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ดังนั้น คดีจึงมีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน การที่จะพิจารณาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจะต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร โดยซื้อมาจากการขายทอดตลาดของกรมสรรพากร ได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าวตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออก ในขณะอยู่ในความครอบครองดูแลของกรมสรรพากรโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่าได้ เนื่องจากที่ดินส่วนที่ขาดหายไปกระทบต่อการออกแบบโครงสร้างอาคาร จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดีและให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางจิตวรี ขำเดช ผู้ฟ้องคดี ผู้อำนวยการเขตบางพลัด ที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนด โดยซื้อมาจากการ ขายทอดตลาดของกรมสรรพากร ได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน ในขณะอยู่ในความครอบครองดูแลของกรมสรรพากรโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่าได้ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า เจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งที่พิพาทให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ไม่จำต้องรื้อถอนถนนและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๘/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดตลิ่งชัน
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๕๔ นางจิตวรี ขำเดช ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องผู้อำนวยการเขตบางพลัด ที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๖/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามหลักฐานโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๖๔ ตารางวา โดยซื้อมาจากการขายทอดตลาดของกรมสรรพากรเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๒ ผู้ฟ้องคดีได้ขอรังวัดสอบเขตที่ดินเมื่อวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ ผลปรากฏว่า เนื้อที่ที่ดินได้ขาดหายไปจากโฉนดที่ดินจำนวน ๑๘ ตารางวา เนื่องจากระหว่างที่ที่ดินอยู่ในการครอบครองดูแลของกรมสรรพากร ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออกโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาเพื่อจะก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่า (อพาร์ตเมนต์) ที่ดินส่วนที่ขาดหายไปจึงมีผลกระทบต่อการออกแบบโครงสร้างอาคารเป็นผลให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือ ๐๐๕/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๗ ธันวาคม ๒๕๕๓ แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีและส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี หากส่งมอบล่าช้าให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินเดือนละ ๘,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยผิดนัดร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะส่งมอบแล้วเสร็จ หากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ชำระให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ หรือที่ ๓ ชำระแทน และให้ชดใช้ค่าเสียหายถึงวันฟ้อง ๑๖,๔๐๐ บาท
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งหักให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอน ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามถูกต้องและชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามโดยพนักงานอัยการยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่าเป็นทางสาธารณประโยชน์เท่ากับว่า เป็นการโต้แย้งว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี หรือเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างรัฐกับเอกชนมิใช่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่วางแนวบรรทัดฐานมาเป็นจำนวนหลายคดีแล้วว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินเป็นอำนาจของศาลยุติธรรม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๐/๒๕๔๕
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตและต่อมาได้ทำการปรับปรุงยกระดับผิวถนน บ่อพักท่อระบายน้ำ และรางวี จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดิน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ เลขที่ดิน ๖๗ หน้าสำรวจ ๑๙๔๔ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๖๔ ตารางวา ผู้ฟ้องคดีได้รังวัดตรวจสอบแนวเขตแล้วปรากฏว่า เนื้อที่ที่ดินได้ขาดหายไปจากโฉนดที่ดินจำนวน ๑๘ ตารางวา เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้อำนาจตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบมาตรา ๖๙ (๑) และมาตรา ๘๙ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตและปรับปรุงยกระดับผิวถนน บ่อพักท่อระบายน้ำ และรางวี ซึ่งเป็นการกระทำตามหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในการดูแลรักษาที่สาธารณะทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ดำเนินการรื้อถอนถนนคอนกรีตออกจากที่ดินส่วนที่รุกล้ำและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่ผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แม้คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี เช่น การวินิจฉัยเกี่ยวกับดอกเบี้ยที่คู่สัญญาต้องรับผิดในการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือการวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่นำหลักเกณฑ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองเท่าที่สภาพของเรื่องจะเปิดช่องให้กระทำได้และไม่ขัดต่อหลักการพื้นฐานของคดีปกครอง ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นเพียงหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบกับมาตรา ๘๙ (๑๐) และมาตรา ๖๙ (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นผู้ทรงสิทธิหรือมีสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาท ข้อพิพาทในทำนองนี้จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทอันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดตลิ่งชันพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลพิพาทเกี่ยวกับคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออก ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย จึงฟ้องคดีขอให้บังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี คำให้การต่อสู้คดีของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงเป็นการต่อสู้เรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ดังนั้น คดีจึงมีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน การที่จะพิจารณาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจะต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร โดยซื้อมาจากการขายทอดตลาดของกรมสรรพากร ได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าวตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออก ในขณะอยู่ในความครอบครองดูแลของกรมสรรพากรโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่าได้ เนื่องจากที่ดินส่วนที่ขาดหายไปกระทบต่อการออกแบบโครงสร้างอาคาร จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดีและให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางจิตวรี ขำเดช ผู้ฟ้องคดี ผู้อำนวยการเขตบางพลัด ที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกันและหน่วยงานทางปกครองว่า โจทก์เป็นผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี ย. และเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกในที่ดิน ซึ่งเดิมเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี ย. และนาย ณ. แต่จำเลยที่ ๑ ร่วมกับเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้รังวัดรุกล้ำที่ดินของโจทก์ โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รังวัดรุกล้ำ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ตามกฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการ การรังวัดมิได้รุกล้ำที่ดินโจทก์ เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๗/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดราชบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดราชบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางพเยาว์ ไวยฉาย ในฐานะผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และในฐานะส่วนตัว โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทบิ๊กซีซูเปอร์เซ็นเตอร์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดราชบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๑๗๐/๒๕๕๓ความว่า โจทก์และนายทวีศักดิ์ จุณศิริ เป็นผู้จัดการมรดกและเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒๘ ตารางวา เดิมที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และนายณรงค์ วิรัตน์โยสินทร์ โดยทางด้านทิศเหนือมีอาณาเขตติดกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยการซื้อจากเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม เมื่อโจทก์ได้ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ เพื่อแบ่งแยกทรัพย์มรดกดังกล่าวตามคำสั่งศาลเมื่อวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๓ โจทก์จึงทำการตรวจสอบสารบบที่ดินที่มีเขตติดต่อกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ และเมื่อวันที่ ๔ สิงหาคม ๒๕๕๓ โจทก์ได้ตรวจสอบสารบบโฉนดที่ดินพบว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ โดยการนำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดราชบุรีซึ่งกระทำการแทนจำเลยที่ ๒ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ เมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ เมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ เป็นการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ไม่มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขต มีลักษณะเป็นการปกปิดเพื่อไม่ให้โจทก์ได้รู้ข้อเท็จจริงและเป็นการสะดวกต่อการนำชี้ของผู้ขอรังวัดสอบเขตโดยไม่สุจริต โดยจำเลยทั้งสองได้รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ อันเป็นทรัพย์มรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จำนวน ๕๕ ตารางวา โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการรังวัดที่ดินดังกล่าวต่อเจ้าพนักงานที่ดินแล้ว ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ในส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวนเนื้อที่ ๕๕ ตารางวา และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้รุกล้ำหรือเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้าง โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมและมิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รุกล้ำ เจ้าพนักงานที่ดินส่งหมายเรียกเจ้าของที่ดินข้างเคียงในการขอรังวัดสอบเขตที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๙๘ และเลขที่ ๑๗๔๑๕ โดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ในการรังวัดสอบเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๙๘ และเลขที่ ๑๗๔๑๕ เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการตามที่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการแล้ว การรังวัดดังกล่าวย่อมมิได้เป็นการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ข้อกล่าวอ้างของโจทก์จึงเป็นการกล่าวอ้างลอยๆ แม้ว่าโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ จะมีเนื้อที่ลดน้อยลงกว่าเดิมตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดินดังกล่าว แต่เนื่องจากโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ได้ออกในสมัย ร.ศ. ๑๓๐ ซึ่งการรังวัดทำรูปแผนที่ไม่มีหลักเกณฑ์แน่นอน เมื่อเวลาผ่านพ้นไปหลายสิบปี การครอบครองเปลี่ยนแปลงไป และเมื่อทำการรังวัดด้วยวิธีที่ดีขึ้นและทันสมัย ย่อมทำให้เนื้อที่ดินอาจเปลี่ยนแปลงไปได้ การที่เนื้อที่ดินหายไปจำนวน ๕๕ ตารางวา ย่อมมิได้เกิดจากการรังวัดรุกล้ำตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทำการรังวัดที่ดิน โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการโต้แย้งคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดราชบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่าการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ และวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ ตามลำดับ โจทก์ได้รับความเสียหายอันเนื่องมาจากจำเลยทั้งสองนำชี้รังวัดรุกล้ำที่ดินเข้าไปในทางด้านทิศเหนือของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี ของโจทก์ จำนวน ๕๕ ตารางวา ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันเพิกถอนการรังวัดที่ดินที่รุกล้ำเข้ามาในแนวเขตที่ดินของโจทก์ พร้อมทั้งร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตออกไป เห็นว่า โจทก์ฟ้องคดีนี้โดยมีความประสงค์ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้รับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์ แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองในการรังวัดที่ดินซึ่งโจทก์อ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนการรังวัดที่ดินดังกล่าวได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนพิพาทในคดีนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของฝ่ายใดเป็นฝ่ายสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น คดีนี้ กรมที่ดิน จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นจำเลยที่ ๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ได้นำเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ รังวัดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๖๙ ทวิ วรรคสาม แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของโจทก์หรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นย่อยประเด็นหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการรังวัดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งแม้ว่าจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์ในการพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้น ที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงมีอำนาจนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเห็นว่า กรณีตามฟ้องในส่วนที่เกี่ยวกับข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ในคดีนี้ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์และนายทวีศักดิ์ จุณศิริ เป็นผู้จัดการมรดกและเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒๘ ตารางวา ซึ่งเดิมที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี เยื้อน และนายณรงค์ วิรัตน์โยสินทร์ โดยที่ดินแปลงดังกล่าวด้านทิศเหนือมีอาณาเขตติดกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยการซื้อจากเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม ต่อมา โจทก์ทำการตรวจสอบสารบบที่ดินที่มีเขตติดต่อกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ เพื่อแบ่งแยกทรัพย์มรดกดังกล่าวตามคำสั่งศาล จากการตรวจสอบพบว่า การรังวัดที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ของจำเลยที่ ๑ โดยการนำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดราชบุรีซึ่งกระทำการแทนจำเลยที่ ๒ เป็นการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขต โดยจำเลยทั้งสองได้รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวน ๕๕ ตารางวา ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ในส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวนเนื้อที่ ๕๕ ตารางวา และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้รุกล้ำหรือเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมและมิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รุกล้ำ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ตามที่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการแล้ว การรังวัดดังกล่าว มิได้เป็นการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินตามที่โจทก์กล่าวอ้าง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนพิพาทในคดีนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพเยาว์ ไวยฉาย ในฐานะผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และในฐานะส่วนตัว โจทก์ บริษัทบิ๊กซีซูเปอร์เซ็นเตอร์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกันและหน่วยงานทางปกครองว่า โจทก์เป็นผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี ย. และเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกในที่ดิน ซึ่งเดิมเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี ย. และนาย ณ. แต่จำเลยที่ ๑ ร่วมกับเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้รังวัดรุกล้ำที่ดินของโจทก์ โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รังวัดรุกล้ำ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ตามกฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการ การรังวัดมิได้รุกล้ำที่ดินโจทก์ เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๗/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดราชบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดราชบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางพเยาว์ ไวยฉาย ในฐานะผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และในฐานะส่วนตัว โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทบิ๊กซีซูเปอร์เซ็นเตอร์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดราชบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๑๗๐/๒๕๕๓ความว่า โจทก์และนายทวีศักดิ์ จุณศิริ เป็นผู้จัดการมรดกและเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒๘ ตารางวา เดิมที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และนายณรงค์ วิรัตน์โยสินทร์ โดยทางด้านทิศเหนือมีอาณาเขตติดกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยการซื้อจากเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม เมื่อโจทก์ได้ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ เพื่อแบ่งแยกทรัพย์มรดกดังกล่าวตามคำสั่งศาลเมื่อวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๓ โจทก์จึงทำการตรวจสอบสารบบที่ดินที่มีเขตติดต่อกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ และเมื่อวันที่ ๔ สิงหาคม ๒๕๕๓ โจทก์ได้ตรวจสอบสารบบโฉนดที่ดินพบว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ โดยการนำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดราชบุรีซึ่งกระทำการแทนจำเลยที่ ๒ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ เมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ เมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ เป็นการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ไม่มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขต มีลักษณะเป็นการปกปิดเพื่อไม่ให้โจทก์ได้รู้ข้อเท็จจริงและเป็นการสะดวกต่อการนำชี้ของผู้ขอรังวัดสอบเขตโดยไม่สุจริต โดยจำเลยทั้งสองได้รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ อันเป็นทรัพย์มรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จำนวน ๕๕ ตารางวา โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการรังวัดที่ดินดังกล่าวต่อเจ้าพนักงานที่ดินแล้ว ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ในส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวนเนื้อที่ ๕๕ ตารางวา และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้รุกล้ำหรือเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้าง โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมและมิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รุกล้ำ เจ้าพนักงานที่ดินส่งหมายเรียกเจ้าของที่ดินข้างเคียงในการขอรังวัดสอบเขตที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๙๘ และเลขที่ ๑๗๔๑๕ โดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ในการรังวัดสอบเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๙๘ และเลขที่ ๑๗๔๑๕ เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการตามที่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการแล้ว การรังวัดดังกล่าวย่อมมิได้เป็นการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ข้อกล่าวอ้างของโจทก์จึงเป็นการกล่าวอ้างลอยๆ แม้ว่าโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ จะมีเนื้อที่ลดน้อยลงกว่าเดิมตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดินดังกล่าว แต่เนื่องจากโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ได้ออกในสมัย ร.ศ. ๑๓๐ ซึ่งการรังวัดทำรูปแผนที่ไม่มีหลักเกณฑ์แน่นอน เมื่อเวลาผ่านพ้นไปหลายสิบปี การครอบครองเปลี่ยนแปลงไป และเมื่อทำการรังวัดด้วยวิธีที่ดีขึ้นและทันสมัย ย่อมทำให้เนื้อที่ดินอาจเปลี่ยนแปลงไปได้ การที่เนื้อที่ดินหายไปจำนวน ๕๕ ตารางวา ย่อมมิได้เกิดจากการรังวัดรุกล้ำตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทำการรังวัดที่ดิน โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการโต้แย้งคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดราชบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่าการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ และวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ ตามลำดับ โจทก์ได้รับความเสียหายอันเนื่องมาจากจำเลยทั้งสองนำชี้รังวัดรุกล้ำที่ดินเข้าไปในทางด้านทิศเหนือของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี ของโจทก์ จำนวน ๕๕ ตารางวา ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันเพิกถอนการรังวัดที่ดินที่รุกล้ำเข้ามาในแนวเขตที่ดินของโจทก์ พร้อมทั้งร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตออกไป เห็นว่า โจทก์ฟ้องคดีนี้โดยมีความประสงค์ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้รับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์ แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองในการรังวัดที่ดินซึ่งโจทก์อ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนการรังวัดที่ดินดังกล่าวได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนพิพาทในคดีนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของฝ่ายใดเป็นฝ่ายสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น คดีนี้ กรมที่ดิน จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นจำเลยที่ ๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ได้นำเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ รังวัดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๖๙ ทวิ วรรคสาม แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของโจทก์หรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นย่อยประเด็นหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการรังวัดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งแม้ว่าจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์ในการพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้น ที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงมีอำนาจนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเห็นว่า กรณีตามฟ้องในส่วนที่เกี่ยวกับข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ในคดีนี้ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์และนายทวีศักดิ์ จุณศิริ เป็นผู้จัดการมรดกและเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒๘ ตารางวา ซึ่งเดิมที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี เยื้อน และนายณรงค์ วิรัตน์โยสินทร์ โดยที่ดินแปลงดังกล่าวด้านทิศเหนือมีอาณาเขตติดกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยการซื้อจากเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม ต่อมา โจทก์ทำการตรวจสอบสารบบที่ดินที่มีเขตติดต่อกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ เพื่อแบ่งแยกทรัพย์มรดกดังกล่าวตามคำสั่งศาล จากการตรวจสอบพบว่า การรังวัดที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ของจำเลยที่ ๑ โดยการนำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดราชบุรีซึ่งกระทำการแทนจำเลยที่ ๒ เป็นการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขต โดยจำเลยทั้งสองได้รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวน ๕๕ ตารางวา ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ในส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวนเนื้อที่ ๕๕ ตารางวา และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้รุกล้ำหรือเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมและมิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รุกล้ำ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ตามที่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการแล้ว การรังวัดดังกล่าว มิได้เป็นการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินตามที่โจทก์กล่าวอ้าง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนพิพาทในคดีนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพเยาว์ ไวยฉาย ในฐานะผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และในฐานะส่วนตัว โจทก์ บริษัทบิ๊กซีซูเปอร์เซ็นเตอร์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
เอกชนทั้งหกเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนดได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการถูกเทศบาลตำบลก่อสร้างถนนในที่ดินดังกล่าว ทำให้ไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างออกจากที่ดินพิพาท และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ให้ชดใช้ค่าเสียหาย ห้ามจำเลยและบริวารเข้าเกี่ยวข้อง ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดิน โจทก์ที่ ๕ ทำหนังสืออุทิศให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดิน การกระทำของจำเลยไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองอุบลราชธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๔ นางสาวมลิจันทร์ มุทาวัน ที่ ๑ นางสาวจารุวรรณ มุทาวัน ที่ ๒ นางพรทิพย์ พรมขรยาง ที่ ๓ นายฤาชัย มุทาวัน ที่ ๔ นายอำนวย มุทาวัน ที่ ๕ นางนารี ธรรมพิทักษ์ ที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลอ่างศิลา จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๙๐๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๒๖๒ ตำบลอ่างศิลา อำเภอพิบูลมังสาหาร จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๓ งาน ๗๐ ตารางวา ในระหว่างวันที่ ๗ ถึง ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ จำเลยว่าจ้างผู้รับเหมาก่อสร้างเข้าไปก่อสร้างถนนดินลงในที่ดินของโจทก์ทั้งหกโดยการใช้รถจักรกลขุดและไถปรับหน้าดิน ทำให้ที่ดินของโจทก์เสียหาย โจทก์ทั้งหกไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ และทำให้ต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้จำเลยดำเนินการรื้อถอนถนนออกไปจากที่ดิน และปรับสภาพที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมแล้ว แต่จำเลยปฏิเสธ อ้างว่าจำเลยมีสิทธิก่อสร้างถนนในที่ดินของโจทก์ทั้งหก การกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำละเมิดทำให้โจทก์ทั้งหกได้รับความเสียหายไม่สามารถทำนาได้เป็นปกติ ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๒ งาน ออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งหก และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม หากจำเลยไม่ดำเนินการ ให้โจทก์ทั้งหกเป็นผู้ดำเนินการโดยจำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย กับให้จำเลยชำระค่าเสียหายจำนวน ๒๖๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จนกว่าจะชำระเสร็จ และค่าเสียหายอีกปีละ ๑๑๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าที่ดินจะกลับคืนสภาพเดิม และห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินอีกต่อไป
จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ทั้งหกขาดอายุความ การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิด เพราะโจทก์ที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้เสนอให้จำเลยสร้างถนนผ่านที่ดินเพื่อความสะดวกของตนเองและเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ร่วมทำประชาคมกับชาวบ้านหมู่ที่ ๒ และ ๔ ในเขตเทศบาลตำบลอ่างศิลา และเป็นผู้ชี้แนวเขตที่ดินให้จำเลยสร้างถนน ทั้งยังทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดินไม่ใช่ของจำเลย จำเลยใช้ความระมัดระวังในการสร้างถนนตามปกติวิสัยแล้ว โดยก่อนสร้างถนนได้ขออนุญาตเจ้าของที่ดินที่จะสร้างถนนผ่านแล้ว การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คำฟ้องของโจทก์ทั้งหกในคดีนี้เป็นการที่เอกชนฟ้ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นนิติบุคคล ซึ่งการฟ้องดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีคือศาลปกครอง ไม่ใช่ศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งหกยื่นฟ้องจำเลยว่ากระทำละเมิดโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ทั้งหกซึ่งเป็นเอกชน ทำให้ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย กับให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำออกและทำที่ดินให้เป็นสภาพเดิม ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ที่ ๕ ยินยอมให้สร้างถนนเข้าไปในที่ดินโดยทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้สร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือได้มีการยกที่ดินให้เป็นที่สาธารณะแล้ว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความเป็นสำคัญ อันจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่มีรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่ให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองและไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวได้ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙
เมื่อคดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและมีฐานะเป็นนิติบุคคล จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ตามมาตรา ๕๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ การดำเนินการก่อสร้างถนนพิพาทของจำเลยจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อประโยชน์สาธารณะและปฏิบัติหน้าที่ในการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด เมื่อโจทก์อ้างว่าการที่จำเลยดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่ก่อสร้างถนนพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย และให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำออกและทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม กรณีตามคำฟ้องและคำขอของโจทก์จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวข้างต้นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งหกให้จำเลยดำเนินการทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิมและหรือให้มีการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
สำหรับประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกหรือโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทแต่เพียงผู้เดียวและเป็นผู้ทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้แก่จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์หรือไม่นั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบในการพิจารณาข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย แม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็หาได้ทำให้คดีดังกล่าวต้องเป็นคดีแพ่งเสมอไปไม่ เพราะการปรับบทกฎหมายให้เข้ากับคดีเป็นอำนาจดุลพินิจของศาล บทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินจึงไม่ใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีไว้โดยเฉพาะศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งหกอ้างว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๒๖๒ ตำบลอ่างศิลา อำเภอพิบูลมังสาหาร จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๓ งาน ๗๐ ตารางวา แต่ถูกจำเลยก่อสร้างถนนในที่ดินของโจทก์ทั้งหก ทำให้โจทก์ทั้งหกเสียหายไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๒ งาน ออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งหก และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ให้ชดใช้ค่าเสียหาย ห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินพิพาท ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ทั้งหก ขาดอายุความ การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิด เพราะโจทก์ที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้เสนอให้จำเลยสร้างถนนผ่านที่ดินเพื่อความสะดวกของตนเองและเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ร่วมทำประชาคมกับชาวบ้าน และเป็นผู้ชี้แนวเขตที่ดินให้จำเลยสร้างถนน ทั้งยังทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดินไม่ใช่ของจำเลย จำเลยใช้ความระมัดระวังในการสร้างถนนตามปกติวิสัยแล้ว โดยก่อนสร้างถนนได้ขออนุญาตเจ้าของที่ดินที่จะสร้างถนนผ่านแล้ว การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวมลิจันทร์ มุทาวัน ที่ ๑ นางสาวจารุวรรณ มุทาวัน ที่ ๒ นางพรทิพย์ พรมขรยาง ที่ ๓ นายฤาชัย มุทาวัน ที่ ๔ นายอำนวย มุทาวัน ที่ ๕ นางนารี ธรรมพิทักษ์ ที่ ๖ โจทก์ เทศบาลตำบลอ่างศิลา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เอกชนทั้งหกเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนดได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการถูกเทศบาลตำบลก่อสร้างถนนในที่ดินดังกล่าว ทำให้ไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างออกจากที่ดินพิพาท และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ให้ชดใช้ค่าเสียหาย ห้ามจำเลยและบริวารเข้าเกี่ยวข้อง ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดิน โจทก์ที่ ๕ ทำหนังสืออุทิศให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดิน การกระทำของจำเลยไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองอุบลราชธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๔ นางสาวมลิจันทร์ มุทาวัน ที่ ๑ นางสาวจารุวรรณ มุทาวัน ที่ ๒ นางพรทิพย์ พรมขรยาง ที่ ๓ นายฤาชัย มุทาวัน ที่ ๔ นายอำนวย มุทาวัน ที่ ๕ นางนารี ธรรมพิทักษ์ ที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลอ่างศิลา จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๙๐๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๒๖๒ ตำบลอ่างศิลา อำเภอพิบูลมังสาหาร จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๓ งาน ๗๐ ตารางวา ในระหว่างวันที่ ๗ ถึง ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ จำเลยว่าจ้างผู้รับเหมาก่อสร้างเข้าไปก่อสร้างถนนดินลงในที่ดินของโจทก์ทั้งหกโดยการใช้รถจักรกลขุดและไถปรับหน้าดิน ทำให้ที่ดินของโจทก์เสียหาย โจทก์ทั้งหกไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ และทำให้ต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้จำเลยดำเนินการรื้อถอนถนนออกไปจากที่ดิน และปรับสภาพที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมแล้ว แต่จำเลยปฏิเสธ อ้างว่าจำเลยมีสิทธิก่อสร้างถนนในที่ดินของโจทก์ทั้งหก การกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำละเมิดทำให้โจทก์ทั้งหกได้รับความเสียหายไม่สามารถทำนาได้เป็นปกติ ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๒ งาน ออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งหก และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม หากจำเลยไม่ดำเนินการ ให้โจทก์ทั้งหกเป็นผู้ดำเนินการโดยจำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย กับให้จำเลยชำระค่าเสียหายจำนวน ๒๖๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จนกว่าจะชำระเสร็จ และค่าเสียหายอีกปีละ ๑๑๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าที่ดินจะกลับคืนสภาพเดิม และห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินอีกต่อไป
จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ทั้งหกขาดอายุความ การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิด เพราะโจทก์ที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้เสนอให้จำเลยสร้างถนนผ่านที่ดินเพื่อความสะดวกของตนเองและเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ร่วมทำประชาคมกับชาวบ้านหมู่ที่ ๒ และ ๔ ในเขตเทศบาลตำบลอ่างศิลา และเป็นผู้ชี้แนวเขตที่ดินให้จำเลยสร้างถนน ทั้งยังทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดินไม่ใช่ของจำเลย จำเลยใช้ความระมัดระวังในการสร้างถนนตามปกติวิสัยแล้ว โดยก่อนสร้างถนนได้ขออนุญาตเจ้าของที่ดินที่จะสร้างถนนผ่านแล้ว การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คำฟ้องของโจทก์ทั้งหกในคดีนี้เป็นการที่เอกชนฟ้ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นนิติบุคคล ซึ่งการฟ้องดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีคือศาลปกครอง ไม่ใช่ศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งหกยื่นฟ้องจำเลยว่ากระทำละเมิดโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ทั้งหกซึ่งเป็นเอกชน ทำให้ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย กับให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำออกและทำที่ดินให้เป็นสภาพเดิม ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ที่ ๕ ยินยอมให้สร้างถนนเข้าไปในที่ดินโดยทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้สร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือได้มีการยกที่ดินให้เป็นที่สาธารณะแล้ว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความเป็นสำคัญ อันจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่มีรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่ให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองและไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวได้ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙
เมื่อคดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและมีฐานะเป็นนิติบุคคล จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ตามมาตรา ๕๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ การดำเนินการก่อสร้างถนนพิพาทของจำเลยจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อประโยชน์สาธารณะและปฏิบัติหน้าที่ในการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด เมื่อโจทก์อ้างว่าการที่จำเลยดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่ก่อสร้างถนนพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย และให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำออกและทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม กรณีตามคำฟ้องและคำขอของโจทก์จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวข้างต้นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งหกให้จำเลยดำเนินการทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิมและหรือให้มีการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
สำหรับประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกหรือโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทแต่เพียงผู้เดียวและเป็นผู้ทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้แก่จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์หรือไม่นั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบในการพิจารณาข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย แม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็หาได้ทำให้คดีดังกล่าวต้องเป็นคดีแพ่งเสมอไปไม่ เพราะการปรับบทกฎหมายให้เข้ากับคดีเป็นอำนาจดุลพินิจของศาล บทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินจึงไม่ใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีไว้โดยเฉพาะศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งหกอ้างว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๒๖๒ ตำบลอ่างศิลา อำเภอพิบูลมังสาหาร จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๓ งาน ๗๐ ตารางวา แต่ถูกจำเลยก่อสร้างถนนในที่ดินของโจทก์ทั้งหก ทำให้โจทก์ทั้งหกเสียหายไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๒ งาน ออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งหก และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ให้ชดใช้ค่าเสียหาย ห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินพิพาท ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ทั้งหก ขาดอายุความ การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิด เพราะโจทก์ที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้เสนอให้จำเลยสร้างถนนผ่านที่ดินเพื่อความสะดวกของตนเองและเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ร่วมทำประชาคมกับชาวบ้าน และเป็นผู้ชี้แนวเขตที่ดินให้จำเลยสร้างถนน ทั้งยังทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดินไม่ใช่ของจำเลย จำเลยใช้ความระมัดระวังในการสร้างถนนตามปกติวิสัยแล้ว โดยก่อนสร้างถนนได้ขออนุญาตเจ้าของที่ดินที่จะสร้างถนนผ่านแล้ว การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวมลิจันทร์ มุทาวัน ที่ ๑ นางสาวจารุวรรณ มุทาวัน ที่ ๒ นางพรทิพย์ พรมขรยาง ที่ ๓ นายฤาชัย มุทาวัน ที่ ๔ นายอำนวย มุทาวัน ที่ ๕ นางนารี ธรรมพิทักษ์ ที่ ๖ โจทก์ เทศบาลตำบลอ่างศิลา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส.๓ ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านทิศใต้ของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ของจำเลยที่ ๑ แต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดของเจ้าพนักงานที่ดินถูกต้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๕/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ มีนาคม ๒๕๕๔ นางกันตะนา สุดโต ที่ ๑ นางยุพา แป้นแก้ว ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องนางพวงเพ็ชร บุบผาทอง ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุพรรณบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๕๖/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นผู้จัดการมรดกของนายประยุทธ สุดโต นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่ม ๓๗ หมู่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ส่วนจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี โดยที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ได้จดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมแยกมาจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ ซึ่งมีนางพะเยาว์ ก้อนแข็ง กับพวก เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวม เมื่อวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๒๔ โดยระบุแนวเขตทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวติดทางสาธารณประโยชน์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๒๙ นางพะเยาว์ได้ขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ให้แก่จำเลยที่ ๑ นางสาวอารีย์ เรือนเพ็ชรและนางสาวแพงสี ชูชื่น หลังจากนั้นเมื่อวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๕๐ ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมได้แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยจำเลยที่ ๑ และนางสาวประไพ ปานเพชร ได้ครอบครองที่ดินดังกล่าวทางด้านทิศใต้ ต่อมา นางสาวประไพได้ให้ที่ดินเฉพาะส่วนของตนแก่จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งสองเห็นว่า ระวางแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวมิใช่ทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนายประยุทธได้ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว ส่วนโจทก์ที่ ๒ ก็ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว โดยปลูกสร้างก่อนที่จะมีการแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ เมื่อปี ๒๕๒๔ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ซึ่งระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ เคยยื่นคำร้องขอออกโฉนดที่ดินเพื่อให้ได้ที่ดินเต็มเนื้อที่ตามหลักฐาน น.ส. ๓ และตรงกับสภาพความเป็นจริง แต่ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินได้เนื่องจากมีการโต้แย้งจากจำเลยที่ ๑ มาตลอด และนายประยุทธเคยมีคำขอให้พนักงานเจ้าหน้าที่เพิกถอนและแก้ไขระวางที่ดินดังกล่าว แต่ไม่สามารถดำเนินการได้ ขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ดังกล่าว ที่ระบุว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ออกไปและแก้ไขโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ตรงกับระวางที่ดินที่แก้ไข
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินทางด้านทิศใต้ของจำเลยที่ ๑ อยู่ติดทางสาธารณประโยชน์ตรงตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดิน โจทก์ที่ ๒ ได้สร้างบ้านบนทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นการใช้สิทธิโดยสุจริต ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องของโจทก์ทั้งสองเคลือบคลุม และการออกโฉนดที่ดินของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีถูกต้องแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องของโจทก์ทั้งสองที่ขอให้ศาลบังคับให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยอ้างว่าโฉนดที่ดินดังกล่าวออกโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงและฉ้อฉล เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถนำที่ดินตามหลักฐาน น.ส. ๓ ไปขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินได้ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ โต้แย้งคัดค้านแนวเขตที่ดิน จึงเป็นการกล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง และขอบังคับให้จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ใช้อำนาจตามกฎหมายทำการเพิกถอนและแก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองฟ้องว่าการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรีดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ ระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์นั้นไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ใช่ทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่มหน้า ๓๗ หมู่ที่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งโจทก์ที่ ๒ ได้ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว ส่วนนายประยุทธสามีของโจทก์ที่ ๑ ก็ได้ทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าว จึงขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดที่ดินดังกล่าวถูกต้องแล้ว ดังนั้นแม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองในการออกระวางที่ดินและโฉนดที่ดิน ซึ่งโจทก์ทั้งสองอ้างว่าไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ ทำการแก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ มีสิทธิครอบครองหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามที่จำเลยทั้งสองโต้แย้งเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ อธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอยู่ในสังกัดกรมที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีจำเลยที่ ๒ มีอำนาจกระทำการแทนกรมที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐ โดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเดิมที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ เป็นแปลงแบ่งกรรมสิทธิ์รวมแยกมาจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ มีนางพะเยาว์ ก้อนแข็ง กับพวก เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวม เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ นางพะเยาว์กับพวกได้ทำการแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ โดยได้ระบุแนวเขตทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวติดทางสาธารณประโยชน์ ต่อมาในปี ๒๕๒๙ นางพะเยาว์ได้ขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ให้แก่จำเลยที่ ๑ นางสาวอารี เรือนเพชร และนางสาวแพงสี ชูชื่น หลังจากนั้น เมื่อปี ๒๕๕๐ ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมได้แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยจำเลยที่ ๑ และนางสาวประไพ ปานเพ็ชร ได้ครอบครองที่ดินดังกล่าวทางด้านทิศใต้ ต่อมา นางสาวประไพได้ให้ที่ดินเฉพาะส่วนของตนแก่จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การระวางแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวมิใช่ทางสาธารณประโยชน์แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนายประยุทธได้ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว ส่วนโจทก์ที่ ๒ ก็ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว โดยปลูกสร้างก่อนที่จะมีการแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ซึ่งระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง กรณีจึงเป็นการฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงฟ้องคดีต่อศาล ขอให้จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจตามกฎหมายสั่งเพิกถอนและแก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้อง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้ สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นย่อยประเด็นหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการออกโฉนดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งแม้ว่าจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าว ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงมีอำนาจนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเห็นว่า กรณีตามฟ้องของโจทก์ทั้งสองเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า นายประยุทธ สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่ม ๓๗ หมู่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านทิศใต้ของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ของจำเลยที่ ๑ แต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ดังกล่าว ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ทั้งที่ในความเป็นจริงที่ดินทางด้านทิศใต้ของจำเลยที่ ๑ อยู่ติดกับที่ดินของสามีของโจทก์ที่ ๑ และที่ดินของโจทก์ที่ ๒ จึงเป็นการไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ สำหรับจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดของเจ้าพนักงานที่ดินถูกต้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่นายประยุทธสามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางกันตะนา สุดโต ที่ ๑ นางยุพา แป้นแก้ว ที่ ๒ โจทก์ นางพวงเพ็ชร บุบผาทอง ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส.๓ ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านทิศใต้ของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ของจำเลยที่ ๑ แต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดของเจ้าพนักงานที่ดินถูกต้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๕/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ มีนาคม ๒๕๕๔ นางกันตะนา สุดโต ที่ ๑ นางยุพา แป้นแก้ว ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องนางพวงเพ็ชร บุบผาทอง ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุพรรณบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๕๖/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นผู้จัดการมรดกของนายประยุทธ สุดโต นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่ม ๓๗ หมู่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ส่วนจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี โดยที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ได้จดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมแยกมาจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ ซึ่งมีนางพะเยาว์ ก้อนแข็ง กับพวก เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวม เมื่อวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๒๔ โดยระบุแนวเขตทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวติดทางสาธารณประโยชน์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๒๙ นางพะเยาว์ได้ขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ให้แก่จำเลยที่ ๑ นางสาวอารีย์ เรือนเพ็ชรและนางสาวแพงสี ชูชื่น หลังจากนั้นเมื่อวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๕๐ ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมได้แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยจำเลยที่ ๑ และนางสาวประไพ ปานเพชร ได้ครอบครองที่ดินดังกล่าวทางด้านทิศใต้ ต่อมา นางสาวประไพได้ให้ที่ดินเฉพาะส่วนของตนแก่จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งสองเห็นว่า ระวางแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวมิใช่ทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนายประยุทธได้ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว ส่วนโจทก์ที่ ๒ ก็ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว โดยปลูกสร้างก่อนที่จะมีการแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ เมื่อปี ๒๕๒๔ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ซึ่งระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ เคยยื่นคำร้องขอออกโฉนดที่ดินเพื่อให้ได้ที่ดินเต็มเนื้อที่ตามหลักฐาน น.ส. ๓ และตรงกับสภาพความเป็นจริง แต่ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินได้เนื่องจากมีการโต้แย้งจากจำเลยที่ ๑ มาตลอด และนายประยุทธเคยมีคำขอให้พนักงานเจ้าหน้าที่เพิกถอนและแก้ไขระวางที่ดินดังกล่าว แต่ไม่สามารถดำเนินการได้ ขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ดังกล่าว ที่ระบุว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ออกไปและแก้ไขโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ตรงกับระวางที่ดินที่แก้ไข
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินทางด้านทิศใต้ของจำเลยที่ ๑ อยู่ติดทางสาธารณประโยชน์ตรงตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดิน โจทก์ที่ ๒ ได้สร้างบ้านบนทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นการใช้สิทธิโดยสุจริต ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องของโจทก์ทั้งสองเคลือบคลุม และการออกโฉนดที่ดินของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีถูกต้องแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องของโจทก์ทั้งสองที่ขอให้ศาลบังคับให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยอ้างว่าโฉนดที่ดินดังกล่าวออกโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงและฉ้อฉล เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถนำที่ดินตามหลักฐาน น.ส. ๓ ไปขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินได้ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ โต้แย้งคัดค้านแนวเขตที่ดิน จึงเป็นการกล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง และขอบังคับให้จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ใช้อำนาจตามกฎหมายทำการเพิกถอนและแก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองฟ้องว่าการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรีดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ ระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์นั้นไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ใช่ทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่มหน้า ๓๗ หมู่ที่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งโจทก์ที่ ๒ ได้ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว ส่วนนายประยุทธสามีของโจทก์ที่ ๑ ก็ได้ทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าว จึงขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดที่ดินดังกล่าวถูกต้องแล้ว ดังนั้นแม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองในการออกระวางที่ดินและโฉนดที่ดิน ซึ่งโจทก์ทั้งสองอ้างว่าไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ ทำการแก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ มีสิทธิครอบครองหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามที่จำเลยทั้งสองโต้แย้งเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ อธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอยู่ในสังกัดกรมที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีจำเลยที่ ๒ มีอำนาจกระทำการแทนกรมที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐ โดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเดิมที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ เป็นแปลงแบ่งกรรมสิทธิ์รวมแยกมาจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ มีนางพะเยาว์ ก้อนแข็ง กับพวก เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวม เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ นางพะเยาว์กับพวกได้ทำการแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ โดยได้ระบุแนวเขตทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวติดทางสาธารณประโยชน์ ต่อมาในปี ๒๕๒๙ นางพะเยาว์ได้ขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ให้แก่จำเลยที่ ๑ นางสาวอารี เรือนเพชร และนางสาวแพงสี ชูชื่น หลังจากนั้น เมื่อปี ๒๕๕๐ ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมได้แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยจำเลยที่ ๑ และนางสาวประไพ ปานเพ็ชร ได้ครอบครองที่ดินดังกล่าวทางด้านทิศใต้ ต่อมา นางสาวประไพได้ให้ที่ดินเฉพาะส่วนของตนแก่จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การระวางแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวมิใช่ทางสาธารณประโยชน์แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนายประยุทธได้ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว ส่วนโจทก์ที่ ๒ ก็ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว โดยปลูกสร้างก่อนที่จะมีการแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ซึ่งระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง กรณีจึงเป็นการฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงฟ้องคดีต่อศาล ขอให้จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจตามกฎหมายสั่งเพิกถอนและแก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้อง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้ สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นย่อยประเด็นหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการออกโฉนดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งแม้ว่าจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าว ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงมีอำนาจนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเห็นว่า กรณีตามฟ้องของโจทก์ทั้งสองเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า นายประยุทธ สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่ม ๓๗ หมู่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านทิศใต้ของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ของจำเลยที่ ๑ แต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ดังกล่าว ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ทั้งที่ในความเป็นจริงที่ดินทางด้านทิศใต้ของจำเลยที่ ๑ อยู่ติดกับที่ดินของสามีของโจทก์ที่ ๑ และที่ดินของโจทก์ที่ ๒ จึงเป็นการไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ สำหรับจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดของเจ้าพนักงานที่ดินถูกต้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่นายประยุทธสามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางกันตะนา สุดโต ที่ ๑ นางยุพา แป้นแก้ว ที่ ๒ โจทก์ นางพวงเพ็ชร บุบผาทอง ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดิน น.ส. ๓ ก. ถูกเจ้าหน้าที่ศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้บังคับกองทัพบก ผู้บัญชาการกองทัพบก และผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนาม ปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม และให้ชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่าไม่ได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎร แต่ก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และการออก นส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๔/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางสุดสวาท ดวงเนตร ที่ ๑ นายทยา สุนทราชัย ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกองทัพบก ที่ ๑ ผู้บัญชาการกองทัพบก ที่ ๒ ผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๙๖/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๘๕๙เลขที่ ๑๘๖๐ เลขที่ ๑๘๖๒ เลขที่ ๑๘๖๕ เลขที่ ๓๐๓๕ เลขที่ ๓๐๓๖ เลขที่ ๒๐๙๖ เลขที่ ๑๖๗๓ และเลขที่ ๑๖๘๑ ตำบลปราณบุรี อำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และผู้ฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๖๗๔ และเลขที่ ๑๖๗๙ ตำบลปราณบุรี อำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้ที่ดินมาโดยการรับซื้อจากเจ้าของที่ดินเดิมเมื่อปี ๒๕๓๒ ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตั้งแต่ก่อนปี ๒๕๐๐ และมีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เมื่อปี ๒๕๒๑ โดยใช้รูปถ่ายทางอากาศและมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนร่วมกันพิสูจน์แล้ว ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๕๓ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ รื้อถอนลวดหนามออกจากที่ดินทั้งหมดภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนามส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแทนค่าเช่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ซื้อที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร โดยชดใช้ราคาที่ดินให้กับประชาชนที่เคยครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวโดยถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายแล้ว และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และปักหมุดเพื่อแสดงแนวเขตที่ดิน ศูนย์การทหารราบได้ก่อสร้างรั้วลวดหนามสำหรับที่ตั้งหน่วยและพื้นที่ฝึก ความยาว ๗,๕๕๓ เมตร โดยกำหนดจุดก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎรและเว้นระยะการก่อสร้างในบางจุดที่มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้ามาในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ในระหว่างการก่อสร้างรั้วลวดหนามผู้ฟ้องคดีทั้งสองมิได้คัดค้านแต่อย่างใด นอกจากนี้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้าง เป็นการออกโดยใช้แผนที่ภาพถ่ายโดยไม่ได้มีการเดินสำรวจ จึงเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ซึ่งหากมีการเดินสำรวจย่อมพบเห็นหลักหมุดซึ่งเป็นหลักฐานของแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงไม่เป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดกรมยุทธศึกษาทหารบก หน่วยงานในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้บังคับบัญชา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ เมื่อมาตรา ๕ (๒๖) ของพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ของส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ บัญญัติให้กรมยุทธศึกษาทหารบกมีหน้าที่ประสานงาน แนะนำ กำกับการ ดำเนินการ สนับสนุน และตรวจตราเกี่ยวกับการฝึกและศึกษาของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของกองทัพบกทั้งในและนอกกองทัพบกรวมทั้งในต่างประเทศ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างรั้วลวดหนาม เพื่อดำเนินการก่อสร้างศูนย์ฝึกกำลังทดแทน จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการสนับสนุนการฝึกของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อเป็นการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร นอกจากนี้โดยที่ข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งออกตามความในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ กำหนดให้ผู้ใช้ที่ราชพัสดุมีหน้าที่ดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ โดยมีผู้แทนกรมธนารักษ์เข้าตรวจสอบสภาพที่ราชพัสดุเป็นครั้งคราว อีกทั้งผู้ใช้ที่ราชพัสดุจะต้องจัดทำรายงานเกี่ยวกับการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุที่อยู่ในความครอบครองหรือใช้ประโยชน์ต่อกรมธนารักษ์ทุกปีตามแบบที่กรมธนารักษ์กำหนด ในเมื่อที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ราชพัสดุเพื่อใช้ในราชการทหารที่ตั้งศูนย์ฝึกกำลังทดแทนปราณบุรี ที่มีหลักฐานเป็นหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ก่อสร้างรั้วลวดหนามจึงเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุในฐานะผู้ใช้ที่ราชพัสดุตามที่กฎหมายบัญญัติอีกหน้าที่หนึ่งด้วย เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอคดีนี้แล้วเห็นว่ามูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามในการก่อสร้างศูนย์ฝึกกำลังทดแทนรวมทั้งรั้วลวดหนามในที่ดินพิพาท ซึ่งเป็นการดำเนินการสนับสนุนการฝึกของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อเป็นการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ ประกอบกับมาตรา ๕ (๒๖) ของพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ของส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ และโต้แย้งการใช้อำนาจหน้าที่ในการดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ เพื่อป้องกันการบุกรุกเข้ามาใช้ประโยชน์ในที่ดินของทางราชการ ตามข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้างว่าการกระทำดังกล่าวเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และแม้คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่ดินบริเวณพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก.รวม ๑๒ แปลง ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนลวดหนามในส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองทุกแปลงออกไปและปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมก่อนสร้างรั้วลวดหนาม กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งว่า บริเวณดังกล่าวเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ในราชการอยู่ตามขอบเขตของที่ดินที่ปรากฏตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ กรณีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอได้นั้น ศาลจำเป็นต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ในราชการอยู่ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงฉบับดังกล่าวเป็นประเด็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างตามคำฟ้องสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ได้ที่ดินมาโดยการรับซื้อจากเจ้าของที่ดินเดิมเมื่อปี ๒๕๓๒ ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตั้งแต่ก่อนปี ๒๕๐๐ และมีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เมื่อปี ๒๕๒๑ โดยใช้รูปถ่ายทางอากาศและมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนร่วมกันพิสูจน์แล้ว ต่อมาผู้ฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ รื้อถอนรั้วลวดหนามออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนามส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแทนค่าเช่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้จัดซื้อที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร โดยชดใช้ราคาที่ดินให้กับประชาชนที่เคยครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวโดยถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายแล้ว และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และปักหมุดเพื่อแสดงแนวเขตที่ดิน ศูนย์การทหารราบได้ก่อสร้างรั้วลวดหนามโดยกำหนดจุดก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎรและเว้นระยะการก่อสร้างในบางจุดที่มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้ามาในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง นอกจากนี้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้าง เป็นการออกโดยใช้แผนที่ภาพถ่ายโดยไม่ได้มีการเดินสำรวจ จึงเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่อยู่ในแนวเขตตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสุดสวาท ดวงเนตร ที่ ๑ นายทยา สุนทราชัย ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กองทัพบก ที่ ๑ ผู้บัญชาการกองทัพบก ที่ ๒ ผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดิน น.ส. ๓ ก. ถูกเจ้าหน้าที่ศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้บังคับกองทัพบก ผู้บัญชาการกองทัพบก และผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนาม ปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม และให้ชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่าไม่ได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎร แต่ก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และการออก นส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๔/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางสุดสวาท ดวงเนตร ที่ ๑ นายทยา สุนทราชัย ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกองทัพบก ที่ ๑ ผู้บัญชาการกองทัพบก ที่ ๒ ผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๙๖/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๘๕๙เลขที่ ๑๘๖๐ เลขที่ ๑๘๖๒ เลขที่ ๑๘๖๕ เลขที่ ๓๐๓๕ เลขที่ ๓๐๓๖ เลขที่ ๒๐๙๖ เลขที่ ๑๖๗๓ และเลขที่ ๑๖๘๑ ตำบลปราณบุรี อำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และผู้ฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๖๗๔ และเลขที่ ๑๖๗๙ ตำบลปราณบุรี อำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้ที่ดินมาโดยการรับซื้อจากเจ้าของที่ดินเดิมเมื่อปี ๒๕๓๒ ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตั้งแต่ก่อนปี ๒๕๐๐ และมีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เมื่อปี ๒๕๒๑ โดยใช้รูปถ่ายทางอากาศและมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนร่วมกันพิสูจน์แล้ว ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๕๓ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ รื้อถอนลวดหนามออกจากที่ดินทั้งหมดภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนามส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแทนค่าเช่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ซื้อที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร โดยชดใช้ราคาที่ดินให้กับประชาชนที่เคยครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวโดยถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายแล้ว และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และปักหมุดเพื่อแสดงแนวเขตที่ดิน ศูนย์การทหารราบได้ก่อสร้างรั้วลวดหนามสำหรับที่ตั้งหน่วยและพื้นที่ฝึก ความยาว ๗,๕๕๓ เมตร โดยกำหนดจุดก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎรและเว้นระยะการก่อสร้างในบางจุดที่มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้ามาในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ในระหว่างการก่อสร้างรั้วลวดหนามผู้ฟ้องคดีทั้งสองมิได้คัดค้านแต่อย่างใด นอกจากนี้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้าง เป็นการออกโดยใช้แผนที่ภาพถ่ายโดยไม่ได้มีการเดินสำรวจ จึงเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ซึ่งหากมีการเดินสำรวจย่อมพบเห็นหลักหมุดซึ่งเป็นหลักฐานของแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงไม่เป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดกรมยุทธศึกษาทหารบก หน่วยงานในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้บังคับบัญชา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ เมื่อมาตรา ๕ (๒๖) ของพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ของส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ บัญญัติให้กรมยุทธศึกษาทหารบกมีหน้าที่ประสานงาน แนะนำ กำกับการ ดำเนินการ สนับสนุน และตรวจตราเกี่ยวกับการฝึกและศึกษาของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของกองทัพบกทั้งในและนอกกองทัพบกรวมทั้งในต่างประเทศ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างรั้วลวดหนาม เพื่อดำเนินการก่อสร้างศูนย์ฝึกกำลังทดแทน จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการสนับสนุนการฝึกของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อเป็นการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร นอกจากนี้โดยที่ข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งออกตามความในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ กำหนดให้ผู้ใช้ที่ราชพัสดุมีหน้าที่ดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ โดยมีผู้แทนกรมธนารักษ์เข้าตรวจสอบสภาพที่ราชพัสดุเป็นครั้งคราว อีกทั้งผู้ใช้ที่ราชพัสดุจะต้องจัดทำรายงานเกี่ยวกับการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุที่อยู่ในความครอบครองหรือใช้ประโยชน์ต่อกรมธนารักษ์ทุกปีตามแบบที่กรมธนารักษ์กำหนด ในเมื่อที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ราชพัสดุเพื่อใช้ในราชการทหารที่ตั้งศูนย์ฝึกกำลังทดแทนปราณบุรี ที่มีหลักฐานเป็นหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ก่อสร้างรั้วลวดหนามจึงเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุในฐานะผู้ใช้ที่ราชพัสดุตามที่กฎหมายบัญญัติอีกหน้าที่หนึ่งด้วย เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอคดีนี้แล้วเห็นว่ามูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามในการก่อสร้างศูนย์ฝึกกำลังทดแทนรวมทั้งรั้วลวดหนามในที่ดินพิพาท ซึ่งเป็นการดำเนินการสนับสนุนการฝึกของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อเป็นการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ ประกอบกับมาตรา ๕ (๒๖) ของพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ของส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ และโต้แย้งการใช้อำนาจหน้าที่ในการดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ เพื่อป้องกันการบุกรุกเข้ามาใช้ประโยชน์ในที่ดินของทางราชการ ตามข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้างว่าการกระทำดังกล่าวเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และแม้คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่ดินบริเวณพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก.รวม ๑๒ แปลง ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนลวดหนามในส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองทุกแปลงออกไปและปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมก่อนสร้างรั้วลวดหนาม กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งว่า บริเวณดังกล่าวเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ในราชการอยู่ตามขอบเขตของที่ดินที่ปรากฏตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ กรณีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอได้นั้น ศาลจำเป็นต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ในราชการอยู่ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงฉบับดังกล่าวเป็นประเด็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างตามคำฟ้องสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ได้ที่ดินมาโดยการรับซื้อจากเจ้าของที่ดินเดิมเมื่อปี ๒๕๓๒ ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตั้งแต่ก่อนปี ๒๕๐๐ และมีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เมื่อปี ๒๕๒๑ โดยใช้รูปถ่ายทางอากาศและมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนร่วมกันพิสูจน์แล้ว ต่อมาผู้ฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ รื้อถอนรั้วลวดหนามออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนามส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแทนค่าเช่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้จัดซื้อที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร โดยชดใช้ราคาที่ดินให้กับประชาชนที่เคยครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวโดยถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายแล้ว และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และปักหมุดเพื่อแสดงแนวเขตที่ดิน ศูนย์การทหารราบได้ก่อสร้างรั้วลวดหนามโดยกำหนดจุดก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎรและเว้นระยะการก่อสร้างในบางจุดที่มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้ามาในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง นอกจากนี้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้าง เป็นการออกโดยใช้แผนที่ภาพถ่ายโดยไม่ได้มีการเดินสำรวจ จึงเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่อยู่ในแนวเขตตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสุดสวาท ดวงเนตร ที่ ๑ นายทยา สุนทราชัย ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กองทัพบก ที่ ๑ ผู้บัญชาการกองทัพบก ที่ ๒ ผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่เอกชนเจ้าของที่ดินมือเปล่าฟ้องกรมที่ดินว่าได้รับความเดือดร้อนจากการถูกช่างรังวัดของจำเลยรังวัดที่ดินดังกล่าวรวมเข้าไปกับที่สาธารณประโยชน์ โดยขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดิน ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ การกระทำของช่างรังวัดชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินที่โจทก์อ้างอยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทและมีการออก น.ส. ๓ ก. แล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดเลย
ระหว่าง
ศาลปกครองอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดเลยส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ ธันวาคม ๒๕๕๓ นายนิเทศก์ อรรคสูรย์ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมที่ดิน จำเลย ต่อศาลจังหวัดเลย เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๐๓/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๕๘๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย โดยได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดาโจทก์ที่ได้ครอบครองทำประโยชน์มาก่อนตั้งแต่ปี ๒๕๐๕ และโจทก์ได้ถือครองทำประโยชน์ปลูกพืชไร่และพืชสวนเป็นของตนเองต่อเนื่องในที่ดินดังกล่าวมาตั้งแต่ปี ๒๕๒๐ จนถึงปัจจุบัน เมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๔๙ อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย มีหนังสือถึงจำเลยผ่านสำนักงานที่ดินจังหวัดเลย สาขาด่านซ้าย ขอให้สั่งเจ้าหน้าที่ออกไปทำการรังวัดตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย สำนักงานที่ดินจังหวัดเลย สาขาด่านซ้าย มอบหมายให้นายสมชาย ไพศาลวิทย์ ช่างรังวัด ข้าราชการสังกัดของจำเลยไปทำการตรวจสอบ นายไพศาลได้ปฏิบัติหน้าที่นอกเหนือวัตถุประสงค์ของอำเภอด่านซ้าย โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำการรังวัดที่ดินของโจทก์เข้าไปรวมกับที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย กระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์อีกต่อไป
จำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันประเภทที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์โคกซำอีต้อน บิดาโจทก์ไม่เคยครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณที่พิพาทแต่อย่างใด แต่เป็นการบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดานั้น อยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทที่มีการสอบสวนสิทธิพิสูจน์การทำประโยชน์เพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) โดยโจทก์เป็นผู้นำสำรวจและได้มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แล้ว เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๒๒ ตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๘๐๐ ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย เนื้อที่ ๒๓ ไร่ ๑ งาน ๕๓ ตารางวา ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองที่ดินของบิดาโจทก์ แม้จะครอบครองนานเพียงใด ก็ไม่ได้สิทธิครอบครอง และจะโอนให้แก่กันมิได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท และไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของนายสมชายเป็นการกระทำโดยสุจริต ตามอำนาจหน้าที่และที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติ และได้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบของกรมที่ดิน จึงไม่เป็นการละเมิดหรือรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องของโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย กระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำละเมิดของนายสมชาย เจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดเลยพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานของรัฐว่า รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง แม้คำขอท้ายฟ้องโจทก์จะขอให้จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐมีคำสั่งห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย กระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ แต่ตามคำฟ้องของโจทก์ก็เพื่อให้ได้รับความคุ้มครองตามสิทธิของโจทก์ ประกอบกับจำเลยต่อสู้ว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีจึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบที่ดินสาธารณประโยชน์ ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย แต่เจ้าหน้าที่ดังกล่าวได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินมือเปล่าที่โจทก์ยึดถือครอบครองทำประโยชน์อยู่ และได้มีการทำรูปแผนที่ที่ดินฉบับใหม่โดยรวมเอาที่ดินของโจทก์และของเอกชนรายอื่นเข้าไว้ด้วย อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบและรับรองแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) พิจารณาเห็นว่าการดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงตามกรณีพิพาท เป็นกรณีที่อำเภอด่านซ้ายซึ่งเป็นทบวงการเมืองผู้มีอำนาจดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ได้ยื่นคำขอเพื่อให้เจ้าพนักงานที่ดินท้องที่ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดิน ตามข้อ ๗ ของระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการรับคำขอรังวัด การนัดรังวัด และการเรียกค่าใช้จ่ายในการรังวัดเฉพาะราย พ.ศ. ๒๕๔๗ เมื่อต่อมาเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยได้ดำเนินการตามคำขอดังกล่าวแล้วเห็นว่าที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ฉบับดังกล่าว มีรูปแผนที่คลาดเคลื่อนจึงได้จัดทำแผนที่ฉบับใหม่อันเป็นมูลเหตุของข้อพิพาทในคดีนี้ ขั้นตอนการดำเนินการดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย ประกอบกับระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการเพิกถอนหรือแก้ไขหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๒๙ ได้กำหนดแนวทางในการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในกรณีที่ปรากฏว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงใดที่ออกไปโดยผิดพลาดคลาดเคลื่อน เป็นต้นว่า ออกไปโดยผิดแปลงทับที่บุคคลอื่น หรือแนวเขตผิดพลาดคลาดเคลื่อนให้อธิบดีกรมที่ดินมีอำนาจดำเนินการรังวัดตรวจสอบและดำเนินการเพิกถอนหรือแก้ไขรูปแผนที่ในกรณีดังกล่าวได้ ดังนั้น การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยตามกรณีพิพาทจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งหากการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในกรณีดังกล่าว กระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์ก็ย่อมมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองดังกล่าวของจำเลยหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดตรวจสอบ และการจัดทำแผนที่ที่สาธารณประโยชน์ หนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย ได้รับการยกให้โดยเสน่หามาจากบิดาซึ่งครอบครองทำประโยชน์มาก่อนตั้งแต่ปี ๒๕๐๕ แต่ถูกนายสมชายช่างรังวัด ข้าราชการสังกัดของจำเลยซึ่งได้รับมอบหมายให้ไปทำการตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) จงใจหรือประมาทเลินเล่อทำการรังวัดที่ดินของโจทก์เข้าไปรวมกับที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันประเภทที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์โคกซำอีต้อน บิดาโจทก์ไม่เคยครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณที่พิพาท แต่เป็นการบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ การครอบครองที่ดินของบิดาโจทก์ แม้จะครอบครองนานเพียงใด ก็ไม่ได้สิทธิครอบครอง และจะโอนให้แก่กันมิได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท การกระทำของนายสมชายเป็นการกระทำโดยสุจริต ตามอำนาจหน้าที่และที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติ และได้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบของกรมที่ดิน จึงไม่เป็นการละเมิดหรือรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดานั้น อยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทที่มีการสอบสวนสิทธิพิสูจน์การทำประโยชน์เพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) และได้มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แล้ว ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายนิเทศก์ อรรคสูรย์ โจทก์ กรมที่ดิน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่เอกชนเจ้าของที่ดินมือเปล่าฟ้องกรมที่ดินว่าได้รับความเดือดร้อนจากการถูกช่างรังวัดของจำเลยรังวัดที่ดินดังกล่าวรวมเข้าไปกับที่สาธารณประโยชน์ โดยขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดิน ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ การกระทำของช่างรังวัดชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินที่โจทก์อ้างอยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทและมีการออก น.ส. ๓ ก. แล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดเลย
ระหว่าง
ศาลปกครองอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดเลยส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ ธันวาคม ๒๕๕๓ นายนิเทศก์ อรรคสูรย์ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมที่ดิน จำเลย ต่อศาลจังหวัดเลย เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๐๓/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๕๘๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย โดยได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดาโจทก์ที่ได้ครอบครองทำประโยชน์มาก่อนตั้งแต่ปี ๒๕๐๕ และโจทก์ได้ถือครองทำประโยชน์ปลูกพืชไร่และพืชสวนเป็นของตนเองต่อเนื่องในที่ดินดังกล่าวมาตั้งแต่ปี ๒๕๒๐ จนถึงปัจจุบัน เมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๔๙ อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย มีหนังสือถึงจำเลยผ่านสำนักงานที่ดินจังหวัดเลย สาขาด่านซ้าย ขอให้สั่งเจ้าหน้าที่ออกไปทำการรังวัดตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย สำนักงานที่ดินจังหวัดเลย สาขาด่านซ้าย มอบหมายให้นายสมชาย ไพศาลวิทย์ ช่างรังวัด ข้าราชการสังกัดของจำเลยไปทำการตรวจสอบ นายไพศาลได้ปฏิบัติหน้าที่นอกเหนือวัตถุประสงค์ของอำเภอด่านซ้าย โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำการรังวัดที่ดินของโจทก์เข้าไปรวมกับที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย กระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์อีกต่อไป
จำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันประเภทที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์โคกซำอีต้อน บิดาโจทก์ไม่เคยครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณที่พิพาทแต่อย่างใด แต่เป็นการบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดานั้น อยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทที่มีการสอบสวนสิทธิพิสูจน์การทำประโยชน์เพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) โดยโจทก์เป็นผู้นำสำรวจและได้มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แล้ว เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๒๒ ตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๘๐๐ ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย เนื้อที่ ๒๓ ไร่ ๑ งาน ๕๓ ตารางวา ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองที่ดินของบิดาโจทก์ แม้จะครอบครองนานเพียงใด ก็ไม่ได้สิทธิครอบครอง และจะโอนให้แก่กันมิได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท และไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของนายสมชายเป็นการกระทำโดยสุจริต ตามอำนาจหน้าที่และที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติ และได้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบของกรมที่ดิน จึงไม่เป็นการละเมิดหรือรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องของโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย กระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำละเมิดของนายสมชาย เจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดเลยพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานของรัฐว่า รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง แม้คำขอท้ายฟ้องโจทก์จะขอให้จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐมีคำสั่งห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย กระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ แต่ตามคำฟ้องของโจทก์ก็เพื่อให้ได้รับความคุ้มครองตามสิทธิของโจทก์ ประกอบกับจำเลยต่อสู้ว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีจึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบที่ดินสาธารณประโยชน์ ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย แต่เจ้าหน้าที่ดังกล่าวได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินมือเปล่าที่โจทก์ยึดถือครอบครองทำประโยชน์อยู่ และได้มีการทำรูปแผนที่ที่ดินฉบับใหม่โดยรวมเอาที่ดินของโจทก์และของเอกชนรายอื่นเข้าไว้ด้วย อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบและรับรองแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) พิจารณาเห็นว่าการดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงตามกรณีพิพาท เป็นกรณีที่อำเภอด่านซ้ายซึ่งเป็นทบวงการเมืองผู้มีอำนาจดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ได้ยื่นคำขอเพื่อให้เจ้าพนักงานที่ดินท้องที่ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดิน ตามข้อ ๗ ของระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการรับคำขอรังวัด การนัดรังวัด และการเรียกค่าใช้จ่ายในการรังวัดเฉพาะราย พ.ศ. ๒๕๔๗ เมื่อต่อมาเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยได้ดำเนินการตามคำขอดังกล่าวแล้วเห็นว่าที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ฉบับดังกล่าว มีรูปแผนที่คลาดเคลื่อนจึงได้จัดทำแผนที่ฉบับใหม่อันเป็นมูลเหตุของข้อพิพาทในคดีนี้ ขั้นตอนการดำเนินการดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย ประกอบกับระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการเพิกถอนหรือแก้ไขหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๒๙ ได้กำหนดแนวทางในการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในกรณีที่ปรากฏว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงใดที่ออกไปโดยผิดพลาดคลาดเคลื่อน เป็นต้นว่า ออกไปโดยผิดแปลงทับที่บุคคลอื่น หรือแนวเขตผิดพลาดคลาดเคลื่อนให้อธิบดีกรมที่ดินมีอำนาจดำเนินการรังวัดตรวจสอบและดำเนินการเพิกถอนหรือแก้ไขรูปแผนที่ในกรณีดังกล่าวได้ ดังนั้น การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยตามกรณีพิพาทจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งหากการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในกรณีดังกล่าว กระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์ก็ย่อมมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองดังกล่าวของจำเลยหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดตรวจสอบ และการจัดทำแผนที่ที่สาธารณประโยชน์ หนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย ได้รับการยกให้โดยเสน่หามาจากบิดาซึ่งครอบครองทำประโยชน์มาก่อนตั้งแต่ปี ๒๕๐๕ แต่ถูกนายสมชายช่างรังวัด ข้าราชการสังกัดของจำเลยซึ่งได้รับมอบหมายให้ไปทำการตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) จงใจหรือประมาทเลินเล่อทำการรังวัดที่ดินของโจทก์เข้าไปรวมกับที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันประเภทที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์โคกซำอีต้อน บิดาโจทก์ไม่เคยครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณที่พิพาท แต่เป็นการบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ การครอบครองที่ดินของบิดาโจทก์ แม้จะครอบครองนานเพียงใด ก็ไม่ได้สิทธิครอบครอง และจะโอนให้แก่กันมิได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท การกระทำของนายสมชายเป็นการกระทำโดยสุจริต ตามอำนาจหน้าที่และที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติ และได้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบของกรมที่ดิน จึงไม่เป็นการละเมิดหรือรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดานั้น อยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทที่มีการสอบสวนสิทธิพิสูจน์การทำประโยชน์เพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) และได้มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แล้ว ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายนิเทศก์ อรรคสูรย์ โจทก์ กรมที่ดิน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่เอกชนเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินได้รับความเสียหายเนื่องจากการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐคัดค้านการรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง เนื่องจากที่ดินดังกล่าวรุกล้ำที่สาธารณประโยชน์ (คลองประปา) อันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันรับรองแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าว จำเลยทั้งสามให้การว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายและไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๒/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดปทุมธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดปทุมธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นายสุเทพ ศรีกระจ่าง ที่ ๑ พันจ่าอากาศเอก กมล ศรีกระจ่าง ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมธนารักษ์ ที่ ๑ ธนารักษ์พื้นที่ปทุมธานี ที่ ๒ การประปานครหลวงที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดปทุมธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ พ. ๔๓๖/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๓/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๕๘๖ ตำบลบางพูน (บ้านใหม่) อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา เมื่อวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๒ โจทก์ทั้งสองยื่นคำขอรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมที่ดินแปลงดังกล่าวต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีและได้ทำการรังวัดในวันที่ ๔ พฤษภาคม ๒๕๕๒ เจ้าพนักงานที่ดินได้ทำการรังวัดและเจ้าของที่ดินข้างเคียงลงลายมือชื่อรับรองแนวเขต รวมทั้งจำเลยทั้งสามได้ลงลายมือชื่อรับรองแนวเขตเช่นกัน ต่อมาเมื่อวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๕๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีได้มีหนังสือถึงโจทก์ทั้งสองว่า การครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมเหลื่อมล้ำที่สาธารณประโยชน์ (คลองประปา) จึงไม่สามารถแบ่งแยกได้ โจทก์ทั้งสองและจำเลยทั้งสามจึงขอให้มีการรังวัดตรวจสอบแนวเขตที่ดินอีกครั้ง โดยกำหนดให้มีการรังวัดในวันที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒ และเมื่อมีการตรวจสอบแนวเขตใหม่ในวันดังกล่าว จำเลยทั้งสามยินยอมรับรองแนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองว่ามิได้รุกล้ำคลองประปาแต่อย่างใด ช่างรังวัดทำการคำนวณและขึ้นรูปแผนที่แตกต่างจากรูปแผนที่ในโฉนดที่ดินเดิม และนำรูปแผนที่ใหม่ครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมแล้วทับคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้มีหนังสือ ลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ ถึงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้ทำการตรวจสอบว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำแนวเขตคลองประปาหรือไม่ เมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๓ จำเลยที่ ๓ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ตรวจสอบแล้วปรากฏว่า ที่ดินของโจทก์ทั้งสองไม่ได้รุกล้ำเข้าไปในเขตคลองประปาแต่ประการใด และเมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๓ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ตรวจสอบรูปแผนที่จากผลการรังวัดของช่างรังวัดสำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีรังวัดแล้วปรากฏว่า แนวเขตที่ดินบางส่วนรุกล้ำเขตที่ดินคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้ทำการรังวัดใหม่ในวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๕๓ ในการรังวัดครั้งนี้ จำเลยทั้งสามได้คัดค้านแนวเขตที่ดิน ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๕๓ สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสองมาทำการสอบสวนไกล่เกลี่ย ตามมาตรา ๖๙ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ในวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๓ แต่ไม่สามารถตกลงกันได้ การกระทำของจำเลยทั้งสามในการคัดค้านการรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง การคัดค้านของจำเลยทั้งสามที่อ้างว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำคลองประปาเป็นการกล่าวอ้างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันรับรองแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๕๘๖ ตำบลบางพูล (บ้านใหม่) อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี ทางด้านทิศตะวันออกจรดที่ดินคลองประปาให้กับโจทก์ทั้งสอง หากจำเลยทั้งสามไม่ยอมปฏิบัติตาม โจทก์ทั้งสองขอถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนาของจำเลยทั้งสามในการรับรองแนวเขตที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง
จำเลยทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายและการกระทำดังกล่าวไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง โจทก์ทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่จำเลยทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดปทุมธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลพิพาทเกี่ยวกับคดีนี้ โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีหน้าที่ปกครองดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุทั่วประเทศ รวมถึงคลองประปาและฟ้องจำเลยที่ ๒ ในฐานะเป็นหน่วยงานสังกัดของจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ดูแลและปกครองบำรุงรักษาที่ราชพัสดุที่ตั้งอยู่ในเขตคลองประปาจังหวัดปทุมธานี ฟ้องจำเลยที่ ๓ ในฐานะเป็นผู้ใช้ที่ราชพัสดุคือคลองประปาในเขตจังหวัดปทุมธานี กระทำการโดยโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง กรณีคัดค้านการรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมของโจทก์ทั้งสองซึ่งความจริงแล้วที่ดินของโจทก์ทั้งสองมิได้รุกล้ำคลองประปา แต่อย่างใด การคัดค้านของจำเลยทั้งสาม เป็นการกล่าวอ้างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมได้ เห็นว่า โจทก์ทั้งสองได้ขอยื่นรังวัดเพื่อแบ่งกรรมสิทธิ์รวม แต่จำเลยทั้งสามคัดค้านว่าการนำชี้แนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองนั้นรุกล้ำเข้ามาในแนวเขตที่ดิน อันเป็นคันคลองประปาและถนนเลียบคลองประปาซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เห็นว่า คู่ความทั้งสองฝ่ายต่างโต้แย้งกันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือเป็นที่ราชพัสดุ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณาบทบัญญัติ มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น คดีนี้ กรมธนารักษ์ จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการในสังกัดกระทรวงการคลัง มีอำนาจหน้าที่ในการปกครอง ดูแล บำรุงรักษาและพัฒนาที่ราชพัสดุ รวมทั้งดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุ ตามข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ และธนารักษ์พื้นที่ปทุมธานี จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ ส่วนการประปานครหลวง จำเลยที่ ๓ เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการประปานครหลวง พ.ศ. ๒๕๑๐ มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีวัตถุประสงค์ในการสำรวจจัดหาแหล่งน้ำดิบและจัดให้ได้มาซึ่งน้ำดิบเพื่อใช้ในการประปาผลิต การจัดส่งและจำหน่ายน้ำประปาในเขตท้องที่กรุงเทพมหานคร จังหวัดนนทบุรี และจังหวัดสมุทรปราการ และควบคุมมาตรฐานเกี่ยวกับระบบประปาเอกชนในเขตท้องที่ดังกล่าว รวมถึงการดำเนินธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องกับหรือเป็นประโยชน์แก่การประปานครหลวง ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน อีกทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการคุ้มครองและดูแลรักษาคลองประปาและเขตคลองประปาตามที่กฎหมายว่าด้วยการรักษาคลองประปากำหนด จำเลยทั้งสามจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่จำเลยทั้งสามคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยอ้างว่าแนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำเข้าไปในแนวเขตคลองประปาของจำเลยที่ ๓ ตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติรักษาคลองประปา พ.ศ. ๒๕๒๖ มาตรา ๕ ออกประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง กำหนดบริเวณและเขตคลองประปาและบริเวณคลองรับน้ำในเขตการประปานครหลวงและจังหวัดปทุมธานีไว้ จึงเป็นกรณีที่จำเลยที่ ๑ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดูแลและจัดการที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ และจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นผู้มีสิทธิใช้ประโยชน์จากที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินในกิจการประปา ปฏิบัติหน้าที่ในการคุ้มครองคลองประปาและคันคลองประปาซึ่งอยู่ในแนวเขตคลองประปาหรือเขตหวงห้ามเพื่อป้องกันมิให้ผู้ใดทำลายหรือทำให้คันคลองประปาเสียหายตามที่มาตรา ๙ และมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติรักษาคลองประปา พ.ศ. ๒๕๒๖ กำหนด ดังนั้น การฟ้องว่าจำเลยทั้งสามคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ทั้งสองได้ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับ รวมถึงการสั่งให้จำเลยทั้งสามถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของโจทก์ทั้งสองได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แม้คดีนี้จะมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยก่อนว่า แนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองได้รุกล้ำเข้าไปในคลองประปาเป็นที่ราชพัสดุก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบการพิจารณาในข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายเท่านั้น หามีผลทำให้คดีซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งยังไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ ดังนั้น ศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยสั่งให้จำเลยทั้งสามถือปฏิบัติตามสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลที่เกี่ยวข้องในกรณีที่มีการฟ้องให้ศาลมีคำพิพากษาแสดงความเป็นอยู่ของสิทธินั้น ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวยังบัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวข้องกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับจำเลยทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่อาจถือได้ว่าเป็นผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท แต่เป็นเพียงผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการจัดส่งและจำหน่ายน้ำประปาโดยขุดคลองประปาและก่อสร้างคันคลอง และถนนริมคลองประปา รวมทั้งคุ้มครองและดูแลรักษาคลองประปาในเขตคลองประปาเท่านั้น ข้อพิพาทในทำนองนี้ จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนทั่วไปเมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ไว้ตามนัย มาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๕๘๖ ตำบลบางพูน (บ้านใหม่) อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา ได้ยื่นคำขอรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินแปลงดังกล่าวต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงรวมทั้งจำเลยทั้งสามได้ลงลายมือชื่อรับรองแนวเขตในการรังวัดที่ดินแปลงดังกล่าวด้วย ต่อมา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีมีหนังสือถึงโจทก์ทั้งสองแจ้งว่าการครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมเหลื่อมล้ำที่สาธารณประโยชน์ (คลองประปา) จึงไม่สามารถแบ่งแยกได้ โจทก์ทั้งสองและจำเลยทั้งสามจึงขอให้มีการรังวัดตรวจสอบแนวเขตที่ดินอีกครั้ง เมื่อมีการตรวจสอบแนวเขตใหม่ จำเลยทั้งสามยินยอมรับรองแนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองว่ามิได้รุกล้ำคลองประปาแต่อย่างใด ช่างรังวัดจึงทำการคำนวณและขึ้นรูปแผนที่แตกต่างจากรูปแผนที่ในโฉนดที่ดินเดิม โดยนำรูปแผนที่ใหม่ครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมแล้วทับคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ทำการตรวจสอบว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำแนวเขตคลองประปาหรือไม่ จำเลยที่ ๓ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ที่ดินของโจทก์ทั้งสองไม่ได้รุกล้ำเข้าไปในเขตคลองประปา ส่วนจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ผลการรังวัดของช่างรังวัดปรากฏว่าแนวเขตที่ดินบางส่วนรุกล้ำเขตที่ดินคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้ทำการรังวัดใหม่และการรังวัดครั้งนี้ จำเลยทั้งสามได้คัดค้านแนวเขตที่ดิน สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสองมาทำการสอบสวนไกล่เกลี่ย แต่ไม่สามารถตกลงกันได้ การกระทำของจำเลยทั้งสามในการคัดค้านการรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง การคัดค้านของจำเลยทั้งสามที่อ้างว่า ที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำคลองประปาเป็นการกล่าวอ้างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันรับรองแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าว หากไม่ยอมปฏิบัติตาม ให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนาของจำเลยทั้งสาม ส่วนจำเลยทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายและการกระทำดังกล่าวไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้นศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุเทพ ศรีกระจ่าง ที่ ๑ พันจ่าอากาศเอก กมล ศรีกระจ่างที่ ๒ โจทก์ กรมธนารักษ์ ที่ ๑ ธนารักษ์พื้นที่ปทุมธานี ที่ ๒ การประปานครหลวงที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่เอกชนเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินได้รับความเสียหายเนื่องจากการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐคัดค้านการรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง เนื่องจากที่ดินดังกล่าวรุกล้ำที่สาธารณประโยชน์ (คลองประปา) อันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันรับรองแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าว จำเลยทั้งสามให้การว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายและไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๒/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดปทุมธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดปทุมธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นายสุเทพ ศรีกระจ่าง ที่ ๑ พันจ่าอากาศเอก กมล ศรีกระจ่าง ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมธนารักษ์ ที่ ๑ ธนารักษ์พื้นที่ปทุมธานี ที่ ๒ การประปานครหลวงที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดปทุมธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ พ. ๔๓๖/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๓/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๕๘๖ ตำบลบางพูน (บ้านใหม่) อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา เมื่อวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๒ โจทก์ทั้งสองยื่นคำขอรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมที่ดินแปลงดังกล่าวต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีและได้ทำการรังวัดในวันที่ ๔ พฤษภาคม ๒๕๕๒ เจ้าพนักงานที่ดินได้ทำการรังวัดและเจ้าของที่ดินข้างเคียงลงลายมือชื่อรับรองแนวเขต รวมทั้งจำเลยทั้งสามได้ลงลายมือชื่อรับรองแนวเขตเช่นกัน ต่อมาเมื่อวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๕๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีได้มีหนังสือถึงโจทก์ทั้งสองว่า การครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมเหลื่อมล้ำที่สาธารณประโยชน์ (คลองประปา) จึงไม่สามารถแบ่งแยกได้ โจทก์ทั้งสองและจำเลยทั้งสามจึงขอให้มีการรังวัดตรวจสอบแนวเขตที่ดินอีกครั้ง โดยกำหนดให้มีการรังวัดในวันที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒ และเมื่อมีการตรวจสอบแนวเขตใหม่ในวันดังกล่าว จำเลยทั้งสามยินยอมรับรองแนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองว่ามิได้รุกล้ำคลองประปาแต่อย่างใด ช่างรังวัดทำการคำนวณและขึ้นรูปแผนที่แตกต่างจากรูปแผนที่ในโฉนดที่ดินเดิม และนำรูปแผนที่ใหม่ครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมแล้วทับคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้มีหนังสือ ลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ ถึงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ให้ทำการตรวจสอบว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำแนวเขตคลองประปาหรือไม่ เมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๓ จำเลยที่ ๓ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ตรวจสอบแล้วปรากฏว่า ที่ดินของโจทก์ทั้งสองไม่ได้รุกล้ำเข้าไปในเขตคลองประปาแต่ประการใด และเมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๓ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ตรวจสอบรูปแผนที่จากผลการรังวัดของช่างรังวัดสำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีรังวัดแล้วปรากฏว่า แนวเขตที่ดินบางส่วนรุกล้ำเขตที่ดินคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้ทำการรังวัดใหม่ในวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๕๓ ในการรังวัดครั้งนี้ จำเลยทั้งสามได้คัดค้านแนวเขตที่ดิน ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๕๓ สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสองมาทำการสอบสวนไกล่เกลี่ย ตามมาตรา ๖๙ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ในวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๓ แต่ไม่สามารถตกลงกันได้ การกระทำของจำเลยทั้งสามในการคัดค้านการรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง การคัดค้านของจำเลยทั้งสามที่อ้างว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำคลองประปาเป็นการกล่าวอ้างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันรับรองแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๕๘๖ ตำบลบางพูล (บ้านใหม่) อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี ทางด้านทิศตะวันออกจรดที่ดินคลองประปาให้กับโจทก์ทั้งสอง หากจำเลยทั้งสามไม่ยอมปฏิบัติตาม โจทก์ทั้งสองขอถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนาของจำเลยทั้งสามในการรับรองแนวเขตที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสอง
จำเลยทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายและการกระทำดังกล่าวไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง โจทก์ทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่จำเลยทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดปทุมธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลพิพาทเกี่ยวกับคดีนี้ โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีหน้าที่ปกครองดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุทั่วประเทศ รวมถึงคลองประปาและฟ้องจำเลยที่ ๒ ในฐานะเป็นหน่วยงานสังกัดของจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ดูแลและปกครองบำรุงรักษาที่ราชพัสดุที่ตั้งอยู่ในเขตคลองประปาจังหวัดปทุมธานี ฟ้องจำเลยที่ ๓ ในฐานะเป็นผู้ใช้ที่ราชพัสดุคือคลองประปาในเขตจังหวัดปทุมธานี กระทำการโดยโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง กรณีคัดค้านการรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมของโจทก์ทั้งสองซึ่งความจริงแล้วที่ดินของโจทก์ทั้งสองมิได้รุกล้ำคลองประปา แต่อย่างใด การคัดค้านของจำเลยทั้งสาม เป็นการกล่าวอ้างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมได้ เห็นว่า โจทก์ทั้งสองได้ขอยื่นรังวัดเพื่อแบ่งกรรมสิทธิ์รวม แต่จำเลยทั้งสามคัดค้านว่าการนำชี้แนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองนั้นรุกล้ำเข้ามาในแนวเขตที่ดิน อันเป็นคันคลองประปาและถนนเลียบคลองประปาซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เห็นว่า คู่ความทั้งสองฝ่ายต่างโต้แย้งกันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือเป็นที่ราชพัสดุ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณาบทบัญญัติ มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น คดีนี้ กรมธนารักษ์ จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการในสังกัดกระทรวงการคลัง มีอำนาจหน้าที่ในการปกครอง ดูแล บำรุงรักษาและพัฒนาที่ราชพัสดุ รวมทั้งดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุ ตามข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ และธนารักษ์พื้นที่ปทุมธานี จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ ส่วนการประปานครหลวง จำเลยที่ ๓ เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการประปานครหลวง พ.ศ. ๒๕๑๐ มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีวัตถุประสงค์ในการสำรวจจัดหาแหล่งน้ำดิบและจัดให้ได้มาซึ่งน้ำดิบเพื่อใช้ในการประปาผลิต การจัดส่งและจำหน่ายน้ำประปาในเขตท้องที่กรุงเทพมหานคร จังหวัดนนทบุรี และจังหวัดสมุทรปราการ และควบคุมมาตรฐานเกี่ยวกับระบบประปาเอกชนในเขตท้องที่ดังกล่าว รวมถึงการดำเนินธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องกับหรือเป็นประโยชน์แก่การประปานครหลวง ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน อีกทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการคุ้มครองและดูแลรักษาคลองประปาและเขตคลองประปาตามที่กฎหมายว่าด้วยการรักษาคลองประปากำหนด จำเลยทั้งสามจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่จำเลยทั้งสามคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยอ้างว่าแนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำเข้าไปในแนวเขตคลองประปาของจำเลยที่ ๓ ตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติรักษาคลองประปา พ.ศ. ๒๕๒๖ มาตรา ๕ ออกประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง กำหนดบริเวณและเขตคลองประปาและบริเวณคลองรับน้ำในเขตการประปานครหลวงและจังหวัดปทุมธานีไว้ จึงเป็นกรณีที่จำเลยที่ ๑ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดูแลและจัดการที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ และจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นผู้มีสิทธิใช้ประโยชน์จากที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินในกิจการประปา ปฏิบัติหน้าที่ในการคุ้มครองคลองประปาและคันคลองประปาซึ่งอยู่ในแนวเขตคลองประปาหรือเขตหวงห้ามเพื่อป้องกันมิให้ผู้ใดทำลายหรือทำให้คันคลองประปาเสียหายตามที่มาตรา ๙ และมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติรักษาคลองประปา พ.ศ. ๒๕๒๖ กำหนด ดังนั้น การฟ้องว่าจำเลยทั้งสามคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดที่ดินของโจทก์ทั้งสองได้ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับ รวมถึงการสั่งให้จำเลยทั้งสามถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของโจทก์ทั้งสองได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แม้คดีนี้จะมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยก่อนว่า แนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองได้รุกล้ำเข้าไปในคลองประปาเป็นที่ราชพัสดุก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบการพิจารณาในข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายเท่านั้น หามีผลทำให้คดีซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งยังไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ ดังนั้น ศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยสั่งให้จำเลยทั้งสามถือปฏิบัติตามสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลที่เกี่ยวข้องในกรณีที่มีการฟ้องให้ศาลมีคำพิพากษาแสดงความเป็นอยู่ของสิทธินั้น ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวยังบัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวข้องกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับจำเลยทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่อาจถือได้ว่าเป็นผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท แต่เป็นเพียงผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการจัดส่งและจำหน่ายน้ำประปาโดยขุดคลองประปาและก่อสร้างคันคลอง และถนนริมคลองประปา รวมทั้งคุ้มครองและดูแลรักษาคลองประปาในเขตคลองประปาเท่านั้น ข้อพิพาทในทำนองนี้ จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนทั่วไปเมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ไว้ตามนัย มาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๕๘๖ ตำบลบางพูน (บ้านใหม่) อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา ได้ยื่นคำขอรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินแปลงดังกล่าวต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงรวมทั้งจำเลยทั้งสามได้ลงลายมือชื่อรับรองแนวเขตในการรังวัดที่ดินแปลงดังกล่าวด้วย ต่อมา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีมีหนังสือถึงโจทก์ทั้งสองแจ้งว่าการครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมเหลื่อมล้ำที่สาธารณประโยชน์ (คลองประปา) จึงไม่สามารถแบ่งแยกได้ โจทก์ทั้งสองและจำเลยทั้งสามจึงขอให้มีการรังวัดตรวจสอบแนวเขตที่ดินอีกครั้ง เมื่อมีการตรวจสอบแนวเขตใหม่ จำเลยทั้งสามยินยอมรับรองแนวเขตที่ดินของโจทก์ทั้งสองว่ามิได้รุกล้ำคลองประปาแต่อย่างใด ช่างรังวัดจึงทำการคำนวณและขึ้นรูปแผนที่แตกต่างจากรูปแผนที่ในโฉนดที่ดินเดิม โดยนำรูปแผนที่ใหม่ครอบรูปแผนที่โฉนดที่ดินเดิมแล้วทับคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ทำการตรวจสอบว่าที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำแนวเขตคลองประปาหรือไม่ จำเลยที่ ๓ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ที่ดินของโจทก์ทั้งสองไม่ได้รุกล้ำเข้าไปในเขตคลองประปา ส่วนจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งว่า ผลการรังวัดของช่างรังวัดปรากฏว่าแนวเขตที่ดินบางส่วนรุกล้ำเขตที่ดินคลองประปา สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้ทำการรังวัดใหม่และการรังวัดครั้งนี้ จำเลยทั้งสามได้คัดค้านแนวเขตที่ดิน สำนักงานที่ดินจังหวัดปทุมธานีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสองมาทำการสอบสวนไกล่เกลี่ย แต่ไม่สามารถตกลงกันได้ การกระทำของจำเลยทั้งสามในการคัดค้านการรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง การคัดค้านของจำเลยทั้งสามที่อ้างว่า ที่ดินของโจทก์ทั้งสองรุกล้ำคลองประปาเป็นการกล่าวอ้างที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันรับรองแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าว หากไม่ยอมปฏิบัติตาม ให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนาของจำเลยทั้งสาม ส่วนจำเลยทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายและการกระทำดังกล่าวไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้นศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุเทพ ศรีกระจ่าง ที่ ๑ พันจ่าอากาศเอก กมล ศรีกระจ่างที่ ๒ โจทก์ กรมธนารักษ์ ที่ ๑ ธนารักษ์พื้นที่ปทุมธานี ที่ ๒ การประปานครหลวงที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่กรมทางหลวงยื่นฟ้องทายาทคนขับรถโดยสารปรับอากาศลูกจ้าง บริษัทนายจ้างซึ่งเป็นเอกชน และบริษัทขนส่ง จำกัด ว่าคนขับรถโดยสารขับรถด้วยความประมาทชนแผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตรายของโจทก์ได้รับความเสียหาย และคนขับรถโดยสารถึงแก่ความตาย ขอให้ร่วมกันรับผิด เห็นว่า แม้บริษัทขนส่ง จำกัด เป็นนิติบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้ประกอบการขนส่ง และบริษัทนายจ้างจะเข้าร่วมในการประกอบกิจการขนส่งด้วยก็ตาม แต่คนขับรถโดยสารซึ่งเป็นลูกจ้างบริษัทเอกชนมีหน้าที่เพียงขับรถโดยสารเท่านั้น ไม่ปรากฏว่ามีการใช้อำนาจทางปกครองหรือมีหน้าที่ทางปกครองแต่อย่างใด จึงถือไม่ได้ว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ นอกจากนี้มูลเหตุละเมิดเกิดจากการปฎิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นลูกจ้างของบริษัทเอกชนทั่วไป เมื่อเกิดการละเมิดแก่ผู้อื่นก็ต้องรับผิดตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชน มิใช่ตามกฎหมายปกครองซึ่งเป็นกฎหมายมหาชน ส่วนบริษัทนายจ้างและบริษัทขนส่ง จำกัด หากจะต้องร่วมรับผิดกับลูกจ้างก็เป็นเพราะเนื่องมาจากกฎหมายแพ่งกำหนดเอาไว้ มิใช่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใดเช่นกัน คดีนี้จึงมิใช่เป็นการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๑/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแขวงพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงพิษณุโลกโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ มกราคม ๒๕๔๙ กรมทางหลวง โจทก์ ยื่นฟ้องนางอนงค์ ศรีจริยา ที่ ๑ นางรวง ศรีจริยา ที่ ๒ นางสาววนิดา ศรีจริยา ที่ ๓ เด็กหญิงขนิษฐา ศรีจริยา โดยนางอนงค์ ศรีจริยา ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๔ บริษัทจักรพงษ์ทัวร์ จำกัด ที่ ๕ บริษัทขนส่ง จำกัด ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลแขวงพิษณุโลก เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๘/๒๕๔๙ หมายเลขแดงที่ ๖๔๓/๒๕๕๐ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคล มีฐานะ เป็นกรม สังกัดกระทรวงคมนาคม มีอำนาจหน้าที่ดูแลและบำรุงรักษาทางหลวง ตลอดทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องและอยู่ในความครอบครองของโจทก์ จำเลยที่ ๑ ถึง ๔ เป็นทายาทผู้มีสิทธิได้รับมรดกของนายวินิจ ศรีจริยา (ผู้ตาย) ซึ่งเป็นผู้กระทำละเมิดคดีนี้ จำเลยที่ ๕ และจำเลยที่ ๖ เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัท จำกัด มีวัตถุประสงค์ประกอบกิจการขนส่ง จำเลยที่ ๕ ได้ร่วมกิจการประกอบกิจการขนส่งกับจำเลยที่ ๖ จำเลยที่ ๕ เป็นเจ้าของผู้ครอบครองรถยนต์โดยสารปรับอากาศคันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๒๗ อุดรธานี และจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ เป็นนายจ้างหรือตัวการของนายวินิจ ศรีจริยา ผู้ดูแลควบคุมรถยนต์โดยสารคันดังกล่าว ตามคำสั่งของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ อันเป็นการทำงานตามทางการที่จ้าง เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๓๙ เวลา ๐๒.๐๐ นาฬิกา นายวินิจได้ขับรถโดยสารปรับอากาศคันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๒๗ อุดรธานี อันเป็นยานพาหนะเดินด้วยจักรกลไปในทางการที่จ้างของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ตามทางหลวงหมายเลข ๑๒ ตอนพิษณุโลก - หล่มสัก จากอำเภอหล่มสัก จังหวัดเพชรบูรณ์ มุ่งหน้าไปจังหวัดพิษณุโลก โดยมีผู้โดยสารเต็มคันรถ ด้วยความประมาทปราศจากความระมัดระวังซึ่งบุคคลในภาวะเช่นนั้นจักต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์ในการขับรถยนต์โดยสาร เนื่องจากเส้นทางดังกล่าวกำหนด ให้เดินรถสองช่องทางมีรถวิ่งสวนไปมาตลอดเวลาและเป็นทางลาดลงจากภูเขาลาดชันและคดโค้ง นายวินิจต้องขับรถด้วยความระมัดระวังไม่ใช้ความเร็วจนเกินสมควรที่จะสามารถขับขี่และบังคับให้แล่นไปได้โดยปลอดภัย ซึ่งนายวินิจอาจใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นได้ แต่หาได้ใช้ให้เพียงพอไม่ ยังคงขับรถด้วยความเร็วสูงเกินสมควร จนไม่สามารถที่จะบังคับให้รถแล่นไปในช่องทางโดยปลอดภัย เป็นเหตุให้รถยนต์โดยสารเสียหลักวิ่งออกนอกเส้นทางจราจร อันเนื่องจากการเสียการทรงตัวและชนแผ่นกั้นรถบริเวณไหล่ทางราวกั้นอันตรายและพลิกคว่ำ ตกลงไปในร่องข้างถนน เป็นเหตุให้แผงกั้นรถ ๒๐ แผ่น เสากั้น ๒๐ ต้น น็อตติดเสา ๑๘๐ ตัว ซึ่งเป็นของโจทก์และอยู่ในความดูแลของโจทก์ได้รับความเสียหายคิดเป็นเงิน ๘๒,๒๐๐ บาท หลังจากเกิดเหตุนายวินิจได้หลบหนีตลอดมา จนถึงวันที่ ๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ นายวินิจได้ถึงแก่ความตาย การกระทำของนายวินิจเป็นการละเมิดต่อโจทก์ ดังนั้น จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ซึ่งเป็นนายจ้างและตัวการของนายวินิจ ส่วนจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ เป็นทายาทโดยธรรมมีสิทธิได้รับมรดก จึงต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๑๔๓,๗๑๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงิน ๘๒,๒๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ขาดนัดยื่นคำให้การและขาดนัดพิจารณา
จำเลยที่ ๕ ให้การว่า ค่าเสียหายสูงเกินความจริง คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๖ ให้การว่า จำเลยที่ ๖ ไม่มีนิติสัมพันธ์ใดกับนายวินิจ และจำเลยที่ ๕ หากจะมีอุบัติเหตุเกิดขึ้นจริงตามฟ้องก็เป็นเรื่องส่วนตัวมิได้เกี่ยวข้องกับจำเลยที่ ๖ การประเมินราคาของโจทก์สูงเกินควร คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
ระหว่างการพิจารณา จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ แถลงรับข้อเท็จจริงว่า มีการขับรถชนแผงกั้นรถตามที่โจทก์ฟ้องจริง แต่น่าจะทำความเสียหายให้แผงกั้นได้เพียง ๓ แผ่น ค่าเสียหายสูงเกินควร ขอให้ศาลวินิจฉัยเกี่ยวกับค่าเสียหายและประเด็นเรื่องอายุความ ศาลเห็นว่าคดีพอวินิจฉัยได้ ให้งดสืบพยานโจทก์ จำเลย แล้วพิพากษายกฟ้อง
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ภาค ๖ พิพากษายกคำพิพากษาศาลชั้นต้นให้ศาลชั้นต้นสืบพยานโจทก์ พยาน จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ แล้วพิพากษาใหม่ตามรูปคดี
จำเลยที่ ๖ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยที่ ๖ เป็นรัฐวิสาหกิจมีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นจำนวนร้อยละ ๙๙.๙๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นผู้รับสัมปทานการเดินรถจากกรมการขนส่งทางบกเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ การที่โจทก์ฟ้องคดีต่อจำเลยที่ ๖ ถือได้ว่าโจทก์ฟ้องคดีอันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
ศาลแขวงพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่คดีนี้โจทก์ฟ้องว่านายวินิจ ศรีจริยา ผู้ตาย ลูกจ้างหรือตัวแทนของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ขับรถโดยประมาทชนทรัพย์สินของโจทก์ ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย และจำเลยที่ ๖ ให้การว่า นายวินิจไม่ได้กระทำโดยประมาท ตามฟ้อง จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำในทางกายภาพ เป็นการกระทำละเมิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ไม่ใช่การกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงไม่ใช่กรณีการกระทำละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ บัญญัติว่า "หน่วยงานทางปกครอง" ให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" หมายความว่า...(๑) ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง... มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้... (๓) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกมีอำนาจและหน้าที่ดังต่อไปนี้... (๑๒) วางมาตรการในการกำหนดอนุญาต เพิกถอนการอนุญาตและการควบคุมกิจการขนส่งทางบก มาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ห้ามมิให้ผู้ใดประกอบการขนส่งประจำทางการขนส่งไม่ประจำทางการขนส่งโดยรถขนาดเล็ก หรือการขนส่งส่วนบุคคล เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากนายทะเบียน มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ให้นายทะเบียนกลางเป็นผู้ออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งในกรุงเทพมหานคร การขนส่งระหว่างจังหวัดและการขนส่งระหว่างประเทศ และให้นายทะเบียนประจำจังหวัดเป็นผู้ออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งในจังหวัดของตน วรรคสอง บัญญัติว่า ในการออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางจะต้องได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการ
คดีนี้แม้จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ จะเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด แต่เมื่อจำเลยที่ ๖ เป็นนิติบุคคลที่ได้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางด้วยรถที่ใช้ในการขนส่งผู้โดยสารจากนายทะเบียนประจำจังหวัดโดยอนุมัติจากคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกกลาง ตามมาตรา ๑๙ วรรคหนึ่ง (๑๒) และมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ เพื่อให้เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะด้านการขนส่งผู้โดยสาร ซึ่งภารกิจดังกล่าวเป็นไปในลักษณะของ "การดำเนินกิจการทางปกครอง" อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐที่เอกชนไม่อาจประกอบกิจการได้โดยพลการ หากไม่ได้รับใบอนุญาตจากนายทะเบียน ตามมาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ ดังนั้น จำเลยที่ ๖ จึงอยู่ในฐานะเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองโดยผ่านความสัมพันธ์ตามกฎหมายจากใบอนุญาตของนายทะเบียนอันเป็นผลให้จำเลยที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นนิติบุคคลที่ทำสัญญาเข้าร่วมเดินรถโดยสารกับจำเลยที่ ๖ จำเลยที่ ๕ จึงอยู่ในฐานะเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครอง โดยผ่านความสัมพันธ์ตามสัญญาทางปกครองอันเป็นผลให้จำเลยที่ ๕ เป็นหน่วยงานทางปกครองด้วยเช่นกัน และพนักงานขับรถยนต์ซึ่งเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ จึงอยู่ในฐานะเป็นผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง อันเป็นผลให้พนักงานขับรถยนต์ดังกล่าวเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า นายวินิจ ศรีจริยา พนักงานขับรถยนต์ของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ได้ขับรถยนต์โดยสารปรับอากาศคันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๒๗ อุดรธานี ไปตามทางหลวงหมายเลข ๑๒ ตอนพิษณุโลก - หล่มสัก โดยบรรทุกผู้โดยสารมาเต็มคันรถและขับรถด้วยความประมาท เป็นเหตุให้รถยนต์โดยสารเสียหลักชนการ์ดเรล (แผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตราย) ของโจทก์เสียหาย จึงฟ้องขอให้จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ในฐานะนายจ้างของนายวินิจร่วมรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมทั้งดอกเบี้ย เห็นว่า เมื่อจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ เป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองด้านการขนส่งผู้โดยสาร การที่นายวินิจซึ่งเป็นพนักงานขับรถยนต์โดยสารของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ได้ขับรถยนต์โดยสารปรับอากาศซึ่งบรรทุกผู้โดยสารมาเต็มคันรถชนการ์ดเรล (แผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตราย) ของโจทก์เสียหาย จึงเป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องว่า นายวินิจในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ดำเนินกิจการทางปกครองด้านการขนส่งผู้โดยสารตามที่พระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ กำหนด ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ซึ่งจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองต้นสังกัดของนายวินิจต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้กรมทางหลวงเป็นโจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ทายาทโดยธรรมของนายวินิจ ศรีจริยา ผู้ตาย ซึ่งเป็นลูกจ้างหรือตัวแทนของบริษัทจักรพงษ์ทัวร์ จำกัด จำเลยที่ ๕ และบริษัทขนส่ง จำกัด จำเลยที่ ๖ ว่า นายวินิจลูกจ้างขับรถโดยสารปรับอากาศ คันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๗๒ อุดรธานีไปในทางการที่จ้างของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ด้วยความประมาทเป็นเหตุให้รถโดยสารเสียหลักแล้วพุ่งชนแผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตรายของโจทก์ได้รับความเสียหายขอให้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ร่วมกันรับผิดในฐานะทายาทโดยธรรมของผู้ตายและขอให้จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ร่วมกันรับผิดในฐานะเป็นนายจ้างหรือตัวการของผู้ตาย เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๖ จะเป็นนิติบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้ประกอบการขนส่ง และจำเลยที่ ๕ เข้าร่วมกับจำเลยที่ ๖ ในการประกอบกิจการขนส่งก็ตาม แต่นายวินิจซึ่งเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นบริษัทเอกชนและมีหน้าที่เพียงขับรถโดยสารเท่านั้น ไม่ปรากฏว่ามีการใช้อำนาจทางปกครองหรือมีหน้าที่ทางปกครองแต่อย่างใด จึงถือไม่ได้ว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ นอกจากนี้มูลเหตุละเมิดเกิดจากการที่นายวินิจปฎิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นลูกจ้างของบริษัทเอกชนทั่วไป ซึ่งเมื่อเกิดการละเมิดแก่ผู้อื่นแล้วก็ต้องรับผิดตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชน มิใช่ตามกฎหมายปกครองซึ่งเป็นกฎหมายมหาชน ส่วนจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ หากจะต้องร่วมรับผิดกับนายวินิจลูกจ้างก็เป็นเพราะเนื่องมาจากกฎหมายแพ่งกำหนดเอาไว้ มิใช่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใดเช่นกัน คดีนี้จึงมิใช่เป็นการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง แต่เป็นการทำละเมิดระหว่างเอกชนด้วยกันเอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมทางหลวง โจทก์ นางอนงค์ ศรีจริยา ที่ ๑ นางรวง ศรีจริยา ที่ ๒ นางสาววนิดา ศรีจริยา ที่ ๓ เด็กหญิงขนิษฐา ศรีจริยา โดยนางอนงค์ ศรีจริยา ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๔ บริษัทจักรพงษ์ทัวร์ จำกัด ที่ ๕ บริษัทขนส่ง จำกัด ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่กรมทางหลวงยื่นฟ้องทายาทคนขับรถโดยสารปรับอากาศลูกจ้าง บริษัทนายจ้างซึ่งเป็นเอกชน และบริษัทขนส่ง จำกัด ว่าคนขับรถโดยสารขับรถด้วยความประมาทชนแผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตรายของโจทก์ได้รับความเสียหาย และคนขับรถโดยสารถึงแก่ความตาย ขอให้ร่วมกันรับผิด เห็นว่า แม้บริษัทขนส่ง จำกัด เป็นนิติบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้ประกอบการขนส่ง และบริษัทนายจ้างจะเข้าร่วมในการประกอบกิจการขนส่งด้วยก็ตาม แต่คนขับรถโดยสารซึ่งเป็นลูกจ้างบริษัทเอกชนมีหน้าที่เพียงขับรถโดยสารเท่านั้น ไม่ปรากฏว่ามีการใช้อำนาจทางปกครองหรือมีหน้าที่ทางปกครองแต่อย่างใด จึงถือไม่ได้ว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ นอกจากนี้มูลเหตุละเมิดเกิดจากการปฎิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นลูกจ้างของบริษัทเอกชนทั่วไป เมื่อเกิดการละเมิดแก่ผู้อื่นก็ต้องรับผิดตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชน มิใช่ตามกฎหมายปกครองซึ่งเป็นกฎหมายมหาชน ส่วนบริษัทนายจ้างและบริษัทขนส่ง จำกัด หากจะต้องร่วมรับผิดกับลูกจ้างก็เป็นเพราะเนื่องมาจากกฎหมายแพ่งกำหนดเอาไว้ มิใช่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใดเช่นกัน คดีนี้จึงมิใช่เป็นการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๑/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแขวงพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงพิษณุโลกโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ มกราคม ๒๕๔๙ กรมทางหลวง โจทก์ ยื่นฟ้องนางอนงค์ ศรีจริยา ที่ ๑ นางรวง ศรีจริยา ที่ ๒ นางสาววนิดา ศรีจริยา ที่ ๓ เด็กหญิงขนิษฐา ศรีจริยา โดยนางอนงค์ ศรีจริยา ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๔ บริษัทจักรพงษ์ทัวร์ จำกัด ที่ ๕ บริษัทขนส่ง จำกัด ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลแขวงพิษณุโลก เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๘/๒๕๔๙ หมายเลขแดงที่ ๖๔๓/๒๕๕๐ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคล มีฐานะ เป็นกรม สังกัดกระทรวงคมนาคม มีอำนาจหน้าที่ดูแลและบำรุงรักษาทางหลวง ตลอดทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องและอยู่ในความครอบครองของโจทก์ จำเลยที่ ๑ ถึง ๔ เป็นทายาทผู้มีสิทธิได้รับมรดกของนายวินิจ ศรีจริยา (ผู้ตาย) ซึ่งเป็นผู้กระทำละเมิดคดีนี้ จำเลยที่ ๕ และจำเลยที่ ๖ เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัท จำกัด มีวัตถุประสงค์ประกอบกิจการขนส่ง จำเลยที่ ๕ ได้ร่วมกิจการประกอบกิจการขนส่งกับจำเลยที่ ๖ จำเลยที่ ๕ เป็นเจ้าของผู้ครอบครองรถยนต์โดยสารปรับอากาศคันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๒๗ อุดรธานี และจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ เป็นนายจ้างหรือตัวการของนายวินิจ ศรีจริยา ผู้ดูแลควบคุมรถยนต์โดยสารคันดังกล่าว ตามคำสั่งของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ อันเป็นการทำงานตามทางการที่จ้าง เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๓๙ เวลา ๐๒.๐๐ นาฬิกา นายวินิจได้ขับรถโดยสารปรับอากาศคันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๒๗ อุดรธานี อันเป็นยานพาหนะเดินด้วยจักรกลไปในทางการที่จ้างของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ตามทางหลวงหมายเลข ๑๒ ตอนพิษณุโลก - หล่มสัก จากอำเภอหล่มสัก จังหวัดเพชรบูรณ์ มุ่งหน้าไปจังหวัดพิษณุโลก โดยมีผู้โดยสารเต็มคันรถ ด้วยความประมาทปราศจากความระมัดระวังซึ่งบุคคลในภาวะเช่นนั้นจักต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์ในการขับรถยนต์โดยสาร เนื่องจากเส้นทางดังกล่าวกำหนด ให้เดินรถสองช่องทางมีรถวิ่งสวนไปมาตลอดเวลาและเป็นทางลาดลงจากภูเขาลาดชันและคดโค้ง นายวินิจต้องขับรถด้วยความระมัดระวังไม่ใช้ความเร็วจนเกินสมควรที่จะสามารถขับขี่และบังคับให้แล่นไปได้โดยปลอดภัย ซึ่งนายวินิจอาจใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นได้ แต่หาได้ใช้ให้เพียงพอไม่ ยังคงขับรถด้วยความเร็วสูงเกินสมควร จนไม่สามารถที่จะบังคับให้รถแล่นไปในช่องทางโดยปลอดภัย เป็นเหตุให้รถยนต์โดยสารเสียหลักวิ่งออกนอกเส้นทางจราจร อันเนื่องจากการเสียการทรงตัวและชนแผ่นกั้นรถบริเวณไหล่ทางราวกั้นอันตรายและพลิกคว่ำ ตกลงไปในร่องข้างถนน เป็นเหตุให้แผงกั้นรถ ๒๐ แผ่น เสากั้น ๒๐ ต้น น็อตติดเสา ๑๘๐ ตัว ซึ่งเป็นของโจทก์และอยู่ในความดูแลของโจทก์ได้รับความเสียหายคิดเป็นเงิน ๘๒,๒๐๐ บาท หลังจากเกิดเหตุนายวินิจได้หลบหนีตลอดมา จนถึงวันที่ ๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ นายวินิจได้ถึงแก่ความตาย การกระทำของนายวินิจเป็นการละเมิดต่อโจทก์ ดังนั้น จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ซึ่งเป็นนายจ้างและตัวการของนายวินิจ ส่วนจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ เป็นทายาทโดยธรรมมีสิทธิได้รับมรดก จึงต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๑๔๓,๗๑๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงิน ๘๒,๒๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ขาดนัดยื่นคำให้การและขาดนัดพิจารณา
จำเลยที่ ๕ ให้การว่า ค่าเสียหายสูงเกินความจริง คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๖ ให้การว่า จำเลยที่ ๖ ไม่มีนิติสัมพันธ์ใดกับนายวินิจ และจำเลยที่ ๕ หากจะมีอุบัติเหตุเกิดขึ้นจริงตามฟ้องก็เป็นเรื่องส่วนตัวมิได้เกี่ยวข้องกับจำเลยที่ ๖ การประเมินราคาของโจทก์สูงเกินควร คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
ระหว่างการพิจารณา จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ แถลงรับข้อเท็จจริงว่า มีการขับรถชนแผงกั้นรถตามที่โจทก์ฟ้องจริง แต่น่าจะทำความเสียหายให้แผงกั้นได้เพียง ๓ แผ่น ค่าเสียหายสูงเกินควร ขอให้ศาลวินิจฉัยเกี่ยวกับค่าเสียหายและประเด็นเรื่องอายุความ ศาลเห็นว่าคดีพอวินิจฉัยได้ ให้งดสืบพยานโจทก์ จำเลย แล้วพิพากษายกฟ้อง
โจทก์อุทธรณ์
ศาลอุทธรณ์ภาค ๖ พิพากษายกคำพิพากษาศาลชั้นต้นให้ศาลชั้นต้นสืบพยานโจทก์ พยาน จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ แล้วพิพากษาใหม่ตามรูปคดี
จำเลยที่ ๖ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยที่ ๖ เป็นรัฐวิสาหกิจมีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นจำนวนร้อยละ ๙๙.๙๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นผู้รับสัมปทานการเดินรถจากกรมการขนส่งทางบกเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ การที่โจทก์ฟ้องคดีต่อจำเลยที่ ๖ ถือได้ว่าโจทก์ฟ้องคดีอันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
ศาลแขวงพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่คดีนี้โจทก์ฟ้องว่านายวินิจ ศรีจริยา ผู้ตาย ลูกจ้างหรือตัวแทนของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ขับรถโดยประมาทชนทรัพย์สินของโจทก์ ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย และจำเลยที่ ๖ ให้การว่า นายวินิจไม่ได้กระทำโดยประมาท ตามฟ้อง จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำในทางกายภาพ เป็นการกระทำละเมิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ไม่ใช่การกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงไม่ใช่กรณีการกระทำละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ บัญญัติว่า "หน่วยงานทางปกครอง" ให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" หมายความว่า...(๑) ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง... มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้... (๓) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกมีอำนาจและหน้าที่ดังต่อไปนี้... (๑๒) วางมาตรการในการกำหนดอนุญาต เพิกถอนการอนุญาตและการควบคุมกิจการขนส่งทางบก มาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ห้ามมิให้ผู้ใดประกอบการขนส่งประจำทางการขนส่งไม่ประจำทางการขนส่งโดยรถขนาดเล็ก หรือการขนส่งส่วนบุคคล เว้นแต่จะได้รับใบอนุญาตจากนายทะเบียน มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ให้นายทะเบียนกลางเป็นผู้ออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งในกรุงเทพมหานคร การขนส่งระหว่างจังหวัดและการขนส่งระหว่างประเทศ และให้นายทะเบียนประจำจังหวัดเป็นผู้ออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งในจังหวัดของตน วรรคสอง บัญญัติว่า ในการออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางจะต้องได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการ
คดีนี้แม้จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ จะเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด แต่เมื่อจำเลยที่ ๖ เป็นนิติบุคคลที่ได้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางด้วยรถที่ใช้ในการขนส่งผู้โดยสารจากนายทะเบียนประจำจังหวัดโดยอนุมัติจากคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกกลาง ตามมาตรา ๑๙ วรรคหนึ่ง (๑๒) และมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ เพื่อให้เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะด้านการขนส่งผู้โดยสาร ซึ่งภารกิจดังกล่าวเป็นไปในลักษณะของ "การดำเนินกิจการทางปกครอง" อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐที่เอกชนไม่อาจประกอบกิจการได้โดยพลการ หากไม่ได้รับใบอนุญาตจากนายทะเบียน ตามมาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ ดังนั้น จำเลยที่ ๖ จึงอยู่ในฐานะเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองโดยผ่านความสัมพันธ์ตามกฎหมายจากใบอนุญาตของนายทะเบียนอันเป็นผลให้จำเลยที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นนิติบุคคลที่ทำสัญญาเข้าร่วมเดินรถโดยสารกับจำเลยที่ ๖ จำเลยที่ ๕ จึงอยู่ในฐานะเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครอง โดยผ่านความสัมพันธ์ตามสัญญาทางปกครองอันเป็นผลให้จำเลยที่ ๕ เป็นหน่วยงานทางปกครองด้วยเช่นกัน และพนักงานขับรถยนต์ซึ่งเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ จึงอยู่ในฐานะเป็นผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง อันเป็นผลให้พนักงานขับรถยนต์ดังกล่าวเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า นายวินิจ ศรีจริยา พนักงานขับรถยนต์ของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ได้ขับรถยนต์โดยสารปรับอากาศคันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๒๗ อุดรธานี ไปตามทางหลวงหมายเลข ๑๒ ตอนพิษณุโลก - หล่มสัก โดยบรรทุกผู้โดยสารมาเต็มคันรถและขับรถด้วยความประมาท เป็นเหตุให้รถยนต์โดยสารเสียหลักชนการ์ดเรล (แผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตราย) ของโจทก์เสียหาย จึงฟ้องขอให้จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ในฐานะนายจ้างของนายวินิจร่วมรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมทั้งดอกเบี้ย เห็นว่า เมื่อจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ เป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครองด้านการขนส่งผู้โดยสาร การที่นายวินิจซึ่งเป็นพนักงานขับรถยนต์โดยสารของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ได้ขับรถยนต์โดยสารปรับอากาศซึ่งบรรทุกผู้โดยสารมาเต็มคันรถชนการ์ดเรล (แผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตราย) ของโจทก์เสียหาย จึงเป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องว่า นายวินิจในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ดำเนินกิจการทางปกครองด้านการขนส่งผู้โดยสารตามที่พระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ กำหนด ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ซึ่งจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองต้นสังกัดของนายวินิจต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้กรมทางหลวงเป็นโจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ทายาทโดยธรรมของนายวินิจ ศรีจริยา ผู้ตาย ซึ่งเป็นลูกจ้างหรือตัวแทนของบริษัทจักรพงษ์ทัวร์ จำกัด จำเลยที่ ๕ และบริษัทขนส่ง จำกัด จำเลยที่ ๖ ว่า นายวินิจลูกจ้างขับรถโดยสารปรับอากาศ คันหมายเลขทะเบียน ๑๐-๓๖๗๒ อุดรธานีไปในทางการที่จ้างของจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ด้วยความประมาทเป็นเหตุให้รถโดยสารเสียหลักแล้วพุ่งชนแผงกันรถบริเวณไหล่ทางราวกันอันตรายของโจทก์ได้รับความเสียหายขอให้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ร่วมกันรับผิดในฐานะทายาทโดยธรรมของผู้ตายและขอให้จำเลยที่ ๕ และที่ ๖ ร่วมกันรับผิดในฐานะเป็นนายจ้างหรือตัวการของผู้ตาย เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๖ จะเป็นนิติบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้ประกอบการขนส่ง และจำเลยที่ ๕ เข้าร่วมกับจำเลยที่ ๖ ในการประกอบกิจการขนส่งก็ตาม แต่นายวินิจซึ่งเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นบริษัทเอกชนและมีหน้าที่เพียงขับรถโดยสารเท่านั้น ไม่ปรากฏว่ามีการใช้อำนาจทางปกครองหรือมีหน้าที่ทางปกครองแต่อย่างใด จึงถือไม่ได้ว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ นอกจากนี้มูลเหตุละเมิดเกิดจากการที่นายวินิจปฎิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นลูกจ้างของบริษัทเอกชนทั่วไป ซึ่งเมื่อเกิดการละเมิดแก่ผู้อื่นแล้วก็ต้องรับผิดตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชน มิใช่ตามกฎหมายปกครองซึ่งเป็นกฎหมายมหาชน ส่วนจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ หากจะต้องร่วมรับผิดกับนายวินิจลูกจ้างก็เป็นเพราะเนื่องมาจากกฎหมายแพ่งกำหนดเอาไว้ มิใช่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใดเช่นกัน คดีนี้จึงมิใช่เป็นการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง แต่เป็นการทำละเมิดระหว่างเอกชนด้วยกันเอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมทางหลวง โจทก์ นางอนงค์ ศรีจริยา ที่ ๑ นางรวง ศรีจริยา ที่ ๒ นางสาววนิดา ศรีจริยา ที่ ๓ เด็กหญิงขนิษฐา ศรีจริยา โดยนางอนงค์ ศรีจริยา ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๔ บริษัทจักรพงษ์ทัวร์ จำกัด ที่ ๕ บริษัทขนส่ง จำกัด ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
คดีที่ห้างหุ้นส่วนจำกัด โจทก์ ยื่นฟ้องหัวหน้าสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัดแพร่ จำเลย กรณีโจทก์ยื่นคำขอให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัท แต่จำเลยไม่ดำเนินการโดยอ้างว่าโจทก์จะต้องดำเนินการชำระบัญชีให้ถูกต้องตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนด ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับการสิ้นสภาพของห้างหุ้นส่วนจำกัดว่าได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ เมื่อการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดเป็นนิติบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เป็นไปเพื่อรับรองสิทธิว่านิติบุคคลนั้นเป็นบุคคลตามกฎหมายแพ่ง การสิ้นสภาพของนิติบุคคลโจทก์จะเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ เป็นไปตามความประสงค์ของหุ้นส่วน มิใช่อยู่ที่การจดทะเบียนของจำเลย ดังนั้น คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาถึงการเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ว่า ได้ดำเนินการตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการชำระบัญชีห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัดและบริษัทจำกัดบัญญัติไว้แล้วหรือไม่ อันเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสภาพบุคคลของห้างหุ้นส่วนจำกัดในทางแพ่ง เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งเป็นสำคัญแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๐/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง
ศาลจังหวัดแพร่
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดแพร่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๔๖ ห้างหุ้นส่วนจำกัดแพร่การ์ด โดยนายศักดา ภู่พลับ หุ้นส่วนผู้จัดการ โจทก์ ยื่นฟ้องนายธงชัย อุบลแย้ม ในฐานะหัวหน้าสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัดแพร่ จำเลย ต่อศาลจังหวัดแพร่ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๕๔๕/๒๕๔๖ หมายเลขแดงที่ ๘๖๑/๒๕๔๖ ความว่า โจทก์ได้จดทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดกับสำนักทะเบียนการค้าจังหวัดแพร่ เมื่อวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๔๑ แต่เนื่องจากมิได้ดำเนินกิจการตามที่ได้จดทะเบียนไว้ บรรดาหุ้นส่วนจึงได้ประชุมและมีมติให้เลิกกิจการเมื่อวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๔ และคืนเงินค่าหุ้นให้แก่หุ้นส่วนทุกคนพร้อมกับยื่นคำร้องต่อจำเลยเพื่อขอให้จำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัท แต่จำเลยไม่ดำเนินการให้โดยอ้างว่า โจทก์ต้องดำเนินการชำระบัญชีให้ถูกต้อง ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด
จำเลยให้การว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประเภทห้างหุ้นส่วนจำกัด การเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดต้องจดทะเบียนเลิกและให้ผู้ชำระบัญชียื่นจดทะเบียนเลิกห้าง จากนั้นจะต้องดำเนินการชำระบัญชีจนเสร็จ ตามที่มาตรา ๑๒๕๔ และมาตรา ๑๒๗๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กำหนดไว้ มิใช่เลิกกันโดยความตกลงของผู้เป็นหุ้นส่วนอันเป็นการเลิกห้างหุ้นส่วนสามัญ ตามมาตรา ๑๐๖๑ ตามที่โจทก์อ้าง ขอให้ยกฟ้อง จำเลยเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ สังกัดกรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง มาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒
จำเลยยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๔๖ ขอให้วินิจฉัยข้อกฎหมายเบื้องต้นตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๒๔ ว่า ฟ้องโจทก์คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ไม่อยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งจะทำให้คดีเสร็จไปทั้งเรื่องและพิพากษายกฟ้องโจทก์ และจำหน่ายคดีหรือโอนคดีไปยังศาลปกครองต่อไป
โจทก์ยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๔๖ ขอให้โอนคดีไปยังศาลปกครองและยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๒๓ กันยายน ๒๕๔๖ ขอถอนฟ้อง ศาลจังหวัดแพร่มีคำสั่ง ลงวันที่ ๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ ไม่อนุญาตให้โจทก์ถอนฟ้อง เนื่องจากข้อเท็จจริงตามที่ปรากฏในคำฟ้องและคำให้การเพียงพอที่จะพิจารณาวินิจฉัยได้ ประกอบกับหากอนุญาตให้โอนคดีหรือถอนฟ้องแล้วคดีก็ยังไม่เสร็จไป ต่อมาศาลจังหวัดแพร่มีคำสั่งให้งดสืบพยานทั้งสองฝ่ายแล้วพิพากษายกฟ้องโจทก์ โดยวินิจฉัยว่า การเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ มิได้มีการชำระบัญชี แม้ห้างหุ้นส่วนโจทก์จะประชุมผู้ถือหุ้นและมีมติให้เลิกห้างหุ้นส่วนก็ตาม มติดังกล่าวหามีผลที่จะบังคับให้จำเลยซึ่งเป็นนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทต้องจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนตามคำขอของโจทก์ โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ภาค ๕ พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาพิพากษายกคำพิพากษาศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ภาค ๕ และให้ศาลชั้นต้นดำเนินการตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดแพร่พิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากโจทก์มีหนังสือถึงจำเลยขอยกเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัด แต่จำเลยในฐานะนายทะเบียนซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ดำเนินการให้โดยให้เหตุผลว่า การเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดจะต้องยื่นจดทะเบียนชำระบัญชีและจัดส่งงบดุล บัญชีกำไรขาดทุนซึ่งโจทก์เห็นว่าไม่จำเป็นต้องชำระบัญชี ดังนั้น การวินิจฉัยชี้ขาดประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีนี้ จำต้องพิจารณาถึงการเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ว่าปฏิบัติถูกต้องตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการชำระบัญชีห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัดและบริษัทจำกัด บัญญัติไว้แล้วหรือไม่ เนื่องจากเป็นขั้นตอนวิธีการที่มีกฎหมายกำหนดไว้โดยเฉพาะแล้ว จากนั้นจึงพิจารณาการกระทำของจำเลยต่อไป อีกทั้งอำนาจหน้าที่ของนายทะเบียนในการถอนทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดได้มีบทบัญญัติไว้อย่างชัดเจนในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๓ ลักษณะ ๒๒ หมวด ๖ ว่าด้วยการถอนทะเบียนห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัด และบริษัทจำกัดร้าง มาตรา ๑๒๗๓/๑ ถึง ๑๓๗๒/๔ ดังนั้น กรณีพิพาทในคดีนี้จึงไม่ได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันจะถือเป็นการกระทำทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ยื่นฟ้องว่าจำเลยไม่ดำเนินการจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอและมีคำขอให้ศาลสั่งให้จำเลยดำเนินการจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด เมื่อโจทก์ยื่นฟ้องจำเลยฐานะนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัด ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการรับจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัทเป็นหน้าที่ ที่กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมพัฒนาธุรกิจการค้ากระทรวงพาณิชย์ พ.ศ. ๒๕๔๕ ข้อ๑ (๓) กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ ซึ่งจำเลยรับราชการเป็นข้าราชการในสังกัดและได้รับการแต่งตั้งให้เป็นนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัด ตามข้อ ๓ ตรี ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕ (พ.ศ. ๒๔๙๑) ออกตามความในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๑ (พ.ศ. ๒๕๓๖) ออกตามความในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ว่าด้วยหุ้นส่วนบริษัท) การรับจดทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทตามคำขอของผู้ยื่นคำขอ จึงเป็นหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้นายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดต้องปฏิบัติ โดยเหตุแห่งการฟ้องคดีตามคำฟ้องเป็นกรณีที่โจทก์อ้างว่า ได้ยื่นคำขอต่อจำเลยเพื่อให้จดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอแล้ว แต่จำเลยไม่ดำเนินการจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอ ข้อหาของคดีนี้จึงมีเพียงข้อหาเดียวว่าจำเลยในฐานะนายทะเบียนซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและมีหน้าที่ในการรับจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัทตามคำขอของผู้ยื่นได้ละเลยไม่ดำเนินการจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อคดีนี้มีเพียงข้อหาเดียวอันเป็นคดีปกครอง การพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวจะมีประเด็นปัญหาที่จะต้องวินิจฉัยเบื้องต้นอย่างไร หรือไม่ ย่อมไม่อาจมีผลเปลี่ยนแปลงลักษณะของคดีพิพาทให้เป็นคดีพิพาททางแพ่งได้ เพราะมิฉะนั้นกรณีก็จะกลายเป็นการหยิบยกเอาประเด็นเพียงบางประเด็นในคดีมาเปลี่ยนแปลงลักษณะของคดีพิพาท ซึ่งเป็นหลักสำคัญในการพิจารณาเขตอำนาจศาลตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายบัญญัติไว้ อีกทั้งการที่มีบทบัญญัติที่ศาลปกครองจะนำมาปรับใช้บัญญัติเอาไว้ไนประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ก็มิได้หมายความว่ากฎหมายดังกล่าวเป็นกฎหมายเอกชนหรือกฎหมายแพ่ง แต่จะต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระของกฎหมายนั้นๆ ว่า เป็นเรื่องความสัมพันธ์ทางกฎหมายมหาชนหรือกฎหมายปกครอง กล่าวคือ เป็นส่วนที่ปรากฏความสัมพันธ์ระหว่างรัฐหรือฝ่ายปกครองกับเอกชนหรือไม่ ซึ่งบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในส่วนที่ว่าด้วยการถอนทะเบียนหุ้นส่วนจำกัด เห็นได้อย่างแจ้งชัดว่า เป็นส่วนที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชน จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า โจทก์กับพวกได้จดทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดกับสำนักทะเบียนการค้าจังหวัดแพร่ แต่เนื่องจากมิได้ดำเนินกิจการตามที่ได้จดทะเบียนไว้ บรรดาหุ้นส่วนจึงมีมติให้เลิกกิจการและคืนเงินค่าหุ้นให้แก่หุ้นส่วนทุกคน พร้อมกับยื่นคำขอให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัท แต่จำเลยไม่ดำเนินการ โดยอ้างว่า โจทก์จะต้องดำเนินการชำระบัญชีให้ถูกต้อง ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด ส่วนจำเลยให้การว่า ได้กระทำการตามขั้นตอนวิธีการที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กำหนด การเลิกกันของห้างหุ้นส่วนจำกัดจะต้องให้ผู้ชำระบัญชียื่นจดทะเบียนเลิกห้าง จากนั้นจะต้องดำเนินการชำระบัญชีจนเสร็จ ตามที่มาตรา ๑๒๕๔ และมาตรา ๑๒๗๐ กำหนด มิใช่เลิกกันโดยความตกลงของผู้เป็นหุ้นส่วนอันเป็นการเลิกห้างหุ้นส่วนสามัญ ตามมาตรา ๑๐๖๑ ตามที่โจทก์อ้าง เห็นว่า ประเด็นพิพาทคดีนี้จึงเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับการสิ้นสภาพของห้างหุ้นส่วนจำกัดว่าได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ เมื่อห้างหุ้นส่วนจำกัดจดทะเบียนเป็นนิติบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการค้าเพื่อแสวงหากำไรและเกี่ยวข้องกับคนจำนวนมาก รัฐจึงได้กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ให้การก่อตั้ง การดำเนินกิจการ ตลอดจนการเลิกกิจการของนิติบุคคลต้องเป็นไปตามขั้นตอนและจดทะเบียน หากมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญก็ต้องนำความไปแจ้งต่อนายทะเบียนด้วยเช่นกัน ทั้งนี้ เพื่อเป็นการรับรองสิทธิว่านิติบุคคลนั้นเป็นบุคคลตามกฎหมาย มีความสามารถที่จะทำนิติกรรมได้และเพื่อเปิดเผยให้บุคคลภายนอกได้รับรู้ซึ่งกระบวนการและขั้นตอนตามกฎหมายเหล่านี้เป็นไปเพื่อรับรองสิทธิของนิติบุคคลในทางแพ่ง การสิ้นสภาพของนิติบุคคลโจทก์จะเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ เป็นไปตามความประสงค์ของหุ้นส่วน มิใช่อยู่ที่การจดทะเบียนของจำเลย ดังนั้น คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาถึงการเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ว่า ได้ดำเนินการตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการชำระบัญชีห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัดและบริษัทจำกัดบัญญัติไว้แล้วหรือไม่ อันเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสภาพบุคคลของห้างหุ้นส่วนจำกัดในทางแพ่ง เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งเป็นสำคัญแล้ว ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัดแพร่การ์ด โดยนายศักดา ภู่พลับ หุ้นส่วนผู้จัดการ โจทก์ นายธงชัย อุบลแย้ม ในฐานะหัวหน้าสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัดแพร่ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่ห้างหุ้นส่วนจำกัด โจทก์ ยื่นฟ้องหัวหน้าสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัดแพร่ จำเลย กรณีโจทก์ยื่นคำขอให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัท แต่จำเลยไม่ดำเนินการโดยอ้างว่าโจทก์จะต้องดำเนินการชำระบัญชีให้ถูกต้องตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนด ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับการสิ้นสภาพของห้างหุ้นส่วนจำกัดว่าได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ เมื่อการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดเป็นนิติบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เป็นไปเพื่อรับรองสิทธิว่านิติบุคคลนั้นเป็นบุคคลตามกฎหมายแพ่ง การสิ้นสภาพของนิติบุคคลโจทก์จะเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ เป็นไปตามความประสงค์ของหุ้นส่วน มิใช่อยู่ที่การจดทะเบียนของจำเลย ดังนั้น คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาถึงการเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ว่า ได้ดำเนินการตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการชำระบัญชีห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัดและบริษัทจำกัดบัญญัติไว้แล้วหรือไม่ อันเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสภาพบุคคลของห้างหุ้นส่วนจำกัดในทางแพ่ง เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งเป็นสำคัญแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๐/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง
ศาลจังหวัดแพร่
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดแพร่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๔๖ ห้างหุ้นส่วนจำกัดแพร่การ์ด โดยนายศักดา ภู่พลับ หุ้นส่วนผู้จัดการ โจทก์ ยื่นฟ้องนายธงชัย อุบลแย้ม ในฐานะหัวหน้าสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัดแพร่ จำเลย ต่อศาลจังหวัดแพร่ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๕๔๕/๒๕๔๖ หมายเลขแดงที่ ๘๖๑/๒๕๔๖ ความว่า โจทก์ได้จดทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดกับสำนักทะเบียนการค้าจังหวัดแพร่ เมื่อวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๔๑ แต่เนื่องจากมิได้ดำเนินกิจการตามที่ได้จดทะเบียนไว้ บรรดาหุ้นส่วนจึงได้ประชุมและมีมติให้เลิกกิจการเมื่อวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๔ และคืนเงินค่าหุ้นให้แก่หุ้นส่วนทุกคนพร้อมกับยื่นคำร้องต่อจำเลยเพื่อขอให้จำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัท แต่จำเลยไม่ดำเนินการให้โดยอ้างว่า โจทก์ต้องดำเนินการชำระบัญชีให้ถูกต้อง ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด
จำเลยให้การว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประเภทห้างหุ้นส่วนจำกัด การเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดต้องจดทะเบียนเลิกและให้ผู้ชำระบัญชียื่นจดทะเบียนเลิกห้าง จากนั้นจะต้องดำเนินการชำระบัญชีจนเสร็จ ตามที่มาตรา ๑๒๕๔ และมาตรา ๑๒๗๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กำหนดไว้ มิใช่เลิกกันโดยความตกลงของผู้เป็นหุ้นส่วนอันเป็นการเลิกห้างหุ้นส่วนสามัญ ตามมาตรา ๑๐๖๑ ตามที่โจทก์อ้าง ขอให้ยกฟ้อง จำเลยเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ สังกัดกรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง มาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒
จำเลยยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๔๖ ขอให้วินิจฉัยข้อกฎหมายเบื้องต้นตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๒๔ ว่า ฟ้องโจทก์คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ไม่อยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งจะทำให้คดีเสร็จไปทั้งเรื่องและพิพากษายกฟ้องโจทก์ และจำหน่ายคดีหรือโอนคดีไปยังศาลปกครองต่อไป
โจทก์ยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๔๖ ขอให้โอนคดีไปยังศาลปกครองและยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๒๓ กันยายน ๒๕๔๖ ขอถอนฟ้อง ศาลจังหวัดแพร่มีคำสั่ง ลงวันที่ ๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ ไม่อนุญาตให้โจทก์ถอนฟ้อง เนื่องจากข้อเท็จจริงตามที่ปรากฏในคำฟ้องและคำให้การเพียงพอที่จะพิจารณาวินิจฉัยได้ ประกอบกับหากอนุญาตให้โอนคดีหรือถอนฟ้องแล้วคดีก็ยังไม่เสร็จไป ต่อมาศาลจังหวัดแพร่มีคำสั่งให้งดสืบพยานทั้งสองฝ่ายแล้วพิพากษายกฟ้องโจทก์ โดยวินิจฉัยว่า การเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ มิได้มีการชำระบัญชี แม้ห้างหุ้นส่วนโจทก์จะประชุมผู้ถือหุ้นและมีมติให้เลิกห้างหุ้นส่วนก็ตาม มติดังกล่าวหามีผลที่จะบังคับให้จำเลยซึ่งเป็นนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทต้องจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนตามคำขอของโจทก์ โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ภาค ๕ พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาพิพากษายกคำพิพากษาศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ภาค ๕ และให้ศาลชั้นต้นดำเนินการตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดแพร่พิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากโจทก์มีหนังสือถึงจำเลยขอยกเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัด แต่จำเลยในฐานะนายทะเบียนซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ดำเนินการให้โดยให้เหตุผลว่า การเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดจะต้องยื่นจดทะเบียนชำระบัญชีและจัดส่งงบดุล บัญชีกำไรขาดทุนซึ่งโจทก์เห็นว่าไม่จำเป็นต้องชำระบัญชี ดังนั้น การวินิจฉัยชี้ขาดประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีนี้ จำต้องพิจารณาถึงการเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ว่าปฏิบัติถูกต้องตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการชำระบัญชีห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัดและบริษัทจำกัด บัญญัติไว้แล้วหรือไม่ เนื่องจากเป็นขั้นตอนวิธีการที่มีกฎหมายกำหนดไว้โดยเฉพาะแล้ว จากนั้นจึงพิจารณาการกระทำของจำเลยต่อไป อีกทั้งอำนาจหน้าที่ของนายทะเบียนในการถอนทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดได้มีบทบัญญัติไว้อย่างชัดเจนในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๓ ลักษณะ ๒๒ หมวด ๖ ว่าด้วยการถอนทะเบียนห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัด และบริษัทจำกัดร้าง มาตรา ๑๒๗๓/๑ ถึง ๑๓๗๒/๔ ดังนั้น กรณีพิพาทในคดีนี้จึงไม่ได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันจะถือเป็นการกระทำทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ยื่นฟ้องว่าจำเลยไม่ดำเนินการจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอและมีคำขอให้ศาลสั่งให้จำเลยดำเนินการจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด เมื่อโจทก์ยื่นฟ้องจำเลยฐานะนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัด ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการรับจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัทเป็นหน้าที่ ที่กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมพัฒนาธุรกิจการค้ากระทรวงพาณิชย์ พ.ศ. ๒๕๔๕ ข้อ๑ (๓) กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ ซึ่งจำเลยรับราชการเป็นข้าราชการในสังกัดและได้รับการแต่งตั้งให้เป็นนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัด ตามข้อ ๓ ตรี ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕ (พ.ศ. ๒๔๙๑) ออกตามความในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๑ (พ.ศ. ๒๕๓๖) ออกตามความในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ว่าด้วยหุ้นส่วนบริษัท) การรับจดทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทตามคำขอของผู้ยื่นคำขอ จึงเป็นหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้นายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดต้องปฏิบัติ โดยเหตุแห่งการฟ้องคดีตามคำฟ้องเป็นกรณีที่โจทก์อ้างว่า ได้ยื่นคำขอต่อจำเลยเพื่อให้จดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอแล้ว แต่จำเลยไม่ดำเนินการจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอ ข้อหาของคดีนี้จึงมีเพียงข้อหาเดียวว่าจำเลยในฐานะนายทะเบียนซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและมีหน้าที่ในการรับจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัทตามคำขอของผู้ยื่นได้ละเลยไม่ดำเนินการจดทะเบียนเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดให้แก่โจทก์ตามคำขอ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อคดีนี้มีเพียงข้อหาเดียวอันเป็นคดีปกครอง การพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวจะมีประเด็นปัญหาที่จะต้องวินิจฉัยเบื้องต้นอย่างไร หรือไม่ ย่อมไม่อาจมีผลเปลี่ยนแปลงลักษณะของคดีพิพาทให้เป็นคดีพิพาททางแพ่งได้ เพราะมิฉะนั้นกรณีก็จะกลายเป็นการหยิบยกเอาประเด็นเพียงบางประเด็นในคดีมาเปลี่ยนแปลงลักษณะของคดีพิพาท ซึ่งเป็นหลักสำคัญในการพิจารณาเขตอำนาจศาลตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายบัญญัติไว้ อีกทั้งการที่มีบทบัญญัติที่ศาลปกครองจะนำมาปรับใช้บัญญัติเอาไว้ไนประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ก็มิได้หมายความว่ากฎหมายดังกล่าวเป็นกฎหมายเอกชนหรือกฎหมายแพ่ง แต่จะต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระของกฎหมายนั้นๆ ว่า เป็นเรื่องความสัมพันธ์ทางกฎหมายมหาชนหรือกฎหมายปกครอง กล่าวคือ เป็นส่วนที่ปรากฏความสัมพันธ์ระหว่างรัฐหรือฝ่ายปกครองกับเอกชนหรือไม่ ซึ่งบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในส่วนที่ว่าด้วยการถอนทะเบียนหุ้นส่วนจำกัด เห็นได้อย่างแจ้งชัดว่า เป็นส่วนที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชน จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า โจทก์กับพวกได้จดทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัดกับสำนักทะเบียนการค้าจังหวัดแพร่ แต่เนื่องจากมิได้ดำเนินกิจการตามที่ได้จดทะเบียนไว้ บรรดาหุ้นส่วนจึงมีมติให้เลิกกิจการและคืนเงินค่าหุ้นให้แก่หุ้นส่วนทุกคน พร้อมกับยื่นคำขอให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนบริษัท แต่จำเลยไม่ดำเนินการ โดยอ้างว่า โจทก์จะต้องดำเนินการชำระบัญชีให้ถูกต้อง ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยจำหน่ายชื่อโจทก์ออกจากทะเบียนห้างหุ้นส่วนจำกัด ส่วนจำเลยให้การว่า ได้กระทำการตามขั้นตอนวิธีการที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กำหนด การเลิกกันของห้างหุ้นส่วนจำกัดจะต้องให้ผู้ชำระบัญชียื่นจดทะเบียนเลิกห้าง จากนั้นจะต้องดำเนินการชำระบัญชีจนเสร็จ ตามที่มาตรา ๑๒๕๔ และมาตรา ๑๒๗๐ กำหนด มิใช่เลิกกันโดยความตกลงของผู้เป็นหุ้นส่วนอันเป็นการเลิกห้างหุ้นส่วนสามัญ ตามมาตรา ๑๐๖๑ ตามที่โจทก์อ้าง เห็นว่า ประเด็นพิพาทคดีนี้จึงเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับการสิ้นสภาพของห้างหุ้นส่วนจำกัดว่าได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ เมื่อห้างหุ้นส่วนจำกัดจดทะเบียนเป็นนิติบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการค้าเพื่อแสวงหากำไรและเกี่ยวข้องกับคนจำนวนมาก รัฐจึงได้กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ให้การก่อตั้ง การดำเนินกิจการ ตลอดจนการเลิกกิจการของนิติบุคคลต้องเป็นไปตามขั้นตอนและจดทะเบียน หากมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญก็ต้องนำความไปแจ้งต่อนายทะเบียนด้วยเช่นกัน ทั้งนี้ เพื่อเป็นการรับรองสิทธิว่านิติบุคคลนั้นเป็นบุคคลตามกฎหมาย มีความสามารถที่จะทำนิติกรรมได้และเพื่อเปิดเผยให้บุคคลภายนอกได้รับรู้ซึ่งกระบวนการและขั้นตอนตามกฎหมายเหล่านี้เป็นไปเพื่อรับรองสิทธิของนิติบุคคลในทางแพ่ง การสิ้นสภาพของนิติบุคคลโจทก์จะเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่ เป็นไปตามความประสงค์ของหุ้นส่วน มิใช่อยู่ที่การจดทะเบียนของจำเลย ดังนั้น คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาถึงการเลิกห้างหุ้นส่วนจำกัดของโจทก์ว่า ได้ดำเนินการตามที่ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยการชำระบัญชีห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัดและบริษัทจำกัดบัญญัติไว้แล้วหรือไม่ อันเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสภาพบุคคลของห้างหุ้นส่วนจำกัดในทางแพ่ง เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งเป็นสำคัญแล้ว ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัดแพร่การ์ด โดยนายศักดา ภู่พลับ หุ้นส่วนผู้จัดการ โจทก์ นายธงชัย อุบลแย้ม ในฐานะหัวหน้าสำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัดแพร่ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง
คดีที่สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ถูกอดีตพนักงานยื่นฟ้องตามสัญญาจ้างขอให้จ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า สัญญาจ้างระหว่างโจทก์และจำเลยซึ่งระบุว่าจำเลยตกลงจ้างและโจทก์ตกลงรับจ้างทำงานให้จำเลยภายในระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นสุดของสัญญา โดยกำหนดอัตราเงินเดือนที่จำเลยต้องจ่ายให้โจทก์ในแต่ละเดือน มีลักษณะเป็นสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โจทก์และจำเลยจึงอยู่ในฐานะลูกจ้างและนายจ้างตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงานทั่วไป แม้กฎหมายที่จัดตั้งจำเลยจะกำหนดให้กิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนก็ตาม แต่ก็ได้บัญญัติรับรองไว้ว่าผู้อำนวยการ พนักงานและลูกจ้างของจำเลยต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน จึงเป็นการเปิดโอกาสให้คณะกรรมการของจำเลยอาจกำหนดเรื่องประโยชน์ตอบแทนสูงกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายทั้งสามฉบับก็ได้ เพียงแต่ต้องไม่น้อยกว่าที่กำหนดในกฎหมายทั้งสามฉบับดังกล่าว มิใช่เป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดว่าสัญญาที่จำเลยกระทำกับบุคคลใดอันมีลักษณะของสัญญาจ้างแรงงานแล้วจะไม่กลายเป็นสัญญาจ้างแรงงาน ส่วนการที่จำเลยออกระเบียบเกี่ยวกับสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงานโดยเฉพาะเรื่องการลาพักผ่อนประจำปี ก็เป็นหลักเกณฑ์ของจำเลยที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์ของพนักงาน ลูกจ้างของจำเลยอันเป็นเรื่องที่อยู่ในขอบเขตของสภาพการจ้างที่ใช้บังคับตามสิทธิและหน้าที่ของสัญญาจ้างแรงงานระหว่างโจทก์และจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) อันอยู่ในอำนาจของศาลแรงงานซึ่งเป็นศาลยุติธรรม จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๓)
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑)
ศาลแรงงานกลาง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแรงงานกลางโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางวันทนี เพชร์หลิม โจทก์ ยื่นฟ้องสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย ต่อศาลแรงงานกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๒๗๘/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๙ มิถุนายน ๒๕๑๕ จำเลยจ้างโจทก์เข้าทำงานเป็นพนักงาน ครั้งสุดท้ายทำหน้าที่ผู้ชำนาญด้านบริหารทั่วไป ได้รับค่าจ้างอัตราสุดท้ายเดือนละ ๖๘,๕๗๗ บาท กำหนดจ่ายค่าจ้างก่อนวันสิ้นเดือน ๓ วันทำการ จำเลยมีระเบียบว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ กำหนดให้พนักงานมีสิทธิลาพักผ่อนปีงบประมาณละ ๑๐ วันทำงาน และสามารถสะสมจำนวนวันที่ยังมิได้หยุดพักผ่อนในปีงบประมาณนั้น ไปรวมกับปีงบประมาณถัดไปได้แต่ต้องไม่เกิน ๒๐ วันทำงาน เมื่อโจทก์พ้นจากตำแหน่งกรณีเกษียณอายุ ๖๐ ปี บริบูรณ์ ตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ โจทก์ยังมีวันลาหยุดพักผ่อนประจำปีเหลืออีก ๒๐ วัน โดยจำเลยไม่ได้กำหนดให้โจทก์ลาพักผ่อนประจำปีที่คงเหลือแต่อย่างใด โจทก์จึงมีสิทธิได้รับค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีรวม ๒๐ วัน เป็นเงิน ๔๕,๗๑๘ บาท แต่จำเลยไม่ยอมจ่ายค่าจ้างดังกล่าวแก่โจทก์ ขอให้บังคับจำเลยจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปี จำนวน ๔๕,๗๑๘ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยให้การว่า ความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ไม่ใช่ความสัมพันธ์ในฐานะนายจ้างกับลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงาน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง โจทก์เป็นพนักงานจำเลยตั้งแต่ปี ๒๕๑๕ ต่อมาพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงได้ทำสัญญาจ้างโจทก์เป็นพนักงานมีกำหนด ๕ ปี และมีการประเมินผลการปฏิบัติงานของโจทก์ตลอดมา ครั้งสุดท้ายเมื่อวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๕๒ โดยทำสัญญาจ้างโจทก์เป็นพนักงาน ตำแหน่งเจ้าหน้าที่บริหารทั่วไปอาวุโส มีกำหนด ๕ เดือน ตั้งแต่วันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓ ถึง ๓๐ กันยายน ๒๕๕๓ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างที่ทำเป็นครั้งแรก และถือว่าโจทก์เป็นพนักงานของจำเลยครั้งแรกเมื่อ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓ โจทก์จึงมีเวลาทำงานไม่ครบ ๖ เดือน ย่อมไม่มีสิทธิลาพักผ่อนประจำปี ตามข้อ ๒๐ ของระเบียบสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ หากฟังว่าโจทก์มีสิทธิลาพักผ่อน ๒๐ วัน ตามฟ้อง การที่โจทก์ทราบ อยู่แล้วว่าตนเองจะเกษียณอายุ แต่ไม่ยอมใช้สิทธิลาพักผ่อนประจำปีตามที่จำเลยได้แจ้งให้ทราบทางระบบการลาอิเล็กทรอนิกส์ย่อมถือว่าโจทก์สละสิทธิ จำเลยจึงไม่ต้องจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีให้แก่โจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยไม่ใช่ความสัมพันธ์ในฐานะลูกจ้างกับนายจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐซึ่งมีอำนาจเหนือลูกจ้างที่เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเพื่อให้เข้าร่วมภารกิจบริการสาธารณะของหน่วยงานของรัฐ อันเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ข้อตกลงตามสัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางปกครอง ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๖/๒๕๔๘ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแรงงานกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ตามพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ จะกำหนดสถานะจำเลยให้เป็นนิติบุคคลและเป็นหน่วยงานของรัฐซึ่งไม่ใช่ส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน และไม่เป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และกฎหมายอื่น โดยมีวัตถุประสงค์ในการพัฒนาด้านการศึกษาทางวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และเทคโนโลยีให้สำเร็จบรรลุผล โดยกิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้กฎหมายว่าด้วย การคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน อันมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นเพื่อดำเนินงานบริการสาธารณะในด้านการพัฒนาวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์และเทคโนโลยีของประเทศ ซึ่งการดำเนินกิจการของจำเลยไม่จำต้องตกอยู่ภายใต้กฎหมายแรงงานฉบับต่าง ๆ ก็ตาม แต่ในมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวที่กำหนดให้ผู้อำนวยการ พนักงาน และลูกจ้างของจำเลยต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ก็แสดงให้เห็นเป็นอย่างดีว่า สิทธิประโยชน์ของพนักงานลูกจ้างของจำเลยต้องเป็นไปตามที่กฎหมายแรงงานกำหนดไว้ เมื่อพิจารณาจากสัญญาจ้างที่พิพาทก็ปรากฏถึงเรื่องที่จำเลยในฐานะนายจ้างตกลงจ้างโจทก์เข้าทำงานโดยจ่ายค่าจ้างเพื่อตอบแทนการทำงานให้ อันมีลักษณะเป็นนิติสัมพันธ์ตามสัญญาจ้างแรงงานที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งสัญญาดังกล่าวเป็นการที่จำเลยยอมสละอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองที่มีอำนาจเหนือเอกชน โดยยอมลดฐานะตนลงให้มีสิทธิเสรีภาพในการทำสัญญาจ้างพนักงานที่เท่าเทียมกันกับโจทก์ แม้ในสัญญาดังกล่าวจะปรากฏถึงสิทธิของจำเลยฝ่ายเดียว ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงข้อบังคับ ระเบียบ ประกาศ และคำสั่ง ตลอดจนนโยบายและแนวปฏิบัติต่าง ๆ การมีอำนาจเลิกจ้างโจทก์และมีอำนาจเปลี่ยนแปลงตำแหน่งหน้าที่โจทก์ตามความจำเป็นและตามสมควร ตามที่ปรากฏในสัญญาข้อ ๒ ข้อ ๕ ข้อ ๖ และข้อ ๘ ก็ตาม แต่การตกลงให้อำนาจจำเลยฝ่ายเดียวดังกล่าว ก็ไม่ใช่ข้อกำหนดที่มีลักษณะพิเศษอันจะแสดงอำนาจของจำเลยที่เป็นฝ่ายปกครองในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงแก้ไขสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวเพื่อสนองความต้องการและความต่อเนื่องของการบริการสาธารณะ เพราะเป็นเพียงการยืนยันอำนาจของจำเลยซึ่งเป็นนายจ้างที่มีสิทธิการแสดงเจตนาฝ่ายเดียวในการเลิกจ้างลูกจ้าง การใช้อำนาจบังคับบัญชาในการเปลี่ยนแปลงตำแหน่งหน้าที่ และการใช้อำนาจบริหารกิจการในการเปลี่ยนแปลงแก้ไขข้อบังคับ ระเบียบ ประกาศ และคำสั่ง ตลอดจนนโยบายและแนวปฏิบัติต่าง ๆ อันเป็นอำนาจของนายจ้างโดยทั่วไปที่ปรากฏในสัญญาจ้างแรงงานตามระบบกฎหมายเอกชนทั้งสิ้น หาใช่เป็นการแสดงอำนาจเหนือของฝ่ายปกครองตามระบบกฎหมายมหาชนไม่ สัญญาจ้างพนักงานที่พิพาทจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คงเป็นเพียงสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เท่านั้น การที่โจทก์ใช้สิทธิในฐานะลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานเรียกร้องค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีจากจำเลย ตามสัญญาจ้างพนักงานข้อ ๔ และระเบียบสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ ข้อ ๒๐ ถึงข้อ ๒๒ ประกอบกับพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยกระทำผิดสัญญาจ้างแรงงาน และเป็นการเรียกร้องให้คุ้มครองสิทธิในการให้ได้หยุดงานตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายคุ้มครองแรงงาน โดยเป็นกรณีพิพาทในส่วนของการขอรับความคุ้มครองให้ได้รับค่าจ้าง ค่าตอบแทน และการมีหลักประกันการทำงานที่เหมาะสม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานและและตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) และ (๒) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยจัดตั้งขึ้นตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๒ ลงวันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๑๕ และพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับบริการสาธารณะด้านการศึกษา จำเลยจึงเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่พระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๗ บัญญัติให้จำเลยมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินและไม่เป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายอื่น และมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้กิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ทั้งนี้ ผู้อำนวยการ พนักงาน และลูกจ้างของจำเลยต้องได้รับประโยชน์ไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน อีกทั้ง พระราชบัญญัติฉบับนี้บัญญัติให้จำเลยบริหารและดำเนินกิจการตามนโยบาย ระเบียบ ข้อบังคับกฎเกณฑ์ที่กำหนดโดยคณะกรรมการของจำเลยตามมาตรา ๑๕ ประกอบกับพระราชบัญญัติฉบับนี้มีเจตนารมณ์ในการดำเนินงานของจำเลยซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเกี่ยวกับการจัดการศึกษาด้านวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และเทคโนโลยี เป็นไปอย่างคล่องตัว และมีประสิทธิภาพตามที่ระบุไว้ในหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ กฎหมายจึงบัญญัติให้คณะกรรมการของจำเลยมีอำนาจหน้าที่ออกข้อบังคับเกี่ยวกับการดำเนินกิจการของจำเลยทั้งด้านการปฏิบัติงาน การบริหารงานบุคคล การเงินและการงบประมาณ รวมทั้งข้อบังคับ ต่าง ๆ เพื่อปฏิบัติการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของจำเลย เมื่อกฎหมายบัญญัติให้จำเลยไม่เป็นทั้งส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ กิจการของจำเลยจึงไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายที่ใช้บังคับกับข้าราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พนักงานและลูกจ้างของจำเลยจึงอยู่ภายใต้บังคับของข้อบังคับต่าง ๆ ที่คณะกรรมการของจำเลยกำหนดขึ้น แต่เพื่อเป็นการคุ้มครองและรับรองสิทธิประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของจำเลย กฎหมายจึงบัญญัติให้ได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ทั้งนี้ เพื่อให้คณะกรรมการของจำเลยออกระเบียบข้อบังคับในส่วนที่เกี่ยวกับประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของจำเลยต้องไม่น้อยกว่าประโยชน์ตอบแทนที่ลูกจ้างในหน่วยงานเอกชนได้รับตามกฎหมายดังกล่าวไว้ ซึ่งการที่กฎหมายบัญญัติรับรองสิทธิประโยชน์ในลักษณะดังกล่าว ไม่ใช่เกณฑ์สำหรับใช้ในการพิจารณาเรื่องเขตอำนาจศาล นอกจากนั้น การที่กฎหมายบัญญัติไว้เช่นนี้มิได้หมายความว่าประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของจำเลยมีเฉพาะเท่าที่กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนกำหนดไว้ และมิได้หมายความว่า กรณีที่มีข้อพิพาทเกี่ยวกับประโยชน์ตอบแทนของพนักงาน และลูกจ้างของจำเลยแล้ว จะต้องนำกฎหมายทั้งสามฉบับดังกล่าวมาใช้บังคับโดยตรง แต่จะต้องพิจารณาจากข้อบังคับระเบียบกฎเกณฑ์ของจำเลยที่เกี่ยวข้องซึ่งคณะกรรมการของจำเลยกำหนดขึ้นเป็นสำคัญ หาไม่แล้วมาตรา ๘ วรรคหนึ่งตอนต้น คงไม่บัญญัติให้กิจการของสถาบันไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วย การคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาว่าข้อบังคับระเบียบกฎเกณฑ์ดังกล่าวกำหนดสิทธิประโยชน์ตอบแทนน้อยกว่าที่กฎหมายทั้งสามฉบับกำหนดไว้หรือไม่
นอกจากนั้น การที่จำเลยทำสัญญาจ้างบุคคลที่ผ่านกระบวนการสรรหาและคัดเลือกเข้าเป็นพนักงานของจำเลยก็เป็นเพียงวิธีการในการบรรจุแต่งตั้งพนักงานของจำเลยซึ่งเป็นกลไกหรือเครื่องมือในการบริหารงานบุคคลของจำเลยตามที่คณะกรรมการของจำเลยกำหนดไว้ในระเบียบข้อบังคับของจำเลย อันเป็นวิธีการบริหารงานบุคคลของหน่วยงานของรัฐที่มิใช่เป็นส่วนราชการและมิใช่รัฐวิสาหกิจในปัจจุบัน เพื่อให้การดำเนินการบริหารงานบุคคลของจำเลยเป็นไปด้วยความคล่องตัวและมีประสิทธิภาพ และทำให้วัตถุประสงค์ของจำเลยบรรลุผลตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย หาใช่เป็นกรณีที่จำเลยได้สละอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองหรือยอมลดฐานะของตนลงในการเข้าทำสัญญาจ้างพนักงานหรือลูกจ้างให้มีฐานะเท่าเทียมกันกับพนักงานหรือลูกจ้าง อันมีผลทำให้สัญญาจ้างพนักงานหรือลูกจ้างของจำเลยมีลักษณะเป็นสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แต่อย่างใด ซึ่งการบริหารงานบุคคลของหน่วยงานราชการในปัจจุบันก็มีการทำสัญญาจ้างพนักงานราชการสำหรับการปฏิบัติงานของส่วนราชการเช่นเดียวกัน ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยพนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗ อีกทั้ง ในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐในปัจจุบันมีการตรากฎหมายจัดตั้งหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเพื่อจัดทำบริการสาธารณะด้านต่าง ๆ ขึ้น โดยดำเนินการภายใต้ทุน ทรัพย์สิน และรายได้ของหน่วยงานของรัฐนั้น มีคณะกรรมการของหน่วยงานของรัฐนั้นเป็นผู้กำหนดนโยบาย ตลอดจนระเบียบ ข้อบังคับกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการบริหารทั้งด้านการเงิน การงบประมาณ และการบริหารงานบุคคล โดยกฎหมายจัดตั้งได้บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐนั้นไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน แต่มีบทบัญญัติให้พนักงานและลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐนั้นจะต้องได้รับประโชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน อาทิ มหาวิทยาลัยต่าง ๆ ที่ออกจากระบบราชการไปเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ และองค์การมหาชนต่าง ๆ รวมทั้งสถาบันพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยว่านิติสัมพันธ์ระหว่างสถาบันพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติกับลูกจ้างเป็นนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน มิใช่นิติสัมพันธ์ตามสัญญาจ้างแรงงานในกฎหมายแพ่งทั่วไป ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๖/๒๕๔๘ และสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งมีคำวินิจฉัยของอธิบดีผู้พิพากษาของศาลแรงงานกลางที่ ๕๒/๒๕๔๒ วินิจฉัยว่า ประโยชน์ตอบแทนที่พนักงานของสถาบันเรียกร้องเป็นกรณีที่กฎหมายบัญญัติ มิได้เกิดจากสัญญาจ้างแรงงาน ดังนั้น สัญญาจ้างพนักงานระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์ในการจ้างโจทก์เข้าทำงานเป็นพนักงานของจำเลย เพื่อให้โจทก์เข้าร่วมปฏิบัติภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะหรือการดำเนินกิจการทางปกครองตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยตามที่กฎหมายกำหนด สัญญาจ้างพนักงานระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยทำสัญญาจ้างโจทก์ครั้งสุดท้ายทำหน้าที่ผู้ชำนาญด้านบริหารทั่วไป ได้รับค่าจ้างอัตราสุดท้ายเดือนละ ๖๘,๕๗๗ บาท เมื่อโจทก์พ้นจากตำแหน่งกรณีเกษียณอายุ ๖๐ ปีบริบูรณ์ ตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ โจทก์ยังมีวันลาหยุดพักผ่อนประจำปีเหลืออีก ๒๐ วัน โจทก์มีสิทธิได้รับค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปี รวม ๒๐ วัน เป็นเงิน ๔๕,๗๑๘ บาท แต่จำเลยไม่ยอมจ่ายค่าจ้างดังกล่าวแก่โจทก์ ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และโดยที่จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีภารกิจเพื่อบริการสาธารณะจึงต้องมีอำนาจเหนือพนักงานหรือลูกจ้างเพื่อให้ภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล ดังจะเห็นได้ว่าโจทก์ไม่มีอำนาจเจรจาต่อรองเกี่ยวกับสภาพการจ้าง การระงับข้อพิพาทแรงงาน การนัดหยุดงาน การปิดงาน การงดจ้าง และการจัดตั้งสหภาพแรงงาน เมื่อมีข้อพิพาทจึงไม่จำต้องระงับข้อพิพาทโดยองค์คณะที่ประกอบด้วยผู้พิพากษา ผู้พิพากษาสมทบฝ่ายนายจ้างและฝ่ายลูกจ้างดังเช่นในคดีแรงงาน และเป็นกรณีที่จำเลยมีเอกสิทธิ์ในการทำสัญญาจ้างโจทก์ด้วยเหตุผลที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น นิติสัมพันธ์ระหว่างจำเลยกับโจทก์จึงเป็นนิติสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีอำนาจเหนือลูกจ้างที่เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเพื่อให้เข้าร่วมปฏิบัติภารกิจบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองอันเป็นนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ไม่ใช่นิติสัมพันธ์ในฐานะนายจ้างกับลูกจ้างที่เท่าเทียมกันตามสัญญาจ้างแรงงานในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น ข้อตกลงจ้างทำงานระหว่างจำเลยกับโจทก์จึงไม่เป็นสัญญาจ้างแรงงานตามกฎหมายแพ่ง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงาน อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๖/๒๕๔๘ อีกทั้งมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ บัญญัติให้กิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน และกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ทั้งนี้ มีคำวินิจฉัยของอธิบดีผู้พิพากษาของศาลแรงงานกลางที่ ๕๒/๒๕๔๒ ในคดีแพ่งของศาลแรงงานกลาง หมายเลขดำที่ ๘๔๑๗/๒๕๔๒ ระหว่าง นางสาวทัศนีย์ สงวนศักดิ์ โจทก์ สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย ซึ่งวินิจฉัยไว้ว่า โจทก์ฟ้องให้จำเลยจ่ายประโยชน์ตอบแทนแก่โจทก์ไม่น้อยกว่าค่าชดเชยที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ เห็นว่า ประโยชน์ตอบแทนที่โจทก์เรียกร้องเป็นกรณีที่กฎหมายบัญญัติ มิได้เกิดจากสัญญาจ้างแรงงานระหว่างโจทก์และจำเลย จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงาน และแม้ประโยชน์ตอบแทนดังกล่าวเป็นเงื่อนไขการจ้าง ค่าจ้าง สวัสดิการและประโยชน์อย่างอื่นของลูกจ้างอันเกี่ยวกับการจ้าง ซึ่งเป็น "สภาพการจ้าง" ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ แต่พระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า กิจการของสถาบันไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน และกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์และจำเลยมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานหรือกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย เป็นหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยจ้างโจทก์เข้าทำงานเป็นพนักงานครั้งสุดท้ายทำหน้าที่ผู้ชำนาญด้านบริหารทั่วไป ได้รับค่าจ้างอัตราสุดท้ายเดือนละ ๖๘,๕๗๗ บาท จำเลยมีระเบียบว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ กำหนดให้พนักงานมีสิทธิลาพักผ่อนปีงบประมาณละ ๑๐ วันทำงาน และสามารถสะสมจำนวนวันที่ยังมิได้หยุดพักผ่อนในปีงบประมาณนั้น ไปรวมกับปีงบประมาณถัดไปได้แต่ต้องไม่เกิน ๒๐ วันทำงาน เมื่อโจทก์พ้นจากตำแหน่งกรณีเกษียณอายุโจทก์ยังมีวันลาหยุดพักผ่อนประจำปีเหลืออีก ๒๐ วัน จึงมีสิทธิได้รับค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีรวม ๒๐ วัน เป็นเงิน ๔๕,๗๑๘ บาท ขอให้บังคับจำเลยจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ถึง (๖) เว้นแต่จะเข้าข้อยกเว้นตามที่บัญญัติไว้ในวรรคสองของมาตราดังกล่าว โดยกำหนดให้คดีที่อยู่ในอำนาจของศาลแรงงานนั้นเป็นคดีประเภทหนึ่งที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) บัญญัติให้ศาลแรงงานมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การได้ความว่า จำเลยว่าจ้างโจทก์เป็นพนักงานตามสัญญาจ้างฉบับลงวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๕๒ โดยมีสาระสำคัญของสัญญาข้อ ๑. ว่าจำเลยตกลงจ้างและโจทก์ตกลงรับจ้างทำงานให้จำเลย ตั้งแต่วันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓ ถึงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๓ ในอัตราเงินเดือน เดือนละ ๖๓,๙๖๐ บาท จึงเป็นกรณีที่โจทก์ ตกลงจะทำงานให้แก่จำเลย และจำเลยตกลงจะให้สินจ้างแก่โจทก์ตลอดเวลาที่ทำงานให้ อันเข้าลักษณะของสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๕๗๕ โจทก์และจำเลยจึงอยู่ในฐานะลูกจ้างและนายจ้างตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงานทั่วไป แม้พระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ บัญญัติว่ากิจการของสถาบันไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนก็ตาม แต่ความตอนท้ายของมาตราเดียวกันนั้น ก็บัญญัติรับรองไว้ว่าผู้อำนวยการ พนักงานและลูกจ้างของสถาบันต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ฉะนั้น ความในมาตรา ๘ ดังกล่าวจึงเป็นการเปิดโอกาสให้คณะกรรมการสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีอาจกำหนดเรื่องประโยชน์ตอบแทนที่จะตกได้แก่ผู้อำนวยการ พนักงานและลูกจ้างของสถาบันสูงกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนก็ได้ เพียงแต่ประโยชน์ตอบแทนนั้นต้องไม่น้อยกว่าที่กำหนดในกฎหมาย ทั้งสามฉบับดังกล่าว มิใช่เป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดว่าสัญญาที่จำเลยกระทำกับบุคคลใดอันมีลักษณะของสัญญาจ้างแรงงานแล้วจะไม่กลายเป็นสัญญาจ้างแรงงาน ส่วนการที่จำเลยออกระเบียบสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ โดยเฉพาะในส่วนที่ ๕ เรื่องการลาพักผ่อนประจำปี ข้อ ๒๐ ถึงข้อ ๒๒ ซึ่งจำเลยหยิบยกขึ้นมาปฏิเสธว่าไม่ต้องจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีแก่โจทก์นั้น ก็เป็นหลักเกณฑ์ของจำเลยที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์ของพนักงาน ลูกจ้างของจำเลยอันเป็นเรื่องที่อยู่ในขอบเขตของสภาพการจ้างที่ใช้บังคับตามสิทธิและหน้าที่ของสัญญาจ้างแรงงานระหว่างโจทก์และจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานซึ่งเป็นศาลยุติธรรม จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๓)
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวันทนี เพชร์หลิม โจทก์ สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ถูกอดีตพนักงานยื่นฟ้องตามสัญญาจ้างขอให้จ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า สัญญาจ้างระหว่างโจทก์และจำเลยซึ่งระบุว่าจำเลยตกลงจ้างและโจทก์ตกลงรับจ้างทำงานให้จำเลยภายในระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นสุดของสัญญา โดยกำหนดอัตราเงินเดือนที่จำเลยต้องจ่ายให้โจทก์ในแต่ละเดือน มีลักษณะเป็นสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โจทก์และจำเลยจึงอยู่ในฐานะลูกจ้างและนายจ้างตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงานทั่วไป แม้กฎหมายที่จัดตั้งจำเลยจะกำหนดให้กิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนก็ตาม แต่ก็ได้บัญญัติรับรองไว้ว่าผู้อำนวยการ พนักงานและลูกจ้างของจำเลยต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน จึงเป็นการเปิดโอกาสให้คณะกรรมการของจำเลยอาจกำหนดเรื่องประโยชน์ตอบแทนสูงกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายทั้งสามฉบับก็ได้ เพียงแต่ต้องไม่น้อยกว่าที่กำหนดในกฎหมายทั้งสามฉบับดังกล่าว มิใช่เป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดว่าสัญญาที่จำเลยกระทำกับบุคคลใดอันมีลักษณะของสัญญาจ้างแรงงานแล้วจะไม่กลายเป็นสัญญาจ้างแรงงาน ส่วนการที่จำเลยออกระเบียบเกี่ยวกับสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงานโดยเฉพาะเรื่องการลาพักผ่อนประจำปี ก็เป็นหลักเกณฑ์ของจำเลยที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์ของพนักงาน ลูกจ้างของจำเลยอันเป็นเรื่องที่อยู่ในขอบเขตของสภาพการจ้างที่ใช้บังคับตามสิทธิและหน้าที่ของสัญญาจ้างแรงงานระหว่างโจทก์และจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) อันอยู่ในอำนาจของศาลแรงงานซึ่งเป็นศาลยุติธรรม จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๓)
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑)
ศาลแรงงานกลาง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแรงงานกลางโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางวันทนี เพชร์หลิม โจทก์ ยื่นฟ้องสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย ต่อศาลแรงงานกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๒๗๘/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๙ มิถุนายน ๒๕๑๕ จำเลยจ้างโจทก์เข้าทำงานเป็นพนักงาน ครั้งสุดท้ายทำหน้าที่ผู้ชำนาญด้านบริหารทั่วไป ได้รับค่าจ้างอัตราสุดท้ายเดือนละ ๖๘,๕๗๗ บาท กำหนดจ่ายค่าจ้างก่อนวันสิ้นเดือน ๓ วันทำการ จำเลยมีระเบียบว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ กำหนดให้พนักงานมีสิทธิลาพักผ่อนปีงบประมาณละ ๑๐ วันทำงาน และสามารถสะสมจำนวนวันที่ยังมิได้หยุดพักผ่อนในปีงบประมาณนั้น ไปรวมกับปีงบประมาณถัดไปได้แต่ต้องไม่เกิน ๒๐ วันทำงาน เมื่อโจทก์พ้นจากตำแหน่งกรณีเกษียณอายุ ๖๐ ปี บริบูรณ์ ตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ โจทก์ยังมีวันลาหยุดพักผ่อนประจำปีเหลืออีก ๒๐ วัน โดยจำเลยไม่ได้กำหนดให้โจทก์ลาพักผ่อนประจำปีที่คงเหลือแต่อย่างใด โจทก์จึงมีสิทธิได้รับค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีรวม ๒๐ วัน เป็นเงิน ๔๕,๗๑๘ บาท แต่จำเลยไม่ยอมจ่ายค่าจ้างดังกล่าวแก่โจทก์ ขอให้บังคับจำเลยจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปี จำนวน ๔๕,๗๑๘ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยให้การว่า ความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ไม่ใช่ความสัมพันธ์ในฐานะนายจ้างกับลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงาน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง โจทก์เป็นพนักงานจำเลยตั้งแต่ปี ๒๕๑๕ ต่อมาพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มีผลใช้บังคับ จำเลยจึงได้ทำสัญญาจ้างโจทก์เป็นพนักงานมีกำหนด ๕ ปี และมีการประเมินผลการปฏิบัติงานของโจทก์ตลอดมา ครั้งสุดท้ายเมื่อวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๕๒ โดยทำสัญญาจ้างโจทก์เป็นพนักงาน ตำแหน่งเจ้าหน้าที่บริหารทั่วไปอาวุโส มีกำหนด ๕ เดือน ตั้งแต่วันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓ ถึง ๓๐ กันยายน ๒๕๕๓ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างที่ทำเป็นครั้งแรก และถือว่าโจทก์เป็นพนักงานของจำเลยครั้งแรกเมื่อ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓ โจทก์จึงมีเวลาทำงานไม่ครบ ๖ เดือน ย่อมไม่มีสิทธิลาพักผ่อนประจำปี ตามข้อ ๒๐ ของระเบียบสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ หากฟังว่าโจทก์มีสิทธิลาพักผ่อน ๒๐ วัน ตามฟ้อง การที่โจทก์ทราบ อยู่แล้วว่าตนเองจะเกษียณอายุ แต่ไม่ยอมใช้สิทธิลาพักผ่อนประจำปีตามที่จำเลยได้แจ้งให้ทราบทางระบบการลาอิเล็กทรอนิกส์ย่อมถือว่าโจทก์สละสิทธิ จำเลยจึงไม่ต้องจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีให้แก่โจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยไม่ใช่ความสัมพันธ์ในฐานะลูกจ้างกับนายจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐซึ่งมีอำนาจเหนือลูกจ้างที่เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเพื่อให้เข้าร่วมภารกิจบริการสาธารณะของหน่วยงานของรัฐ อันเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ข้อตกลงตามสัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางปกครอง ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๖/๒๕๔๘ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแรงงานกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ตามพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ จะกำหนดสถานะจำเลยให้เป็นนิติบุคคลและเป็นหน่วยงานของรัฐซึ่งไม่ใช่ส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน และไม่เป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และกฎหมายอื่น โดยมีวัตถุประสงค์ในการพัฒนาด้านการศึกษาทางวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และเทคโนโลยีให้สำเร็จบรรลุผล โดยกิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้กฎหมายว่าด้วย การคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน อันมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นเพื่อดำเนินงานบริการสาธารณะในด้านการพัฒนาวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์และเทคโนโลยีของประเทศ ซึ่งการดำเนินกิจการของจำเลยไม่จำต้องตกอยู่ภายใต้กฎหมายแรงงานฉบับต่าง ๆ ก็ตาม แต่ในมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวที่กำหนดให้ผู้อำนวยการ พนักงาน และลูกจ้างของจำเลยต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ก็แสดงให้เห็นเป็นอย่างดีว่า สิทธิประโยชน์ของพนักงานลูกจ้างของจำเลยต้องเป็นไปตามที่กฎหมายแรงงานกำหนดไว้ เมื่อพิจารณาจากสัญญาจ้างที่พิพาทก็ปรากฏถึงเรื่องที่จำเลยในฐานะนายจ้างตกลงจ้างโจทก์เข้าทำงานโดยจ่ายค่าจ้างเพื่อตอบแทนการทำงานให้ อันมีลักษณะเป็นนิติสัมพันธ์ตามสัญญาจ้างแรงงานที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งสัญญาดังกล่าวเป็นการที่จำเลยยอมสละอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองที่มีอำนาจเหนือเอกชน โดยยอมลดฐานะตนลงให้มีสิทธิเสรีภาพในการทำสัญญาจ้างพนักงานที่เท่าเทียมกันกับโจทก์ แม้ในสัญญาดังกล่าวจะปรากฏถึงสิทธิของจำเลยฝ่ายเดียว ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงข้อบังคับ ระเบียบ ประกาศ และคำสั่ง ตลอดจนนโยบายและแนวปฏิบัติต่าง ๆ การมีอำนาจเลิกจ้างโจทก์และมีอำนาจเปลี่ยนแปลงตำแหน่งหน้าที่โจทก์ตามความจำเป็นและตามสมควร ตามที่ปรากฏในสัญญาข้อ ๒ ข้อ ๕ ข้อ ๖ และข้อ ๘ ก็ตาม แต่การตกลงให้อำนาจจำเลยฝ่ายเดียวดังกล่าว ก็ไม่ใช่ข้อกำหนดที่มีลักษณะพิเศษอันจะแสดงอำนาจของจำเลยที่เป็นฝ่ายปกครองในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงแก้ไขสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวเพื่อสนองความต้องการและความต่อเนื่องของการบริการสาธารณะ เพราะเป็นเพียงการยืนยันอำนาจของจำเลยซึ่งเป็นนายจ้างที่มีสิทธิการแสดงเจตนาฝ่ายเดียวในการเลิกจ้างลูกจ้าง การใช้อำนาจบังคับบัญชาในการเปลี่ยนแปลงตำแหน่งหน้าที่ และการใช้อำนาจบริหารกิจการในการเปลี่ยนแปลงแก้ไขข้อบังคับ ระเบียบ ประกาศ และคำสั่ง ตลอดจนนโยบายและแนวปฏิบัติต่าง ๆ อันเป็นอำนาจของนายจ้างโดยทั่วไปที่ปรากฏในสัญญาจ้างแรงงานตามระบบกฎหมายเอกชนทั้งสิ้น หาใช่เป็นการแสดงอำนาจเหนือของฝ่ายปกครองตามระบบกฎหมายมหาชนไม่ สัญญาจ้างพนักงานที่พิพาทจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คงเป็นเพียงสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เท่านั้น การที่โจทก์ใช้สิทธิในฐานะลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานเรียกร้องค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีจากจำเลย ตามสัญญาจ้างพนักงานข้อ ๔ และระเบียบสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ ข้อ ๒๐ ถึงข้อ ๒๒ ประกอบกับพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยกระทำผิดสัญญาจ้างแรงงาน และเป็นการเรียกร้องให้คุ้มครองสิทธิในการให้ได้หยุดงานตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายคุ้มครองแรงงาน โดยเป็นกรณีพิพาทในส่วนของการขอรับความคุ้มครองให้ได้รับค่าจ้าง ค่าตอบแทน และการมีหลักประกันการทำงานที่เหมาะสม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานและและตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) และ (๒) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยจัดตั้งขึ้นตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๒ ลงวันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๑๕ และพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับบริการสาธารณะด้านการศึกษา จำเลยจึงเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่พระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๗ บัญญัติให้จำเลยมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินและไม่เป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายอื่น และมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้กิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ทั้งนี้ ผู้อำนวยการ พนักงาน และลูกจ้างของจำเลยต้องได้รับประโยชน์ไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน อีกทั้ง พระราชบัญญัติฉบับนี้บัญญัติให้จำเลยบริหารและดำเนินกิจการตามนโยบาย ระเบียบ ข้อบังคับกฎเกณฑ์ที่กำหนดโดยคณะกรรมการของจำเลยตามมาตรา ๑๕ ประกอบกับพระราชบัญญัติฉบับนี้มีเจตนารมณ์ในการดำเนินงานของจำเลยซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเกี่ยวกับการจัดการศึกษาด้านวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และเทคโนโลยี เป็นไปอย่างคล่องตัว และมีประสิทธิภาพตามที่ระบุไว้ในหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ กฎหมายจึงบัญญัติให้คณะกรรมการของจำเลยมีอำนาจหน้าที่ออกข้อบังคับเกี่ยวกับการดำเนินกิจการของจำเลยทั้งด้านการปฏิบัติงาน การบริหารงานบุคคล การเงินและการงบประมาณ รวมทั้งข้อบังคับ ต่าง ๆ เพื่อปฏิบัติการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของจำเลย เมื่อกฎหมายบัญญัติให้จำเลยไม่เป็นทั้งส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ กิจการของจำเลยจึงไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายที่ใช้บังคับกับข้าราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พนักงานและลูกจ้างของจำเลยจึงอยู่ภายใต้บังคับของข้อบังคับต่าง ๆ ที่คณะกรรมการของจำเลยกำหนดขึ้น แต่เพื่อเป็นการคุ้มครองและรับรองสิทธิประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของจำเลย กฎหมายจึงบัญญัติให้ได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ทั้งนี้ เพื่อให้คณะกรรมการของจำเลยออกระเบียบข้อบังคับในส่วนที่เกี่ยวกับประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของจำเลยต้องไม่น้อยกว่าประโยชน์ตอบแทนที่ลูกจ้างในหน่วยงานเอกชนได้รับตามกฎหมายดังกล่าวไว้ ซึ่งการที่กฎหมายบัญญัติรับรองสิทธิประโยชน์ในลักษณะดังกล่าว ไม่ใช่เกณฑ์สำหรับใช้ในการพิจารณาเรื่องเขตอำนาจศาล นอกจากนั้น การที่กฎหมายบัญญัติไว้เช่นนี้มิได้หมายความว่าประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของจำเลยมีเฉพาะเท่าที่กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนกำหนดไว้ และมิได้หมายความว่า กรณีที่มีข้อพิพาทเกี่ยวกับประโยชน์ตอบแทนของพนักงาน และลูกจ้างของจำเลยแล้ว จะต้องนำกฎหมายทั้งสามฉบับดังกล่าวมาใช้บังคับโดยตรง แต่จะต้องพิจารณาจากข้อบังคับระเบียบกฎเกณฑ์ของจำเลยที่เกี่ยวข้องซึ่งคณะกรรมการของจำเลยกำหนดขึ้นเป็นสำคัญ หาไม่แล้วมาตรา ๘ วรรคหนึ่งตอนต้น คงไม่บัญญัติให้กิจการของสถาบันไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วย การคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาว่าข้อบังคับระเบียบกฎเกณฑ์ดังกล่าวกำหนดสิทธิประโยชน์ตอบแทนน้อยกว่าที่กฎหมายทั้งสามฉบับกำหนดไว้หรือไม่
นอกจากนั้น การที่จำเลยทำสัญญาจ้างบุคคลที่ผ่านกระบวนการสรรหาและคัดเลือกเข้าเป็นพนักงานของจำเลยก็เป็นเพียงวิธีการในการบรรจุแต่งตั้งพนักงานของจำเลยซึ่งเป็นกลไกหรือเครื่องมือในการบริหารงานบุคคลของจำเลยตามที่คณะกรรมการของจำเลยกำหนดไว้ในระเบียบข้อบังคับของจำเลย อันเป็นวิธีการบริหารงานบุคคลของหน่วยงานของรัฐที่มิใช่เป็นส่วนราชการและมิใช่รัฐวิสาหกิจในปัจจุบัน เพื่อให้การดำเนินการบริหารงานบุคคลของจำเลยเป็นไปด้วยความคล่องตัวและมีประสิทธิภาพ และทำให้วัตถุประสงค์ของจำเลยบรรลุผลตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย หาใช่เป็นกรณีที่จำเลยได้สละอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองหรือยอมลดฐานะของตนลงในการเข้าทำสัญญาจ้างพนักงานหรือลูกจ้างให้มีฐานะเท่าเทียมกันกับพนักงานหรือลูกจ้าง อันมีผลทำให้สัญญาจ้างพนักงานหรือลูกจ้างของจำเลยมีลักษณะเป็นสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แต่อย่างใด ซึ่งการบริหารงานบุคคลของหน่วยงานราชการในปัจจุบันก็มีการทำสัญญาจ้างพนักงานราชการสำหรับการปฏิบัติงานของส่วนราชการเช่นเดียวกัน ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยพนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗ อีกทั้ง ในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐในปัจจุบันมีการตรากฎหมายจัดตั้งหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเพื่อจัดทำบริการสาธารณะด้านต่าง ๆ ขึ้น โดยดำเนินการภายใต้ทุน ทรัพย์สิน และรายได้ของหน่วยงานของรัฐนั้น มีคณะกรรมการของหน่วยงานของรัฐนั้นเป็นผู้กำหนดนโยบาย ตลอดจนระเบียบ ข้อบังคับกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการบริหารทั้งด้านการเงิน การงบประมาณ และการบริหารงานบุคคล โดยกฎหมายจัดตั้งได้บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐนั้นไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน แต่มีบทบัญญัติให้พนักงานและลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐนั้นจะต้องได้รับประโชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน อาทิ มหาวิทยาลัยต่าง ๆ ที่ออกจากระบบราชการไปเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ และองค์การมหาชนต่าง ๆ รวมทั้งสถาบันพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยว่านิติสัมพันธ์ระหว่างสถาบันพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติกับลูกจ้างเป็นนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน มิใช่นิติสัมพันธ์ตามสัญญาจ้างแรงงานในกฎหมายแพ่งทั่วไป ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๖/๒๕๔๘ และสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งมีคำวินิจฉัยของอธิบดีผู้พิพากษาของศาลแรงงานกลางที่ ๕๒/๒๕๔๒ วินิจฉัยว่า ประโยชน์ตอบแทนที่พนักงานของสถาบันเรียกร้องเป็นกรณีที่กฎหมายบัญญัติ มิได้เกิดจากสัญญาจ้างแรงงาน ดังนั้น สัญญาจ้างพนักงานระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์ในการจ้างโจทก์เข้าทำงานเป็นพนักงานของจำเลย เพื่อให้โจทก์เข้าร่วมปฏิบัติภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะหรือการดำเนินกิจการทางปกครองตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยตามที่กฎหมายกำหนด สัญญาจ้างพนักงานระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยทำสัญญาจ้างโจทก์ครั้งสุดท้ายทำหน้าที่ผู้ชำนาญด้านบริหารทั่วไป ได้รับค่าจ้างอัตราสุดท้ายเดือนละ ๖๘,๕๗๗ บาท เมื่อโจทก์พ้นจากตำแหน่งกรณีเกษียณอายุ ๖๐ ปีบริบูรณ์ ตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ โจทก์ยังมีวันลาหยุดพักผ่อนประจำปีเหลืออีก ๒๐ วัน โจทก์มีสิทธิได้รับค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปี รวม ๒๐ วัน เป็นเงิน ๔๕,๗๑๘ บาท แต่จำเลยไม่ยอมจ่ายค่าจ้างดังกล่าวแก่โจทก์ ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และโดยที่จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีภารกิจเพื่อบริการสาธารณะจึงต้องมีอำนาจเหนือพนักงานหรือลูกจ้างเพื่อให้ภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล ดังจะเห็นได้ว่าโจทก์ไม่มีอำนาจเจรจาต่อรองเกี่ยวกับสภาพการจ้าง การระงับข้อพิพาทแรงงาน การนัดหยุดงาน การปิดงาน การงดจ้าง และการจัดตั้งสหภาพแรงงาน เมื่อมีข้อพิพาทจึงไม่จำต้องระงับข้อพิพาทโดยองค์คณะที่ประกอบด้วยผู้พิพากษา ผู้พิพากษาสมทบฝ่ายนายจ้างและฝ่ายลูกจ้างดังเช่นในคดีแรงงาน และเป็นกรณีที่จำเลยมีเอกสิทธิ์ในการทำสัญญาจ้างโจทก์ด้วยเหตุผลที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น นิติสัมพันธ์ระหว่างจำเลยกับโจทก์จึงเป็นนิติสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีอำนาจเหนือลูกจ้างที่เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเพื่อให้เข้าร่วมปฏิบัติภารกิจบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองอันเป็นนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ไม่ใช่นิติสัมพันธ์ในฐานะนายจ้างกับลูกจ้างที่เท่าเทียมกันตามสัญญาจ้างแรงงานในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น ข้อตกลงจ้างทำงานระหว่างจำเลยกับโจทก์จึงไม่เป็นสัญญาจ้างแรงงานตามกฎหมายแพ่ง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงาน อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๖/๒๕๔๘ อีกทั้งมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ บัญญัติให้กิจการของจำเลยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน และกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ทั้งนี้ มีคำวินิจฉัยของอธิบดีผู้พิพากษาของศาลแรงงานกลางที่ ๕๒/๒๕๔๒ ในคดีแพ่งของศาลแรงงานกลาง หมายเลขดำที่ ๘๔๑๗/๒๕๔๒ ระหว่าง นางสาวทัศนีย์ สงวนศักดิ์ โจทก์ สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย ซึ่งวินิจฉัยไว้ว่า โจทก์ฟ้องให้จำเลยจ่ายประโยชน์ตอบแทนแก่โจทก์ไม่น้อยกว่าค่าชดเชยที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ เห็นว่า ประโยชน์ตอบแทนที่โจทก์เรียกร้องเป็นกรณีที่กฎหมายบัญญัติ มิได้เกิดจากสัญญาจ้างแรงงานระหว่างโจทก์และจำเลย จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงาน และแม้ประโยชน์ตอบแทนดังกล่าวเป็นเงื่อนไขการจ้าง ค่าจ้าง สวัสดิการและประโยชน์อย่างอื่นของลูกจ้างอันเกี่ยวกับการจ้าง ซึ่งเป็น "สภาพการจ้าง" ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ แต่พระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า กิจการของสถาบันไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน และกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์และจำเลยมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานหรือกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย เป็นหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยจ้างโจทก์เข้าทำงานเป็นพนักงานครั้งสุดท้ายทำหน้าที่ผู้ชำนาญด้านบริหารทั่วไป ได้รับค่าจ้างอัตราสุดท้ายเดือนละ ๖๘,๕๗๗ บาท จำเลยมีระเบียบว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ กำหนดให้พนักงานมีสิทธิลาพักผ่อนปีงบประมาณละ ๑๐ วันทำงาน และสามารถสะสมจำนวนวันที่ยังมิได้หยุดพักผ่อนในปีงบประมาณนั้น ไปรวมกับปีงบประมาณถัดไปได้แต่ต้องไม่เกิน ๒๐ วันทำงาน เมื่อโจทก์พ้นจากตำแหน่งกรณีเกษียณอายุโจทก์ยังมีวันลาหยุดพักผ่อนประจำปีเหลืออีก ๒๐ วัน จึงมีสิทธิได้รับค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีรวม ๒๐ วัน เป็นเงิน ๔๕,๗๑๘ บาท ขอให้บังคับจำเลยจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ถึง (๖) เว้นแต่จะเข้าข้อยกเว้นตามที่บัญญัติไว้ในวรรคสองของมาตราดังกล่าว โดยกำหนดให้คดีที่อยู่ในอำนาจของศาลแรงงานนั้นเป็นคดีประเภทหนึ่งที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) บัญญัติให้ศาลแรงงานมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การได้ความว่า จำเลยว่าจ้างโจทก์เป็นพนักงานตามสัญญาจ้างฉบับลงวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๕๒ โดยมีสาระสำคัญของสัญญาข้อ ๑. ว่าจำเลยตกลงจ้างและโจทก์ตกลงรับจ้างทำงานให้จำเลย ตั้งแต่วันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๓ ถึงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๓ ในอัตราเงินเดือน เดือนละ ๖๓,๙๖๐ บาท จึงเป็นกรณีที่โจทก์ ตกลงจะทำงานให้แก่จำเลย และจำเลยตกลงจะให้สินจ้างแก่โจทก์ตลอดเวลาที่ทำงานให้ อันเข้าลักษณะของสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๕๗๕ โจทก์และจำเลยจึงอยู่ในฐานะลูกจ้างและนายจ้างตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงานทั่วไป แม้พระราชบัญญัติสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๘ บัญญัติว่ากิจการของสถาบันไม่ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนก็ตาม แต่ความตอนท้ายของมาตราเดียวกันนั้น ก็บัญญัติรับรองไว้ว่าผู้อำนวยการ พนักงานและลูกจ้างของสถาบันต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ฉะนั้น ความในมาตรา ๘ ดังกล่าวจึงเป็นการเปิดโอกาสให้คณะกรรมการสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีอาจกำหนดเรื่องประโยชน์ตอบแทนที่จะตกได้แก่ผู้อำนวยการ พนักงานและลูกจ้างของสถาบันสูงกว่าที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคมและกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทนก็ได้ เพียงแต่ประโยชน์ตอบแทนนั้นต้องไม่น้อยกว่าที่กำหนดในกฎหมาย ทั้งสามฉบับดังกล่าว มิใช่เป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดว่าสัญญาที่จำเลยกระทำกับบุคคลใดอันมีลักษณะของสัญญาจ้างแรงงานแล้วจะไม่กลายเป็นสัญญาจ้างแรงงาน ส่วนการที่จำเลยออกระเบียบสถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีว่าด้วยสวัสดิการและประโยชน์ตอบแทนพนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๓ โดยเฉพาะในส่วนที่ ๕ เรื่องการลาพักผ่อนประจำปี ข้อ ๒๐ ถึงข้อ ๒๒ ซึ่งจำเลยหยิบยกขึ้นมาปฏิเสธว่าไม่ต้องจ่ายค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีแก่โจทก์นั้น ก็เป็นหลักเกณฑ์ของจำเลยที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์ของพนักงาน ลูกจ้างของจำเลยอันเป็นเรื่องที่อยู่ในขอบเขตของสภาพการจ้างที่ใช้บังคับตามสิทธิและหน้าที่ของสัญญาจ้างแรงงานระหว่างโจทก์และจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานซึ่งเป็นศาลยุติธรรม จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๓)
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวันทนี เพชร์หลิม โจทก์ สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. 2522 มาตรา 8 (1)
โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็งเพื่อให้สมาชิกสหกรณ์มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตร กู้ยืมเงินกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๑ นำเงินที่กู้ยืมไปใช้รวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิก และช่วยเหลือเกษตรกรในด้านสินเชื่อตามวัตถุประสงค์ของกองทุน สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดสุรินทร์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุรินทร์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓ กรมส่งเสริมสหกรณ์ โจทก์ ยื่นฟ้องสหกรณ์ช่วยเกษตรกรสังขะ - ศรีณรงค์ จำกัด ที่ ๑ นายจงกิจ ขวัญทอง ที่ ๒ นายหงษ์ทอง พวงจิตร ที่ ๓ นายสันติ สุขเต็ม ที่ ๔ นายเดชาหรือสมพล ศรีอุฬารวัฒน์ ที่ ๕ นายทรงชาติ อินตาหรืออินทร์ตา ที่ ๖ นายจรูญ บุญร่วม ที่ ๗ นายณรงค์ แก้มทอง ที่ ๘ นายไพฑูรย์ เวชไสยหรือเวชไสย์ ที่ ๙ นายทองอุ่น บูรณะ ที่ ๑๐ นายเกียม คำผุย ที่ ๑๑ นางสมบูรณ์ ศรีเสน ที่ ๑๒ นายสนอง ทองอ้ม ที่ ๑๓ นางจันทร์งาม เกียงวัว ที่ ๑๔ นายวีรพล แก้วหลวง ที่ ๑๕ นางสาวสนธยา แก้วหลวง ที่ ๑๖ นางพันธ์ อนุมาร ที่ ๑๗ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุรินทร์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๙๐๕/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย เป็นกรมในรัฐบาล สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีอำนาจเกี่ยวกับการส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแลสหกรณ์ทั่วประเทศ จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินโจทก์ ๙,๐๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อดำเนินการตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๒๕๔๕ กำหนดชำระหนี้ให้แล้วเสร็จภายในวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๕ หากจำเลยที่ ๑ ไม่ชำระหนี้ภายในกำหนดหรือเมื่อโจทก์บอกเลิกสัญญาและเรียกให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ จำเลยที่ ๑ ต้องเสียดอกเบี้ยจากการผิดนัดร้อยละ ๖ ต่อปีของต้นเงินค้างชำระ หากนำเงินไปใช้นอกเหนือวัตถุประสงค์ จำเลยที่ ๑ ต้องชำระค่าปรับแก่โจทก์ในอัตราร้อยละ ๑๒ ต่อปี โดยมีจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ นายสงัด เกียงวัว นายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง และนายสมบัติ ลายมั่น เป็นผู้ค้ำประกันและยอมรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วม จำเลยที่ ๑ มิได้นำเงินกู้ยืมไปใช้รวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิกของจำเลยที่ ๑ โจทก์มีหนังสือบอกเลิกสัญญาและเรียกให้ชำระหนี้ แต่จำเลยที่ ๑ เพิกเฉย คงชำระค่าปรับบางส่วนแก่โจทก์บางส่วน จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ ในฐานะผู้ค้ำประกัน จำเลยที่ ๑๔ ในฐานะผู้มีสิทธิรับมรดกของนายสงัด จำเลยที่ ๑๕ และที่ ๑๖ ในฐานะผู้มีสิทธิรับมรดกของนายชาญชัย และจำเลยที่ ๑๗ ในฐานะผู้มีสิทธิรับมรดกของนายสมบัติ ต้องร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ ขอให้จำเลยทั้งสิบเจ็ดร่วมกันชำระต้นเงิน ดอกเบี้ยและค่าปรับ จำนวน ๒๑,๙๐๕,๖๑๖.๔๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๙,๐๐๐,๐๐๐ บาท นับแต่วันถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ยื่นคำให้การว่า สัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ เพราะโจทก์สมรู้ร่วมคิดกับข้าราชการและบุคคลภายนอกเชิดจำเลยที่ ๑ เป็นตัวแทนทำสัญญา แล้วให้บุคคลภายนอกนำเงินไปใช้ในการซื้อสิทธิขายเสียงในการเลือกตั้งทั่วไปช่วงปี ๒๕๔๓ ถึง ๒๕๔๕ สัญญากู้ยืมจึงเป็นนิติกรรมอำพราง และจำเลยที่ ๑ มิได้รับเงินตามสัญญาใบเสร็จรับเงินท้ายฟ้องมิใช่ของจำเลยที่ ๑ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ทั้งโจทก์มิได้ปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินระหว่างสหกรณ์กับกรมส่งเสริมสหกรณ์ และตามที่กระทรวงเกษตรและสหกรณ์หรือคณะรัฐมนตรีมอบหมาย โจทก์ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมโดยขาดการพิจารณาอนุมัติที่รอบคอบ เมื่อการกู้ยืมในคดีนี้เป็นการกระทำตามนโยบายของรัฐกระทบต่อคนหมู่มาก จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ศาลปกครองจึงเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษา และคดีขาดอายุความ จำเลยที่ ๑๔ ถึง ๑๗ เป็นผู้มีสิทธิรับมรดกของนายสงัด เกียงวัว นายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง และนายสมบัติ ลายมั่น จึงไม่ต้องรับผิด โจทก์ต้องเรียกร้องจากผู้จัดการมรดกของนายสงัด นายชาญชัย และนายสมบัติ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐ อนุมัติให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยมิชอบด้วยกฎหมาย และไม่เป็นไปตามระเบียบและเงื่อนไข รู้เห็นและสนับสนุนให้บุคคลภายนอกเป็นผู้รับเงินและนำไปใช้ซื้อสิทธิขายเสียง การกู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นคำสั่งทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครองนครราชสีมาศาลจังหวัดสุรินทร์พิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๙ (๑๑) มีอำนาจเกี่ยวกับส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแล บรรดาสหกรณ์ทั่วประเทศ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่โจทก์ฟ้องให้จำเลยที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ และให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ และจำเลยที่ ๑๔ ถึงที่ ๑๗ ในฐานะผู้มีสิทธิรับมรดกของนายสงัด เกียงวัว นายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง และนายสมบัติ ลายมั่น ตามลำดับ รับผิดตามสัญญาค้ำประกันนั้น ไม่มีกฎหมายบังคับให้จำเลยที่ ๑ ต้องจัดหาแหล่งเงินทุนจากการกู้ยืมเงินกองทุนของโจทก์เท่านั้น แต่จำเลยที่ ๑ มีเสรีภาพในการกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินอื่น ๆ นอกจากนี้แม้สัญญากู้ยืมมีข้อกำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ และต้องปฏิบัติตามระเบียบ คำสั่ง และคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์ โจทก์ และกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ก็เป็นเพียงข้อกำหนดหรือเงื่อนไขเช่นเดียวกับการกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินทั่วไปเพื่อมิให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ในกิจการอย่างอื่นนอกวัตถุประสงค์ ทั้งข้อสัญญามิได้ให้เอกสิทธิ์โจทก์อย่างหนึ่งอย่างใดนอกเหนือไปจากที่กฎหมายเอกชนของประเทศยินยอมให้กระทำได้ การอนุมัติให้กู้ยืมเงินของโจทก์จึงมิใช่การกระทำทางปกครองที่เป็นการแสดงออกซึ่งเจตนาของหน่วยงานทางปกครองที่มุ่งจะผูกนิติสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับประชาชนในฐานะที่หน่วยงานทางปกครองมีอำนาจที่เหนือกว่าแต่ประการใด นอกจากนี้แม้มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หากแต่มีสาระสำคัญเป็นการให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดวิธีใช้เงินคืน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นการให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น มิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์อันจะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแต่อย่างใด ประการต่อมา ที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ให้การต่อสู้คดีและโต้แย้งเขตอำนาจศาลทำนองว่า โจทก์กระทำการขัดคำสั่งหรือกฎต่าง ๆ นั้น เมื่อพิเคราะห์คำให้การและคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ แล้ว เห็นว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ให้การกล่าวอ้างลอย ๆ มิได้ระบุให้ชัดเจนว่า โจทก์หรือบุคคลผู้เกี่ยวข้องหลอกลวงหรือเชิดจำเลยที่ ๑ อย่างไร ทั้งไม่ปรากฏรายละเอียดว่า โจทก์กระทำการขัดคำสั่งหรือนโยบายของรัฐโดยมิชอบอย่างไร คำให้การและคำโต้แย้งของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ จึงเป็นการอ้างเหตุผลย่อยประการหนึ่ง เพื่อต่อสู้ให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ หลุดพ้นจากความรับผิดตามสัญญากู้ยืมและสัญญาค้ำประกันอันเป็นประเด็นหลักแห่งคดี กรณีมิใช่เรื่องที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ประสงค์ใช้สิทธิต่อสู้คดีว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแต่ประการใด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันอันเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นกรมในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากรสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และประชาชนทั่วไป ส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็ง โดยการพัฒนากระบวนการเรียนรู้ในการเพิ่มขีดความสามารถในด้านการบริหารจัดการ การดำเนินธุรกิจอย่างมีประสิทธิภาพ และมีการเชื่อมโยงธุรกิจ สหกรณ์สู่ระดับสากล เพื่อให้สมาชิกสหกรณ์มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม กองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรเป็นกองทุนซึ่งจัดตั้งขึ้นตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรทั้งระบบและครอบคลุมสินค้าเกษตรทุกชนิด ตามข้อ ๑๖ ของระเบียบดังกล่าว ซึ่งการช่วยเหลือเกษตรกรจะต้องดำเนินการภายใต้หลักการเดียวกันอย่างเป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติ มีกลไกให้ผลประโยชน์นั้นกลับไปถึงเกษตรกรอย่างแท้จริง โดยให้การช่วยเหลือในด้านการตลาด สินค้าเกษตรและปัจจัยการผลิต ตามข้อ ๑๕ ของระเบียบเดียวกัน โดยข้อ ๑๔ กำหนดให้คณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรพิจารณาให้ความช่วยเหลือ เมื่อเห็นว่าราคาตลาดต่ำกว่า หรือคาดว่าจะต่ำกว่าราคาเป้าหมายนำในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง และหยุดให้ความช่วยเหลือเมื่อเห็นว่าราคาตลาดสูงกว่า หรือคาดว่าจะสูงกว่าราคาเป้าหมายในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง ซึ่งกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ประกอบด้วยเงินที่ได้รับการจัดสรรตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปี เงินหรือทรัพย์สินที่มีผู้มอบให้ ดอกผลของเงินกองทุน และเงินที่รัฐบาลอุดหนุนให้ ตามข้อ ๑๘ และข้อ ๑๙ กำหนดให้จ่ายเงินจากกองทุนได้ตามวัตถุประสงค์ของกองทุน ตามมติคณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร เฉพาะในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) ช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการตลาดเพื่อรักษาระดับราคาหรือยกระดับราคาสินค้าเกษตร (๒) พัฒนาโครงสร้างการผลิต และการปรับปรุงคุณภาพสินค้าเกษตรเพื่อเพิ่มรายได้แก่เกษตรกร (๓) ช่วยเหลือเกษตรกรในด้านสินเชื่อและการดำเนินงานของกองทุนที่ดิน (๔) ค่าใช้จ่ายในการบริหารกองทุนไม่เกินร้อยละ ๑ ของกองทุน (๕) ช่วยเหลือสินค้าเกษตรที่มีกฎหมายกำหนดให้ความช่วยเหลืออย่างเป็นระบบอยู่แล้ว โดยผ่านกองทุนซึ่งเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายว่าด้วยการนั้นเป็นการเฉพาะคราวและมีความจำเป็นเร่งด่วน เพื่อคุ้มครองและรักษาประโยชน์ของเกษตรกร ทั้งนี้ การจ่ายเงินเพื่อดำเนินการตาม (๑) (๒) (๓) และ (๔) จะจ่ายในลักษณะหมุนเวียนหรือจ่ายขาดก็ได้ ส่วนการจ่ายเงินตาม (๕) ให้จ่ายได้เฉพาะในลักษณะหมุนเวียนและต้องคำนึงถึงเงินกองทุนคงเหลือแต่ที่ปลอดภาระผูกพันที่จะนำไปช่วยเหลือสินค้าเกษตรกรอื่นที่มีปัญหาหรือคาดว่าจะมีปัญหาประกอบด้วย ซึ่งข้อ ๑๗ กำหนดให้กรมบัญชีกลางเป็นผู้กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในการใช้จ่ายหรือขอรับจัดสรรเงินกองทุน โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรตลอดจนดูแลรักษาประโยชน์เงินกองทุน รวมทั้งควบคุมดูแลการใช้จ่ายเงินกองทุน ดังนั้น เห็นได้ว่ากองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรเป็นกองทุนที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้นเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการตลาด ด้านการผลิตสินค้าเกษตร และด้านสินเชื่อ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐที่ให้บริการแก่เกษตรกรโดยเฉพาะ การดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับกองทุนดังกล่าวจึงเป็นการดำเนินกิจการของฝ่ายทางปกครอง การที่โจทก์ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่บริหารกองทุนต่าง ๆ ที่ผ่านโจทก์ ทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตรตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ โดยให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๒๕๔๕ โดยมีหลักการที่จะให้สหกรณ์ดำเนินการรวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิกมาจัดการด้านการตลาด ตั้งแต่การขนส่ง คัดคุณภาพ แปรรูป บรรจุ จนถึงการจำหน่าย นอกจากสมาชิกสหกรณ์จะได้รับราคาข้าวเปลือกขั้นต่ำตามราคาตลาดส่วนหนึ่งเมื่อส่งมอบข้าวเปลือกแล้ว สมาชิกสหกรณ์ยังจะได้รับราคาเพิ่มขึ้นเมื่อสหกรณ์ดำเนินการมีกำไรอีกส่วนหนึ่ง ซึ่งจะทำให้สมาชิกสหกรณ์ได้รับราคาขั้นสุดท้ายสูงกว่าราคาตลาดโดยทั่วไป ส่งผลให้สมาชิกสหกรณ์ไม่ได้รับความเดือดร้อนในเรื่องราคาข้าวเปลือกตกต่ำ ซึ่งจำเลยที่ ๑ เป็นผู้กู้ยืมเงินจากโจทก์ตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๒๔๔๕ ตามสัญญาเลขที่ ๑/๒๔๔๕ ลงวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๔๔๕ โดยมีข้อตกลงกันตามข้อ ๑ ข้อ ๒ และข้อ ๗ ว่าโจทก์ตกลงให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจำนวน ๙,๐๐๐,๐๐๐ บาท โดยจำเลยที่ ๑ จะต้องใช้เงินเพื่อดำเนินการตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ เท่านั้น ไม่สามารถนำเงินที่กู้ยืมไปใช้ในกิจการอื่นได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากโจทก์ก่อน หากจำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ให้แล้วเสร็จภายในวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ ไม่ต้องเสียดอกเบี้ยและค่าปรับแก่โจทก์ ตามข้อ ๑๓ และข้อ ๑๗ หากปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ ใช้จ่ายเงินกู้ยืมดังกล่าวไม่หมดหรือหมดความจำเป็นที่จะต้องใช้เงิน ให้จำเลยที่ ๑ ส่งคืนให้แก่โจทก์ภายใน ๕ วันทำการ ตั้งแต่วันที่หมดความจำเป็นต้องใช้ และในระหว่างที่ยังเป็นหนี้เงินที่กู้ยืมตามสัญญานี้ จำเลยที่ ๑ ต้องจัดทำบัญชีสำหรับติดตามผลการปฏิบัติงานการรวบรวมข้าวตามโครงการ ฯ อย่างใกล้ชิดและทุกรอบระยะเวลา ๑๒ เดือน นับจากเดือนที่ได้รับเงินกู้ยืมไป และต้องจัดทำรายงานตามที่โจทก์กำหนด ส่งให้โจทก์จนกว่าจะชำระเสร็จสิ้น ตามนัยข้อ ๖ และข้อ ๑๐ ของสัญญา อีกทั้งจำเลยที่ ๑ ต้องปฏิบัติตามระเบียบ คำสั่ง คำแนะนำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้อง ยินยอมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวเข้าตรวจสอบกิจการได้ตลอดเวลา รวมทั้งยินยอมให้โจทก์มีอำนาจสั่งแก้ไขด้วยประการใด ๆ หากไม่แก้ไข โจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ทันที และหากมีดอกเบี้ยเกิดขึ้นจากบัญชีเงินฝากต้องส่งคืนโจทก์ทั้งหมด อันเป็นข้อกำหนดให้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐควบคุมบริหารเงินที่ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินตามข้อ ๑๑ จากข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าว แสดงให้เห็นว่า โจทก์มอบหมายให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ดำเนินกิจการทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวแทนโจทก์ในรูปของสัญญากู้ยืมเงิน โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๑ นำเงินที่กู้ยืมเงินไปใช้เพื่อรวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิกไปแปรรูปเป็นข้าวสารและจำหน่าย โดยมีเป้าหมายให้สมาชิกสหกรณ์ไม่ต้องได้รับความเดือดร้อนในเรื่องราคาข้าวเปลือกตกต่ำและเป็นการยกระดับราคาข้าวเปลือกให้เป็นธรรม ซึ่งเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการตลาด เพื่อรักษาระดับราคาหรือยกระดับราคาสินค้าเกษตร และช่วยเหลือเกษตรกรในด้านสินเชื่อตามวัตถุประสงค์ของกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ตามข้อ ๑๙ (๑) และ (๓) ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔ สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าว จึงเป็นเครื่องมือของโจทก์เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะตามภาระหน้าที่บรรลุผล การที่โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจึงมิใช่เป็นการกระทำเพื่อมุ่งให้เกิด
นิติสัมพันธ์ในทางแพ่งระหว่างรัฐกับจำเลย รวมทั้งมิใช่เป็นการประกอบธุรกิจในเชิงพาณิชย์ของรัฐ แม้ว่าสัญญาดังกล่าวเป็นกรณีที่โจทก์ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรแก่จำเลย ที่ ๑ เพื่อดำเนินโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ เพียงสหกรณ์เดียวหรือรวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิกสหกรณ์เพียงกลุ่มเดียว แต่การให้กู้ยืมเงินดังกล่าวคงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะแทนโจทก์ ซึ่งการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองหาได้ขึ้นอยู่กับจำนวนของผู้รับบริการไม่ แม้จะมีจำนวนผู้รับบริการมากน้อยเพียงใดหรือมีเพียงคนเดียวหรือกลุ่มเดียว การจัดทำบริการสาธารณะนั้นก็ยังคงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ หาได้ทำให้กลายเป็นมิใช่การจัดทำบริการสาธารณะไม่ ดังนั้น จำนวนหรือกลุ่มสมาชิกจึงมิใช่เงื่อนไขที่จะทำให้สัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ฉบับนี้ไม่เป็นสัญญาทางปกครองเพราะสัญญาใดจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น จักต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระและวัตถุประสงค์ของสัญญานั้นเป็นสำคัญ ดังนั้น สัญญากู้ยืมเงินกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร โครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะและเป็นสัญญาทางปกครอง ตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนั้นเมื่อพิจารณาข้อกำหนดในสัญญา มีข้อสัญญาหลายข้อที่กำหนดให้คู่สัญญามีสิทธิและหน้าที่แตกต่างไปจากที่มีการกำหนดในสัญญาทางแพ่งตามกฎหมายเอกชนหรือไม่ค่อยมีการกำหนดไว้ในสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชน เช่น ข้อ ๖ ที่กำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องส่งเงินคืนโจทก์ หากใช้เงินกู้ดังกล่าวไม่หมดหรือหมดความจำเป็นต้องใช้เงิน ก็เพื่อนำเงินส่วนที่เหลือคืนกองทุน ฯ เพื่อนำไปหมุนเวียนและใช้จ่ายช่วยเหลือเกษตรกรตามวัตถุประสงค์การจัดตั้งกองทุน ฯ อันจะทำให้การจัดทำบริการสาธารณะแก่เกษตรกรสามารถดำเนินการได้อย่างต่อเนื่องและทั่วถึงแก่เกษตรกรกลุ่มอื่น ๆ ด้วย รวมทั้งกำหนดให้จำเลยที่ ๑ จัดทำบัญชีติดตามผลการรวบรวมข้าวตามโครงการอย่างใกล้ชิดและรายงานโจทก์จนกว่าจะชำระหนี้เสร็จสิ้น หากจำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ภายในกำหนดเวลาที่กำหนดไว้ จำเลยที่ ๑ ไม่ต้องชำระดอกเบี้ยในการกู้ยืมเงินดังกล่าว แต่หากนำเงินไปใช้นอกเหนือวัตถุประสงค์จำเลยที่ ๑ ต้องชำระค่าปรับแก่โจทก์ในอัตราร้อยละ ๑๒ ต่อปี อีกทั้งโจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญาหรือเรียกให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้เงินที่กู้ยืมทั้งหมดหรือบางส่วนเมื่อใดก็ได้ แม้หนี้ยังไม่ถึงกำหนดชำระ ซึ่งข้อกำหนดดังกล่าวมีลักษณะพิเศษแตกต่างไปจากที่กำหนดไว้ในสัญญาทางแพ่งตามกฎหมายของเอกชน หรือไม่ค่อยพบในสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชน อันเป็นลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น เมื่อมีกรณีพิพาทเกี่ยวกับฟ้องขอให้จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้กู้ยืม คืนเงินต้นพร้อมดอกเบี้ยตามสัญญากู้ยืมเลขที่ ๑/๒๕๔๕ ระหว่างสหกรณ์จังหวัดสุรินทร์ผู้รับมอบอำนาจจากโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ นายสงัด เกียงวัว นายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง และนายสมบัติ ลายมั่น ในฐานะผู้ค้ำประกัน กรณีจึงเป็นข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากรสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และประชาชนทั่วไป ส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็ง โดยการพัฒนากระบวนการเรียนรู้ในการเพิ่มขีดความสามารถในด้านการบริหารจัดการ การดำเนินธุรกิจอย่างมีประสิทธิภาพ และมีการเชื่อมโยงธุรกิจ สหกรณ์สู่ระดับสากล เพื่อให้สมาชิกสหกรณ์มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม สำหรับกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรเป็นกองทุนซึ่งจัดตั้งขึ้นตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรทั้งระบบและครอบคลุมสินค้าเกษตรทุกชนิด ทั้งในด้านการตลาด ด้านการผลิตสินค้าเกษตรและด้านสินเชื่อ อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น การที่โจทก์ได้ตกลงกันทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตร ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๑ นำเงินที่กู้ยืมไปใช้เพื่อรวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิก โดยมีเป้าหมายให้สมาชิกสหกรณ์ไม่ต้องได้รับความเดือดร้อนในเรื่องราคาข้าวเปลือกตกต่ำและเป็นการยกระดับราคาข้าวเปลือกให้เป็นธรรม ซึ่งเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการตลาด เพื่อรักษาระดับราคาหรือยกระดับราคาสินค้าเกษตร และช่วยเหลือเกษตรกรในด้านสินเชื่อตามวัตถุประสงค์ของกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ตามข้อ ๑๙ (๑) และ (๓) ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรมส่งเสริมสหกรณ์ โจทก์ สหกรณ์ช่วยเกษตรกรสังขะ - ศรีณรงค์ จำกัด ที่ ๑ นายจงกิจ ขวัญทอง ที่ ๒ นายหงษ์ทอง พวงจิตร ที่ ๓ นายสันติ สุขเต็ม ที่ ๔ นายเดชาหรือสมพล ศรีอุฬารวัฒน์ ที่ ๕ นายทรงชาติ อินตาหรืออินทร์ตา ที่ ๖ นายจรูญ บุญร่วม ที่ ๗ นายณรงค์ แก้มทอง ที่ ๘ นายไพฑูรย์ เวชไสยหรือเวชไสย์ ที่ ๙ นายทองอุ่น บูรณะ ที่ ๑๐ นายเกียม คำผุย ที่ ๑๑ นางสมบูรณ์ ศรีเสน ที่ ๑๒ นายสนอง ทองอ้ม ที่ ๑๓ นางจันทร์งาม เกียงวัว ที่ ๑๔ นายวีรพล แก้วหลวง ที่ ๑๕ นางสาวสนธยา แก้วหลวง ที่ ๑๖ นางพันธ์ อนุมาร ที่ ๑๗ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็งเพื่อให้สมาชิกสหกรณ์มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตร กู้ยืมเงินกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๑ นำเงินที่กู้ยืมไปใช้รวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิก และช่วยเหลือเกษตรกรในด้านสินเชื่อตามวัตถุประสงค์ของกองทุน สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดสุรินทร์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุรินทร์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓ กรมส่งเสริมสหกรณ์ โจทก์ ยื่นฟ้องสหกรณ์ช่วยเกษตรกรสังขะ - ศรีณรงค์ จำกัด ที่ ๑ นายจงกิจ ขวัญทอง ที่ ๒ นายหงษ์ทอง พวงจิตร ที่ ๓ นายสันติ สุขเต็ม ที่ ๔ นายเดชาหรือสมพล ศรีอุฬารวัฒน์ ที่ ๕ นายทรงชาติ อินตาหรืออินทร์ตา ที่ ๖ นายจรูญ บุญร่วม ที่ ๗ นายณรงค์ แก้มทอง ที่ ๘ นายไพฑูรย์ เวชไสยหรือเวชไสย์ ที่ ๙ นายทองอุ่น บูรณะ ที่ ๑๐ นายเกียม คำผุย ที่ ๑๑ นางสมบูรณ์ ศรีเสน ที่ ๑๒ นายสนอง ทองอ้ม ที่ ๑๓ นางจันทร์งาม เกียงวัว ที่ ๑๔ นายวีรพล แก้วหลวง ที่ ๑๕ นางสาวสนธยา แก้วหลวง ที่ ๑๖ นางพันธ์ อนุมาร ที่ ๑๗ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุรินทร์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๙๐๕/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย เป็นกรมในรัฐบาล สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีอำนาจเกี่ยวกับการส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแลสหกรณ์ทั่วประเทศ จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินโจทก์ ๙,๐๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อดำเนินการตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๒๕๔๕ กำหนดชำระหนี้ให้แล้วเสร็จภายในวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๕ หากจำเลยที่ ๑ ไม่ชำระหนี้ภายในกำหนดหรือเมื่อโจทก์บอกเลิกสัญญาและเรียกให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ จำเลยที่ ๑ ต้องเสียดอกเบี้ยจากการผิดนัดร้อยละ ๖ ต่อปีของต้นเงินค้างชำระ หากนำเงินไปใช้นอกเหนือวัตถุประสงค์ จำเลยที่ ๑ ต้องชำระค่าปรับแก่โจทก์ในอัตราร้อยละ ๑๒ ต่อปี โดยมีจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ นายสงัด เกียงวัว นายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง และนายสมบัติ ลายมั่น เป็นผู้ค้ำประกันและยอมรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วม จำเลยที่ ๑ มิได้นำเงินกู้ยืมไปใช้รวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิกของจำเลยที่ ๑ โจทก์มีหนังสือบอกเลิกสัญญาและเรียกให้ชำระหนี้ แต่จำเลยที่ ๑ เพิกเฉย คงชำระค่าปรับบางส่วนแก่โจทก์บางส่วน จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ ในฐานะผู้ค้ำประกัน จำเลยที่ ๑๔ ในฐานะผู้มีสิทธิรับมรดกของนายสงัด จำเลยที่ ๑๕ และที่ ๑๖ ในฐานะผู้มีสิทธิรับมรดกของนายชาญชัย และจำเลยที่ ๑๗ ในฐานะผู้มีสิทธิรับมรดกของนายสมบัติ ต้องร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ ขอให้จำเลยทั้งสิบเจ็ดร่วมกันชำระต้นเงิน ดอกเบี้ยและค่าปรับ จำนวน ๒๑,๙๐๕,๖๑๖.๔๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๙,๐๐๐,๐๐๐ บาท นับแต่วันถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ยื่นคำให้การว่า สัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ เพราะโจทก์สมรู้ร่วมคิดกับข้าราชการและบุคคลภายนอกเชิดจำเลยที่ ๑ เป็นตัวแทนทำสัญญา แล้วให้บุคคลภายนอกนำเงินไปใช้ในการซื้อสิทธิขายเสียงในการเลือกตั้งทั่วไปช่วงปี ๒๕๔๓ ถึง ๒๕๔๕ สัญญากู้ยืมจึงเป็นนิติกรรมอำพราง และจำเลยที่ ๑ มิได้รับเงินตามสัญญาใบเสร็จรับเงินท้ายฟ้องมิใช่ของจำเลยที่ ๑ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ทั้งโจทก์มิได้ปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินระหว่างสหกรณ์กับกรมส่งเสริมสหกรณ์ และตามที่กระทรวงเกษตรและสหกรณ์หรือคณะรัฐมนตรีมอบหมาย โจทก์ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมโดยขาดการพิจารณาอนุมัติที่รอบคอบ เมื่อการกู้ยืมในคดีนี้เป็นการกระทำตามนโยบายของรัฐกระทบต่อคนหมู่มาก จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ศาลปกครองจึงเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษา และคดีขาดอายุความ จำเลยที่ ๑๔ ถึง ๑๗ เป็นผู้มีสิทธิรับมรดกของนายสงัด เกียงวัว นายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง และนายสมบัติ ลายมั่น จึงไม่ต้องรับผิด โจทก์ต้องเรียกร้องจากผู้จัดการมรดกของนายสงัด นายชาญชัย และนายสมบัติ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐ อนุมัติให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยมิชอบด้วยกฎหมาย และไม่เป็นไปตามระเบียบและเงื่อนไข รู้เห็นและสนับสนุนให้บุคคลภายนอกเป็นผู้รับเงินและนำไปใช้ซื้อสิทธิขายเสียง การกู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นคำสั่งทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครองนครราชสีมาศาลจังหวัดสุรินทร์พิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๙ (๑๑) มีอำนาจเกี่ยวกับส่งเสริมสหกรณ์ แนะนำ กำกับดูแล บรรดาสหกรณ์ทั่วประเทศ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่โจทก์ฟ้องให้จำเลยที่ ๑ รับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ และให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ และจำเลยที่ ๑๔ ถึงที่ ๑๗ ในฐานะผู้มีสิทธิรับมรดกของนายสงัด เกียงวัว นายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง และนายสมบัติ ลายมั่น ตามลำดับ รับผิดตามสัญญาค้ำประกันนั้น ไม่มีกฎหมายบังคับให้จำเลยที่ ๑ ต้องจัดหาแหล่งเงินทุนจากการกู้ยืมเงินกองทุนของโจทก์เท่านั้น แต่จำเลยที่ ๑ มีเสรีภาพในการกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินอื่น ๆ นอกจากนี้แม้สัญญากู้ยืมมีข้อกำหนดว่า ผู้กู้ยืมจะต้องใช้เงินที่กู้ยืมเพื่อดำเนินการตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ และต้องปฏิบัติตามระเบียบ คำสั่ง และคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์ โจทก์ และกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ก็เป็นเพียงข้อกำหนดหรือเงื่อนไขเช่นเดียวกับการกู้ยืมเงินจากสถาบันการเงินทั่วไปเพื่อมิให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ในกิจการอย่างอื่นนอกวัตถุประสงค์ ทั้งข้อสัญญามิได้ให้เอกสิทธิ์โจทก์อย่างหนึ่งอย่างใดนอกเหนือไปจากที่กฎหมายเอกชนของประเทศยินยอมให้กระทำได้ การอนุมัติให้กู้ยืมเงินของโจทก์จึงมิใช่การกระทำทางปกครองที่เป็นการแสดงออกซึ่งเจตนาของหน่วยงานทางปกครองที่มุ่งจะผูกนิติสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับประชาชนในฐานะที่หน่วยงานทางปกครองมีอำนาจที่เหนือกว่าแต่ประการใด นอกจากนี้แม้มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หากแต่มีสาระสำคัญเป็นการให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดวิธีใช้เงินคืน ทั้งวัตถุแห่งสัญญาก็เป็นการให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น มิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์อันจะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแต่อย่างใด ประการต่อมา ที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ให้การต่อสู้คดีและโต้แย้งเขตอำนาจศาลทำนองว่า โจทก์กระทำการขัดคำสั่งหรือกฎต่าง ๆ นั้น เมื่อพิเคราะห์คำให้การและคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ แล้ว เห็นว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ให้การกล่าวอ้างลอย ๆ มิได้ระบุให้ชัดเจนว่า โจทก์หรือบุคคลผู้เกี่ยวข้องหลอกลวงหรือเชิดจำเลยที่ ๑ อย่างไร ทั้งไม่ปรากฏรายละเอียดว่า โจทก์กระทำการขัดคำสั่งหรือนโยบายของรัฐโดยมิชอบอย่างไร คำให้การและคำโต้แย้งของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ จึงเป็นการอ้างเหตุผลย่อยประการหนึ่ง เพื่อต่อสู้ให้จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ หลุดพ้นจากความรับผิดตามสัญญากู้ยืมและสัญญาค้ำประกันอันเป็นประเด็นหลักแห่งคดี กรณีมิใช่เรื่องที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๑ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ และที่ ๑๗ ประสงค์ใช้สิทธิต่อสู้คดีว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแต่ประการใด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันอันเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นกรมในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากรสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และประชาชนทั่วไป ส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็ง โดยการพัฒนากระบวนการเรียนรู้ในการเพิ่มขีดความสามารถในด้านการบริหารจัดการ การดำเนินธุรกิจอย่างมีประสิทธิภาพ และมีการเชื่อมโยงธุรกิจ สหกรณ์สู่ระดับสากล เพื่อให้สมาชิกสหกรณ์มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม กองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรเป็นกองทุนซึ่งจัดตั้งขึ้นตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรทั้งระบบและครอบคลุมสินค้าเกษตรทุกชนิด ตามข้อ ๑๖ ของระเบียบดังกล่าว ซึ่งการช่วยเหลือเกษตรกรจะต้องดำเนินการภายใต้หลักการเดียวกันอย่างเป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติ มีกลไกให้ผลประโยชน์นั้นกลับไปถึงเกษตรกรอย่างแท้จริง โดยให้การช่วยเหลือในด้านการตลาด สินค้าเกษตรและปัจจัยการผลิต ตามข้อ ๑๕ ของระเบียบเดียวกัน โดยข้อ ๑๔ กำหนดให้คณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรพิจารณาให้ความช่วยเหลือ เมื่อเห็นว่าราคาตลาดต่ำกว่า หรือคาดว่าจะต่ำกว่าราคาเป้าหมายนำในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง และหยุดให้ความช่วยเหลือเมื่อเห็นว่าราคาตลาดสูงกว่า หรือคาดว่าจะสูงกว่าราคาเป้าหมายในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง ซึ่งกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ประกอบด้วยเงินที่ได้รับการจัดสรรตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปี เงินหรือทรัพย์สินที่มีผู้มอบให้ ดอกผลของเงินกองทุน และเงินที่รัฐบาลอุดหนุนให้ ตามข้อ ๑๘ และข้อ ๑๙ กำหนดให้จ่ายเงินจากกองทุนได้ตามวัตถุประสงค์ของกองทุน ตามมติคณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร เฉพาะในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) ช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการตลาดเพื่อรักษาระดับราคาหรือยกระดับราคาสินค้าเกษตร (๒) พัฒนาโครงสร้างการผลิต และการปรับปรุงคุณภาพสินค้าเกษตรเพื่อเพิ่มรายได้แก่เกษตรกร (๓) ช่วยเหลือเกษตรกรในด้านสินเชื่อและการดำเนินงานของกองทุนที่ดิน (๔) ค่าใช้จ่ายในการบริหารกองทุนไม่เกินร้อยละ ๑ ของกองทุน (๕) ช่วยเหลือสินค้าเกษตรที่มีกฎหมายกำหนดให้ความช่วยเหลืออย่างเป็นระบบอยู่แล้ว โดยผ่านกองทุนซึ่งเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายว่าด้วยการนั้นเป็นการเฉพาะคราวและมีความจำเป็นเร่งด่วน เพื่อคุ้มครองและรักษาประโยชน์ของเกษตรกร ทั้งนี้ การจ่ายเงินเพื่อดำเนินการตาม (๑) (๒) (๓) และ (๔) จะจ่ายในลักษณะหมุนเวียนหรือจ่ายขาดก็ได้ ส่วนการจ่ายเงินตาม (๕) ให้จ่ายได้เฉพาะในลักษณะหมุนเวียนและต้องคำนึงถึงเงินกองทุนคงเหลือแต่ที่ปลอดภาระผูกพันที่จะนำไปช่วยเหลือสินค้าเกษตรกรอื่นที่มีปัญหาหรือคาดว่าจะมีปัญหาประกอบด้วย ซึ่งข้อ ๑๗ กำหนดให้กรมบัญชีกลางเป็นผู้กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในการใช้จ่ายหรือขอรับจัดสรรเงินกองทุน โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรตลอดจนดูแลรักษาประโยชน์เงินกองทุน รวมทั้งควบคุมดูแลการใช้จ่ายเงินกองทุน ดังนั้น เห็นได้ว่ากองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรเป็นกองทุนที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้นเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการตลาด ด้านการผลิตสินค้าเกษตร และด้านสินเชื่อ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐที่ให้บริการแก่เกษตรกรโดยเฉพาะ การดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับกองทุนดังกล่าวจึงเป็นการดำเนินกิจการของฝ่ายทางปกครอง การที่โจทก์ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่บริหารกองทุนต่าง ๆ ที่ผ่านโจทก์ ทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตรตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ โดยให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๒๕๔๕ โดยมีหลักการที่จะให้สหกรณ์ดำเนินการรวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิกมาจัดการด้านการตลาด ตั้งแต่การขนส่ง คัดคุณภาพ แปรรูป บรรจุ จนถึงการจำหน่าย นอกจากสมาชิกสหกรณ์จะได้รับราคาข้าวเปลือกขั้นต่ำตามราคาตลาดส่วนหนึ่งเมื่อส่งมอบข้าวเปลือกแล้ว สมาชิกสหกรณ์ยังจะได้รับราคาเพิ่มขึ้นเมื่อสหกรณ์ดำเนินการมีกำไรอีกส่วนหนึ่ง ซึ่งจะทำให้สมาชิกสหกรณ์ได้รับราคาขั้นสุดท้ายสูงกว่าราคาตลาดโดยทั่วไป ส่งผลให้สมาชิกสหกรณ์ไม่ได้รับความเดือดร้อนในเรื่องราคาข้าวเปลือกตกต่ำ ซึ่งจำเลยที่ ๑ เป็นผู้กู้ยืมเงินจากโจทก์ตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๒๔๔๕ ตามสัญญาเลขที่ ๑/๒๔๔๕ ลงวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๔๔๕ โดยมีข้อตกลงกันตามข้อ ๑ ข้อ ๒ และข้อ ๗ ว่าโจทก์ตกลงให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจำนวน ๙,๐๐๐,๐๐๐ บาท โดยจำเลยที่ ๑ จะต้องใช้เงินเพื่อดำเนินการตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ เท่านั้น ไม่สามารถนำเงินที่กู้ยืมไปใช้ในกิจการอื่นได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากโจทก์ก่อน หากจำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ให้แล้วเสร็จภายในวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ ไม่ต้องเสียดอกเบี้ยและค่าปรับแก่โจทก์ ตามข้อ ๑๓ และข้อ ๑๗ หากปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ ใช้จ่ายเงินกู้ยืมดังกล่าวไม่หมดหรือหมดความจำเป็นที่จะต้องใช้เงิน ให้จำเลยที่ ๑ ส่งคืนให้แก่โจทก์ภายใน ๕ วันทำการ ตั้งแต่วันที่หมดความจำเป็นต้องใช้ และในระหว่างที่ยังเป็นหนี้เงินที่กู้ยืมตามสัญญานี้ จำเลยที่ ๑ ต้องจัดทำบัญชีสำหรับติดตามผลการปฏิบัติงานการรวบรวมข้าวตามโครงการ ฯ อย่างใกล้ชิดและทุกรอบระยะเวลา ๑๒ เดือน นับจากเดือนที่ได้รับเงินกู้ยืมไป และต้องจัดทำรายงานตามที่โจทก์กำหนด ส่งให้โจทก์จนกว่าจะชำระเสร็จสิ้น ตามนัยข้อ ๖ และข้อ ๑๐ ของสัญญา อีกทั้งจำเลยที่ ๑ ต้องปฏิบัติตามระเบียบ คำสั่ง คำแนะนำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้อง ยินยอมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวเข้าตรวจสอบกิจการได้ตลอดเวลา รวมทั้งยินยอมให้โจทก์มีอำนาจสั่งแก้ไขด้วยประการใด ๆ หากไม่แก้ไข โจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ทันที และหากมีดอกเบี้ยเกิดขึ้นจากบัญชีเงินฝากต้องส่งคืนโจทก์ทั้งหมด อันเป็นข้อกำหนดให้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐควบคุมบริหารเงินที่ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินตามข้อ ๑๑ จากข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าว แสดงให้เห็นว่า โจทก์มอบหมายให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ดำเนินกิจการทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวแทนโจทก์ในรูปของสัญญากู้ยืมเงิน โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๑ นำเงินที่กู้ยืมเงินไปใช้เพื่อรวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิกไปแปรรูปเป็นข้าวสารและจำหน่าย โดยมีเป้าหมายให้สมาชิกสหกรณ์ไม่ต้องได้รับความเดือดร้อนในเรื่องราคาข้าวเปลือกตกต่ำและเป็นการยกระดับราคาข้าวเปลือกให้เป็นธรรม ซึ่งเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการตลาด เพื่อรักษาระดับราคาหรือยกระดับราคาสินค้าเกษตร และช่วยเหลือเกษตรกรในด้านสินเชื่อตามวัตถุประสงค์ของกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ตามข้อ ๑๙ (๑) และ (๓) ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔ สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าว จึงเป็นเครื่องมือของโจทก์เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะตามภาระหน้าที่บรรลุผล การที่โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจึงมิใช่เป็นการกระทำเพื่อมุ่งให้เกิด
นิติสัมพันธ์ในทางแพ่งระหว่างรัฐกับจำเลย รวมทั้งมิใช่เป็นการประกอบธุรกิจในเชิงพาณิชย์ของรัฐ แม้ว่าสัญญาดังกล่าวเป็นกรณีที่โจทก์ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรแก่จำเลย ที่ ๑ เพื่อดำเนินโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ เพียงสหกรณ์เดียวหรือรวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิกสหกรณ์เพียงกลุ่มเดียว แต่การให้กู้ยืมเงินดังกล่าวคงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะแทนโจทก์ ซึ่งการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองหาได้ขึ้นอยู่กับจำนวนของผู้รับบริการไม่ แม้จะมีจำนวนผู้รับบริการมากน้อยเพียงใดหรือมีเพียงคนเดียวหรือกลุ่มเดียว การจัดทำบริการสาธารณะนั้นก็ยังคงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ หาได้ทำให้กลายเป็นมิใช่การจัดทำบริการสาธารณะไม่ ดังนั้น จำนวนหรือกลุ่มสมาชิกจึงมิใช่เงื่อนไขที่จะทำให้สัญญากู้ยืมเงินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ฉบับนี้ไม่เป็นสัญญาทางปกครองเพราะสัญญาใดจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น จักต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระและวัตถุประสงค์ของสัญญานั้นเป็นสำคัญ ดังนั้น สัญญากู้ยืมเงินกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร โครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะและเป็นสัญญาทางปกครอง ตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนั้นเมื่อพิจารณาข้อกำหนดในสัญญา มีข้อสัญญาหลายข้อที่กำหนดให้คู่สัญญามีสิทธิและหน้าที่แตกต่างไปจากที่มีการกำหนดในสัญญาทางแพ่งตามกฎหมายเอกชนหรือไม่ค่อยมีการกำหนดไว้ในสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชน เช่น ข้อ ๖ ที่กำหนดให้จำเลยที่ ๑ ต้องส่งเงินคืนโจทก์ หากใช้เงินกู้ดังกล่าวไม่หมดหรือหมดความจำเป็นต้องใช้เงิน ก็เพื่อนำเงินส่วนที่เหลือคืนกองทุน ฯ เพื่อนำไปหมุนเวียนและใช้จ่ายช่วยเหลือเกษตรกรตามวัตถุประสงค์การจัดตั้งกองทุน ฯ อันจะทำให้การจัดทำบริการสาธารณะแก่เกษตรกรสามารถดำเนินการได้อย่างต่อเนื่องและทั่วถึงแก่เกษตรกรกลุ่มอื่น ๆ ด้วย รวมทั้งกำหนดให้จำเลยที่ ๑ จัดทำบัญชีติดตามผลการรวบรวมข้าวตามโครงการอย่างใกล้ชิดและรายงานโจทก์จนกว่าจะชำระหนี้เสร็จสิ้น หากจำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ภายในกำหนดเวลาที่กำหนดไว้ จำเลยที่ ๑ ไม่ต้องชำระดอกเบี้ยในการกู้ยืมเงินดังกล่าว แต่หากนำเงินไปใช้นอกเหนือวัตถุประสงค์จำเลยที่ ๑ ต้องชำระค่าปรับแก่โจทก์ในอัตราร้อยละ ๑๒ ต่อปี อีกทั้งโจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญาหรือเรียกให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้เงินที่กู้ยืมทั้งหมดหรือบางส่วนเมื่อใดก็ได้ แม้หนี้ยังไม่ถึงกำหนดชำระ ซึ่งข้อกำหนดดังกล่าวมีลักษณะพิเศษแตกต่างไปจากที่กำหนดไว้ในสัญญาทางแพ่งตามกฎหมายของเอกชน หรือไม่ค่อยพบในสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชน อันเป็นลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น เมื่อมีกรณีพิพาทเกี่ยวกับฟ้องขอให้จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้กู้ยืม คืนเงินต้นพร้อมดอกเบี้ยตามสัญญากู้ยืมเลขที่ ๑/๒๕๔๕ ระหว่างสหกรณ์จังหวัดสุรินทร์ผู้รับมอบอำนาจจากโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ นายสงัด เกียงวัว นายชาญชัย แก้วหลวงหรือแก้วกาหลง และนายสมบัติ ลายมั่น ในฐานะผู้ค้ำประกัน กรณีจึงเป็นข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากรสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และประชาชนทั่วไป ส่งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็ง โดยการพัฒนากระบวนการเรียนรู้ในการเพิ่มขีดความสามารถในด้านการบริหารจัดการ การดำเนินธุรกิจอย่างมีประสิทธิภาพ และมีการเชื่อมโยงธุรกิจ สหกรณ์สู่ระดับสากล เพื่อให้สมาชิกสหกรณ์มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม สำหรับกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรเป็นกองทุนซึ่งจัดตั้งขึ้นตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรทั้งระบบและครอบคลุมสินค้าเกษตรทุกชนิด ทั้งในด้านการตลาด ด้านการผลิตสินค้าเกษตรและด้านสินเชื่อ อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น การที่โจทก์ได้ตกลงกันทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์การเกษตร ให้จำเลยที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรตามโครงการเชื่อมโยงสินเชื่อเพื่อการผลิตและบริการตลาดข้าวของสหกรณ์ ปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๕ โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๑ นำเงินที่กู้ยืมไปใช้เพื่อรวบรวมข้าวเปลือกจากสมาชิก โดยมีเป้าหมายให้สมาชิกสหกรณ์ไม่ต้องได้รับความเดือดร้อนในเรื่องราคาข้าวเปลือกตกต่ำและเป็นการยกระดับราคาข้าวเปลือกให้เป็นธรรม ซึ่งเป็นการช่วยเหลือเกษตรกรในด้านการตลาด เพื่อรักษาระดับราคาหรือยกระดับราคาสินค้าเกษตร และช่วยเหลือเกษตรกรในด้านสินเชื่อตามวัตถุประสงค์ของกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ตามข้อ ๑๙ (๑) และ (๓) ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยกองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรมส่งเสริมสหกรณ์ โจทก์ สหกรณ์ช่วยเกษตรกรสังขะ - ศรีณรงค์ จำกัด ที่ ๑ นายจงกิจ ขวัญทอง ที่ ๒ นายหงษ์ทอง พวงจิตร ที่ ๓ นายสันติ สุขเต็ม ที่ ๔ นายเดชาหรือสมพล ศรีอุฬารวัฒน์ ที่ ๕ นายทรงชาติ อินตาหรืออินทร์ตา ที่ ๖ นายจรูญ บุญร่วม ที่ ๗ นายณรงค์ แก้มทอง ที่ ๘ นายไพฑูรย์ เวชไสยหรือเวชไสย์ ที่ ๙ นายทองอุ่น บูรณะ ที่ ๑๐ นายเกียม คำผุย ที่ ๑๑ นางสมบูรณ์ ศรีเสน ที่ ๑๒ นายสนอง ทองอ้ม ที่ ๑๓ นางจันทร์งาม เกียงวัว ที่ ๑๔ นายวีรพล แก้วหลวง ที่ ๑๕ นางสาวสนธยา แก้วหลวง ที่ ๑๖ นางพันธ์ อนุมาร ที่ ๑๗ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
คดีที่นักโทษเด็ดขาดซึ่งถูกคุมขังอยู่ในเรือนจำ และถูกอายัดตัวตามหมายจับของศาลจังหวัดเพื่อดำเนินคดีอีกคดีหนึ่ง ฟ้องพนักงานสอบสวนและผู้กำกับการสถานีตำรวจ ขอให้เร่งรัดการสอบสวนและส่งเรื่องให้พนักงานอัยการพิจารณา เห็นว่า มูลความแห่งคดีเนื่องมาจากการดำเนินการของพนักงานสอบสวนภายหลังการอายัดตัวผู้ฟ้องคดีซึ่งต้องหาว่ากระทำความผิดอาญาตามหมายจับของศาลข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นเรื่องที่พนักงานสอบสวนใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเพื่อนำไปสู่การฟ้องคดีและลงโทษผู้กระทำความผิดทางอาญาที่ให้อำนาจพนักงานสอบสวนไว้เป็นการ เฉพาะโดยตรง และตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๒ (๑) ก็บัญญัติว่า "ศาล" หมายความถึงศาลยุติธรรมหรือผู้พิพากษาซึ่งมีอำนาจเกี่ยวกับคดีอาญา ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจในการควบคุมตรวจสอบการสอบสวนของพนักงานสอบสวน คือ ศาลยุติธรรมซึ่งมีอำนาจเกี่ยวกับคดีอาญาเท่านั้น และเป็นศาลที่ใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาออกหมายจับผู้ฟ้องคดีไว้แล้ว ซึ่งถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจศาลเหนือคดีนี้แล้วด้วย แม้ผู้ฟ้องคดีจะบรรยายฟ้องในทำนองว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ละเลย ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ก็ตาม แต่การปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวก็เป็นเรื่องการสอบสวนเพื่อนำตัวผู้ฟ้องคดีไปลงโทษทางอาญา มิใช่เป็นเรื่องของการใช้อำนาจทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นเรื่องกระบวนการยุติธรรมทางอาญาอันอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดมีนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๐ มิถุนายน ๒๕๕๓ นายวัฒนา ปั้นเกตุ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องผู้กำกับการสถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๑ พนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบสำนวน สถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๖๘/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นนักโทษเด็ดขาดชายซึ่งได้ทราบว่าถูกอายัดตัวตามหมายจับที่ ๒๑๖/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๗ ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือลงวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เร่งพิจารณาสอบสวนและส่งเรื่องให้แก่พนักงานอัยการต่อไป แต่ปรากฏว่าไม่มีการดำเนินการตามที่ร้องขอและแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการละเลยต่อหน้าที่ ละเว้นการปฏิบัติต่อหน้าที่ เลือกปฏิบัติ และประวิงเวลา เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เสียสิทธิประโยชน์ที่พึงได้รับตามกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้พนักงานอัยการผู้รับผิดชอบมีความเห็นสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีต่อไปภายในระยะเวลาที่ศาลกำหนด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้องต่อศาลปกครองเนื่องจากเป็นการดำเนินการในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา เดิมผู้ฟ้องคดีถูกจำคุกอยู่ที่เรือนจำพิเศษมีนบุรีตามคำพิพากษาของศาลจังหวัดมีนบุรีในคดีหมายเลขแดงที่ ๖๘๔๓/๒๕๕๑ และคดีหมายเลขแดงที่ ๕๖๑๕/๒๕๕๑ รวมโทษจำคุกสองคดีเป็นเวลา ๒๐ ปี ๙ เดือน และได้มีการโอนตัวผู้ฟ้องคดีไปควบคุมที่เรือนจำกลางคลองเปรม และเรือนจำกลางขอนแก่นตามลำดับ ขณะที่ผู้ฟ้องคดีถูกควบคุมที่เรือนจำพิเศษมีนบุรี ผู้ฟ้องคดีได้ถูกพนักงานสอบสวนท้องที่ ต่าง ๆ อายัดตัวดำเนินคดีรวมถึงพนักงานสอบสวน สถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ตามหมายจับของศาลจังหวัดมีนบุรี ที่ ๒๑๖/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๗ ขณะผู้ฟ้องคดีถูกควบคุมที่เรือนจำกลางคลองเปรม ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้เร่งรัดดำเนินคดีที่อายัดไว้ ซึ่งเรื่องดังกล่าวพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจนครบาลลำผักชีได้สอบสวน และส่งสำนวนการสอบสวนให้พนักงานอัยการพิจารณาแล้วเมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๓ แต่พนักงานอัยการไม่รับสำนวน เนื่องจากไม่มีผลการตรวจสอบประวัติลายพิมพ์นิ้วมือและไม่มีตัวผู้ต้องหามาฟ้องพร้อมกับสำนวนการสอบสวน ต่อมา เมื่อได้ทำการสอบสวนผู้ฟ้องคดีเพิ่มเติมที่เรือนจำกลางขอนแก่นแล้ว จึงได้ส่งผลการสอบสวนให้พนักงานอัยการอีกครั้งเมื่อวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๓ แต่พนักงานอัยการได้ปฏิเสธไม่รับสำนวนการสอบสวน เนื่องจากไม่เป็นไปตามข้อ ๙๙ ของระเบียบสำนักงานอัยการสูงสุด ว่าด้วยการดำเนินคดีอาญาของพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๕๔๗ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ได้ละเลยต่อหน้าที่ เลือกปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่อันเป็นการประวิงเวลาให้ล่าช้าเพื่อให้เกิดความเดือดร้อนเสียหายต่อผู้ฟ้องคดี ทั้งไม่เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียสิทธิประโยชน์ที่พึงได้รับตามกฎหมาย เนื่องจากการลดโทษหรือลดวันต้องโทษจำคุกไม่เกี่ยวกับการอายัดตัวผู้ต้องขัง และแม้ไม่มีการอายัดตัวผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีก็ไม่ได้รับการพักโทษเนื่องจากจำคุกมาเพียง ๓ ปี จาก ๒๐ ปี ๙ เดือน ซึ่งยังไม่ถึง ๑ ใน ๓ ของโทษทั้งหมด ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเร่งดำเนินการสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานคดีตามหมายจับที่ ๒๑๖/๒๕๔๗ ส่งให้พนักงานอัยการพิจารณาสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องนั้น เป็นกรณีขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เจ้าพนักงานใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งเป็นขั้นตอนการดำเนินการในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ในการดำเนินกิจการหรือการกระทำต่าง ๆ ของรัฐทุกระบบจะต้องถูกตรวจสอบได้โดยศาล โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีที่มีการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือในคดีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือในคดีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่ง หรือคำสั่งทางปกครอง หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือในคดีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือในคดีที่กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด หรือในคดีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง อันเป็นการตรวจสอบการกระทำทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ส่วนศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวงที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ซึ่งได้แก่คดีแพ่ง คดีอาญา และคดีอื่น ๆ ที่มีกฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ
สำหรับการดำเนินคดีอาญาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญานั้น เป็นขั้นตอนการดำเนินงานเพื่อที่จะนำตัวผู้กระทำความผิดในคดีอาญามาลงโทษ เช่น การจับกุม การสอบสวน การเปรียบเทียบปรับ การมีความเห็นในคดี เช่น การสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้อง และการดำเนินกระบวนพิจารณาในศาลยุติธรรม ซึ่งในขั้นตอนการดำเนินการของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา อาจมีการกระทำทางปกครองปะปนอยู่ด้วย ถ้าขั้นตอนใดเป็นการกระทำที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง การกระทำดังกล่าวจะอยู่ในอำนาจควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม แต่ถ้าการกระทำใดที่พนักงานสอบสวนหรือพนักงานอัยการกระทำนอกเหนือหรือมิได้กระทำตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และเป็นการกระทำที่เข้าเกณฑ์เป็นกรณีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การกระทำนั้นจะอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลปกครอง
โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๔๐ (๔) และ (๗) ได้บัญญัติรับรองสิทธิของผู้ต้องหาหรือจำเลยไว้ว่า ในคดีอาญา ผู้ต้องหาหรือจำเลยมีสิทธิที่จะได้รับการสอบสวนหรือการพิจารณาคดีที่ถูกต้อง รวดเร็ว และเป็นธรรม ซึ่งเป็นสิทธิของบุคคลที่ได้รับรองไว้โดยชัดแจ้ง และมีผลผูกพันศาล และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๑๓๐ ประกอบกับมาตรา ๑๒๑ ได้บัญญัติให้พนักงานสอบสวนซึ่งมีอำนาจสอบสวนคดีอาญาจะต้องเริ่มการสอบสวนโดยมิชักช้า จะทำการที่ใด เวลาใด แล้วแต่จะเห็นสมควร โดยที่ผู้ต้องหาไม่จำต้องอยู่ด้วย นอกจากนี้ ประมวลระเบียบการตำรวจเกี่ยวกับคดี ข้อ ๒๐๙ (๑) กำหนดว่า พนักงานสอบสวนจะต้องรีบกระทำการสอบสวนโดยมิชักช้าด้วยเช่นเดียวกัน ดังนั้น เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นนักโทษเด็ดขาด ชั้นดีมาก ในคดีฐานความผิดตามพระราชบัญญัติอาวุธปืน เครื่องกระสุนปืน วัตถุระเบิด ดอกไม้เพลิง และสิ่งเทียมอาวุธปืน พ.ศ. ๒๔๙๐ และฐานชิงทรัพย์โดยมีอาวุธปืนหรือใช้อาวุธปืนหรือโดยใช้ยานพาหนะ ซึ่งศาลมี คำพิพากษาลงโทษจำคุก ๒๐ ปี ๙ เดือน อยู่ที่เรือนจำกลางขอนแก่น ฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มีหนังสือสถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๐๐๑๖.(บก.น.๓)(๑๐)(๓๒)/๔๓๔๘ ลงวันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๕๐ ถึงผู้กำกับสถานีตำรวจนครบาลมีนบุรี ซึ่งได้ฝากขังผู้ฟ้องคดีระหว่างสอบสวนไว้ที่เรือนจำพิเศษมีนบุรี เพื่อขออายัดตัวผู้ฟ้องคดีเพื่อนำมาดำเนินคดีซึ่งต้องหาว่ากระทำผิดฐานชิงทรัพย์ในเวลากลางคืนโดยมีและใช้อาวุธปืน โดยใช้ยานพาหนะเพื่อกระทำความผิดหรือพาทรัพย์นั้นไป และการชิงทรัพย์เป็นเหตุให้ผู้อื่นได้รับอันตรายแก่กาย ทำร้ายร่างกายมีและพกพาอาวุธปืนติดตัวไปในเมือง หมู่บ้าน หรือทางสาธารณะโดยไม่ได้รับอนุญาตและโดยไม่มีเหตุสมควร ตามคดีอาญาที่ ๖/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๔๗ ของสถานีตำรวจนครบาลลำผักชี และตามหมายจับของศาลจังหวัดมีนบุรีที่ ๒๑๖/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๗ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มิได้ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา โดยแจ้งข้อกล่าวหาและทำการสอบปากคำเพื่อให้เป็นไปตามขั้นตอนของกฎหมาย ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเร่งรัดการสอบสวนและดำเนินคดีเพื่อให้พนักงานอัยการมีความเห็นสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีต่อไปแล้ว แต่ไม่ได้รับแจ้งผลการดำเนินการ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชอบที่จะแจ้งข้อกล่าวหาและสอบปากคำผู้ฟ้องคดีตั้งแต่มีหนังสือขออายัดตัว โดยไม่จำต้องรอให้ผู้ฟ้องคดีได้รับการปล่อยตัวก่อน การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ประวิงเวลาให้ล่าช้า ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ต้องเสียสิทธิประโยชน์ทางกฎหมายหลายประการ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้พนักงานอัยการมีความเห็นสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีต่อไป โดยให้ศาลกำหนดระยะเวลาในขั้นตอนการสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานมิให้ชักช้าเกินควร จึงเห็นได้ว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ดำเนินการให้ผู้ฟ้องคดีเข้าสู่กระบวนการสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาในข้อหาที่ผู้ฟ้องคดีได้กระทำผิดอาญาดังกล่าว ารกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงมิใช่เรื่องการดำเนินการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา แต่เป็นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการกระทำนอกเหนือหรือมิได้กระทำตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา อันเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองว่า ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันเข้าลักษณะเป็นคดีปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยสั่งให้ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการสอบสวนคดีตามอำนาจหน้าที่เพื่อเยียวยาความเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีภายในระยะเวลาที่ศาลกำหนดได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดมีนบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๘ นั้น ได้บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ซึ่งการพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลใดระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมต้องถือตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และข้อพิพาทในคดีระหว่างคู่ความเป็นสำคัญ สำหรับคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการละเลย เพิกเฉยต่อการปฏิบัติหน้าที่ และประวิงเวลา เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย และได้มีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้พนักงานอัยการผู้รับผิดชอบมีความเห็นสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีต่อไปภายในระยะเวลาที่ศาลกำหนด ซึ่งตามคำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของผู้ฟ้องคดีนั้นเป็นการกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรในเรื่องการดำเนินการสอบสวนคดีอาญากับผู้ฟ้องคดี ซึ่งการสอบสวนคดีอาญานั้น กฎหมายได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของพนักงานสอบสวนไว้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเพื่อให้พนักงานสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานทุกชนิด เท่าที่สามารถกระทำได้ เพื่อประสงค์จะทราบข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ต่าง ๆ อันเกี่ยวกับความผิดที่ถูกกล่าวหา เพื่อจะรู้ตัวผู้กระทำผิดและพิสูจน์ให้เห็นความผิดหรือความบริสุทธิ์ของผู้ถูกกล่าวหา อันเป็นขั้นตอนที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจเจ้าพนักงานไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง ซึ่งการที่พนักงานสอบสวนจะดำเนินการสอบสวนหรือพนักงานอัยการจะพิจารณาสั่งฟ้องหรือไม่อย่างใดหรือใช้เวลาดำเนินการเพื่อรวบรวมพยานหลักฐานและพิจารณาสั่งคดีนั้น ย่อมเป็นอำนาจของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการที่จะใช้ดุลพินิจภายใต้หลักเกณฑ์ของกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องตามที่ได้ให้อำนาจไว้ อันเป็นการใช้อำนาจกระทำการในทางกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ทั้งกรณีดังกล่าวเป็นเรื่องที่เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจกระทำการในการดำเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญาที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาบัญญัติไว้ อันเป็นดุลพินิจของเจ้าพนักงานในทางอาชญาวิทยาและทัณฑวิทยา ซึ่งมีลักษณะเฉพาะและแตกต่างกับการใช้ดุลพินิจทางปกครอง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นนักโทษเด็ดขาดชายยื่นฟ้องผู้กำกับการสถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๑ พนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบสำนวน สถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อ้างว่าผู้ฟ้องคดีถูกอายัดตัวตามหมายจับของศาลจังหวัดมีนบุรี ที่ ๒๑๖/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๗ จึงมีหนังสือลงวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ เร่งการพิจารณาสอบสวนและส่งเรื่องให้แก่พนักงานอัยการต่อไป แต่ไม่มีการดำเนินการตามที่ร้องขอและแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการละเลยต่อหน้าที่ ละเว้นการปฏิบัติต่อหน้าที่เลือกปฏิบัติ และประวิงเวลาเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เสียสิทธิประโยชน์ที่พึงได้รับตามกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้พนักงานอัยการผู้รับผิดชอบมีความเห็นสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีต่อไปภายในระยะเวลาที่ศาลกำหนด เห็นว่า มูลความแห่งคดีเนื่องมาจากการดำเนินการของพนักงานสอบสวนภายหลังการอายัดตัวผู้ฟ้องคดีตามหมายจับของศาลจังหวัดมีนบุรี ที่ ๒๑๖/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๗ ซึ่งต้องหาว่ากระทำความผิดฐานร่วมกันชิงทรัพย์ในเวลากลางคืนโดยมีและใช้อาวุธปืนโดยใช้ยานพาหนะเพื่อกระทำผิดหรือพาทรัพย์นั้นไป และการชิงทรัพย์เป็นเหตุให้ผู้อื่นได้รับอันตรายแก่กาย ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นเรื่องที่พนักงานสอบสวนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ควบคุมตัวผู้ฟ้องคดีไว้เพื่อทำการสอบสวนดำเนินคดีอาญา อันเป็นการใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งจะต้องเริ่มทำการสอบสวนโดยไม่ชักช้า จะทำการสอบสวนในที่ใด เวลาใด แล้วแต่จะเห็นสมควร โดยผู้ต้องหาไม่จำต้องอยู่ด้วย และให้พนักงานสอบสวนมีอำนาจหน้าที่ทำการรวบรวมหลักฐานทุกชนิด เท่าที่สามารถจะทำได้ เพื่อประสงค์จะทราบข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ต่างๆ อันเกี่ยวกับความผิดที่ถูกกล่าวหา เพื่อจะรู้ตัวผู้กระทำผิดและพิสูจน์ให้เห็นความผิดหรือความบริสุทธิ์ของผู้ต้องหา ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๑๓๐ และมาตรา ๑๓๑ ประกอบมาตรา ๒ (๖) อันเป็นขั้นตอนดำเนินการเพื่อนำไปสู่การฟ้องคดีและลงโทษผู้กระทำความผิดทางอาญาที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจพนักงานสอบสวนไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง และตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๒ (๑) ก็บัญญัติว่า "ศาล" หมายความถึงศาลยุติธรรมหรือผู้พิพากษาซึ่งมีอำนาจเกี่ยวกับคดีอาญา ดังนั้นศาลที่มีอำนาจในการควบคุมตรวจสอบการสอบสวนของพนักงานสอบสวน คือศาลยุติธรรมซึ่งมีอำนาจเกี่ยวกับคดีอาญาเท่านั้น นอกจากนี้ศาลยุติธรรมยังเป็นศาลที่ใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาออกหมายจับผู้ฟ้องคดีไว้แล้ว ซึ่งถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจศาลเหนือคดีนี้แล้วด้วย แม้ผู้ฟ้องคดีจะบรรยายฟ้องในทำนองว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ละเลย ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ก็ตาม แต่การปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวก็เป็นเรื่องการสอบสวนเพื่อนำตัวผู้ฟ้องคดีไปลงโทษทางอาญาดังที่กล่าวมาแล้ว มิใช่เป็นเรื่องของการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นเรื่องกระบวนการยุติธรรมในทางอาญาอันอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวัฒนา ปั้นเกตุ ผู้ฟ้องคดี ผู้กำกับการสถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๑ พนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบสำนวน สถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่นักโทษเด็ดขาดซึ่งถูกคุมขังอยู่ในเรือนจำ และถูกอายัดตัวตามหมายจับของศาลจังหวัดเพื่อดำเนินคดีอีกคดีหนึ่ง ฟ้องพนักงานสอบสวนและผู้กำกับการสถานีตำรวจ ขอให้เร่งรัดการสอบสวนและส่งเรื่องให้พนักงานอัยการพิจารณา เห็นว่า มูลความแห่งคดีเนื่องมาจากการดำเนินการของพนักงานสอบสวนภายหลังการอายัดตัวผู้ฟ้องคดีซึ่งต้องหาว่ากระทำความผิดอาญาตามหมายจับของศาลข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นเรื่องที่พนักงานสอบสวนใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเพื่อนำไปสู่การฟ้องคดีและลงโทษผู้กระทำความผิดทางอาญาที่ให้อำนาจพนักงานสอบสวนไว้เป็นการ เฉพาะโดยตรง และตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๒ (๑) ก็บัญญัติว่า "ศาล" หมายความถึงศาลยุติธรรมหรือผู้พิพากษาซึ่งมีอำนาจเกี่ยวกับคดีอาญา ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจในการควบคุมตรวจสอบการสอบสวนของพนักงานสอบสวน คือ ศาลยุติธรรมซึ่งมีอำนาจเกี่ยวกับคดีอาญาเท่านั้น และเป็นศาลที่ใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาออกหมายจับผู้ฟ้องคดีไว้แล้ว ซึ่งถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจศาลเหนือคดีนี้แล้วด้วย แม้ผู้ฟ้องคดีจะบรรยายฟ้องในทำนองว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ละเลย ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ก็ตาม แต่การปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวก็เป็นเรื่องการสอบสวนเพื่อนำตัวผู้ฟ้องคดีไปลงโทษทางอาญา มิใช่เป็นเรื่องของการใช้อำนาจทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นเรื่องกระบวนการยุติธรรมทางอาญาอันอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดมีนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๐ มิถุนายน ๒๕๕๓ นายวัฒนา ปั้นเกตุ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องผู้กำกับการสถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๑ พนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบสำนวน สถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๖๘/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นนักโทษเด็ดขาดชายซึ่งได้ทราบว่าถูกอายัดตัวตามหมายจับที่ ๒๑๖/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๗ ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือลงวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เร่งพิจารณาสอบสวนและส่งเรื่องให้แก่พนักงานอัยการต่อไป แต่ปรากฏว่าไม่มีการดำเนินการตามที่ร้องขอและแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการละเลยต่อหน้าที่ ละเว้นการปฏิบัติต่อหน้าที่ เลือกปฏิบัติ และประวิงเวลา เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เสียสิทธิประโยชน์ที่พึงได้รับตามกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้พนักงานอัยการผู้รับผิดชอบมีความเห็นสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีต่อไปภายในระยะเวลาที่ศาลกำหนด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้องต่อศาลปกครองเนื่องจากเป็นการดำเนินการในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา เดิมผู้ฟ้องคดีถูกจำคุกอยู่ที่เรือนจำพิเศษมีนบุรีตามคำพิพากษาของศาลจังหวัดมีนบุรีในคดีหมายเลขแดงที่ ๖๘๔๓/๒๕๕๑ และคดีหมายเลขแดงที่ ๕๖๑๕/๒๕๕๑ รวมโทษจำคุกสองคดีเป็นเวลา ๒๐ ปี ๙ เดือน และได้มีการโอนตัวผู้ฟ้องคดีไปควบคุมที่เรือนจำกลางคลองเปรม และเรือนจำกลางขอนแก่นตามลำดับ ขณะที่ผู้ฟ้องคดีถูกควบคุมที่เรือนจำพิเศษมีนบุรี ผู้ฟ้องคดีได้ถูกพนักงานสอบสวนท้องที่ ต่าง ๆ อายัดตัวดำเนินคดีรวมถึงพนักงานสอบสวน สถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ตามหมายจับของศาลจังหวัดมีนบุรี ที่ ๒๑๖/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๗ ขณะผู้ฟ้องคดีถูกควบคุมที่เรือนจำกลางคลองเปรม ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้เร่งรัดดำเนินคดีที่อายัดไว้ ซึ่งเรื่องดังกล่าวพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจนครบาลลำผักชีได้สอบสวน และส่งสำนวนการสอบสวนให้พนักงานอัยการพิจารณาแล้วเมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๓ แต่พนักงานอัยการไม่รับสำนวน เนื่องจากไม่มีผลการตรวจสอบประวัติลายพิมพ์นิ้วมือและไม่มีตัวผู้ต้องหามาฟ้องพร้อมกับสำนวนการสอบสวน ต่อมา เมื่อได้ทำการสอบสวนผู้ฟ้องคดีเพิ่มเติมที่เรือนจำกลางขอนแก่นแล้ว จึงได้ส่งผลการสอบสวนให้พนักงานอัยการอีกครั้งเมื่อวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๓ แต่พนักงานอัยการได้ปฏิเสธไม่รับสำนวนการสอบสวน เนื่องจากไม่เป็นไปตามข้อ ๙๙ ของระเบียบสำนักงานอัยการสูงสุด ว่าด้วยการดำเนินคดีอาญาของพนักงานอัยการ พ.ศ. ๒๕๔๗ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ได้ละเลยต่อหน้าที่ เลือกปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่อันเป็นการประวิงเวลาให้ล่าช้าเพื่อให้เกิดความเดือดร้อนเสียหายต่อผู้ฟ้องคดี ทั้งไม่เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียสิทธิประโยชน์ที่พึงได้รับตามกฎหมาย เนื่องจากการลดโทษหรือลดวันต้องโทษจำคุกไม่เกี่ยวกับการอายัดตัวผู้ต้องขัง และแม้ไม่มีการอายัดตัวผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีก็ไม่ได้รับการพักโทษเนื่องจากจำคุกมาเพียง ๓ ปี จาก ๒๐ ปี ๙ เดือน ซึ่งยังไม่ถึง ๑ ใน ๓ ของโทษทั้งหมด ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเร่งดำเนินการสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานคดีตามหมายจับที่ ๒๑๖/๒๕๔๗ ส่งให้พนักงานอัยการพิจารณาสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องนั้น เป็นกรณีขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เจ้าพนักงานใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งเป็นขั้นตอนการดำเนินการในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ในการดำเนินกิจการหรือการกระทำต่าง ๆ ของรัฐทุกระบบจะต้องถูกตรวจสอบได้โดยศาล โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีที่มีการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือในคดีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือในคดีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่ง หรือคำสั่งทางปกครอง หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือในคดีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือในคดีที่กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด หรือในคดีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง อันเป็นการตรวจสอบการกระทำทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ส่วนศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวงที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ซึ่งได้แก่คดีแพ่ง คดีอาญา และคดีอื่น ๆ ที่มีกฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ
สำหรับการดำเนินคดีอาญาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญานั้น เป็นขั้นตอนการดำเนินงานเพื่อที่จะนำตัวผู้กระทำความผิดในคดีอาญามาลงโทษ เช่น การจับกุม การสอบสวน การเปรียบเทียบปรับ การมีความเห็นในคดี เช่น การสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้อง และการดำเนินกระบวนพิจารณาในศาลยุติธรรม ซึ่งในขั้นตอนการดำเนินการของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา อาจมีการกระทำทางปกครองปะปนอยู่ด้วย ถ้าขั้นตอนใดเป็นการกระทำที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง การกระทำดังกล่าวจะอยู่ในอำนาจควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม แต่ถ้าการกระทำใดที่พนักงานสอบสวนหรือพนักงานอัยการกระทำนอกเหนือหรือมิได้กระทำตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และเป็นการกระทำที่เข้าเกณฑ์เป็นกรณีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การกระทำนั้นจะอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลปกครอง
โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๔๐ (๔) และ (๗) ได้บัญญัติรับรองสิทธิของผู้ต้องหาหรือจำเลยไว้ว่า ในคดีอาญา ผู้ต้องหาหรือจำเลยมีสิทธิที่จะได้รับการสอบสวนหรือการพิจารณาคดีที่ถูกต้อง รวดเร็ว และเป็นธรรม ซึ่งเป็นสิทธิของบุคคลที่ได้รับรองไว้โดยชัดแจ้ง และมีผลผูกพันศาล และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๑๓๐ ประกอบกับมาตรา ๑๒๑ ได้บัญญัติให้พนักงานสอบสวนซึ่งมีอำนาจสอบสวนคดีอาญาจะต้องเริ่มการสอบสวนโดยมิชักช้า จะทำการที่ใด เวลาใด แล้วแต่จะเห็นสมควร โดยที่ผู้ต้องหาไม่จำต้องอยู่ด้วย นอกจากนี้ ประมวลระเบียบการตำรวจเกี่ยวกับคดี ข้อ ๒๐๙ (๑) กำหนดว่า พนักงานสอบสวนจะต้องรีบกระทำการสอบสวนโดยมิชักช้าด้วยเช่นเดียวกัน ดังนั้น เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นนักโทษเด็ดขาด ชั้นดีมาก ในคดีฐานความผิดตามพระราชบัญญัติอาวุธปืน เครื่องกระสุนปืน วัตถุระเบิด ดอกไม้เพลิง และสิ่งเทียมอาวุธปืน พ.ศ. ๒๔๙๐ และฐานชิงทรัพย์โดยมีอาวุธปืนหรือใช้อาวุธปืนหรือโดยใช้ยานพาหนะ ซึ่งศาลมี คำพิพากษาลงโทษจำคุก ๒๐ ปี ๙ เดือน อยู่ที่เรือนจำกลางขอนแก่น ฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มีหนังสือสถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๐๐๑๖.(บก.น.๓)(๑๐)(๓๒)/๔๓๔๘ ลงวันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๕๐ ถึงผู้กำกับสถานีตำรวจนครบาลมีนบุรี ซึ่งได้ฝากขังผู้ฟ้องคดีระหว่างสอบสวนไว้ที่เรือนจำพิเศษมีนบุรี เพื่อขออายัดตัวผู้ฟ้องคดีเพื่อนำมาดำเนินคดีซึ่งต้องหาว่ากระทำผิดฐานชิงทรัพย์ในเวลากลางคืนโดยมีและใช้อาวุธปืน โดยใช้ยานพาหนะเพื่อกระทำความผิดหรือพาทรัพย์นั้นไป และการชิงทรัพย์เป็นเหตุให้ผู้อื่นได้รับอันตรายแก่กาย ทำร้ายร่างกายมีและพกพาอาวุธปืนติดตัวไปในเมือง หมู่บ้าน หรือทางสาธารณะโดยไม่ได้รับอนุญาตและโดยไม่มีเหตุสมควร ตามคดีอาญาที่ ๖/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๔๗ ของสถานีตำรวจนครบาลลำผักชี และตามหมายจับของศาลจังหวัดมีนบุรีที่ ๒๑๖/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๗ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มิได้ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา โดยแจ้งข้อกล่าวหาและทำการสอบปากคำเพื่อให้เป็นไปตามขั้นตอนของกฎหมาย ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเร่งรัดการสอบสวนและดำเนินคดีเพื่อให้พนักงานอัยการมีความเห็นสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีต่อไปแล้ว แต่ไม่ได้รับแจ้งผลการดำเนินการ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชอบที่จะแจ้งข้อกล่าวหาและสอบปากคำผู้ฟ้องคดีตั้งแต่มีหนังสือขออายัดตัว โดยไม่จำต้องรอให้ผู้ฟ้องคดีได้รับการปล่อยตัวก่อน การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ประวิงเวลาให้ล่าช้า ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ต้องเสียสิทธิประโยชน์ทางกฎหมายหลายประการ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้พนักงานอัยการมีความเห็นสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีต่อไป โดยให้ศาลกำหนดระยะเวลาในขั้นตอนการสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานมิให้ชักช้าเกินควร จึงเห็นได้ว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ดำเนินการให้ผู้ฟ้องคดีเข้าสู่กระบวนการสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาในข้อหาที่ผู้ฟ้องคดีได้กระทำผิดอาญาดังกล่าว ารกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงมิใช่เรื่องการดำเนินการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา แต่เป็นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการกระทำนอกเหนือหรือมิได้กระทำตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา อันเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองว่า ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันเข้าลักษณะเป็นคดีปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยสั่งให้ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการสอบสวนคดีตามอำนาจหน้าที่เพื่อเยียวยาความเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีภายในระยะเวลาที่ศาลกำหนดได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดมีนบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๘ นั้น ได้บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ซึ่งการพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลใดระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมต้องถือตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และข้อพิพาทในคดีระหว่างคู่ความเป็นสำคัญ สำหรับคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการละเลย เพิกเฉยต่อการปฏิบัติหน้าที่ และประวิงเวลา เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย และได้มีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้พนักงานอัยการผู้รับผิดชอบมีความเห็นสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีต่อไปภายในระยะเวลาที่ศาลกำหนด ซึ่งตามคำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของผู้ฟ้องคดีนั้นเป็นการกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรในเรื่องการดำเนินการสอบสวนคดีอาญากับผู้ฟ้องคดี ซึ่งการสอบสวนคดีอาญานั้น กฎหมายได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของพนักงานสอบสวนไว้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเพื่อให้พนักงานสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานทุกชนิด เท่าที่สามารถกระทำได้ เพื่อประสงค์จะทราบข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ต่าง ๆ อันเกี่ยวกับความผิดที่ถูกกล่าวหา เพื่อจะรู้ตัวผู้กระทำผิดและพิสูจน์ให้เห็นความผิดหรือความบริสุทธิ์ของผู้ถูกกล่าวหา อันเป็นขั้นตอนที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจเจ้าพนักงานไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง ซึ่งการที่พนักงานสอบสวนจะดำเนินการสอบสวนหรือพนักงานอัยการจะพิจารณาสั่งฟ้องหรือไม่อย่างใดหรือใช้เวลาดำเนินการเพื่อรวบรวมพยานหลักฐานและพิจารณาสั่งคดีนั้น ย่อมเป็นอำนาจของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการที่จะใช้ดุลพินิจภายใต้หลักเกณฑ์ของกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องตามที่ได้ให้อำนาจไว้ อันเป็นการใช้อำนาจกระทำการในทางกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ทั้งกรณีดังกล่าวเป็นเรื่องที่เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจกระทำการในการดำเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญาที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาบัญญัติไว้ อันเป็นดุลพินิจของเจ้าพนักงานในทางอาชญาวิทยาและทัณฑวิทยา ซึ่งมีลักษณะเฉพาะและแตกต่างกับการใช้ดุลพินิจทางปกครอง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นนักโทษเด็ดขาดชายยื่นฟ้องผู้กำกับการสถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๑ พนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบสำนวน สถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อ้างว่าผู้ฟ้องคดีถูกอายัดตัวตามหมายจับของศาลจังหวัดมีนบุรี ที่ ๒๑๖/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๗ จึงมีหนังสือลงวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ เร่งการพิจารณาสอบสวนและส่งเรื่องให้แก่พนักงานอัยการต่อไป แต่ไม่มีการดำเนินการตามที่ร้องขอและแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการละเลยต่อหน้าที่ ละเว้นการปฏิบัติต่อหน้าที่เลือกปฏิบัติ และประวิงเวลาเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เสียสิทธิประโยชน์ที่พึงได้รับตามกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการสอบสวนรวบรวมพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้พนักงานอัยการผู้รับผิดชอบมีความเห็นสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องคดีต่อไปภายในระยะเวลาที่ศาลกำหนด เห็นว่า มูลความแห่งคดีเนื่องมาจากการดำเนินการของพนักงานสอบสวนภายหลังการอายัดตัวผู้ฟ้องคดีตามหมายจับของศาลจังหวัดมีนบุรี ที่ ๒๑๖/๒๕๔๗ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๗ ซึ่งต้องหาว่ากระทำความผิดฐานร่วมกันชิงทรัพย์ในเวลากลางคืนโดยมีและใช้อาวุธปืนโดยใช้ยานพาหนะเพื่อกระทำผิดหรือพาทรัพย์นั้นไป และการชิงทรัพย์เป็นเหตุให้ผู้อื่นได้รับอันตรายแก่กาย ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นเรื่องที่พนักงานสอบสวนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ควบคุมตัวผู้ฟ้องคดีไว้เพื่อทำการสอบสวนดำเนินคดีอาญา อันเป็นการใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งจะต้องเริ่มทำการสอบสวนโดยไม่ชักช้า จะทำการสอบสวนในที่ใด เวลาใด แล้วแต่จะเห็นสมควร โดยผู้ต้องหาไม่จำต้องอยู่ด้วย และให้พนักงานสอบสวนมีอำนาจหน้าที่ทำการรวบรวมหลักฐานทุกชนิด เท่าที่สามารถจะทำได้ เพื่อประสงค์จะทราบข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ต่างๆ อันเกี่ยวกับความผิดที่ถูกกล่าวหา เพื่อจะรู้ตัวผู้กระทำผิดและพิสูจน์ให้เห็นความผิดหรือความบริสุทธิ์ของผู้ต้องหา ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๑๓๐ และมาตรา ๑๓๑ ประกอบมาตรา ๒ (๖) อันเป็นขั้นตอนดำเนินการเพื่อนำไปสู่การฟ้องคดีและลงโทษผู้กระทำความผิดทางอาญาที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจพนักงานสอบสวนไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง และตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๒ (๑) ก็บัญญัติว่า "ศาล" หมายความถึงศาลยุติธรรมหรือผู้พิพากษาซึ่งมีอำนาจเกี่ยวกับคดีอาญา ดังนั้นศาลที่มีอำนาจในการควบคุมตรวจสอบการสอบสวนของพนักงานสอบสวน คือศาลยุติธรรมซึ่งมีอำนาจเกี่ยวกับคดีอาญาเท่านั้น นอกจากนี้ศาลยุติธรรมยังเป็นศาลที่ใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาออกหมายจับผู้ฟ้องคดีไว้แล้ว ซึ่งถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจศาลเหนือคดีนี้แล้วด้วย แม้ผู้ฟ้องคดีจะบรรยายฟ้องในทำนองว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ละเลย ละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ก็ตาม แต่การปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวก็เป็นเรื่องการสอบสวนเพื่อนำตัวผู้ฟ้องคดีไปลงโทษทางอาญาดังที่กล่าวมาแล้ว มิใช่เป็นเรื่องของการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นเรื่องกระบวนการยุติธรรมในทางอาญาอันอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวัฒนา ปั้นเกตุ ผู้ฟ้องคดี ผู้กำกับการสถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๑ พนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบสำนวน สถานีตำรวจนครบาลลำผักชี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (2)
คดีที่สภาการเหมืองแร่ยื่นคำร้องขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ยกเลิกการประชุมวิสามัญเพื่อเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สอง และการเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่ เห็นว่า สภาการเหมืองแร่เป็นนิติบุคคลที่มีลักษณะของการรวมตัวกันของกลุ่มผู้ประกอบการค้า เพื่อหากำไรจากเหมืองแร่ โดยมีภารกิจสำคัญในการประสานดูแลผลประโยชน์จากการประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ของสมาชิกให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐ กระบวนการเลือกตั้งคณะกรรมการของสมาชิกสภาการเหมืองแร่จึงเป็นเพียงกระบวนการคัดเลือกตัวแทนจากสมาชิกผู้ประกอบการค้าด้วยกัน ซึ่งการคัดเลือกกรรมการของสภาการเหมืองแร่จะชอบด้วยข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ หรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๓ สภาการเหมืองแร่ โดยนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ ที่ ๑ คณะกรรมการเลือกตั้ง โดยนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ประธานกรรมการเลือกตั้ง ที่ ๒ บริษัทสันทัดกรุ๊ป จำกัด โดยนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ผู้รับมอบอำนาจ ที่ ๓ ผู้ร้อง ยื่นคำร้องต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๖๐๓/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ร้องที่ ๑ เป็นนิติบุคคลที่ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ มีนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ เป็นประธานสภาการเหมืองแร่ มีวาระการดำรงตำแหน่งตั้งแต่วันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๕๑ ถึงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๓ ผู้ร้องที่ ๓ เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด มีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการเหมืองแร่ เป็นสมาชิกสภาการเหมืองแร่ประเภทสามัญ เมื่อวันที่ ๑๐ สิงหาคม ๒๕๕๓ นายวิเชียร ปลอดประดิษฐ์ เลขาธิการสภาการเหมืองแร่ มีหนังสือถึงสมาชิกสภาการเหมืองแร่ทุกคนเพื่อเรียกประชุมวิสามัญสภาการเหมืองแร่ประจำปี ๒๕๕๓ ในวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ เพื่อเลือกตั้งกรรมการแทนกรรมการที่พ้นจากตำแหน่งตามวาระ เมื่อถึงวันนัดประชุมมีสมาชิกเข้าร่วมประชุม ๔๒๔ คน ครบองค์ประชุม นายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ในขณะนั้นได้ดำเนินการประชุมเพื่อเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งจำนวน ๕ คน โดยมีนายยงยุทธเป็นประธานกรรมการและมีผู้ร้องที่ ๒ เป็นกรรมการเลือกตั้ง ต่อมาคณะกรรมการเลือกตั้งและสมาชิกจำนวนมากอภิปรายแสดงความคิดเห็นและไม่พอใจเกี่ยวกับการดำเนินงานของสภาการเหมืองแร่ที่ถูกอธิบดีกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่แทรกแซงการทำงาน จนเป็นเหตุให้สมาชิกเกินกว่าครึ่งหนึ่งเดินออกจากที่ประชุมจนมีสมาชิกที่เหลืออยู่ในที่ประชุมไม่ถึง ๒๒๗ ราย จึงไม่ครบองค์ประชุมตามข้อบังคับ ประธานกรรมการเลือกตั้งและกรรมการเลือกตั้งอีกสี่คนในขณะนั้นจึงเดินออกจากห้องประชุม อันมีผลให้ไม่มีกรรมการเลือกตั้งที่จะเลือกกรรมการ ต้องถือว่าการประชุมวาระดังกล่าวได้ยุติลงโดยไม่อาจเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่ที่ว่างลงตามวาระที่จะพ้นจากตำแหน่งได้ แต่นายวิเชียร ปลอดประดิษฐ์ เลขาธิการสภาการเหมืองแร่ ได้ดำเนินการเลือกตั้งต่อไปโดยพลการและไม่มีอำนาจ โดยจัดให้มีการเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดใหม่โดยขัดต่อข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ เพื่อให้ดำเนินการเลือกกรรมการสภาการเหมืองแร่จำนวน ๙ คน แทนที่ตำแหน่งที่จะว่างลงตามวาระในวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๓ โดยปราศจากอำนาจและการยินยอมของนายยงยุทธซึ่งดำรงตำแหน่งประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่จนถึงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๓ และนายวิเชียรยังทำหนังสือลงวันที่ ๒๒ กันยายน ๒๕๕๓ เรียกประชุมคณะกรรมการสภาการเหมืองแร่จำนวน ๑๘ คน เพื่อประชุมลงมติเลือกประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่คนใหม่ในวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๓ ด้วย เป็นเหตุให้ผู้ร้องทั้งสามได้รับความเสียหายเนื่องจากเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและข้อบังคับของสภาการเหมืองแร่ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งยกเลิกการเลือกตั้งทั้งหมดที่ดำเนินการโดยนายวิเชียรเมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ ยกเลิกคณะกรรมการเลือกตั้งชุดใหม่ และกรรมการสภาการเหมืองแร่ที่ได้รับการเลือกตั้งโดยคณะกรรมการเลือกตั้งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีคำสั่งระงับการประชุมคณะกรรมการสภาการเหมืองแร่ในวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๓
สภาการเหมืองแร่โดยรองศาสตราจารย์ ฉดับ ปัทมสูต ประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ ที่ ๑ และนายวิเชียร ปลอดประดิษฐ์ เลขาธิการสภาการเหมืองแร่ ที่ ๒ ผู้คัดค้าน ยื่นคำคัดค้านว่า สภาการเหมืองแร่เป็นนิติบุคคลที่มีวิธีการดำเนินกิจการ และบริหารกิจการที่อยู่ใต้การกำกับดูแลของรัฐ และหน่วยงานที่ใช้อำนาจรัฐหรืออำนาจปกครองของรัฐในการกลั่นกรองคุณสมบัติของผู้ต้องการประกอบการอุตสาหกรรมเหมืองแร่หรือธุรกิจเหมืองแร่ที่อยู่ในความควบคุมของรัฐตามพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแพ่ง นอกจากนี้ขณะยื่นคำร้องผู้ร้องที่ ๑ และผู้ร้องที่ ๒ ไม่ได้เป็นประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ และคณะกรรมการเลือกตั้งสภาการเหมืองแร่ เนื่องจากตำแหน่งดังกล่าวมีผลถึงวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ เท่านั้น ในการประชุมเมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ นายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ในฐานะประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่และประธานกรรมการเลือกตั้งในขณะนั้นละเลยต่อหน้าที่ ร่วมกับกรรมการเลือกตั้งอีกสี่คน เดินออกจากที่ประชุมเนื่องจากไม่พอใจที่นายวิเชียร ปลอดประดิษฐ์ เลขาธิการสภาการเหมืองแร่ ได้ทักท้วงให้มีการเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่แทนตำแหน่งที่ว่างลง ๙ ตำแหน่ง เนื่องจากนายยงยุทธปล่อยให้สมาชิกที่ไม่พอใจนโยบายของอธิบดีกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่อภิปรายแสดงความคิดเห็นที่ไม่พอใจเกี่ยวกับการดำเนินการของสภาการเหมืองแร่ แต่การประชุมยังไม่ยุติลง เนื่องจากรองศาสตราจารย์ ฉดับ ปัทมสูตร ซึ่งเป็นรองประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่คนที่ ๑ ได้เสนอให้ที่ประชุมดำเนินการประชุมต่อไป โดยให้ที่ประชุมเลือกตั้งกรรมการเลือกตั้งขึ้นใหม่ ๕ คน ซึ่งกรรมการทั้งห้าคนนี้ได้ดำเนินการเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่ใหม่จำนวน ๙ คน เพื่อดำรงตำแหน่งแทนตำแหน่งที่ว่างลง อันเป็นการปฏิบัติโดยถูกต้องและชอบด้วยข้อบังคับของสภาการเหมืองแร่ ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ ทุกประการ เป็นการวินิจฉัยหรือแก้ไขปัญหาในการประชุมดังกล่าวโดยคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองแล้ว ตามข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ ข้อ ๑๓ ขอให้ยกคำร้องของผู้ร้องทั้งสาม
ผู้คัดค้านทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีอยู่ในอำนาจศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับการดำเนินการเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองของที่ประชุมสภาการเหมืองแร่ เมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ และการดำเนินการเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่โดยคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สอง เพื่อดำรงตำแหน่งแทนตำแหน่งที่ว่างลงนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ดังนี้การที่จะพิจารณาว่าการดำเนินการประชุมและการเลือกตั้งดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาในปัญหาว่าการดำเนินการประชุมและการลงมติของที่ประชุมดังกล่าวฝ่าฝืนบทบัญญัติของกฎหมายหรือฝ่าฝืนข้อบังคับของสภาการเหมืองแร่หรือไม่ ซึ่งเป็นเพียงวิธีการบริหารงานภายในของสภาการเหมืองแร่ว่าไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญอย่างไร จึงไม่มีลักษณะของคำสั่งทางปกครองหรือพิพาทกันในเรื่องสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และคดีต้องพิจารณาโดยอาศัยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๓ ลักษณะ ๒ หมวด ๔ ประกอบพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ เป็นสำคัญ จึงไม่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้หน่วยงานทางปกครอง หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐ หมายความว่า คณะกรรมการ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควรหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
คดีนี้ผู้คัดค้านที่ ๑ เป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ โดยมีเจตนารมณ์ในการจัดตั้งปรากฏตามเหตุผลท้ายพระราชบัญญัติคือ เนื่องจากแร่เป็นทรัพยากรของชาติที่ใช้หมดแล้วจะไม่สามารถหาสิ่งอื่นใดมาทดแทนได้ และอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่มีบทบาทสำคัญต่อเศรษฐกิจและทำรายได้ให้แก่ประเทศชาติ ดังนั้นเพื่อเป็นการสนับสนุนและส่งเสริมอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ให้สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ จึงสมควรจัดตั้งผู้คัดค้านที่ ๑ขึ้นทำหน้าที่เป็นตัวแทนของผู้ประกอบการอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ในการประสานนโยบายและการดำเนินงานระหว่างเอกชนกับรัฐ โดยผู้คัดค้านที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินงานตามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ ได้แก่ (๑) เป็นตัวแทนของผู้ประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ภาคเอกชนในการประสานนโยบายและการดำเนินงานระหว่างเอกชนกับรัฐ (๒) ส่งเสริมและพัฒนาการประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ (๓) ศึกษาและหาทางแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ (๔) คุ้มครองและรักษาประโยชน์ของสมาชิกในการประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ (๕) ส่งเสริม สนับสนุนการศึกษา ค้นคว้า วิจัยและทดลองเกี่ยวกับอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ รวมทั้งเผยแพร่ผลงานดังกล่าวให้สมาชิกทราบ อีกทั้งผู้คัดค้านที่ ๑ ยังมีอำนาจในการอนุญาต อนุมัติ รับรอง หรือรับจดทะเบียนกรณีที่บุคคลใดขอขึ้นทะเบียนเป็นสมาชิกของผู้คัดค้าน อันนำไปสู่การได้สิทธิแห่งการเป็นสมาชิกของผู้คัดค้านในการขออาชญาบัตร ประทานบัตร และใบอนุญาตดำเนินการเกี่ยวกับแร่ตามพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ ต่อไป อันเห็นได้ว่าเป็นภารกิจที่ผู้คัดค้านต้องใช้อำนาจทางปกครองและดำเนินกิจการทางปกครองของรัฐ
นอกจากนั้น การดำเนินงานของผู้คัดค้านที่ ๑ ตามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ ยังต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐ โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมซึ่งเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติดังกล่าวมีอำนาจในการควบคุมดูแล สั่งให้สอบสวนข้อเท็จจริง สั่งให้ชี้แจงข้อเท็จจริงและส่งเอกสารหรือรายงานการประชุม และสั่งโดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรีให้ยับยั้งหรือแก้ไขการกระทำใดๆ ของผู้คัดค้านที่ ๑ ที่ปรากฏว่าขัดต่อนโยบายของรัฐบาลหรือมติของคณะรัฐมนตรีซึ่งเห็นได้ว่า แม้ผู้คัดค้านที่ ๑ จะมิได้มีฐานะเป็นองค์การในภาคราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอื่นของรัฐโดยตรง แต่ด้วยภารกิจที่ต้องใช้อำนาจทางปกครองและการดำเนินกิจการทางปกครองของรัฐที่ผู้คัดค้านต้องดำเนินการเพื่อให้บรรลุตามวัตถุประสงค์ของกฎหมาย และยังต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐอีกชั้นหนึ่ง จึงทำให้ผู้คัดค้านที่ ๑มีฐานะเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง ผู้คัดค้านที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น คณะกรรมการสภาการเหมืองแร่ซึ่งเป็นคณะกรรมการที่มีอำนาจหน้าที่ในการวางนโยบายและดำเนินงานในกิจการของผู้คัดค้านที่ ๑ เพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายตามมาตรา ๒๑ แห่งพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
โดยที่ในการประชุมดำเนินงานของผู้คัดค้านที่ ๑ ได้มีบทบัญญัติมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ กำหนดไว้เป็นการเฉพาะ โดยในส่วนของการประชุมเพื่อเลือกตั้งคณะกรรมการสภาการเหมืองแร่นั้น จำต้องเป็นไปตามข้อบังคับเกี่ยวกับการเลือกตั้งคณะกรรมการที่ออกโดยคณะกรรมการสภาการเหมืองแร่ ตามมาตรา ๒๑ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ เท่านั้น คณะกรรมการสภาการเหมืองแร่จึงไม่อาจจัดการประชุมเพื่อเลือกตั้งคณะกรรมการที่นอกเหนือหรือไม่อยู่ในขอบเขตของข้อบังคับเกี่ยวกับการเลือกตั้งที่ออกตามบทกฎหมายดังกล่าวได้ โดยเฉพาะไม่อาจนำบทบัญญัติว่าด้วยการประชุมและการลงมติของที่ประชุมของบริษัทจำกัด ตามบรรพ ๓ ลักษณะ ๒๒ หมวด ๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปมาปรับใช้กับการประชุมและลงมติของผู้คัดค้านที่ ๑ได้แต่อย่างใด ประกอบกับการประชุมของผู้คัดค้านที่ ๑ เพื่อเลือกตั้งคณะกรรมการสภาการเหมืองแร่มาเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ดำเนินงานในกิจการตามกฎหมายของผู้คัดค้านที่ ๑ ก็ยังเป็นการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองคือ มติที่เลือกสมาชิกผู้ใดเป็นกรรมการสภาการเหมืองแร่ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอันอยู่ในความหมายของการพิจารณาทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การประชุมของผู้คัดค้านที่ ๑ จึงต้องอยู่ภายใต้บังคับของหมวด ๒ ส่วนที่ ๑ ว่าด้วยเจ้าหน้าที่ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวด้วย
คดีนี้ผู้ร้องทั้งสามร้องว่า การประชุมเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองของผู้คัดค้านที่ ๑ และการประชุมเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่โดยคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองเพื่อดำรงตำแหน่งแทนตำแหน่งกรรมการสภาการเหมืองแร่ที่ว่างลงไม่ชอบด้วยข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ ทำให้ผู้ร้องทั้งสามในฐานะผู้มีส่วนได้เสียได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาให้ยกเลิกการเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองของผู้คัดค้าน และการเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่โดยคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองในครั้งดังกล่าว และสั่งให้ระงับการประชุมของผู้คัดค้านในวันทื่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๓ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำร้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ร้องทั้งสามยื่นคำร้องว่า การประชุมวิสามัญสภาการเหมืองแร่เมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ ที่มีการเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองซึ่งดำเนินการเลือกตั้งโดยผู้คัดค้านที่ ๒ และการประชุมเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่โดยคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองเพื่อดำรงตำแหน่งแทนตำแหน่งกรรมการสภาการเหมืองแร่ที่ว่างลงเป็นการดำเนินการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ยกเลิกการเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองเมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ และการเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่โดยคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองในครั้งดังกล่าว กับให้ระงับการประชุมของผู้คัดค้านที่ ๑ ในวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๓ ส่วนผู้คัดค้านทั้งสองยื่นคำคัดค้านว่า ได้ปฏิบัติโดยถูกต้องและชอบด้วยข้อบังคับของสภาการเหมืองแร่ ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ แล้ว เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ มาตรา ๖ กำหนดวัตถุประสงค์ของสภาการเหมืองแร่ไว้ว่าให้เป็นตัวแทนของผู้ประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ในการประสานนโยบายและดำเนินงานระหว่างเอกชนกับรัฐ คุ้มครองและรักษาประโยชน์ในการประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ รวมถึงการพัฒนา ส่งเสริม ศึกษาแก้ไขปัญหา สนับสนุน การค้นคว้าวิจัยและทดลองที่เกี่ยวกับอุตสาหกรรมและธุรกิจเหมืองแร่ โดยในมาตรา ๑๖ บัญญัติให้มีคณะกรรมการสภาการเหมืองแร่ที่ประกอบไปด้วยสมาชิกสามัญที่เลือกตั้งโดยสมาชิกสามัญ และสมาชิกสมทบที่เลือกตั้งโดยสมาชิกสมทบซึ่งตามความในมาตรา ๑๓ นั้น สมาชิกสามัญ ได้แก่ ผู้ประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่ ส่วนสมาชิกสมทบได้แก่ ผู้ประกอบธุรกิจเหมืองแร่ ฉะนั้นสภาการเหมืองแร่จึงเป็นนิติบุคคลที่มีลักษณะของการรวมตัวกันของกลุ่มผู้ประกอบการค้าเพื่อหากำไรจากเหมืองแร่ โดยมีภารกิจสำคัญในการประสานดูแลผลประโยชน์จากการประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ของหมู่สมาชิกให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐเท่านั้น กระบวนการเลือกตั้งคณะกรรมการของสมาชิกสภาการเหมืองแร่จึงเป็นเพียงกระบวนการคัดเลือกตัวแทนจากสมาชิกผู้ประกอบการค้าด้วยกันโดยในข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ ข้อ ๙ และข้อ ๑๑ นั้น สมาชิกแต่ละคนต่างก็มีสิทธิเสนอชื่อผู้เข้ารับการเลือกตั้งเป็นกรรมการและมีสิทธิออกเสียงละคะแนนเลือกกรรมการได้อย่างเท่าเทียมกัน การคัดเลือกกรรมการของสภาการเหมืองแร่จะชอบด้วยข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ หรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างสภาการเหมืองแร่ โดยนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ ที่ ๑ คณะกรรมการเลือกตั้ง โดยนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ประธานกรรมการเลือกตั้ง ที่ ๒ บริษัทสันทัดกรุ๊ป จำกัด โดยนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ผู้รับมอบอำนาจ ที่ ๓ ผู้ร้อง สภาการเหมืองแร่ โดยรองศาสตราจารย์ ฉดับ ปัทมสูต ประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ ที่ ๑ และนายวิเชียร ปลอดประดิษฐ์ เลขาธิการสภาการเหมืองแร่ ที่ ๒ ผู้คัดค้าน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่สภาการเหมืองแร่ยื่นคำร้องขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ยกเลิกการประชุมวิสามัญเพื่อเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สอง และการเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่ เห็นว่า สภาการเหมืองแร่เป็นนิติบุคคลที่มีลักษณะของการรวมตัวกันของกลุ่มผู้ประกอบการค้า เพื่อหากำไรจากเหมืองแร่ โดยมีภารกิจสำคัญในการประสานดูแลผลประโยชน์จากการประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ของสมาชิกให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐ กระบวนการเลือกตั้งคณะกรรมการของสมาชิกสภาการเหมืองแร่จึงเป็นเพียงกระบวนการคัดเลือกตัวแทนจากสมาชิกผู้ประกอบการค้าด้วยกัน ซึ่งการคัดเลือกกรรมการของสภาการเหมืองแร่จะชอบด้วยข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ หรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๓ สภาการเหมืองแร่ โดยนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ ที่ ๑ คณะกรรมการเลือกตั้ง โดยนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ประธานกรรมการเลือกตั้ง ที่ ๒ บริษัทสันทัดกรุ๊ป จำกัด โดยนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ผู้รับมอบอำนาจ ที่ ๓ ผู้ร้อง ยื่นคำร้องต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๖๐๓/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ร้องที่ ๑ เป็นนิติบุคคลที่ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ มีนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ เป็นประธานสภาการเหมืองแร่ มีวาระการดำรงตำแหน่งตั้งแต่วันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๕๑ ถึงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๓ ผู้ร้องที่ ๓ เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด มีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการเหมืองแร่ เป็นสมาชิกสภาการเหมืองแร่ประเภทสามัญ เมื่อวันที่ ๑๐ สิงหาคม ๒๕๕๓ นายวิเชียร ปลอดประดิษฐ์ เลขาธิการสภาการเหมืองแร่ มีหนังสือถึงสมาชิกสภาการเหมืองแร่ทุกคนเพื่อเรียกประชุมวิสามัญสภาการเหมืองแร่ประจำปี ๒๕๕๓ ในวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ เพื่อเลือกตั้งกรรมการแทนกรรมการที่พ้นจากตำแหน่งตามวาระ เมื่อถึงวันนัดประชุมมีสมาชิกเข้าร่วมประชุม ๔๒๔ คน ครบองค์ประชุม นายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ในขณะนั้นได้ดำเนินการประชุมเพื่อเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งจำนวน ๕ คน โดยมีนายยงยุทธเป็นประธานกรรมการและมีผู้ร้องที่ ๒ เป็นกรรมการเลือกตั้ง ต่อมาคณะกรรมการเลือกตั้งและสมาชิกจำนวนมากอภิปรายแสดงความคิดเห็นและไม่พอใจเกี่ยวกับการดำเนินงานของสภาการเหมืองแร่ที่ถูกอธิบดีกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่แทรกแซงการทำงาน จนเป็นเหตุให้สมาชิกเกินกว่าครึ่งหนึ่งเดินออกจากที่ประชุมจนมีสมาชิกที่เหลืออยู่ในที่ประชุมไม่ถึง ๒๒๗ ราย จึงไม่ครบองค์ประชุมตามข้อบังคับ ประธานกรรมการเลือกตั้งและกรรมการเลือกตั้งอีกสี่คนในขณะนั้นจึงเดินออกจากห้องประชุม อันมีผลให้ไม่มีกรรมการเลือกตั้งที่จะเลือกกรรมการ ต้องถือว่าการประชุมวาระดังกล่าวได้ยุติลงโดยไม่อาจเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่ที่ว่างลงตามวาระที่จะพ้นจากตำแหน่งได้ แต่นายวิเชียร ปลอดประดิษฐ์ เลขาธิการสภาการเหมืองแร่ ได้ดำเนินการเลือกตั้งต่อไปโดยพลการและไม่มีอำนาจ โดยจัดให้มีการเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดใหม่โดยขัดต่อข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ เพื่อให้ดำเนินการเลือกกรรมการสภาการเหมืองแร่จำนวน ๙ คน แทนที่ตำแหน่งที่จะว่างลงตามวาระในวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๓ โดยปราศจากอำนาจและการยินยอมของนายยงยุทธซึ่งดำรงตำแหน่งประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่จนถึงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๓ และนายวิเชียรยังทำหนังสือลงวันที่ ๒๒ กันยายน ๒๕๕๓ เรียกประชุมคณะกรรมการสภาการเหมืองแร่จำนวน ๑๘ คน เพื่อประชุมลงมติเลือกประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่คนใหม่ในวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๓ ด้วย เป็นเหตุให้ผู้ร้องทั้งสามได้รับความเสียหายเนื่องจากเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและข้อบังคับของสภาการเหมืองแร่ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งยกเลิกการเลือกตั้งทั้งหมดที่ดำเนินการโดยนายวิเชียรเมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ ยกเลิกคณะกรรมการเลือกตั้งชุดใหม่ และกรรมการสภาการเหมืองแร่ที่ได้รับการเลือกตั้งโดยคณะกรรมการเลือกตั้งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีคำสั่งระงับการประชุมคณะกรรมการสภาการเหมืองแร่ในวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๓
สภาการเหมืองแร่โดยรองศาสตราจารย์ ฉดับ ปัทมสูต ประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ ที่ ๑ และนายวิเชียร ปลอดประดิษฐ์ เลขาธิการสภาการเหมืองแร่ ที่ ๒ ผู้คัดค้าน ยื่นคำคัดค้านว่า สภาการเหมืองแร่เป็นนิติบุคคลที่มีวิธีการดำเนินกิจการ และบริหารกิจการที่อยู่ใต้การกำกับดูแลของรัฐ และหน่วยงานที่ใช้อำนาจรัฐหรืออำนาจปกครองของรัฐในการกลั่นกรองคุณสมบัติของผู้ต้องการประกอบการอุตสาหกรรมเหมืองแร่หรือธุรกิจเหมืองแร่ที่อยู่ในความควบคุมของรัฐตามพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแพ่ง นอกจากนี้ขณะยื่นคำร้องผู้ร้องที่ ๑ และผู้ร้องที่ ๒ ไม่ได้เป็นประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ และคณะกรรมการเลือกตั้งสภาการเหมืองแร่ เนื่องจากตำแหน่งดังกล่าวมีผลถึงวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ เท่านั้น ในการประชุมเมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ นายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ในฐานะประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่และประธานกรรมการเลือกตั้งในขณะนั้นละเลยต่อหน้าที่ ร่วมกับกรรมการเลือกตั้งอีกสี่คน เดินออกจากที่ประชุมเนื่องจากไม่พอใจที่นายวิเชียร ปลอดประดิษฐ์ เลขาธิการสภาการเหมืองแร่ ได้ทักท้วงให้มีการเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่แทนตำแหน่งที่ว่างลง ๙ ตำแหน่ง เนื่องจากนายยงยุทธปล่อยให้สมาชิกที่ไม่พอใจนโยบายของอธิบดีกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่อภิปรายแสดงความคิดเห็นที่ไม่พอใจเกี่ยวกับการดำเนินการของสภาการเหมืองแร่ แต่การประชุมยังไม่ยุติลง เนื่องจากรองศาสตราจารย์ ฉดับ ปัทมสูตร ซึ่งเป็นรองประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่คนที่ ๑ ได้เสนอให้ที่ประชุมดำเนินการประชุมต่อไป โดยให้ที่ประชุมเลือกตั้งกรรมการเลือกตั้งขึ้นใหม่ ๕ คน ซึ่งกรรมการทั้งห้าคนนี้ได้ดำเนินการเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่ใหม่จำนวน ๙ คน เพื่อดำรงตำแหน่งแทนตำแหน่งที่ว่างลง อันเป็นการปฏิบัติโดยถูกต้องและชอบด้วยข้อบังคับของสภาการเหมืองแร่ ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ ทุกประการ เป็นการวินิจฉัยหรือแก้ไขปัญหาในการประชุมดังกล่าวโดยคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองแล้ว ตามข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ ข้อ ๑๓ ขอให้ยกคำร้องของผู้ร้องทั้งสาม
ผู้คัดค้านทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีอยู่ในอำนาจศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับการดำเนินการเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองของที่ประชุมสภาการเหมืองแร่ เมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ และการดำเนินการเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่โดยคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สอง เพื่อดำรงตำแหน่งแทนตำแหน่งที่ว่างลงนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ดังนี้การที่จะพิจารณาว่าการดำเนินการประชุมและการเลือกตั้งดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาในปัญหาว่าการดำเนินการประชุมและการลงมติของที่ประชุมดังกล่าวฝ่าฝืนบทบัญญัติของกฎหมายหรือฝ่าฝืนข้อบังคับของสภาการเหมืองแร่หรือไม่ ซึ่งเป็นเพียงวิธีการบริหารงานภายในของสภาการเหมืองแร่ว่าไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญอย่างไร จึงไม่มีลักษณะของคำสั่งทางปกครองหรือพิพาทกันในเรื่องสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และคดีต้องพิจารณาโดยอาศัยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๓ ลักษณะ ๒ หมวด ๔ ประกอบพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ เป็นสำคัญ จึงไม่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้หน่วยงานทางปกครอง หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐ หมายความว่า คณะกรรมการ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควรหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
คดีนี้ผู้คัดค้านที่ ๑ เป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ โดยมีเจตนารมณ์ในการจัดตั้งปรากฏตามเหตุผลท้ายพระราชบัญญัติคือ เนื่องจากแร่เป็นทรัพยากรของชาติที่ใช้หมดแล้วจะไม่สามารถหาสิ่งอื่นใดมาทดแทนได้ และอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่มีบทบาทสำคัญต่อเศรษฐกิจและทำรายได้ให้แก่ประเทศชาติ ดังนั้นเพื่อเป็นการสนับสนุนและส่งเสริมอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ให้สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ จึงสมควรจัดตั้งผู้คัดค้านที่ ๑ขึ้นทำหน้าที่เป็นตัวแทนของผู้ประกอบการอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ในการประสานนโยบายและการดำเนินงานระหว่างเอกชนกับรัฐ โดยผู้คัดค้านที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินงานตามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ ได้แก่ (๑) เป็นตัวแทนของผู้ประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ภาคเอกชนในการประสานนโยบายและการดำเนินงานระหว่างเอกชนกับรัฐ (๒) ส่งเสริมและพัฒนาการประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ (๓) ศึกษาและหาทางแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ (๔) คุ้มครองและรักษาประโยชน์ของสมาชิกในการประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ (๕) ส่งเสริม สนับสนุนการศึกษา ค้นคว้า วิจัยและทดลองเกี่ยวกับอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ รวมทั้งเผยแพร่ผลงานดังกล่าวให้สมาชิกทราบ อีกทั้งผู้คัดค้านที่ ๑ ยังมีอำนาจในการอนุญาต อนุมัติ รับรอง หรือรับจดทะเบียนกรณีที่บุคคลใดขอขึ้นทะเบียนเป็นสมาชิกของผู้คัดค้าน อันนำไปสู่การได้สิทธิแห่งการเป็นสมาชิกของผู้คัดค้านในการขออาชญาบัตร ประทานบัตร และใบอนุญาตดำเนินการเกี่ยวกับแร่ตามพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ ต่อไป อันเห็นได้ว่าเป็นภารกิจที่ผู้คัดค้านต้องใช้อำนาจทางปกครองและดำเนินกิจการทางปกครองของรัฐ
นอกจากนั้น การดำเนินงานของผู้คัดค้านที่ ๑ ตามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ ยังต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐ โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมซึ่งเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติดังกล่าวมีอำนาจในการควบคุมดูแล สั่งให้สอบสวนข้อเท็จจริง สั่งให้ชี้แจงข้อเท็จจริงและส่งเอกสารหรือรายงานการประชุม และสั่งโดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรีให้ยับยั้งหรือแก้ไขการกระทำใดๆ ของผู้คัดค้านที่ ๑ ที่ปรากฏว่าขัดต่อนโยบายของรัฐบาลหรือมติของคณะรัฐมนตรีซึ่งเห็นได้ว่า แม้ผู้คัดค้านที่ ๑ จะมิได้มีฐานะเป็นองค์การในภาคราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอื่นของรัฐโดยตรง แต่ด้วยภารกิจที่ต้องใช้อำนาจทางปกครองและการดำเนินกิจการทางปกครองของรัฐที่ผู้คัดค้านต้องดำเนินการเพื่อให้บรรลุตามวัตถุประสงค์ของกฎหมาย และยังต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐอีกชั้นหนึ่ง จึงทำให้ผู้คัดค้านที่ ๑มีฐานะเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง ผู้คัดค้านที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น คณะกรรมการสภาการเหมืองแร่ซึ่งเป็นคณะกรรมการที่มีอำนาจหน้าที่ในการวางนโยบายและดำเนินงานในกิจการของผู้คัดค้านที่ ๑ เพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายตามมาตรา ๒๑ แห่งพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
โดยที่ในการประชุมดำเนินงานของผู้คัดค้านที่ ๑ ได้มีบทบัญญัติมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ กำหนดไว้เป็นการเฉพาะ โดยในส่วนของการประชุมเพื่อเลือกตั้งคณะกรรมการสภาการเหมืองแร่นั้น จำต้องเป็นไปตามข้อบังคับเกี่ยวกับการเลือกตั้งคณะกรรมการที่ออกโดยคณะกรรมการสภาการเหมืองแร่ ตามมาตรา ๒๑ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ เท่านั้น คณะกรรมการสภาการเหมืองแร่จึงไม่อาจจัดการประชุมเพื่อเลือกตั้งคณะกรรมการที่นอกเหนือหรือไม่อยู่ในขอบเขตของข้อบังคับเกี่ยวกับการเลือกตั้งที่ออกตามบทกฎหมายดังกล่าวได้ โดยเฉพาะไม่อาจนำบทบัญญัติว่าด้วยการประชุมและการลงมติของที่ประชุมของบริษัทจำกัด ตามบรรพ ๓ ลักษณะ ๒๒ หมวด ๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปมาปรับใช้กับการประชุมและลงมติของผู้คัดค้านที่ ๑ได้แต่อย่างใด ประกอบกับการประชุมของผู้คัดค้านที่ ๑ เพื่อเลือกตั้งคณะกรรมการสภาการเหมืองแร่มาเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ดำเนินงานในกิจการตามกฎหมายของผู้คัดค้านที่ ๑ ก็ยังเป็นการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองคือ มติที่เลือกสมาชิกผู้ใดเป็นกรรมการสภาการเหมืองแร่ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอันอยู่ในความหมายของการพิจารณาทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การประชุมของผู้คัดค้านที่ ๑ จึงต้องอยู่ภายใต้บังคับของหมวด ๒ ส่วนที่ ๑ ว่าด้วยเจ้าหน้าที่ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวด้วย
คดีนี้ผู้ร้องทั้งสามร้องว่า การประชุมเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองของผู้คัดค้านที่ ๑ และการประชุมเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่โดยคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองเพื่อดำรงตำแหน่งแทนตำแหน่งกรรมการสภาการเหมืองแร่ที่ว่างลงไม่ชอบด้วยข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ ทำให้ผู้ร้องทั้งสามในฐานะผู้มีส่วนได้เสียได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาให้ยกเลิกการเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองของผู้คัดค้าน และการเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่โดยคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองในครั้งดังกล่าว และสั่งให้ระงับการประชุมของผู้คัดค้านในวันทื่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๓ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำร้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ร้องทั้งสามยื่นคำร้องว่า การประชุมวิสามัญสภาการเหมืองแร่เมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ ที่มีการเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองซึ่งดำเนินการเลือกตั้งโดยผู้คัดค้านที่ ๒ และการประชุมเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่โดยคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองเพื่อดำรงตำแหน่งแทนตำแหน่งกรรมการสภาการเหมืองแร่ที่ว่างลงเป็นการดำเนินการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ยกเลิกการเลือกตั้งคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองเมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๓ และการเลือกตั้งกรรมการสภาการเหมืองแร่โดยคณะกรรมการเลือกตั้งชุดที่สองในครั้งดังกล่าว กับให้ระงับการประชุมของผู้คัดค้านที่ ๑ ในวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๓ ส่วนผู้คัดค้านทั้งสองยื่นคำคัดค้านว่า ได้ปฏิบัติโดยถูกต้องและชอบด้วยข้อบังคับของสภาการเหมืองแร่ ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ แล้ว เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติสภาการเหมืองแร่ พ.ศ. ๒๕๒๖ มาตรา ๖ กำหนดวัตถุประสงค์ของสภาการเหมืองแร่ไว้ว่าให้เป็นตัวแทนของผู้ประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ในการประสานนโยบายและดำเนินงานระหว่างเอกชนกับรัฐ คุ้มครองและรักษาประโยชน์ในการประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ รวมถึงการพัฒนา ส่งเสริม ศึกษาแก้ไขปัญหา สนับสนุน การค้นคว้าวิจัยและทดลองที่เกี่ยวกับอุตสาหกรรมและธุรกิจเหมืองแร่ โดยในมาตรา ๑๖ บัญญัติให้มีคณะกรรมการสภาการเหมืองแร่ที่ประกอบไปด้วยสมาชิกสามัญที่เลือกตั้งโดยสมาชิกสามัญ และสมาชิกสมทบที่เลือกตั้งโดยสมาชิกสมทบซึ่งตามความในมาตรา ๑๓ นั้น สมาชิกสามัญ ได้แก่ ผู้ประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่ ส่วนสมาชิกสมทบได้แก่ ผู้ประกอบธุรกิจเหมืองแร่ ฉะนั้นสภาการเหมืองแร่จึงเป็นนิติบุคคลที่มีลักษณะของการรวมตัวกันของกลุ่มผู้ประกอบการค้าเพื่อหากำไรจากเหมืองแร่ โดยมีภารกิจสำคัญในการประสานดูแลผลประโยชน์จากการประกอบอุตสาหกรรมเหมืองแร่และธุรกิจเหมืองแร่ของหมู่สมาชิกให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐเท่านั้น กระบวนการเลือกตั้งคณะกรรมการของสมาชิกสภาการเหมืองแร่จึงเป็นเพียงกระบวนการคัดเลือกตัวแทนจากสมาชิกผู้ประกอบการค้าด้วยกันโดยในข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ ข้อ ๙ และข้อ ๑๑ นั้น สมาชิกแต่ละคนต่างก็มีสิทธิเสนอชื่อผู้เข้ารับการเลือกตั้งเป็นกรรมการและมีสิทธิออกเสียงละคะแนนเลือกกรรมการได้อย่างเท่าเทียมกัน การคัดเลือกกรรมการของสภาการเหมืองแร่จะชอบด้วยข้อบังคับสภาการเหมืองแร่ว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการ พ.ศ. ๒๕๒๖ หรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างสภาการเหมืองแร่ โดยนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ ที่ ๑ คณะกรรมการเลือกตั้ง โดยนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ประธานกรรมการเลือกตั้ง ที่ ๒ บริษัทสันทัดกรุ๊ป จำกัด โดยนายยงยุทธ เพ็ชร์สุวรรณ ผู้รับมอบอำนาจ ที่ ๓ ผู้ร้อง สภาการเหมืองแร่ โดยรองศาสตราจารย์ ฉดับ ปัทมสูต ประธานกรรมการสภาการเหมืองแร่ ที่ ๑ และนายวิเชียร ปลอดประดิษฐ์ เลขาธิการสภาการเหมืองแร่ ที่ ๒ ผู้คัดค้าน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)
ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองอ้างว่าเป็นผู้ครอบครองที่ดิน น.ส. ๓ แต่ถูกกรมชลประทาน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปักหลักกันเขตรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้แก้ไข แต่ผู้อำนวยการโครงการชลประทานจังหวัดมหาสารคาม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชี้แจงว่าการปักหลักกันเขตได้กระทำตามแนวเขตโดยถูกต้อง ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองถอนหลักเขตให้อยู่ตามแนวคันดินชลประทานตามที่ระบุไว้ใน น.ส. ๓ หรือให้เวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีในกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยังคงปักหลักเขตชลประทานตามที่ปักในปัจจุบัน ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า น.ส. ๓ ของผู้ฟ้องคดีมีเนื้อที่เกินกว่าที่เจ้าของที่ดินเดิมได้แจ้งการครอบครองไว้ อันเป็นการรุกล้ำสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การปักหลักเขตใหม่เป็นการซ่อมเขตตามแนวเขตเดิมและเป็นไปโดยถูกต้อง การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔/๒๕๕๖
วันที่ ๒๔ มกราคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดมหาสารคาม
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๕๓ นายบุญสวน ศรีกะกูล ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการโครงการชลประทานจังหวัดมหาสารคาม ที่ ๑ กรมชลประทาน ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๕/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) เลขที่ ๕๙ เนื้อที่ ๒๔ ไร่ ๓ งาน ๔๐ ตารางวา ตั้งอยู่ที่ ตำบลบรบือ อำเภอบรบือ จังหวัดมหาสารคาม แบ่งขายให้กระทรวงการคลัง (เพื่อการคลองชลประทาน) เมื่อวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๑๘ เนื้อที่ ๑ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปักหลักกันเขตบริเวณท้ายทำนบดินอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน น.ส. ๓ ของผู้ฟ้องคดีประมาณ ๒๐ เมตร สืบเนื่องจากเจ้าหน้าที่รังวัดได้ทำการรังวัดที่ดินเพื่อออกโฉนดที่ดินตามคำขอของผู้ฟ้องคดี ทำให้ทราบว่าจะต้องกันที่ดินของผู้ฟ้องคดีให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อทำอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร จึงได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาแก้ไขเรื่องดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือแจ้งว่า อ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร ก่อสร้างเมื่อปี ๒๔๙๖ แต่เอกสารสิทธิของผู้ฟ้องคดีออกเมื่อปี ๒๕๐๔ การปักหลักเขตของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะต้องกันเขตไว้ก่อนปี ๒๔๙๖ และใน น.ส. ๓ แจ้งว่าทิศตะวันตกจรดคันดินชลประทาน หมายถึง เขตชลประทานที่กันไว้ด้านท้ายคันดิน ต่อมาผู้ฟ้องคดีจึงร้องเรียนต่อสำนักงานชลประทานที่ ๖ และสำนักงานชลประทานที่ ๖ มีหนังสือแจ้งในทำนองเดียวกับหนังสือชี้แจงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และชี้แจงเพิ่มเติมว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ถูกแนวคลองฝั่งซ้ายตัดผ่าน โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ทำการจัดซื้อแล้วเมื่อวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๑๘ กว้าง ๒๐ เมตร เนื้อที่ ๑ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา ได้ทำการรังวัดแบ่งแยกที่ดินจากแนวหลักเขตชลประทานบริเวณท้ายทำนบดิน ไม่ได้รังวัดแบ่งแยกจากตัวทำนบดิน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการชี้แจงแนวเขตของผู้อำนวยการสำนักชลประทานที่ ๖ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ถูกต้อง ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองถอนหลักเขตให้อยู่ตามแนวคันดินชลประทานตามที่ระบุไว้ในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังเดิม หรือให้เวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีในกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยังคงปักหลักเขตชลประทานบริเวณท้ายทำนบดินตามที่ปักหลักเขตในปัจจุบัน
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ฟ้องคดีมีเพียงสิทธิครอบครองตาม น.ส. ๓ ดังกล่าว โดยได้รับโอนมรดกที่ดินพิพาทจากนายสี ศรีกะกูล ซึ่งซื้อที่ดินพิพาทมาจากนางเต็ม ศรีกะกูล หรือมูลนี ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินพิพาทในขณะที่กรมชลประทานเข้าดำเนินการก่อสร้างอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรในปี ๒๔๙๖ โดยเป็นที่ดินไม่มีหลักฐานแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ หรือได้แจ้งการครอบครองไว้ นางเต็มได้แจ้งการครอบครองหลังจากที่กรมชลประทานได้เข้าทำการก่อสร้างอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรแล้วเสร็จ แต่เมื่อปี ๒๕๐๒ นางเต็มได้ยื่นคำขอออก น.ส. ๓ และทางราชการได้ออก น.ส. ๓ เลขที่ ๕๙ เนื้อที่ ๒๔ ไร่ ๓ งาน ๔๐ ตารางวา ให้แก่นางเต็มเมื่อปี ๒๕๐๔ ปรากฏว่า ที่ดินตาม น.ส. ๓ ดังกล่าวมีเนื้อที่มากกว่าหลักฐานแบบแจ้งการครอบครอง อันทำให้เห็นได้ว่า การออก น.ส. ๓ ดังกล่าว เจ้าของอาจจะนำชี้เขตออกมาจนจรดคันดินชลประทาน ทำให้ได้เนื้อที่เกินกว่าที่ได้แจ้งการครอบครองไว้ อันเป็นการรุกล้ำทรัพย์สินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การที่ชลประทานเข้าไปปักหลักเขตใหม่จึงเป็นการซ่อมเขตตามแนวเขตเดิม ไม่ได้มีการแก้ไขแนวแต่อย่างใด ผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ผู้เสียหาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบ หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิเคราะห์บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง จะเห็นได้ว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยดังกล่าว รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นได้ อีกทั้งการพิจารณาเขตอำนาจของศาลในคดีพิพาทต่างๆ จะต้องพิจารณาจากคำฟ้องและคำขอของผู้ฟ้องคดีเป็นหลัก มิใช่พิจารณาจากคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดี เนื่องจากคำให้การเป็นการยกข้อต่อสู้ของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นการกล่าวอ้างในประเด็นเนื้อหาแห่งคดี เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอของผู้ฟ้องคดีโดยตลอดแล้วเห็นได้ว่า เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นกรมในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พุทธศักราช ๒๔๘๕ ออกประกาศกระทรวงเกษตร เมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๐๓ กำหนดให้อ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร ตั้งอยู่ในท้องที่ตำบลบรบือ อำเภอบรบือ จังหวัดมหาสารคาม เป็นทางน้ำชลประทานประเภท ๔ และได้ทำการปักหลักกันเขตบริเวณบริเวณท้ายทำนบดินอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร เข้าไปในเขตที่ดิน น.ส. ๓ ของผู้ฟ้องคดี ประมาณ ๒๐ เมตร โดยไม่ได้รับความยินยอมและมิได้มีการเวนคืนที่ดินตามกฎหมาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงมีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ปักหลักกันเขตบริเวณท้ายทำนบดินอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร เป็นการใช้อำนาจที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ทะเบียนครอบครองเลขที่ ๕๙
ของผู้ฟ้องคดี นั้น แม้เป็นประเด็นเกี่ยวพันกันที่ศาลจำต้องวินิจฉัยก่อนจึงจะวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ก็ตาม แต่ศาลปกครองย่อมมีอำนาจวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวพันดังกล่าวได้ ตามข้อ ๔๑ วรรคสอง แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ แม้การวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวพันดังกล่าวจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดแห่งกฎหมายห้ามศาลปกครองมิให้นำประมวลกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินมาวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวพันที่จำต้องวินิจฉัยก่อนจึงจะวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดมหาสารคามพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ทะเบียนครอบครองเลขที่ ๕๙ ตำบลบรบือ อำเภอบรบือ จังหวัดมหาสารคาม เป็นของผู้ฟ้องคดี ถูกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปักหลักกันเขตบริเวณท้ายทำนบดินอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีประมาณ ๒๐ เมตร ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การปฏิเสธคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีว่า ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิในที่ดินดังกล่าวเพราะที่ดินที่พิพาทอยู่ในอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร ซึ่งได้ก่อสร้างเมื่อปี ๒๔๙๖ อันเป็นทรัพย์สินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเด็นหลักแห่งคดีที่ต้องวินิจฉัยจึงมีว่า ที่ดินที่พิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน คดีดังกล่าวนี้เป็นคดีโต้แย้งสิทธิในที่ดินที่พิพาทว่าที่ดินที่พิพาทเป็นของผู้ใดจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือประมวลกฎหมายที่ดิน เมื่อได้วินิจฉัยว่า ที่ดินที่พิพาทเป็นของผู้ใดแล้วจึงจะนำไปสู่ประเด็นวินิจฉัยที่ว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปักหลักกันเขตบริเวณท้ายทำนบดินอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรรุกล้ำเข้าไปในคดีของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ เป็นการละเมิดผู้ฟ้องคดีหรือไม่ และจะต้องชดใช้ค่าเวนคืนหรือไม่ ซึ่งประเด็นดังกล่าวนี้เป็นเพียงประเด็นย่อยหลังจากที่ได้มีคำวินิจฉัยในเรื่องที่ว่า ที่ดินที่พิพาทเป็นของผู้ใดก่อน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองที่ดิน น.ส. ๓ เลขที่ ๕๙ เนื้อที่ ๒๔ ไร่ ๓ งาน ๔๐ ตารางวา ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ปักหลักกันเขตบริเวณท้ายทำนบดินอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรรุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าวประมาณ ๒๐ เมตร ผู้ฟ้องคดีจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาแก้ไข แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แจ้งว่า อ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร ก่อสร้างเมื่อปี ๒๔๙๖ แต่เอกสารสิทธิของผู้ฟ้องคดีออกเมื่อปี ๒๕๐๔ การปักหลักเขตของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะต้องกันเขตไว้ก่อนปี ๒๔๙๖ และใน น.ส. ๓ แจ้งว่าทิศตะวันตกจรดคันดินชลประทาน หมายถึง เขตชลประทานที่กันไว้ด้านท้ายคันดิน ต่อมาผู้ฟ้องคดีจึงร้องเรียนต่อสำนักงานชลประทานที่ ๖ และสำนักงานชลประทานที่ ๖ ได้แจ้งในทำนองเดียวกับหนังสือชี้แจงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และชี้แจงเพิ่มเติมว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ถูกแนวคลองฝั่งซ้ายตัดผ่าน โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ทำการจัดซื้อแล้วเมื่อวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๑๘ กว้าง ๒๐ เมตร เนื้อที่ ๑ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา ได้ทำการรังวัดแบ่งแยกที่ดินจากแนวหลักเขตชลประทานบริเวณท้ายทำนบดิน ไม่ได้รังวัดแบ่งแยกจากตัวทำนบดิน ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองถอนหลักเขตให้อยู่ตามแนวคันดินชลประทานตามที่ระบุไว้ในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังเดิม หรือให้เวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีในกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยังคงปักหลักเขตชลประทานบริเวณท้ายทำนบดินตามที่ปักหลักเขตในปัจจุบัน ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ฟ้องคดีมีเพียงสิทธิครอบครองตาม น.ส. ๓ ดังกล่าว โดยได้รับโอนมรดกที่ดินพิพาทจากนายสี ศรีกะกูล ซึ่งซื้อที่ดินพิพาทมาจากนางเต็ม ศรีกะกูล หรือมูลนี ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินพิพาทในขณะที่กรมชลประทานเข้าดำเนินการก่อสร้างอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรในปี ๒๔๙๖ โดยเป็นที่ดินไม่มีหลักฐานแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ หรือได้แจ้งการครอบครองไว้ นางเต็มได้แจ้งการครอบครองหลังจากที่กรมชลประทานได้เข้าทำการก่อสร้างอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรแล้วเสร็จ แต่เมื่อปี ๒๕๐๒ นางเต็มได้ยื่นคำขอออก น.ส. ๓ และทางราชการได้ออก น.ส. ๓ เลขที่ ๕๙ ให้แก่นางเต็มเมื่อปี ๒๕๐๔ ปรากฏว่า ที่ดินตาม น.ส. ๓ ดังกล่าวมีเนื้อที่มากกว่าหลักฐานแบบแจ้งการครอบครอง อันทำให้เห็นได้ว่า การออก น.ส. ๓ ดังกล่าว เจ้าของอาจจะนำชี้เขตออกมาจนจรดคันดินชลประทาน ทำให้ได้เนื้อที่เกินกว่าที่ได้แจ้งการครอบครองไว้ อันเป็นการรุกล้ำทรัพย์สินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การที่ชลประทานเข้าไปปักหลักเขตใหม่จึงเป็นการซ่อมเขตตามแนวเขตเดิม ไม่ได้มีการแก้ไขแนวแต่อย่างใด ผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ผู้เสียหาย ขอให้ยกฟ้อง การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ
ศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายบุญสวน ศรีกะกูล ผู้ฟ้องคดี ผู้อำนวยการโครงการชลประทานจังหวัดมหาสารคาม ที่ ๑ กรมชลประทาน ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองอ้างว่าเป็นผู้ครอบครองที่ดิน น.ส. ๓ แต่ถูกกรมชลประทาน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปักหลักกันเขตรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้แก้ไข แต่ผู้อำนวยการโครงการชลประทานจังหวัดมหาสารคาม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชี้แจงว่าการปักหลักกันเขตได้กระทำตามแนวเขตโดยถูกต้อง ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองถอนหลักเขตให้อยู่ตามแนวคันดินชลประทานตามที่ระบุไว้ใน น.ส. ๓ หรือให้เวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีในกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยังคงปักหลักเขตชลประทานตามที่ปักในปัจจุบัน ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า น.ส. ๓ ของผู้ฟ้องคดีมีเนื้อที่เกินกว่าที่เจ้าของที่ดินเดิมได้แจ้งการครอบครองไว้ อันเป็นการรุกล้ำสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การปักหลักเขตใหม่เป็นการซ่อมเขตตามแนวเขตเดิมและเป็นไปโดยถูกต้อง การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔/๒๕๕๖
วันที่ ๒๔ มกราคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดมหาสารคาม
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๕๓ นายบุญสวน ศรีกะกูล ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการโครงการชลประทานจังหวัดมหาสารคาม ที่ ๑ กรมชลประทาน ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๕/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) เลขที่ ๕๙ เนื้อที่ ๒๔ ไร่ ๓ งาน ๔๐ ตารางวา ตั้งอยู่ที่ ตำบลบรบือ อำเภอบรบือ จังหวัดมหาสารคาม แบ่งขายให้กระทรวงการคลัง (เพื่อการคลองชลประทาน) เมื่อวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๑๘ เนื้อที่ ๑ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปักหลักกันเขตบริเวณท้ายทำนบดินอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน น.ส. ๓ ของผู้ฟ้องคดีประมาณ ๒๐ เมตร สืบเนื่องจากเจ้าหน้าที่รังวัดได้ทำการรังวัดที่ดินเพื่อออกโฉนดที่ดินตามคำขอของผู้ฟ้องคดี ทำให้ทราบว่าจะต้องกันที่ดินของผู้ฟ้องคดีให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อทำอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร จึงได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาแก้ไขเรื่องดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือแจ้งว่า อ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร ก่อสร้างเมื่อปี ๒๔๙๖ แต่เอกสารสิทธิของผู้ฟ้องคดีออกเมื่อปี ๒๕๐๔ การปักหลักเขตของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะต้องกันเขตไว้ก่อนปี ๒๔๙๖ และใน น.ส. ๓ แจ้งว่าทิศตะวันตกจรดคันดินชลประทาน หมายถึง เขตชลประทานที่กันไว้ด้านท้ายคันดิน ต่อมาผู้ฟ้องคดีจึงร้องเรียนต่อสำนักงานชลประทานที่ ๖ และสำนักงานชลประทานที่ ๖ มีหนังสือแจ้งในทำนองเดียวกับหนังสือชี้แจงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และชี้แจงเพิ่มเติมว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ถูกแนวคลองฝั่งซ้ายตัดผ่าน โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ทำการจัดซื้อแล้วเมื่อวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๑๘ กว้าง ๒๐ เมตร เนื้อที่ ๑ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา ได้ทำการรังวัดแบ่งแยกที่ดินจากแนวหลักเขตชลประทานบริเวณท้ายทำนบดิน ไม่ได้รังวัดแบ่งแยกจากตัวทำนบดิน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการชี้แจงแนวเขตของผู้อำนวยการสำนักชลประทานที่ ๖ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ถูกต้อง ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองถอนหลักเขตให้อยู่ตามแนวคันดินชลประทานตามที่ระบุไว้ในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังเดิม หรือให้เวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีในกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยังคงปักหลักเขตชลประทานบริเวณท้ายทำนบดินตามที่ปักหลักเขตในปัจจุบัน
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ฟ้องคดีมีเพียงสิทธิครอบครองตาม น.ส. ๓ ดังกล่าว โดยได้รับโอนมรดกที่ดินพิพาทจากนายสี ศรีกะกูล ซึ่งซื้อที่ดินพิพาทมาจากนางเต็ม ศรีกะกูล หรือมูลนี ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินพิพาทในขณะที่กรมชลประทานเข้าดำเนินการก่อสร้างอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรในปี ๒๔๙๖ โดยเป็นที่ดินไม่มีหลักฐานแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ หรือได้แจ้งการครอบครองไว้ นางเต็มได้แจ้งการครอบครองหลังจากที่กรมชลประทานได้เข้าทำการก่อสร้างอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรแล้วเสร็จ แต่เมื่อปี ๒๕๐๒ นางเต็มได้ยื่นคำขอออก น.ส. ๓ และทางราชการได้ออก น.ส. ๓ เลขที่ ๕๙ เนื้อที่ ๒๔ ไร่ ๓ งาน ๔๐ ตารางวา ให้แก่นางเต็มเมื่อปี ๒๕๐๔ ปรากฏว่า ที่ดินตาม น.ส. ๓ ดังกล่าวมีเนื้อที่มากกว่าหลักฐานแบบแจ้งการครอบครอง อันทำให้เห็นได้ว่า การออก น.ส. ๓ ดังกล่าว เจ้าของอาจจะนำชี้เขตออกมาจนจรดคันดินชลประทาน ทำให้ได้เนื้อที่เกินกว่าที่ได้แจ้งการครอบครองไว้ อันเป็นการรุกล้ำทรัพย์สินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การที่ชลประทานเข้าไปปักหลักเขตใหม่จึงเป็นการซ่อมเขตตามแนวเขตเดิม ไม่ได้มีการแก้ไขแนวแต่อย่างใด ผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ผู้เสียหาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบ หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิเคราะห์บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง จะเห็นได้ว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยดังกล่าว รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นได้ อีกทั้งการพิจารณาเขตอำนาจของศาลในคดีพิพาทต่างๆ จะต้องพิจารณาจากคำฟ้องและคำขอของผู้ฟ้องคดีเป็นหลัก มิใช่พิจารณาจากคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดี เนื่องจากคำให้การเป็นการยกข้อต่อสู้ของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นการกล่าวอ้างในประเด็นเนื้อหาแห่งคดี เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอของผู้ฟ้องคดีโดยตลอดแล้วเห็นได้ว่า เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นกรมในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พุทธศักราช ๒๔๘๕ ออกประกาศกระทรวงเกษตร เมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๐๓ กำหนดให้อ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร ตั้งอยู่ในท้องที่ตำบลบรบือ อำเภอบรบือ จังหวัดมหาสารคาม เป็นทางน้ำชลประทานประเภท ๔ และได้ทำการปักหลักกันเขตบริเวณบริเวณท้ายทำนบดินอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร เข้าไปในเขตที่ดิน น.ส. ๓ ของผู้ฟ้องคดี ประมาณ ๒๐ เมตร โดยไม่ได้รับความยินยอมและมิได้มีการเวนคืนที่ดินตามกฎหมาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงมีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ปักหลักกันเขตบริเวณท้ายทำนบดินอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร เป็นการใช้อำนาจที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ทะเบียนครอบครองเลขที่ ๕๙
ของผู้ฟ้องคดี นั้น แม้เป็นประเด็นเกี่ยวพันกันที่ศาลจำต้องวินิจฉัยก่อนจึงจะวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ก็ตาม แต่ศาลปกครองย่อมมีอำนาจวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวพันดังกล่าวได้ ตามข้อ ๔๑ วรรคสอง แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ แม้การวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวพันดังกล่าวจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดแห่งกฎหมายห้ามศาลปกครองมิให้นำประมวลกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินมาวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวพันที่จำต้องวินิจฉัยก่อนจึงจะวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดมหาสารคามพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ทะเบียนครอบครองเลขที่ ๕๙ ตำบลบรบือ อำเภอบรบือ จังหวัดมหาสารคาม เป็นของผู้ฟ้องคดี ถูกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปักหลักกันเขตบริเวณท้ายทำนบดินอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีประมาณ ๒๐ เมตร ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การปฏิเสธคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีว่า ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิในที่ดินดังกล่าวเพราะที่ดินที่พิพาทอยู่ในอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร ซึ่งได้ก่อสร้างเมื่อปี ๒๔๙๖ อันเป็นทรัพย์สินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเด็นหลักแห่งคดีที่ต้องวินิจฉัยจึงมีว่า ที่ดินที่พิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน คดีดังกล่าวนี้เป็นคดีโต้แย้งสิทธิในที่ดินที่พิพาทว่าที่ดินที่พิพาทเป็นของผู้ใดจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือประมวลกฎหมายที่ดิน เมื่อได้วินิจฉัยว่า ที่ดินที่พิพาทเป็นของผู้ใดแล้วจึงจะนำไปสู่ประเด็นวินิจฉัยที่ว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปักหลักกันเขตบริเวณท้ายทำนบดินอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรรุกล้ำเข้าไปในคดีของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ เป็นการละเมิดผู้ฟ้องคดีหรือไม่ และจะต้องชดใช้ค่าเวนคืนหรือไม่ ซึ่งประเด็นดังกล่าวนี้เป็นเพียงประเด็นย่อยหลังจากที่ได้มีคำวินิจฉัยในเรื่องที่ว่า ที่ดินที่พิพาทเป็นของผู้ใดก่อน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองที่ดิน น.ส. ๓ เลขที่ ๕๙ เนื้อที่ ๒๔ ไร่ ๓ งาน ๔๐ ตารางวา ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ปักหลักกันเขตบริเวณท้ายทำนบดินอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรรุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าวประมาณ ๒๐ เมตร ผู้ฟ้องคดีจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาแก้ไข แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แจ้งว่า อ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทร ก่อสร้างเมื่อปี ๒๔๙๖ แต่เอกสารสิทธิของผู้ฟ้องคดีออกเมื่อปี ๒๕๐๔ การปักหลักเขตของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะต้องกันเขตไว้ก่อนปี ๒๔๙๖ และใน น.ส. ๓ แจ้งว่าทิศตะวันตกจรดคันดินชลประทาน หมายถึง เขตชลประทานที่กันไว้ด้านท้ายคันดิน ต่อมาผู้ฟ้องคดีจึงร้องเรียนต่อสำนักงานชลประทานที่ ๖ และสำนักงานชลประทานที่ ๖ ได้แจ้งในทำนองเดียวกับหนังสือชี้แจงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และชี้แจงเพิ่มเติมว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ถูกแนวคลองฝั่งซ้ายตัดผ่าน โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ทำการจัดซื้อแล้วเมื่อวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๑๘ กว้าง ๒๐ เมตร เนื้อที่ ๑ ไร่ ๒ งาน ๒๐ ตารางวา ได้ทำการรังวัดแบ่งแยกที่ดินจากแนวหลักเขตชลประทานบริเวณท้ายทำนบดิน ไม่ได้รังวัดแบ่งแยกจากตัวทำนบดิน ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองถอนหลักเขตให้อยู่ตามแนวคันดินชลประทานตามที่ระบุไว้ในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังเดิม หรือให้เวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีในกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยังคงปักหลักเขตชลประทานบริเวณท้ายทำนบดินตามที่ปักหลักเขตในปัจจุบัน ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ฟ้องคดีมีเพียงสิทธิครอบครองตาม น.ส. ๓ ดังกล่าว โดยได้รับโอนมรดกที่ดินพิพาทจากนายสี ศรีกะกูล ซึ่งซื้อที่ดินพิพาทมาจากนางเต็ม ศรีกะกูล หรือมูลนี ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินพิพาทในขณะที่กรมชลประทานเข้าดำเนินการก่อสร้างอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรในปี ๒๔๙๖ โดยเป็นที่ดินไม่มีหลักฐานแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ หรือได้แจ้งการครอบครองไว้ นางเต็มได้แจ้งการครอบครองหลังจากที่กรมชลประทานได้เข้าทำการก่อสร้างอ่างเก็บน้ำเอกสัตย์สุนทรแล้วเสร็จ แต่เมื่อปี ๒๕๐๒ นางเต็มได้ยื่นคำขอออก น.ส. ๓ และทางราชการได้ออก น.ส. ๓ เลขที่ ๕๙ ให้แก่นางเต็มเมื่อปี ๒๕๐๔ ปรากฏว่า ที่ดินตาม น.ส. ๓ ดังกล่าวมีเนื้อที่มากกว่าหลักฐานแบบแจ้งการครอบครอง อันทำให้เห็นได้ว่า การออก น.ส. ๓ ดังกล่าว เจ้าของอาจจะนำชี้เขตออกมาจนจรดคันดินชลประทาน ทำให้ได้เนื้อที่เกินกว่าที่ได้แจ้งการครอบครองไว้ อันเป็นการรุกล้ำทรัพย์สินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การที่ชลประทานเข้าไปปักหลักเขตใหม่จึงเป็นการซ่อมเขตตามแนวเขตเดิม ไม่ได้มีการแก้ไขแนวแต่อย่างใด ผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ผู้เสียหาย ขอให้ยกฟ้อง การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ
ศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายบุญสวน ศรีกะกูล ผู้ฟ้องคดี ผู้อำนวยการโครงการชลประทานจังหวัดมหาสารคาม ที่ ๑ กรมชลประทาน ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่ธนาคารเพื่อการเกษตรฯ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐและเจ้าหน้าที่ในสังกัดของตนเองว่าร่วมกับนาย ว. และนาย ช. ปลอม น.ส. ๓ ก และนำมาจดทะเบียนจำนองกู้ยืมเงินไปจากโจทก์ ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย เห็นว่า เมื่อคดีสืบเนื่องมาจาก นาย ว. ซึ่งเป็นเอกชนกู้ยืมเงินโจทก์โดยใช้เอกสารปลอม ซึ่งเป็นนิติกรรมทางแพ่ง และศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า นาย ว. ร่วมกับจำเลยทั้งห้ากระทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ ซึ่งในเรื่องนี้โจทก์ยังได้ฟ้องนาย ว. กับนาย ช. เป็นคดีล้มละลายและคดีอาญาต่อศาลยุติธรรม จนศาลมีคำพิพากษาไปแล้ว มูลความแห่งคดีนี้ จึงเกี่ยวเนื่องกันกับคดีเดิม กรณีจึงชอบที่จะได้ดำเนินกระบวนพิจารณาในศาลระบบเดียวกันคือ ศาลยุติธรรม เพื่อให้คำพิพากษาเป็นไปในแนวทางเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓/๒๕๕๖
วันที่ ๒๔ มกราคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดเชียงใหม่
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดเชียงใหม่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร โจทก์ ยื่นฟ้อง นายอิ่นคำ แสงใส ที่ ๑ นายกวี วีระสมิทธ์ ที่ ๒ นายสมบัติ ชื่นชม ที่ ๓ นายประสิทธิ์ ใจตรงกล้า ที่ ๔ นายสุวิทย์ จันทร์แสนตอ ที่ ๕ จำเลย ต่อศาลจังหวัดเชียงใหม่ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ พ.๘๔๖/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อระหว่างเดือนมกราคม ๒๕๓๖ ถึงวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๓๘ นายชาติชาย ศรีชนบท อดีตเจ้าพนักงานที่ดิน ได้ปลอมหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ระบุชื่อนายวิสุทธิ์ บุรุษภักดี เป็นเจ้าของที่ดิน รวม ๒๘ ฉบับ โดยขณะเกิดเหตุจำเลยที่ ๑ ดำรงตำแหน่ง ปลัดอำเภอขุนยวม และจำเลยที่ ๒ นายอำเภอขุนยวม ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม และลงนามออก น.ส. ๓ ก. ได้ลงนามออก น.ส. ๓ ก. ปลอมดังกล่าว ทั้งที่รู้อยู่แล้วว่าที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๖ (พ.ศ. ๒๕๐๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ และรู้เห็นการกระทำของนายชาติชาย ต่อมานายวิสุทธิ์ได้ขอกู้เงินจากโจทก์โดยยื่น น.ส. ๓ ก. ปลอมดังกล่าวเป็นหลักประกัน จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ซึ่งเป็นพนักงานโจทก์ตำแหน่งพนักงานสินเชื่อ มีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบและประเมินราคาที่ดินที่เสนอเพื่อจำนองเป็นหลักประกันการกู้เงิน จงใจไม่ดำเนินการตามหน้าที่ ไม่ปฏิบัติตามระเบียบวิธีปฏิบัติ ข้อบังคับของโจทก์ รู้อยู่แล้วว่าที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติและรู้เห็นการกระทำของนายชาติชาย กลับร่วมกันตรวจสอบประเมินราคาที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าว แล้วเสนอเอกสารการตรวจสอบและประเมินราคาที่ดิน อันเป็นเอกสารอันเป็นเท็จต่อจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นพนักงานโจทก์ตำแหน่งผู้จัดการสาขา มีอำนาจหน้าที่บริหารงานโดยทั่วไปในกิจการของโจทก์ รวมทั้งมีอำนาจเกี่ยวกับการอนุมัติเงินกู้และอนุมัติราคาประเมินที่ดินที่จำนอง จงใจไม่ดำเนินการตามหน้าที่ ไม่ปฏิบัติตามระเบียบวิธีปฏิบัติ ข้อบังคับของโจทก์ อนุมัติการประเมินราคาที่ดินและเงินกู้ ทั้งที่รู้อยู่แล้วว่าที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ อันเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๓ เป็นผู้รับจำนองแทนโจทก์ โดยมีจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นผู้รับจดทะเบียนจำนองและบันทึกในทะเบียนการจำนอง นายวิสุทธิ์ได้ทำสัญญากู้ยืมเงินกับโจทก์รวมจำนวน ๕ ฉบับ เป็นต้นเงินจำนวน ๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท โดยยื่น น.ส. ๓ ก. ปลอมดังกล่าวจำนองเป็นประกันรวมวงเงินจำนองทั้งสิ้น ๒๒,๒๗๓,๐๐๐ บาท ต่อมาโจทก์ทราบว่า น.ส. ๓ ก. ดังกล่าว เป็นเอกสารสิทธิปลอมเนื่องจากที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ โจทก์จึงเรียกให้นายวิสุทธิ์ชำระหนี้เงินกู้คืนแก่โจทก์ และแจ้งความร้องทุกข์ดำเนินคดีอาญากับนายชาติชายและนายวิสุทธิ์ ฐานปลอมและใช้เอกสารสิทธิอันเป็นเอกสารราชการปลอม และฐานฉ้อโกง ซึ่งศาลจังหวัดแม่ฮ่องสอนพิพากษาว่านายชาติชายมีความผิดฐานปลอมและใช้เอกสารสิทธิอันเป็นเอกสารราชการและฐานฉ้อโกงให้ลงโทษจำคุก (คำพิพากษาของศาลจังหวัดแม่ฮ่องสอน คดีอาญาหมายเลขแดงที่ ๒๔๑๑/๒๕๓๕ และ อ.๑๖๕๘/๒๕๔๖) และโจทก์ได้ฟ้องนายวิสุทธิ์ต่อศาลล้มละลายกลางและศาลล้มละลายกลางมีคำพิพากษาให้นายวิสุทธิ์เป็นบุคคลล้มละลายแล้ว (คำพิพากษาของศาลล้มละลายกลาง คดีหมายเลขแดงที่ ล.๙๗๙/๒๕๔๓) เมื่อวันที่ ๑๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๓ โจทก์ได้ขอให้กรมที่ดินชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่โจทก์ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัดของนายชาติชาย ตามนัยมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งจังหวัดแม่ฮ่องสอนและโจทก์ได้ร่วมกันแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดและได้ส่งเรื่องให้กรมบัญชีกลางพิจารณา ซึ่งต่อมาเมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒ กรมบัญชีกลางได้แจ้งผลการพิจารณาว่าพฤติการณ์และการกระทำของนายชาติชายและจำเลยทั้งห้า เป็นการอาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ของตนดำเนินการในแต่ละขั้นตอนเพื่อให้นายวิสุทธิ์ได้รับเงินกู้ยืมไปจากโจทก์โดยไม่มีหลักประกันการกู้ยืมอันแท้จริง เป็นการแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับตนเองหรือผู้อื่น อันเป็นการทุจริตเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหายโดยให้นายวิสุทธิ์กู้ยืมเงินโดยไม่มีหลักประกัน จึงต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้โจทก์เต็มจำนวนพร้อมดอกเบี้ย แต่จำเลยทั้งห้าเพิกเฉย การกระทำดังกล่าวของนายชาติชาย นายวิสุทธิ์ และจำเลยทั้งห้าเป็นการร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งห้าร่วมกันหรือแทนกันรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมชำระค่าสินไหมทดแทนแก่โจทก์จำนวน ๑๗,๓๐๙,๐๔๑ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ หากแต่ผู้แทนของโจทก์เป็นผู้กระทำละเมิดต่อโจทก์ คดีขาดอายุความ คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำฟ้องโจทก์เคลือบคลุม ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ แต่จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ได้ประเมินราคาที่ดินในเบื้องต้นด้วยความระมัดระวังและรอบคอบเพื่อรักษาผลประโยชน์ของโจทก์ตามวิธีปฏิบัติ คำฟ้องโจทก์เคลือบคลุม คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๕ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๕ ได้พิจารณาบันทึกการตรวจสอบที่ดินและให้ประเมินราคาตามระเบียบข้อบังคับของโจทก์ กระทำการด้วยความรอบคอบตามมาตรฐานงานที่โจทก์กำหนด ไม่ได้มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องกับนายวิสุทธิ์ โจทก์จึงไม่มีอำนาจเรียกค่าเสียหายจากจำเลยที่ ๕ คำฟ้องโจทก์เคลือบคลุม คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นการฟ้องเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการกระทำความผิดทางอาญา โดยจำเลยทั้งห้าอาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ของตนตามปกติทั่วไปของการปฏิบัติหน้าที่ โดยแบ่งหน้าที่กันดำเนินการในแต่ละขั้นตอนตามอำนาจหน้าที่ของตนโดยทุจริต เพื่อทำให้โจทก์หลงเชื่อว่านายวิสุทธิ์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ทั้ง ๒๘ ฉบับ ทำให้โจทก์อนุมัติเงินกู้ให้แก่นายวิสุทธิ์โดยไม่มีหลักประกันการกู้ยืม ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย อันเป็นการร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ มูลคดีที่เป็นเหตุวินิจฉัยการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงมิใช่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐ จึงมิใช่คดีพิพาทในการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า ธนาคารโจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร พ.ศ. ๒๕๐๙ โดยมีวัตถุประสงค์ในการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่เกษตรกร กลุ่มเกษตรกร หรือสหกรณ์การเกษตร ประกอบธุรกิจอื่น อันเป็นการส่งเสริมหรือสนับสนุนการประกอบการเกษตรกรรม ดำเนินงานเป็นสถาบันการเงิน เพื่อการพัฒนาชนบท และให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในขณะเกิดเหตุนั้น จำเลยที่ ๑ ดำรงตำแหน่งปลัดอำเภอขุนยวม รักษาราชการแทนนายอำเภอขุนยวม จำเลยที่ ๒ ดำรงตำแหน่งนายอำเภอขุนยวม ทั้งจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นข้าราชการสังกัดกระทรวงมหาดไทย ตามมาตรา ๖๒ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์และลงนามออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) อันเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามประมวลกฎหมายที่ดิน จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ นั้น เป็นพนักงานที่ปฏิบัติงานในธนาคารโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน โดยที่นายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอเป็นผู้มีอำนาจในการลงลายมือชื่อในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และตามมาตรา ๕๗ และมาตรา ๗๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๒๘ ประกอบกับมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดินดังกล่าวที่บัญญัติให้การปฏิบัติการตามประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของหัวหน้าเขต นายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอ อยู่ก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับให้ผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวปฏิบัติต่อไปพลางก่อนจนกว่ารัฐมนตรีจะได้ประกาศยกเลิกในราชกิจจานุเบกษาเป็นท้องที่ไป ซึ่งในมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจสอบสวนคู่กรณีและเรียกให้บุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องได้ตามความจำเป็น หากพนักงานเจ้าหน้าที่เห็นว่านิติกรรมที่คู่กรณีนำมาขอจดทะเบียนนั้นเป็นโมฆะกรรม พนักงานเจ้าหน้าที่จะไม่จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมให้แก่คู่กรณีได้ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๗๓ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายเดียวกัน ดังนั้น กรณีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์และการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ของนายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามประมวลกฎหมายที่ดินที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีตามคำฟ้องของโจทก์จึงเป็นการกล่าวหาว่าจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้อาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ของตนในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ตามประมวลกฎหมายที่ดินด้วยการใช้อำนาจลงนามออก น.ส. ๓ ก. และดำเนินการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวระหว่างนายวิสุทธิ์ในฐานะผู้จำนองกับธนาคารโจทก์ในฐานะผู้รับจำนอง ซึ่งทำให้การกู้เงินของนายวิสุทธิ์เป็นการกู้เงินโดยไม่มีหลักประกัน การกระทำดังกล่าวของนายชาติชาย และของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ หาใช่เป็นการกระทำในทางส่วนตัวไม่ เมื่อต่อมาภายหลังธนาคารโจทก์ทราบว่าเอกสารสิทธิในที่ดินที่นายวิสุทธิ์นำมาจำนองไว้กับธนาคารโจทก์เป็นเอกสารปลอมแล้ว ธนาคารโจทก์ไม่อาจบังคับชำระหนี้เอาจากที่ดินที่เป็นหลักประกันได้ เป็นเหตุให้ธนาคารโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองได้รับความเดือนร้อนเสียหายจากการกระทำละเมิดของนายชาติชาย และของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นจำนวนเงินหลายล้านบาท ดังนั้น กรณีจึงมีลักษณะเป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากคำสั่งทางปกครอง ซึ่งเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระเงินเป็นค่าเสียหายให้แก่โจทก์ตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน สำหรับการกระทำของจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ เป็นกรณีที่สืบเนื่องมาจากการที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ลงนามออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อีกทั้งโจทก์มุ่งประสงค์จะขอให้ศาลพิพากษาบังคับให้จำเลยทั้งห้าร่วมกันหรือแทนกันรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมในการชำระเงินค่าเสียหายพร้อมด้วยดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ มูลความแห่งคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ จึงเป็นกรณีที่มีความเกี่ยวเนื่องและสัมพันธ์กับมูลความแห่งคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ กรณีจึงชอบที่จะได้ดำเนินกระบวนพิจารณาและพิพากษาโดยศาลเดียวกัน เพื่อให้คำพิพากษาเป็นไปในแนวทางเดียวกัน ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ซึ่งเป็นธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรให้นายวิสุทธิ์ บุรุษภักดี ซึ่งเป็นเอกชนกู้ยืมเงินไป ๕ ครั้ง รวมเป็นเงิน ๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท การกู้ยืมเงินดังกล่าว นายวิสุทธิ์นำหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินปลอมรวม ๒๘ ฉบับ ซึ่งมีชื่อของตนเองเป็นผู้ครอบครอง และมีนายชาติชาย ศรีชนบท ลงนามในฐานะเจ้าพนักงาน มาจดทะเบียนจำนองเป็นประกันกับโจทก์ โดยจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของโจทก์ไม่ดำเนินการตามหน้าที่ ไม่ปฏิบัติตามระเบียบเพื่อตรวจสอบและประเมินราคาที่ดินให้รัดกุม แต่กลับเสนอเอกสารการตรวจสอบที่ดินแก่จำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้จัดการสาขาของธนาคารโจทก์ และจำเลยที่ ๕ ก็อนุมัติเงินกู้ให้แก่นายวิสุทธิ์โดยรู้อยู่แล้วว่าเป็นเอกสารปลอม ต่อมาโจทก์ทราบว่าหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังกล่าวเป็นเอกสารปลอม เนื่องจากที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์อยู่ในที่ป่าสงวน จึงดำเนินคดีอาญากับนายชาติชาย ในข้อหาปลอมและใช้เอกสารสิทธิ และฐานฉ้อโกง จนศาลจังหวัดแม่ฮ่องสอนมีคำพิพากษาลงโทษจำคุกนายชาติชายไปแล้ว และโจทก์ดำเนินคดีกับนายวิสุทธิ์ เป็นคดีล้มละลายและศาลล้มละลายกลาง มีคำพิพากษาให้นายวิสุทธิ์ล้มละลายไปแล้วเช่นกัน โจทก์จึงเรียกร้องค่าเสียหายจากกรมที่ดิน ซึ่งเป็นต้นสังกัดของนายชาติชาย ต่อมากรมบัญชีกลางพิจารณาว่า นายชาติชายกับจำเลยทั้งห้าอาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ของตนดำเนินการแต่ละขั้นตอนเพื่อให้นายวิสุทธิ์กู้ยืมเงินโจทก์โดยไม่มีหลักประกันมูลความแห่งคดีนี้ จึงสืบเนื่องมาจากการที่นายวิสุทธิ์ซึ่งเป็นเอกชนทำนิติกรรมกู้ยืมเงินโจทก์โดยใช้เอกสารปลอม นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับนายวิสุทธิ์ จึงเป็นนิติกรรมทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในบังคับของกฎหมายเอกชน อันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยทั้งห้าซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐร่วมกับนายวิสุทธิ์ทำละเมิดต่อโจทก์ แม้จะไม่ได้ฟ้องนายวิสุทธิ์มาในคดีนี้ด้วยก็ตาม แต่จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ก็ให้การไว้ด้วยว่า ไม่เคยรู้จักและไม่เคยร่วมมือกับนายวิสุทธิ์ทำละเมิดโจทก์ ดังนี้ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความด้วยว่า นายวิสุทธิ์ร่วมกับจำเลยทั้งห้ากระทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ ซึ่งในเรื่องนี้โจทก์ยังได้ฟ้องนายวิสุทธิ์กับนายชาติชาย เป็นคดีล้มละลายและคดีอาญาต่อศาลยุติธรรม จนศาลมีคำพิพากษาไปแล้ว มูลความแห่งคดีนี้จึงเกี่ยวเนื่องกันกับคดีเดิม กรณีจึงชอบที่จะได้ดำเนินกระบวนพิจารณาในศาลระบบเดียวกันคือศาลยุติธรรม เพื่อให้คำพิพากษาเป็นไปในแนวทางเดียวกัน ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งห้าจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร โจทก์ นายอิ่นคำ แสงใส ที่ ๑ นายกวี วีระสมิทธ์ ที่ ๒ นายสมบัติ ชื่นชม ที่ ๓ นายประสิทธิ์ ใจตรงกล้า ที่ ๔ นายสุวิทย์ จันทร์แสนตอ ที่ ๕ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่ธนาคารเพื่อการเกษตรฯ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐและเจ้าหน้าที่ในสังกัดของตนเองว่าร่วมกับนาย ว. และนาย ช. ปลอม น.ส. ๓ ก และนำมาจดทะเบียนจำนองกู้ยืมเงินไปจากโจทก์ ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย เห็นว่า เมื่อคดีสืบเนื่องมาจาก นาย ว. ซึ่งเป็นเอกชนกู้ยืมเงินโจทก์โดยใช้เอกสารปลอม ซึ่งเป็นนิติกรรมทางแพ่ง และศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า นาย ว. ร่วมกับจำเลยทั้งห้ากระทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ ซึ่งในเรื่องนี้โจทก์ยังได้ฟ้องนาย ว. กับนาย ช. เป็นคดีล้มละลายและคดีอาญาต่อศาลยุติธรรม จนศาลมีคำพิพากษาไปแล้ว มูลความแห่งคดีนี้ จึงเกี่ยวเนื่องกันกับคดีเดิม กรณีจึงชอบที่จะได้ดำเนินกระบวนพิจารณาในศาลระบบเดียวกันคือ ศาลยุติธรรม เพื่อให้คำพิพากษาเป็นไปในแนวทางเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓/๒๕๕๖
วันที่ ๒๔ มกราคม ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดเชียงใหม่
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดเชียงใหม่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร โจทก์ ยื่นฟ้อง นายอิ่นคำ แสงใส ที่ ๑ นายกวี วีระสมิทธ์ ที่ ๒ นายสมบัติ ชื่นชม ที่ ๓ นายประสิทธิ์ ใจตรงกล้า ที่ ๔ นายสุวิทย์ จันทร์แสนตอ ที่ ๕ จำเลย ต่อศาลจังหวัดเชียงใหม่ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ พ.๘๔๖/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อระหว่างเดือนมกราคม ๒๕๓๖ ถึงวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๓๘ นายชาติชาย ศรีชนบท อดีตเจ้าพนักงานที่ดิน ได้ปลอมหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ระบุชื่อนายวิสุทธิ์ บุรุษภักดี เป็นเจ้าของที่ดิน รวม ๒๘ ฉบับ โดยขณะเกิดเหตุจำเลยที่ ๑ ดำรงตำแหน่ง ปลัดอำเภอขุนยวม และจำเลยที่ ๒ นายอำเภอขุนยวม ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม และลงนามออก น.ส. ๓ ก. ได้ลงนามออก น.ส. ๓ ก. ปลอมดังกล่าว ทั้งที่รู้อยู่แล้วว่าที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๖ (พ.ศ. ๒๕๐๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ และรู้เห็นการกระทำของนายชาติชาย ต่อมานายวิสุทธิ์ได้ขอกู้เงินจากโจทก์โดยยื่น น.ส. ๓ ก. ปลอมดังกล่าวเป็นหลักประกัน จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ซึ่งเป็นพนักงานโจทก์ตำแหน่งพนักงานสินเชื่อ มีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบและประเมินราคาที่ดินที่เสนอเพื่อจำนองเป็นหลักประกันการกู้เงิน จงใจไม่ดำเนินการตามหน้าที่ ไม่ปฏิบัติตามระเบียบวิธีปฏิบัติ ข้อบังคับของโจทก์ รู้อยู่แล้วว่าที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติและรู้เห็นการกระทำของนายชาติชาย กลับร่วมกันตรวจสอบประเมินราคาที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าว แล้วเสนอเอกสารการตรวจสอบและประเมินราคาที่ดิน อันเป็นเอกสารอันเป็นเท็จต่อจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นพนักงานโจทก์ตำแหน่งผู้จัดการสาขา มีอำนาจหน้าที่บริหารงานโดยทั่วไปในกิจการของโจทก์ รวมทั้งมีอำนาจเกี่ยวกับการอนุมัติเงินกู้และอนุมัติราคาประเมินที่ดินที่จำนอง จงใจไม่ดำเนินการตามหน้าที่ ไม่ปฏิบัติตามระเบียบวิธีปฏิบัติ ข้อบังคับของโจทก์ อนุมัติการประเมินราคาที่ดินและเงินกู้ ทั้งที่รู้อยู่แล้วว่าที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ อันเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๓ เป็นผู้รับจำนองแทนโจทก์ โดยมีจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นผู้รับจดทะเบียนจำนองและบันทึกในทะเบียนการจำนอง นายวิสุทธิ์ได้ทำสัญญากู้ยืมเงินกับโจทก์รวมจำนวน ๕ ฉบับ เป็นต้นเงินจำนวน ๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท โดยยื่น น.ส. ๓ ก. ปลอมดังกล่าวจำนองเป็นประกันรวมวงเงินจำนองทั้งสิ้น ๒๒,๒๗๓,๐๐๐ บาท ต่อมาโจทก์ทราบว่า น.ส. ๓ ก. ดังกล่าว เป็นเอกสารสิทธิปลอมเนื่องจากที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ โจทก์จึงเรียกให้นายวิสุทธิ์ชำระหนี้เงินกู้คืนแก่โจทก์ และแจ้งความร้องทุกข์ดำเนินคดีอาญากับนายชาติชายและนายวิสุทธิ์ ฐานปลอมและใช้เอกสารสิทธิอันเป็นเอกสารราชการปลอม และฐานฉ้อโกง ซึ่งศาลจังหวัดแม่ฮ่องสอนพิพากษาว่านายชาติชายมีความผิดฐานปลอมและใช้เอกสารสิทธิอันเป็นเอกสารราชการและฐานฉ้อโกงให้ลงโทษจำคุก (คำพิพากษาของศาลจังหวัดแม่ฮ่องสอน คดีอาญาหมายเลขแดงที่ ๒๔๑๑/๒๕๓๕ และ อ.๑๖๕๘/๒๕๔๖) และโจทก์ได้ฟ้องนายวิสุทธิ์ต่อศาลล้มละลายกลางและศาลล้มละลายกลางมีคำพิพากษาให้นายวิสุทธิ์เป็นบุคคลล้มละลายแล้ว (คำพิพากษาของศาลล้มละลายกลาง คดีหมายเลขแดงที่ ล.๙๗๙/๒๕๔๓) เมื่อวันที่ ๑๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๓ โจทก์ได้ขอให้กรมที่ดินชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่โจทก์ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัดของนายชาติชาย ตามนัยมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งจังหวัดแม่ฮ่องสอนและโจทก์ได้ร่วมกันแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดและได้ส่งเรื่องให้กรมบัญชีกลางพิจารณา ซึ่งต่อมาเมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๕๒ กรมบัญชีกลางได้แจ้งผลการพิจารณาว่าพฤติการณ์และการกระทำของนายชาติชายและจำเลยทั้งห้า เป็นการอาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ของตนดำเนินการในแต่ละขั้นตอนเพื่อให้นายวิสุทธิ์ได้รับเงินกู้ยืมไปจากโจทก์โดยไม่มีหลักประกันการกู้ยืมอันแท้จริง เป็นการแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับตนเองหรือผู้อื่น อันเป็นการทุจริตเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหายโดยให้นายวิสุทธิ์กู้ยืมเงินโดยไม่มีหลักประกัน จึงต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้โจทก์เต็มจำนวนพร้อมดอกเบี้ย แต่จำเลยทั้งห้าเพิกเฉย การกระทำดังกล่าวของนายชาติชาย นายวิสุทธิ์ และจำเลยทั้งห้าเป็นการร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งห้าร่วมกันหรือแทนกันรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมชำระค่าสินไหมทดแทนแก่โจทก์จำนวน ๑๗,๓๐๙,๐๔๑ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ หากแต่ผู้แทนของโจทก์เป็นผู้กระทำละเมิดต่อโจทก์ คดีขาดอายุความ คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำฟ้องโจทก์เคลือบคลุม ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ แต่จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ได้ประเมินราคาที่ดินในเบื้องต้นด้วยความระมัดระวังและรอบคอบเพื่อรักษาผลประโยชน์ของโจทก์ตามวิธีปฏิบัติ คำฟ้องโจทก์เคลือบคลุม คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๕ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๕ ได้พิจารณาบันทึกการตรวจสอบที่ดินและให้ประเมินราคาตามระเบียบข้อบังคับของโจทก์ กระทำการด้วยความรอบคอบตามมาตรฐานงานที่โจทก์กำหนด ไม่ได้มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องกับนายวิสุทธิ์ โจทก์จึงไม่มีอำนาจเรียกค่าเสียหายจากจำเลยที่ ๕ คำฟ้องโจทก์เคลือบคลุม คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นการฟ้องเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการกระทำความผิดทางอาญา โดยจำเลยทั้งห้าอาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ของตนตามปกติทั่วไปของการปฏิบัติหน้าที่ โดยแบ่งหน้าที่กันดำเนินการในแต่ละขั้นตอนตามอำนาจหน้าที่ของตนโดยทุจริต เพื่อทำให้โจทก์หลงเชื่อว่านายวิสุทธิ์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ทั้ง ๒๘ ฉบับ ทำให้โจทก์อนุมัติเงินกู้ให้แก่นายวิสุทธิ์โดยไม่มีหลักประกันการกู้ยืม ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย อันเป็นการร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ มูลคดีที่เป็นเหตุวินิจฉัยการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงมิใช่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐ จึงมิใช่คดีพิพาทในการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า ธนาคารโจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร พ.ศ. ๒๕๐๙ โดยมีวัตถุประสงค์ในการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่เกษตรกร กลุ่มเกษตรกร หรือสหกรณ์การเกษตร ประกอบธุรกิจอื่น อันเป็นการส่งเสริมหรือสนับสนุนการประกอบการเกษตรกรรม ดำเนินงานเป็นสถาบันการเงิน เพื่อการพัฒนาชนบท และให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในขณะเกิดเหตุนั้น จำเลยที่ ๑ ดำรงตำแหน่งปลัดอำเภอขุนยวม รักษาราชการแทนนายอำเภอขุนยวม จำเลยที่ ๒ ดำรงตำแหน่งนายอำเภอขุนยวม ทั้งจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นข้าราชการสังกัดกระทรวงมหาดไทย ตามมาตรา ๖๒ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์และลงนามออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) อันเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามประมวลกฎหมายที่ดิน จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ นั้น เป็นพนักงานที่ปฏิบัติงานในธนาคารโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน โดยที่นายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอเป็นผู้มีอำนาจในการลงลายมือชื่อในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และตามมาตรา ๕๗ และมาตรา ๗๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๒๘ ประกอบกับมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดินดังกล่าวที่บัญญัติให้การปฏิบัติการตามประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของหัวหน้าเขต นายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอ อยู่ก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับให้ผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวปฏิบัติต่อไปพลางก่อนจนกว่ารัฐมนตรีจะได้ประกาศยกเลิกในราชกิจจานุเบกษาเป็นท้องที่ไป ซึ่งในมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจสอบสวนคู่กรณีและเรียกให้บุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องได้ตามความจำเป็น หากพนักงานเจ้าหน้าที่เห็นว่านิติกรรมที่คู่กรณีนำมาขอจดทะเบียนนั้นเป็นโมฆะกรรม พนักงานเจ้าหน้าที่จะไม่จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมให้แก่คู่กรณีได้ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๗๓ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายเดียวกัน ดังนั้น กรณีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์และการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ของนายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามประมวลกฎหมายที่ดินที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีตามคำฟ้องของโจทก์จึงเป็นการกล่าวหาว่าจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้อาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ของตนในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ตามประมวลกฎหมายที่ดินด้วยการใช้อำนาจลงนามออก น.ส. ๓ ก. และดำเนินการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมจำนองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวระหว่างนายวิสุทธิ์ในฐานะผู้จำนองกับธนาคารโจทก์ในฐานะผู้รับจำนอง ซึ่งทำให้การกู้เงินของนายวิสุทธิ์เป็นการกู้เงินโดยไม่มีหลักประกัน การกระทำดังกล่าวของนายชาติชาย และของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ หาใช่เป็นการกระทำในทางส่วนตัวไม่ เมื่อต่อมาภายหลังธนาคารโจทก์ทราบว่าเอกสารสิทธิในที่ดินที่นายวิสุทธิ์นำมาจำนองไว้กับธนาคารโจทก์เป็นเอกสารปลอมแล้ว ธนาคารโจทก์ไม่อาจบังคับชำระหนี้เอาจากที่ดินที่เป็นหลักประกันได้ เป็นเหตุให้ธนาคารโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองได้รับความเดือนร้อนเสียหายจากการกระทำละเมิดของนายชาติชาย และของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นจำนวนเงินหลายล้านบาท ดังนั้น กรณีจึงมีลักษณะเป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากคำสั่งทางปกครอง ซึ่งเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระเงินเป็นค่าเสียหายให้แก่โจทก์ตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน สำหรับการกระทำของจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ เป็นกรณีที่สืบเนื่องมาจากการที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ลงนามออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อีกทั้งโจทก์มุ่งประสงค์จะขอให้ศาลพิพากษาบังคับให้จำเลยทั้งห้าร่วมกันหรือแทนกันรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมในการชำระเงินค่าเสียหายพร้อมด้วยดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ มูลความแห่งคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ จึงเป็นกรณีที่มีความเกี่ยวเนื่องและสัมพันธ์กับมูลความแห่งคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ กรณีจึงชอบที่จะได้ดำเนินกระบวนพิจารณาและพิพากษาโดยศาลเดียวกัน เพื่อให้คำพิพากษาเป็นไปในแนวทางเดียวกัน ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ซึ่งเป็นธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรให้นายวิสุทธิ์ บุรุษภักดี ซึ่งเป็นเอกชนกู้ยืมเงินไป ๕ ครั้ง รวมเป็นเงิน ๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท การกู้ยืมเงินดังกล่าว นายวิสุทธิ์นำหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินปลอมรวม ๒๘ ฉบับ ซึ่งมีชื่อของตนเองเป็นผู้ครอบครอง และมีนายชาติชาย ศรีชนบท ลงนามในฐานะเจ้าพนักงาน มาจดทะเบียนจำนองเป็นประกันกับโจทก์ โดยจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของโจทก์ไม่ดำเนินการตามหน้าที่ ไม่ปฏิบัติตามระเบียบเพื่อตรวจสอบและประเมินราคาที่ดินให้รัดกุม แต่กลับเสนอเอกสารการตรวจสอบที่ดินแก่จำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้จัดการสาขาของธนาคารโจทก์ และจำเลยที่ ๕ ก็อนุมัติเงินกู้ให้แก่นายวิสุทธิ์โดยรู้อยู่แล้วว่าเป็นเอกสารปลอม ต่อมาโจทก์ทราบว่าหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังกล่าวเป็นเอกสารปลอม เนื่องจากที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์อยู่ในที่ป่าสงวน จึงดำเนินคดีอาญากับนายชาติชาย ในข้อหาปลอมและใช้เอกสารสิทธิ และฐานฉ้อโกง จนศาลจังหวัดแม่ฮ่องสอนมีคำพิพากษาลงโทษจำคุกนายชาติชายไปแล้ว และโจทก์ดำเนินคดีกับนายวิสุทธิ์ เป็นคดีล้มละลายและศาลล้มละลายกลาง มีคำพิพากษาให้นายวิสุทธิ์ล้มละลายไปแล้วเช่นกัน โจทก์จึงเรียกร้องค่าเสียหายจากกรมที่ดิน ซึ่งเป็นต้นสังกัดของนายชาติชาย ต่อมากรมบัญชีกลางพิจารณาว่า นายชาติชายกับจำเลยทั้งห้าอาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ของตนดำเนินการแต่ละขั้นตอนเพื่อให้นายวิสุทธิ์กู้ยืมเงินโจทก์โดยไม่มีหลักประกันมูลความแห่งคดีนี้ จึงสืบเนื่องมาจากการที่นายวิสุทธิ์ซึ่งเป็นเอกชนทำนิติกรรมกู้ยืมเงินโจทก์โดยใช้เอกสารปลอม นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับนายวิสุทธิ์ จึงเป็นนิติกรรมทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในบังคับของกฎหมายเอกชน อันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยทั้งห้าซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐร่วมกับนายวิสุทธิ์ทำละเมิดต่อโจทก์ แม้จะไม่ได้ฟ้องนายวิสุทธิ์มาในคดีนี้ด้วยก็ตาม แต่จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ก็ให้การไว้ด้วยว่า ไม่เคยรู้จักและไม่เคยร่วมมือกับนายวิสุทธิ์ทำละเมิดโจทก์ ดังนี้ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความด้วยว่า นายวิสุทธิ์ร่วมกับจำเลยทั้งห้ากระทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ ซึ่งในเรื่องนี้โจทก์ยังได้ฟ้องนายวิสุทธิ์กับนายชาติชาย เป็นคดีล้มละลายและคดีอาญาต่อศาลยุติธรรม จนศาลมีคำพิพากษาไปแล้ว มูลความแห่งคดีนี้จึงเกี่ยวเนื่องกันกับคดีเดิม กรณีจึงชอบที่จะได้ดำเนินกระบวนพิจารณาในศาลระบบเดียวกันคือศาลยุติธรรม เพื่อให้คำพิพากษาเป็นไปในแนวทางเดียวกัน ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งห้าจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร โจทก์ นายอิ่นคำ แสงใส ที่ ๑ นายกวี วีระสมิทธ์ ที่ ๒ นายสมบัติ ชื่นชม ที่ ๓ นายประสิทธิ์ ใจตรงกล้า ที่ ๔ นายสุวิทย์ จันทร์แสนตอ ที่ ๕ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
คดีที่โจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่าต่างครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน สค. ๑ ต่อจากบิดาของโจทก์แต่ละคน แต่ถูกจำเลยทั้งสี่ร่วมกันใช้เอกสารเท็จฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบด้วยกฎหมายและออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โดยมิชอบด้วยหน้าที่ ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันส่งมอบที่ดิน สค. ๑ รวม ๒ แปลง คืนโจทก์ทั้งสอง หากคืนไม่ได้ให้จัดหาที่ดินสภาพและขนาดเท่ากับที่ดินเดิมมาชดใช้แทน จำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่า มิได้ร่วมกันฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสอง แต่ได้กระทำตามหน้าที่ตามขั้นตอนของกฎหมาย ระเบียบ คำสั่งและข้อบังคับในการออก น.ส.ล. โดยชอบแล้ว เนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นของโจทก์ทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒/๒๕๕๖
วันที่ ๒๔ มกราคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกัน
ในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๓ นายสมบูรณ์ บุญประเสริฐ ที่ ๑ นางปราณี วินไธสง ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ กรมการปกครอง ที่ ๒ สำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๓ สภาตำบลทองหลาง ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๐๖๐/๒๕๕๓ ความว่า เดิมนายจันดา บุญประเสริฐ บิดาโจทก์ที่ ๑ ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน สค. ๑ เลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๙ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ (พุทไธสง) จังหวัดบุรีรัมย์ จำนวน ๙ ไร่เพื่อใช้ทำนามาหลายสิบปี เมื่อนายจันดา ถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นทายาทโดยชอบธรรมได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่นาต่อมา และเดิมบิดาโจทก์ที่ ๒ ซื้อที่ดิน สค.๑ เลขที่ ๗ หมู่ที่ ๖ตำบลทองหลางอำเภอพุทไธสง (บ้านใหม่ไชยพจน์) จังหวัดบุรีรัมย์ จำนวน ๖ ไร่ จากนายศรี ลิ่วไธสง ซึ่งได้ครอบครองทำประโยชน์ทำนามาตั้งแต่ก่อนปี ๒๔๙๘ เมื่อนายศรีถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๒ ได้ครอบครองทำประโยชน์มาถึงปัจจุบัน ที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นที่ดินว่างเปล่ามิใช่เป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินและมีการครอบครองทำนา ทำไร่ มาจนถึงปัจจุบัน แต่เมื่อเดือนมกราคม๒๕๓๗ นายสว่าง ฉวีวรรณ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งปลัดอำเภอประจำกิ่งอำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ร่วมกับเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาพุทไธสงอ้างคำสั่งระเบียบแบบแผนกระทรวงมหาดไทยฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖)ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๑๖ อ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ต่อผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ ซึ่งเป็นการใช้เอกสารที่ทำขึ้นอันเป็นเท็จ โดยร่วมกันฉ้อโกงที่ดิน สค.๑ ของโจทก์ทั้งสองหรือยึดหน่วงที่ดินหรือทรัพย์สินของโจทก์ทั้งสองไปโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ต่อมานายอนันต์หรือนายกมลโชค เวทไธสง ประธานสภาตำบลทองหลางได้มีคำสั่งสภาตำบล ที่ ๕/๒๕๓๗ แต่งตั้งผู้แทนสภาตำบลออกไปรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง(น.ส.ล.) กับจำเลยที่ ๓ หรือเจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาพุทไธสง ทำการปักหลักเขตและสอบสวนเขต ออก น.ส.ล โดยมิชอบด้วยหน้าที่ อันเป็นการฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบ นอกจากนี้จำเลยที่ ๔ หรือนายอนันต์ ได้ร่วมกับนายช่างรังวัดของจำเลยที่ ๓ ทำบันทึกรับรองว่าการรังวัดถูกต้องด้วย การกระทำของจำเลยที่ ๔ เป็นการยึดหน่วงที่ดิน สค. ๑ ของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถครอบครองทำประโยชน์ได้ตามปกติ และไม่สามารถออกโฉนดได้ โดยจำเลยทั้งสี่ร่วมกันฉ้อโกง และยึดหน่วงไว้เป็นที่ดินของหลวงโดยมิชอบ ก่อนฟ้องคดีนี้โจทก์ทั้งสองได้มีหนังสือบอกกล่าวต้นสังกัดของจำเลยทั้งสี่แล้วแต่จำเลยทั้งสี่เพิกเฉยไม่ยอมส่งมอบที่ดิน สค.๑ คืนแก่โจทก์ทั้งสอง ขอบังคับให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันส่งมอบที่ดิน สค.๑ เลขที่ ๗ และเลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๖ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ จังหวัดบุรีรัมย์ และหากส่งมอบที่ดินคืนไม่ได้ให้จัดหาที่ดินสภาพและขนาดเท่ากับที่ดินเดิมของโจทก์ทั้งสองมาชดใช้แทนที่ดินเดิมจำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จำเลยที่ ๓ มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องหรือมีหน้าที่ในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง หรือแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ไปดำเนินการใดๆ อันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม คำฟ้องโจทก์มีลักษณะเป็นการฟ้องเรียกคืนการครอบครองซึ่งต้องกระทำภายใน ๑ ปี นับแต่วันที่ถูกแย่งการครอบครอง เมื่อนายอำเภอพุทไธสง จังหวัดบุรีรัมย์ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในปี ๒๕๓๗ และเจ้าหน้าที่ของกรมที่ดินได้รังวัดสอบเขตจนต่อมาได้มีการปิดประกาศเรื่อง ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เมื่อวันที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๓๗ เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียทำการคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จนต่อมาได้มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เมื่อวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๓๘ อันเป็นวันที่โจทก์ทั้งสองถูกแย่งการครอบครองที่ดินพิพาท และโจทก์ทั้งสองได้มีหนังสือร้องเรียน ลงวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ต่อผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองถูกแย่งการครอบครองมาตั้งแต่วันที่โจทก์ทั้งสองได้ร้องเรียนต่อผู้ว่าราชการจังหวัดแล้วคือ ตั้งแต่ปี ๒๕๔๕เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องคดีเพื่อเอาคืนซึ่งการครอบครองในวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๓ จึงเกิน ๑ ปี นับแต่ถูกแย่งการครอบครอง โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่เป็นคดีนี้ ฟ้องโจทก์จึงขาดอายุความ และที่ดินพิพาทมีเพียง สค. ๑ หรือหนังสือแจ้งการครอบครองที่ดินเท่านั้น ไม่มีหนังสือแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินหรือโฉนดที่ดิน โจทก์ทั้งสองจึงไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์อันจะมีสิทธิที่จะสามารถเรียกร้องเอาที่ดินที่พิพาทคืนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ และจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ มิได้ร่วมกันฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสอง แต่ได้กระทำตามหน้าที่ตามขั้นตอนที่กฎหมายระเบียบคำสั่งและข้อบังคับในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยชอบแล้วเนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณะ ซึ่งมีสภาพเป็นทุ่งสำหรับใช้เลี้ยงสัตว์มาตั้งแต่ปี ๒๔๖๙ เมื่อพื้นที่ดังกล่าวใช้เป็นทุ่งเลี้ยงสัตว์มามากกว่า ๘๐ ปีเศษแล้ว จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) แม้ผู้ใดเข้าครอบครองใช้ประโยชน์ในที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าวบุคคลนั้นก็ไม่สามารถยกเอาอายุความครอบครองมาเป็นเหตุให้ได้รับกรรมสิทธิ์ในที่ดินไม่ตามมาตรา ๑๓๐๖ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสี่ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐ มูลคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง ศาลแพ่ง
ไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ ขอให้จำหน่ายคดีเพื่อให้โจทก์ทั้งสองนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครองศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินว่างเปล่ามิใช่ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และโจทก์ทั้งสองได้ครอบครองทำนาทำไร่มาจนถึงปัจจุบัน ส่วนจำเลยทั้งสี่ให้การโต้แย้งว่าพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณะ ซึ่งมีสภาพเป็นทุ่งสำหรับใช้เลี้ยงสัตว์มาตั้งแต่ปี ๒๔๖๙ เมื่อพื้นที่ดังกล่าวใช้เป็นทุ่งเลี้ยงสัตว์มามากกว่า ๘๐ ปี จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยเป็นทรัพย์สินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) แม้ผู้ใดเข้าครอบครองใช้ประโยชน์ที่สาธารณสมบัติของที่ดินดังกล่าว บุคคลนั้นก็ไม่สามารถยกเอาอายุความครอบครองมาเป็นเหตุให้ได้รับกรรมสิทธิ์ในที่ดินไม่ ตามมาตรา ๑๓๐๖จะเห็นว่ากรณีดังกล่าวเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันในประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกันเป็นสำคัญ การพิจารณาพิพากษาของศาลคงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทนี้เป็นสิทธิของโจทก์ทั้งสองตามที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของโจทก์ทั้งสองและข้อต่อสู้ของจำเลยทั้งสี่ว่าไม่ได้ใช้อำนาจตามกฎหมายละเมิดต่อโจทก์ทั้งสองหรือละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ โดยจำเลยทั้งสี่เป็นหน่วยงานของรัฐและถูกฟ้องคดีเนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ต่อไป ซึ่งสิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินเหนืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า"ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ ซึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ บัญญัติว่า "สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นรวมถึงทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกันเช่น (๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่าและที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน...." นอกจากนี้การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบ โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการดูแลใช้ประโยชน์ที่ดินของคู่กรณี ซึ่งมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาว่าจะมีคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้หรือไม่ล้วนขึ้นอยู่กับการพิจารณาให้ได้ความก่อนว่าที่ดินพิพาทในคดีนี้เป็นสิทธิของฝ่ายใด ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐ หรือตามมาตรา ๒๗๖ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช๒๕๕๐ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไปเว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนหรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทั้งสองฉบับดังกล่าว รวมถึงคดีพิพาทตามที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมาหากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้นได้ และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๑ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรีแห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖ ) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของจำเลย ที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบสิทธิหน้าที่ของบุคคลอันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยทั้งสี่ได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของโจทก์ทั้งสอง และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ประจำหมู่บ้านสำหรับประชาชนใช้ร่วมกันและเป็นทำเลเลี้ยงสัตว์โจทก์ทั้งสองเห็นว่าการกระทำของจำเลยทั้งสี่เป็นการรบกวนการครอบครองของโจทก์ทั้งสองโดยปกติสุขและเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ จึงฟ้องขอให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันส่งมอบที่ดิน สค. ๑ เลขที่ ๗ และเลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๖ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์จังหวัดบุรีรัมย์ ซึ่งคำขอดังกล่าวมีผลเช่นเดียวกับการขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์ทั้งสองมีสิทธิครอบครองและเป็นการขอให้ศาลเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในบริเวณที่ออกทับที่ดินที่พิพาทด้วย ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และวรรคสองแห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ข้อพิพาทตามฟ้องนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาว่า โจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่และแม้การพิจารณาว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้วศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แม้ในข้อหาที่ฟ้องว่าอธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๑ รวมทั้งจำเลยรายอื่นกระทำการไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีข้อเท็จจริงเบื้องต้นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าวได้ดังเหตุผลที่ได้กล่าวมาข้างต้น อีกทั้งการพิจารณาว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ มิได้พิจารณาเฉพาะประเด็นว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่แต่เพียงประการเดียว แต่ยังต้องพิจารณาในประเด็นว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงได้ออกโดยถูกต้องตามขั้นตอนหรือวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ด้วย ซึ่งประเด็นดังกล่าวก็อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน ศาลปกครองนครราชสีมาจึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองว่า เดิมนายจันดา บุญประเสริฐ บิดาโจทก์ที่ ๑ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน สค. ๑ เลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๙ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ (พุทไธสง) จังหวัดบุรีรัมย์จำนวน ๙ ไร่ เมื่อนายจันดา ถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นทายาทโดยชอบธรรมได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่นาต่อมา และเดิมบิดาโจทก์ที่ ๒ ซื้อที่ดิน สค.๑ เลขที่ ๗ หมู่ที่ ๖ตำบลทองหลาง อำเภอพุทไธสง (บ้านใหม่ไชยพจน์) จังหวัดบุรีรัมย์ จำนวน ๖ ไร่ จากนายศรี ลิ่วไธสงซึ่งได้ครอบครองทำประโยชน์ทำนามาตั้งแต่ก่อนปี ๒๔๙๘ เมื่อนายศรีถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๒ ได้ครอบครองทำประโยชน์มาถึงปัจจุบัน ที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นที่ดินว่างเปล่ามิใช่เป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินและมีการครอบครองทำนา ทำไร่ มาจนถึงปัจจุบัน ต่อมา ปลัดอำเภอประจำกิ่งอำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ขณะนั้นร่วมกับเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาพุทไธสง อ้างคำสั่งระเบียบแบบแผนกระทรวงมหาดไทย ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๑๖ อ้างว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการใช้เอกสารที่ทำขึ้นอันเป็นเท็จโดยร่วมกันฉ้อโกงที่ดิน สค.๑ ของโจทก์ทั้งสองหรือยึดหน่วงที่ดินหรือทรัพย์สินของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ต่อมาประธานสภาตำบลทองหลาง มีคำสั่งสภาตำบล ที่ ๕/๒๕๓๗ แต่งตั้งผู้แทนสภาตำบลออกไปรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) กับจำเลยที่ ๓ หรือเจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาพุทไธสง ทำการปักหลักเขตและสอบสวนเขต ออก น.ส.ล.โดยมิชอบด้วยหน้าที่ เป็นการฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบ นอกจากนี้จำเลยที่ ๔ ได้ร่วมกับนายช่างรังวัดของจำเลยที่ ๓ ทำบันทึกรับรองว่าการรังวัดถูกต้องด้วย การกระทำของจำเลยที่ ๔ เป็นการยึดหน่วงทรัพย์สิน หรือ สค.๑ โดยมิชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถครอบครองทำประโยชน์ได้ตามปกติและไม่สามารถออกโฉนดได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันส่งมอบที่ดิน สค.๑ เลขที่ ๗ และเลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๖ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ จังหวัดบุรีรัมย์ และหากส่งมอบที่ดินคืนไม่ได้ให้จัดหาที่ดินสภาพและขนาดเท่ากับที่ดินเดิมของโจทก์ทั้งสองมาชดใช้แทนที่ดินเดิม จำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่าจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ มิได้ร่วมกันฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสอง แต่ได้กระทำตามหน้าที่ตามขั้นตอนที่กฎหมายระเบียบ คำสั่งและข้อบังคับในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยชอบแล้ว เนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณะซึ่งมีสภาพเป็นทุ่งสำหรับใช้เลี้ยงสัตว์มามากกว่า ๘๐ ปีเศษ จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ส่วนจำเลยที่ ๓ มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องหรือมีหน้าที่ในการออก น.ส.ล.หรือแต่งตั้งเจ้าหน้าที่เข้าไปดำเนินการใดๆ อันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสมบูรณ์ บุญประเสริฐ ที่ ๑ นางปราณี วินไธสง
ที่ ๒ โจทก์ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ กรมการปกครองที่ ๒ สำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๓ สภาตำบลทองหลาง
ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่าต่างครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน สค. ๑ ต่อจากบิดาของโจทก์แต่ละคน แต่ถูกจำเลยทั้งสี่ร่วมกันใช้เอกสารเท็จฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบด้วยกฎหมายและออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โดยมิชอบด้วยหน้าที่ ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันส่งมอบที่ดิน สค. ๑ รวม ๒ แปลง คืนโจทก์ทั้งสอง หากคืนไม่ได้ให้จัดหาที่ดินสภาพและขนาดเท่ากับที่ดินเดิมมาชดใช้แทน จำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่า มิได้ร่วมกันฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสอง แต่ได้กระทำตามหน้าที่ตามขั้นตอนของกฎหมาย ระเบียบ คำสั่งและข้อบังคับในการออก น.ส.ล. โดยชอบแล้ว เนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นของโจทก์ทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒/๒๕๕๖
วันที่ ๒๔ มกราคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกัน
ในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๓ นายสมบูรณ์ บุญประเสริฐ ที่ ๑ นางปราณี วินไธสง ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ กรมการปกครอง ที่ ๒ สำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๓ สภาตำบลทองหลาง ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๐๖๐/๒๕๕๓ ความว่า เดิมนายจันดา บุญประเสริฐ บิดาโจทก์ที่ ๑ ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน สค. ๑ เลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๙ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ (พุทไธสง) จังหวัดบุรีรัมย์ จำนวน ๙ ไร่เพื่อใช้ทำนามาหลายสิบปี เมื่อนายจันดา ถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นทายาทโดยชอบธรรมได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่นาต่อมา และเดิมบิดาโจทก์ที่ ๒ ซื้อที่ดิน สค.๑ เลขที่ ๗ หมู่ที่ ๖ตำบลทองหลางอำเภอพุทไธสง (บ้านใหม่ไชยพจน์) จังหวัดบุรีรัมย์ จำนวน ๖ ไร่ จากนายศรี ลิ่วไธสง ซึ่งได้ครอบครองทำประโยชน์ทำนามาตั้งแต่ก่อนปี ๒๔๙๘ เมื่อนายศรีถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๒ ได้ครอบครองทำประโยชน์มาถึงปัจจุบัน ที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นที่ดินว่างเปล่ามิใช่เป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินและมีการครอบครองทำนา ทำไร่ มาจนถึงปัจจุบัน แต่เมื่อเดือนมกราคม๒๕๓๗ นายสว่าง ฉวีวรรณ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งปลัดอำเภอประจำกิ่งอำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ร่วมกับเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาพุทไธสงอ้างคำสั่งระเบียบแบบแผนกระทรวงมหาดไทยฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖)ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๑๖ อ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ต่อผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ ซึ่งเป็นการใช้เอกสารที่ทำขึ้นอันเป็นเท็จ โดยร่วมกันฉ้อโกงที่ดิน สค.๑ ของโจทก์ทั้งสองหรือยึดหน่วงที่ดินหรือทรัพย์สินของโจทก์ทั้งสองไปโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ต่อมานายอนันต์หรือนายกมลโชค เวทไธสง ประธานสภาตำบลทองหลางได้มีคำสั่งสภาตำบล ที่ ๕/๒๕๓๗ แต่งตั้งผู้แทนสภาตำบลออกไปรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง(น.ส.ล.) กับจำเลยที่ ๓ หรือเจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาพุทไธสง ทำการปักหลักเขตและสอบสวนเขต ออก น.ส.ล โดยมิชอบด้วยหน้าที่ อันเป็นการฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบ นอกจากนี้จำเลยที่ ๔ หรือนายอนันต์ ได้ร่วมกับนายช่างรังวัดของจำเลยที่ ๓ ทำบันทึกรับรองว่าการรังวัดถูกต้องด้วย การกระทำของจำเลยที่ ๔ เป็นการยึดหน่วงที่ดิน สค. ๑ ของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถครอบครองทำประโยชน์ได้ตามปกติ และไม่สามารถออกโฉนดได้ โดยจำเลยทั้งสี่ร่วมกันฉ้อโกง และยึดหน่วงไว้เป็นที่ดินของหลวงโดยมิชอบ ก่อนฟ้องคดีนี้โจทก์ทั้งสองได้มีหนังสือบอกกล่าวต้นสังกัดของจำเลยทั้งสี่แล้วแต่จำเลยทั้งสี่เพิกเฉยไม่ยอมส่งมอบที่ดิน สค.๑ คืนแก่โจทก์ทั้งสอง ขอบังคับให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันส่งมอบที่ดิน สค.๑ เลขที่ ๗ และเลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๖ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ จังหวัดบุรีรัมย์ และหากส่งมอบที่ดินคืนไม่ได้ให้จัดหาที่ดินสภาพและขนาดเท่ากับที่ดินเดิมของโจทก์ทั้งสองมาชดใช้แทนที่ดินเดิมจำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จำเลยที่ ๓ มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องหรือมีหน้าที่ในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง หรือแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ไปดำเนินการใดๆ อันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม คำฟ้องโจทก์มีลักษณะเป็นการฟ้องเรียกคืนการครอบครองซึ่งต้องกระทำภายใน ๑ ปี นับแต่วันที่ถูกแย่งการครอบครอง เมื่อนายอำเภอพุทไธสง จังหวัดบุรีรัมย์ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในปี ๒๕๓๗ และเจ้าหน้าที่ของกรมที่ดินได้รังวัดสอบเขตจนต่อมาได้มีการปิดประกาศเรื่อง ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เมื่อวันที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๓๗ เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียทำการคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จนต่อมาได้มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เมื่อวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๓๘ อันเป็นวันที่โจทก์ทั้งสองถูกแย่งการครอบครองที่ดินพิพาท และโจทก์ทั้งสองได้มีหนังสือร้องเรียน ลงวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ต่อผู้ว่าราชการจังหวัดบุรีรัมย์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองถูกแย่งการครอบครองมาตั้งแต่วันที่โจทก์ทั้งสองได้ร้องเรียนต่อผู้ว่าราชการจังหวัดแล้วคือ ตั้งแต่ปี ๒๕๔๕เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องคดีเพื่อเอาคืนซึ่งการครอบครองในวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๓ จึงเกิน ๑ ปี นับแต่ถูกแย่งการครอบครอง โจทก์ทั้งสองจึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสี่เป็นคดีนี้ ฟ้องโจทก์จึงขาดอายุความ และที่ดินพิพาทมีเพียง สค. ๑ หรือหนังสือแจ้งการครอบครองที่ดินเท่านั้น ไม่มีหนังสือแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินหรือโฉนดที่ดิน โจทก์ทั้งสองจึงไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์อันจะมีสิทธิที่จะสามารถเรียกร้องเอาที่ดินที่พิพาทคืนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ และจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ มิได้ร่วมกันฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสอง แต่ได้กระทำตามหน้าที่ตามขั้นตอนที่กฎหมายระเบียบคำสั่งและข้อบังคับในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยชอบแล้วเนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณะ ซึ่งมีสภาพเป็นทุ่งสำหรับใช้เลี้ยงสัตว์มาตั้งแต่ปี ๒๔๖๙ เมื่อพื้นที่ดังกล่าวใช้เป็นทุ่งเลี้ยงสัตว์มามากกว่า ๘๐ ปีเศษแล้ว จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) แม้ผู้ใดเข้าครอบครองใช้ประโยชน์ในที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าวบุคคลนั้นก็ไม่สามารถยกเอาอายุความครอบครองมาเป็นเหตุให้ได้รับกรรมสิทธิ์ในที่ดินไม่ตามมาตรา ๑๓๐๖ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสี่ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐ มูลคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง ศาลแพ่ง
ไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ ขอให้จำหน่ายคดีเพื่อให้โจทก์ทั้งสองนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครองศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินว่างเปล่ามิใช่ที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และโจทก์ทั้งสองได้ครอบครองทำนาทำไร่มาจนถึงปัจจุบัน ส่วนจำเลยทั้งสี่ให้การโต้แย้งว่าพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณะ ซึ่งมีสภาพเป็นทุ่งสำหรับใช้เลี้ยงสัตว์มาตั้งแต่ปี ๒๔๖๙ เมื่อพื้นที่ดังกล่าวใช้เป็นทุ่งเลี้ยงสัตว์มามากกว่า ๘๐ ปี จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยเป็นทรัพย์สินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) แม้ผู้ใดเข้าครอบครองใช้ประโยชน์ที่สาธารณสมบัติของที่ดินดังกล่าว บุคคลนั้นก็ไม่สามารถยกเอาอายุความครอบครองมาเป็นเหตุให้ได้รับกรรมสิทธิ์ในที่ดินไม่ ตามมาตรา ๑๓๐๖จะเห็นว่ากรณีดังกล่าวเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งกันในประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกันเป็นสำคัญ การพิจารณาพิพากษาของศาลคงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทนี้เป็นสิทธิของโจทก์ทั้งสองตามที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของโจทก์ทั้งสองและข้อต่อสู้ของจำเลยทั้งสี่ว่าไม่ได้ใช้อำนาจตามกฎหมายละเมิดต่อโจทก์ทั้งสองหรือละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ โดยจำเลยทั้งสี่เป็นหน่วยงานของรัฐและถูกฟ้องคดีเนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ต่อไป ซึ่งสิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินเหนืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า"ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ ซึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ บัญญัติว่า "สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นรวมถึงทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกันเช่น (๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่าและที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน...." นอกจากนี้การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบ โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการดูแลใช้ประโยชน์ที่ดินของคู่กรณี ซึ่งมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาว่าจะมีคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้หรือไม่ล้วนขึ้นอยู่กับการพิจารณาให้ได้ความก่อนว่าที่ดินพิพาทในคดีนี้เป็นสิทธิของฝ่ายใด ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐ หรือตามมาตรา ๒๗๖ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช๒๕๕๐ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไปเว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนหรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทั้งสองฉบับดังกล่าว รวมถึงคดีพิพาทตามที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมาหากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้นได้ และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๑ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรีแห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖ ) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของจำเลย ที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบสิทธิหน้าที่ของบุคคลอันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยทั้งสี่ได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของโจทก์ทั้งสอง และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ประจำหมู่บ้านสำหรับประชาชนใช้ร่วมกันและเป็นทำเลเลี้ยงสัตว์โจทก์ทั้งสองเห็นว่าการกระทำของจำเลยทั้งสี่เป็นการรบกวนการครอบครองของโจทก์ทั้งสองโดยปกติสุขและเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ จึงฟ้องขอให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันส่งมอบที่ดิน สค. ๑ เลขที่ ๗ และเลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๖ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์จังหวัดบุรีรัมย์ ซึ่งคำขอดังกล่าวมีผลเช่นเดียวกับการขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์ทั้งสองมีสิทธิครอบครองและเป็นการขอให้ศาลเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในบริเวณที่ออกทับที่ดินที่พิพาทด้วย ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และวรรคสองแห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ข้อพิพาทตามฟ้องนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาว่า โจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่และแม้การพิจารณาว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้วศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แม้ในข้อหาที่ฟ้องว่าอธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๑ รวมทั้งจำเลยรายอื่นกระทำการไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีข้อเท็จจริงเบื้องต้นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าวได้ดังเหตุผลที่ได้กล่าวมาข้างต้น อีกทั้งการพิจารณาว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ มิได้พิจารณาเฉพาะประเด็นว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่แต่เพียงประการเดียว แต่ยังต้องพิจารณาในประเด็นว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงได้ออกโดยถูกต้องตามขั้นตอนหรือวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ด้วย ซึ่งประเด็นดังกล่าวก็อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน ศาลปกครองนครราชสีมาจึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองว่า เดิมนายจันดา บุญประเสริฐ บิดาโจทก์ที่ ๑ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน สค. ๑ เลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๙ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ (พุทไธสง) จังหวัดบุรีรัมย์จำนวน ๙ ไร่ เมื่อนายจันดา ถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นทายาทโดยชอบธรรมได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่นาต่อมา และเดิมบิดาโจทก์ที่ ๒ ซื้อที่ดิน สค.๑ เลขที่ ๗ หมู่ที่ ๖ตำบลทองหลาง อำเภอพุทไธสง (บ้านใหม่ไชยพจน์) จังหวัดบุรีรัมย์ จำนวน ๖ ไร่ จากนายศรี ลิ่วไธสงซึ่งได้ครอบครองทำประโยชน์ทำนามาตั้งแต่ก่อนปี ๒๔๙๘ เมื่อนายศรีถึงแก่ความตาย โจทก์ที่ ๒ ได้ครอบครองทำประโยชน์มาถึงปัจจุบัน ที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นที่ดินว่างเปล่ามิใช่เป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินและมีการครอบครองทำนา ทำไร่ มาจนถึงปัจจุบัน ต่อมา ปลัดอำเภอประจำกิ่งอำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ขณะนั้นร่วมกับเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาพุทไธสง อ้างคำสั่งระเบียบแบบแผนกระทรวงมหาดไทย ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๑๖ อ้างว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการใช้เอกสารที่ทำขึ้นอันเป็นเท็จโดยร่วมกันฉ้อโกงที่ดิน สค.๑ ของโจทก์ทั้งสองหรือยึดหน่วงที่ดินหรือทรัพย์สินของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ต่อมาประธานสภาตำบลทองหลาง มีคำสั่งสภาตำบล ที่ ๕/๒๕๓๗ แต่งตั้งผู้แทนสภาตำบลออกไปรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) กับจำเลยที่ ๓ หรือเจ้าหน้าที่ของสำนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาพุทไธสง ทำการปักหลักเขตและสอบสวนเขต ออก น.ส.ล.โดยมิชอบด้วยหน้าที่ เป็นการฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยมิชอบ นอกจากนี้จำเลยที่ ๔ ได้ร่วมกับนายช่างรังวัดของจำเลยที่ ๓ ทำบันทึกรับรองว่าการรังวัดถูกต้องด้วย การกระทำของจำเลยที่ ๔ เป็นการยึดหน่วงทรัพย์สิน หรือ สค.๑ โดยมิชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถครอบครองทำประโยชน์ได้ตามปกติและไม่สามารถออกโฉนดได้ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันส่งมอบที่ดิน สค.๑ เลขที่ ๗ และเลขที่ ๖๙ หมู่ที่ ๖ ตำบลทองหลาง อำเภอบ้านใหม่ไชยพจน์ จังหวัดบุรีรัมย์ และหากส่งมอบที่ดินคืนไม่ได้ให้จัดหาที่ดินสภาพและขนาดเท่ากับที่ดินเดิมของโจทก์ทั้งสองมาชดใช้แทนที่ดินเดิม จำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่าจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ มิได้ร่วมกันฉ้อโกงและยึดหน่วงที่ดินของโจทก์ทั้งสอง แต่ได้กระทำตามหน้าที่ตามขั้นตอนที่กฎหมายระเบียบ คำสั่งและข้อบังคับในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยชอบแล้ว เนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวเป็นที่สาธารณะซึ่งมีสภาพเป็นทุ่งสำหรับใช้เลี้ยงสัตว์มามากกว่า ๘๐ ปีเศษ จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ส่วนจำเลยที่ ๓ มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องหรือมีหน้าที่ในการออก น.ส.ล.หรือแต่งตั้งเจ้าหน้าที่เข้าไปดำเนินการใดๆ อันเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสมบูรณ์ บุญประเสริฐ ที่ ๑ นางปราณี วินไธสง
ที่ ๒ โจทก์ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ กรมการปกครองที่ ๒ สำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๓ สภาตำบลทองหลาง
ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
|
ผู้ส่งข้อความ | วันที่ส่งข้อความ | ข้อความ | action |
---|