ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙๐/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๓ นายสุรชัย พลตรี ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๓๒/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๘๙/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๘๒/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๒๑ ไร่ ๑ งาน ๒๘ ตารางวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุรชัย พลตรี ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙๐/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๓ นายสุรชัย พลตรี ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๓๒/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๘๙/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๘๒/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๒๑ ไร่ ๑ งาน ๒๘ ตารางวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุรชัย พลตรี ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๙/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางสมปอง ศิริขันธุ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๔/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๗๓/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๗๗/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๓ งาน ๔๒ ตาราวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสมปอง ศิริขันธุ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๙/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางสมปอง ศิริขันธุ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๔/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๗๓/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๗๗/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๓ งาน ๔๒ ตาราวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสมปอง ศิริขันธุ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๘/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางวิยะฎา โพธิดอกไม้ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๘/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๙๐/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๙๑/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๑ งาน บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวิยะฎา โพธิดอกไม้ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๘/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางวิยะฎา โพธิดอกไม้ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๘/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๙๐/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๙๑/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๑ งาน บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวิยะฎา โพธิดอกไม้ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๗/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางจูมจี รูปเหมาะ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๙/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๗๗/๒๕๕๔ และ ศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๓/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๒ ไร่ ๗๕ ตารางวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางจูมจี รูปเหมาะ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๗/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางจูมจี รูปเหมาะ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๙/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๗๗/๒๕๕๔ และ ศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๓/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๒ ไร่ ๗๕ ตารางวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางจูมจี รูปเหมาะ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๖/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางรัชชดา มั่นหมาย ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๐/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๕๗/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๘/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๑๗ ไร่ บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมา เกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางรัชชดา มั่นหมาย ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๖/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางรัชชดา มั่นหมาย ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๐/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๕๗/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๘/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๑๗ ไร่ บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมา เกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางรัชชดา มั่นหมาย ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๕/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางบุดดา ปุเรทะสา ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๖/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๘๐/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๐/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๓ แปลง เนื้อที่ ๘ ไร่ ๓ ไร่ ๓ งาน และ ๒ ไร่ ๒ งาน ตามลำดับ บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๓ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และ แสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางบุดดา ปุเรทะสา ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๕/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางบุดดา ปุเรทะสา ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๖/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๘๐/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๐/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๓ แปลง เนื้อที่ ๘ ไร่ ๓ ไร่ ๓ งาน และ ๒ ไร่ ๒ งาน ตามลำดับ บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๓ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และ แสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางบุดดา ปุเรทะสา ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๔/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๓ นายพรหมเทวา ขุนพิทักษ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๓๔/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๗๖/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๗/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๒ ไร่ ๑ งานบริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาล มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายพรหมเทวา ขุนพิทักษ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๔/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๓ นายพรหมเทวา ขุนพิทักษ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๓๔/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๗๖/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๗/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๒ ไร่ ๑ งานบริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาล มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายพรหมเทวา ขุนพิทักษ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๓/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางบุญจม สมจิตร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๐๐/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๕๓/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๑/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๑๗ ไร่ ๑ งาน ๑๙ ตารางวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางบุญจม สมจิตร ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๓/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางบุญจม สมจิตร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๐๐/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๕๓/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๑/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๑๗ ไร่ ๑ งาน ๑๙ ตารางวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางบุญจม สมจิตร ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๒/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางมณฑา สมบูรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๐๓/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๕๔/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๘/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๒ ไร่ บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้
ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแด ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางมณฑา สมบูรณ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๒/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางมณฑา สมบูรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๐๓/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๕๔/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๘/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๒ ไร่ บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้
ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแด ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางมณฑา สมบูรณ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๑/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดจันทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดจันทบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ นาวาอากาศเอกหญิง ศศินภิส แจ่มถาวร ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางสาวสมจิตต์ สุวรรณวงษ์ ผู้ตาย โจทก์ ยื่นฟ้องคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ จังหวัดจันทบุรี ที่ ๑ คณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ที่ ๒ สำนักปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ ๓ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ ๔ ธนารักษ์พื้นที่จังหวัดจันทบุรี ที่ ๕ กรมธนารักษ์ ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลจังหวัดจันทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๔๘/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นผู้รับและผู้จัดการมรดกของนางสาวสมจิตต์ สุวรรณวงษ์ ผู้ตาย ซึ่งมีทรัพย์มรดกเป็นที่ดิน ส.ค. ๑ เลขที่ ๒๐ และเลขที่ ๒๑ หมู่ ๓ ตำบลท่าช้าง อำเภอเมืองจันทบุรี จังหวัดจันทบุรี เนื้อที่ ๒ ไร่ ๒ งาน และ ๓ ไร่ ๘๐ ตารางวา ตามลำดับ โดยรับมรดกตกทอดมาจากบิดาซึ่งแจ้งการครอบครองมาตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๕๑ โจทก์ยื่นคำร้องขอรังวัดออกโฉนดที่ดินดังกล่าว แต่จำเลยที่ ๕ ซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๖ ยื่นคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี และเสนอจำเลยที่ ๑ ซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๒ อยู่ใต้บังคับของจำเลยที่ ๓ ที่อยู่ในสังกัดของจำเลยที่ ๔ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีมีหนังสือแจ้งคำสั่งสอบสวนเปรียบเทียบพร้อมคำสั่งเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี ที่ ๒๕/๒๕๕๓ และที่ ๒๖/๒๕๕๓ เรื่อง โต้แย้งสิทธิในที่ดินขอรังวัดออกโฉนด การกระทำของจำเลยทั้งหกเป็นการร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายเนื่องจากสำนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดขอออกโฉนดที่ดินทั้งสองแปลงและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์
จำเลยทั้งหกให้การว่า ที่ดินพิพาททั้งสองแปลงดังกล่าวเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งทางราชการใช้เป็นสนามยิงปืนทุ่งฟ้าผ่า อันเป็นที่ราชพัสดุ โจทก์ไม่มีสิทธินำมาขอรังวัดออกโฉนด ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งหกยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งหกซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งได้กระทำการตามหน้าที่ในทางราชการว่า ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดจันทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีจะสืบเนื่องมาจากการที่จำเลยที่ ๕ คัดค้านการรังวัดขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ อันเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายของฝ่ายปกครองก็ตาม แต่การที่โจทก์อ้างว่า ที่ดินพิพาทนางสาวสมจิตต์ สุวรรณวงษ์ ผู้ตาย เป็นผู้มีสิทธิครอบครอง ซึ่งจำเลยทั้งหกก็ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน นางสาวสมจิตต์ไม่มีสิทธิครอบครอง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยทั้งหกเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดขอออก โฉนดที่ดินพิพาทตามคำขอได้หรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า นางสาวสมจิตต์เป็นผู้มี สิทธิครอบครองที่ดินพิพาทหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๕ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ จำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งหกอ้างว่า จำเลยทั้งหกกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดต่อโจทก์ สืบเนื่องมาจากโจทก์ได้ยื่นคำร้องขอรังวัดออกโฉนดที่ดินโดยอาศัยหลักฐานตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๒๐ และเลขที่ ๒๑ หมู่ ๓ ตำบลท่าช้าง อำเภอเมืองจันทบุรี จังหวัดจันทบุรี แต่จำเลยที่ ๕ ได้คัดค้านการขอรังวัดออกโฉนดที่ดินของโจทก์ต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี อ้างว่าที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินที่ทางราชการใช้เป็นสนามยิงปืนทุ่งฟ้าผ่าซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ และประธานอนุกรรมการของจำเลยที่ ๑ แจ้งมติที่ประชุมของจำเลยที่ ๑ ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๑๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ เกี่ยวกับการขอรังวัดออกโฉนดที่ดินดังกล่าวให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีทราบและดำเนินการต่อไป จนเป็นเหตุให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีมีคำสั่งไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดออกโฉนดที่ดิน และร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมีประเด็นข้อพิพาทกันว่าการที่จำเลยที่ ๕ คัดค้านการขอออกโฉนดที่ดินพิพาทเป็นการใช้อำนาจหรือการปฏิบัติหน้าที่ในการดูแลรักษาที่ราชพัสดุที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และการที่ประธานอนุกรรมการของจำเลยที่ ๑ แจ้งผลการตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการขอออกโฉนดที่ดินในที่ราชพัสดุให้สำนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีทราบเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการคุ้มครองและดูแลที่ราชพัสดุและการแก้ไขปัญหาและป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งห้ามมิให้จำเลยทั้งหกกระทำการใด ๆ ที่เป็นการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินของโจทก์และให้จำเลยทั้งหกชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) รวมถึงการสั่งให้จำเลยทั้งหกถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวทั้งนี้ แม้ในการวินิจฉัยถึงความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งหกดังกล่าว ศาลจะต้องแสวงหาข้อเท็จจริงและวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะอันเป็นที่ราชพัสดุตามมติของจำเลยที่ ๑ และตามคำคัดค้านของจำเลยที่ ๕ หรือไม่ก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงประเด็นหนึ่งและปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องนำมาประกอบการพิจารณาในข้อหาว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายเท่านั้น ประเด็นข้อเท็จจริงที่ศาลต้องแสวงหาข้อเท็จจริงดังกล่าวจึงหาได้มีผลทำให้ข้อพิพาทในคดีนี้ ซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ห้ามศาลปกครองดำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน หรือห้ามนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีหรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใด ที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาในเรื่องสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับจำเลยทั้งหก ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐมิใช่เป็นผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แต่เป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่กฎหมายกำหนด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทระหว่างผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินด้วยกันเองดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อข้อพิพาทในคดีนี้เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๕ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้รับและผู้จัดการมรดกของผู้ตาย ซึ่งมีทรัพย์มรดกเป็นที่ดิน ส.ค. ๑ จำนวน ๒ แปลง ตั้งอยู่ตำบลท่าช้าง อำเภอเมืองจันทบุรี จังหวัดจันทบุรี โดยรับมรดกตกทอดมาจากบิดาซึ่งแจ้งการครอบครองมาตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ เมื่อโจทก์ยื่นคำร้องขอรังวัดออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๕ ซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๖ ยื่นคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี และเสนอจำเลยที่ ๑ ซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๒ อยู่ใต้บังคับของจำเลยที่ ๓ ที่อยู่ในสังกัดของจำเลยที่ ๔ เป็นเหตุให้สำนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ การกระทำของจำเลยทั้งหกเป็นการร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดขอออกโฉนดที่ดินดังกล่าวและร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนจำเลยทั้งหกให้การว่า ที่ดินพิพาททั้งสองแปลงดังกล่าวเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งทางราชการใช้เป็นสนามยิงปืนทุ่งฟ้าผ่า อันเป็นที่ราชพัสดุ โจทก์ไม่มีสิทธินำมาขอรังวัดออกโฉนด ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทนางสาวสมจิตต์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่โจทก์กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนาวาอากาศเอกหญิง ศศินภิส แจ่มถาวร ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางสาวสมจิตต์ สุวรรณวงษ์ ผู้ตาย โจทก์ คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ จังหวัดจันทบุรี ที่ ๑ คณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ที่ ๒ สำนักปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ ๓ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ ๔ ธนารักษ์พื้นที่จังหวัดจันทบุรี ที่ ๕ กรมธนารักษ์ ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๑/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดจันทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดจันทบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ นาวาอากาศเอกหญิง ศศินภิส แจ่มถาวร ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางสาวสมจิตต์ สุวรรณวงษ์ ผู้ตาย โจทก์ ยื่นฟ้องคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ จังหวัดจันทบุรี ที่ ๑ คณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ที่ ๒ สำนักปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ ๓ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ ๔ ธนารักษ์พื้นที่จังหวัดจันทบุรี ที่ ๕ กรมธนารักษ์ ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลจังหวัดจันทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๔๘/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นผู้รับและผู้จัดการมรดกของนางสาวสมจิตต์ สุวรรณวงษ์ ผู้ตาย ซึ่งมีทรัพย์มรดกเป็นที่ดิน ส.ค. ๑ เลขที่ ๒๐ และเลขที่ ๒๑ หมู่ ๓ ตำบลท่าช้าง อำเภอเมืองจันทบุรี จังหวัดจันทบุรี เนื้อที่ ๒ ไร่ ๒ งาน และ ๓ ไร่ ๘๐ ตารางวา ตามลำดับ โดยรับมรดกตกทอดมาจากบิดาซึ่งแจ้งการครอบครองมาตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๕๑ โจทก์ยื่นคำร้องขอรังวัดออกโฉนดที่ดินดังกล่าว แต่จำเลยที่ ๕ ซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๖ ยื่นคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี และเสนอจำเลยที่ ๑ ซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๒ อยู่ใต้บังคับของจำเลยที่ ๓ ที่อยู่ในสังกัดของจำเลยที่ ๔ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีมีหนังสือแจ้งคำสั่งสอบสวนเปรียบเทียบพร้อมคำสั่งเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี ที่ ๒๕/๒๕๕๓ และที่ ๒๖/๒๕๕๓ เรื่อง โต้แย้งสิทธิในที่ดินขอรังวัดออกโฉนด การกระทำของจำเลยทั้งหกเป็นการร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายเนื่องจากสำนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดขอออกโฉนดที่ดินทั้งสองแปลงและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์
จำเลยทั้งหกให้การว่า ที่ดินพิพาททั้งสองแปลงดังกล่าวเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งทางราชการใช้เป็นสนามยิงปืนทุ่งฟ้าผ่า อันเป็นที่ราชพัสดุ โจทก์ไม่มีสิทธินำมาขอรังวัดออกโฉนด ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งหกยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งหกซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งได้กระทำการตามหน้าที่ในทางราชการว่า ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดจันทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีจะสืบเนื่องมาจากการที่จำเลยที่ ๕ คัดค้านการรังวัดขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ อันเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายของฝ่ายปกครองก็ตาม แต่การที่โจทก์อ้างว่า ที่ดินพิพาทนางสาวสมจิตต์ สุวรรณวงษ์ ผู้ตาย เป็นผู้มีสิทธิครอบครอง ซึ่งจำเลยทั้งหกก็ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน นางสาวสมจิตต์ไม่มีสิทธิครอบครอง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยทั้งหกเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดขอออก โฉนดที่ดินพิพาทตามคำขอได้หรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า นางสาวสมจิตต์เป็นผู้มี สิทธิครอบครองที่ดินพิพาทหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๕ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ จำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งหกอ้างว่า จำเลยทั้งหกกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดต่อโจทก์ สืบเนื่องมาจากโจทก์ได้ยื่นคำร้องขอรังวัดออกโฉนดที่ดินโดยอาศัยหลักฐานตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๒๐ และเลขที่ ๒๑ หมู่ ๓ ตำบลท่าช้าง อำเภอเมืองจันทบุรี จังหวัดจันทบุรี แต่จำเลยที่ ๕ ได้คัดค้านการขอรังวัดออกโฉนดที่ดินของโจทก์ต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี อ้างว่าที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินที่ทางราชการใช้เป็นสนามยิงปืนทุ่งฟ้าผ่าซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ และประธานอนุกรรมการของจำเลยที่ ๑ แจ้งมติที่ประชุมของจำเลยที่ ๑ ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๑๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ เกี่ยวกับการขอรังวัดออกโฉนดที่ดินดังกล่าวให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีทราบและดำเนินการต่อไป จนเป็นเหตุให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีมีคำสั่งไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดออกโฉนดที่ดิน และร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมีประเด็นข้อพิพาทกันว่าการที่จำเลยที่ ๕ คัดค้านการขอออกโฉนดที่ดินพิพาทเป็นการใช้อำนาจหรือการปฏิบัติหน้าที่ในการดูแลรักษาที่ราชพัสดุที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และการที่ประธานอนุกรรมการของจำเลยที่ ๑ แจ้งผลการตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการขอออกโฉนดที่ดินในที่ราชพัสดุให้สำนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีทราบเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการคุ้มครองและดูแลที่ราชพัสดุและการแก้ไขปัญหาและป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งห้ามมิให้จำเลยทั้งหกกระทำการใด ๆ ที่เป็นการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินของโจทก์และให้จำเลยทั้งหกชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) รวมถึงการสั่งให้จำเลยทั้งหกถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวทั้งนี้ แม้ในการวินิจฉัยถึงความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งหกดังกล่าว ศาลจะต้องแสวงหาข้อเท็จจริงและวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะอันเป็นที่ราชพัสดุตามมติของจำเลยที่ ๑ และตามคำคัดค้านของจำเลยที่ ๕ หรือไม่ก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงประเด็นหนึ่งและปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องนำมาประกอบการพิจารณาในข้อหาว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายเท่านั้น ประเด็นข้อเท็จจริงที่ศาลต้องแสวงหาข้อเท็จจริงดังกล่าวจึงหาได้มีผลทำให้ข้อพิพาทในคดีนี้ ซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ห้ามศาลปกครองดำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน หรือห้ามนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีหรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใด ที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาในเรื่องสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับจำเลยทั้งหก ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐมิใช่เป็นผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แต่เป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่กฎหมายกำหนด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทระหว่างผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินด้วยกันเองดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อข้อพิพาทในคดีนี้เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๕ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้รับและผู้จัดการมรดกของผู้ตาย ซึ่งมีทรัพย์มรดกเป็นที่ดิน ส.ค. ๑ จำนวน ๒ แปลง ตั้งอยู่ตำบลท่าช้าง อำเภอเมืองจันทบุรี จังหวัดจันทบุรี โดยรับมรดกตกทอดมาจากบิดาซึ่งแจ้งการครอบครองมาตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ เมื่อโจทก์ยื่นคำร้องขอรังวัดออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๕ ซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๖ ยื่นคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี และเสนอจำเลยที่ ๑ ซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๒ อยู่ใต้บังคับของจำเลยที่ ๓ ที่อยู่ในสังกัดของจำเลยที่ ๔ เป็นเหตุให้สำนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ การกระทำของจำเลยทั้งหกเป็นการร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดขอออกโฉนดที่ดินดังกล่าวและร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนจำเลยทั้งหกให้การว่า ที่ดินพิพาททั้งสองแปลงดังกล่าวเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งทางราชการใช้เป็นสนามยิงปืนทุ่งฟ้าผ่า อันเป็นที่ราชพัสดุ โจทก์ไม่มีสิทธินำมาขอรังวัดออกโฉนด ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทนางสาวสมจิตต์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่โจทก์กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนาวาอากาศเอกหญิง ศศินภิส แจ่มถาวร ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางสาวสมจิตต์ สุวรรณวงษ์ ผู้ตาย โจทก์ คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ จังหวัดจันทบุรี ที่ ๑ คณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ที่ ๒ สำนักปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ ๓ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ ๔ ธนารักษ์พื้นที่จังหวัดจันทบุรี ที่ ๕ กรมธนารักษ์ ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๐/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ นายเชิดชัย วิเชียรวรรณ ที่ ๒ นายอุไร ผารินโน ที่ ๓ นายประสาน สาวิสิทธิ์ ที่ ๔นายพลอย ประทุมวัน ที่ ๕ นายอภิศักดิ์ พรมโท ที่ ๖ นายเกียรติศักดิ์ บุตตะกุล ที่ ๗ นายบุญทัศน์ ศรีชนะ ที่ ๘ นายจรัส แสงหาชัย ที่ ๙ นายวิชัย คำรังสี ที่ ๑๐ นายสมนึก ไชยราช ที่ ๑๑ นายบัวฮอง วรรณพงษ์ ที่ ๑๒ นายคำปัน ศรีเพชร ที่ ๑๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองอุดรธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่๑๘๗/๒๕๕๔ ซึ่งศาลปกครองอุดรธานีรับโอนคดีมาจากศาลปกครองขอนแก่น ความว่า เมื่อวันที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์จากผู้ฟ้องคดีเป็นเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ ๑ ต่อปี นับตั้งแต่วันถัดจากวันที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ผู้กู้ยืมได้รับเงินกู้จนถึงวันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับชำระหนี้จากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ครบถ้วน ที่คำนวณตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกสหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ เป็นคณะกรรมการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และเป็นผู้ค้ำประกันหนี้เงินกู้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาไว้กับผู้ฟ้องคดี หนี้ตามสัญญามีกำหนดชำระคืนให้เสร็จสิ้นภายใน ๑๐ ปี นับแต่วันที่ตกลงตามเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญาโดยกำหนดเวลาชำระคืนเป็นรายปีตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๖ ถึง พ.ศ. ๒๕๕๕ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับเงินกู้ยืมแล้ว ได้ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเพียงบางส่วนของการส่งชำระเป็นปี ณ วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ ซึ่งเป็นวันยื่นฟ้องคดีนี้ คงเหลือเงินต้นค้างชำระ จำนวน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท คิดดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๑๗,๖๒๘.๒๕ บาท และค่าปรับจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๒๓,๒๑๖.๐๙ บาท รวมเป็นเงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต้องชำระคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามเพิกเฉยไม่ชำระหนี้ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามร่วมกันชำระเงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับที่ค้างชำระจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑ ของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท และค่าปรับสำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ในอัตราร้อยละ ๖ ต่อปีของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระหนี้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเสร็จสิ้น
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้กู้ยืมเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาทเพื่อไปดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรจริง โดยผ่อนชำระคืนไปแล้วบางส่วนและรับว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยังคงมีหนี้ค้างชำระรวมดอกเบี้ยและค่าปรับรวมทั้งสิ้นจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท จริงตามฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามหาได้มีเจตนาที่จะไม่ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่การที่ชำระล่าช้าหรือผิดนัดในการชำระหนี้เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำเงินกู้จำนวนดังกล่าวให้สมาชิกกู้ไปเลี้ยงโคนมตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินทุกประการ แต่เนื่องจากสภาพการประกอบการประสบภาวะขาดทุนจากปัจจัยต่างๆ จึงไม่สามารถนำส่งเงินกู้คืนได้เต็มของดดอกเบี้ยและค่าปรับนับถัดจากวันฟ้องเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องมีโอกาสชำระหนี้ได้ครบจำนวนและขอขยายเวลาผ่อนชำระหนี้ให้ผู้ถูกฟ้องอีก ๒๐ ปี และของดดอกเบี้ยและงดค่าปรับ ตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า นิติสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกร เป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่ง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับนิติสัมพันธ์ในทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดียื่นคำชี้แจงว่า กรณีพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์กับกลุ่มเกษตรกร ระหว่างที่ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำสั่งที่ ๔๕๑/๒๕๕๒ คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดีกับกลุ่มเกษตรกรเลี้ยงสัตว์สามัคคีอำเภอน้ำโสม ที่ ๑ กับพวกรวม ๖ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีข้อโต้แย้งในการเรียกให้ชำระหนี้ตามสัญญาจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สัญญาค้ำประกันที่ทำไว้เป็นประกันหนี้ในสัญญาที่พิพาทอันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาประธาน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ได้มีคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลเรื่องเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ระหว่างศาลปกครองนครราชสีมากับศาลจังหวัดสุรินทร์ว่า ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ผู้ให้กู้ยืมกับกลุ่มเกษตรกรเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรม ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมและสัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/ ๒๕๕๓
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้ว เห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องรวมทั้งมีอำนาจหน้าที่บริหารกองทุนต่างๆ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) จำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรโดยให้สมาชิกผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะองค์กรเกษตรกรที่มีหน้าที่บริหารสินเชื่อให้สมาชิกสหกรณ์เพื่อไปจัดทำกิจการทางเกษตรมีหน้าที่นำเงินกู้ไปให้สมาชิกยืมตามวัตถุประสงค์ สัญญากู้ยืมเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ จึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีในการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะให้เกษตรกรแทนรัฐโดยตรง นอกจากนั้น ข้อกำหนดในสัญญาหลายข้อ กำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐแตกต่างไปจากสัญญาแพ่งทั่วไปกล่าวคือ ในสัญญาดังกล่าวกำหนดให้ผู้กู้ยืมเงินนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินกู้ยืมนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ และในระหว่างผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน เมื่อพิจารณาข้อกำหนดในสัญญานี้สหกรณ์โคนมอุดรธานี ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ ในฐานะผู้กู้ยืมจะต้องได้รับอนุญาตจากกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ในฐานะผู้ให้กู้ยืมซึ่งมีภารกิจและอำนาจหน้าที่ในการบริการสาธารณะก่อน จึงสามารถหาแหล่งเงินกู้อื่นได้ อันแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชน มิได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน ซึ่งเอกชนต้องปฏิบัติตาม หาได้มีสิทธิเสรีภาพทำตามความประสงค์ของตนไม่ ผู้กู้ยืมจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ.๒๕๔๒ หรือคำสั่งและคำแนะนำของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คณะกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ นายทะเบียนสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ผู้ตรวจราชการสหกรณ์ และผู้ตรวจการสหกรณ์ หรือเจ้าหน้าที่ผู้รับมอบหมาย ซึ่งได้กำหนดให้ใช้บังคับอยู่แล้วในวันทำสัญญานี้ หรือซึ่งจะได้กำหนดให้ใช้บังคับต่อไปในภายหน้า ถ้าผู้กู้ยืมไม่ปฏิบัติตามคำแนะนำ ให้ถือว่าผิดสัญญาและผู้ฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาและใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้ และผู้ให้กู้ยืมสงวนสิทธิที่จะเรียกให้ผู้กู้ยืมชำระหนี้เงินกู้ยืมพร้อมดอกเบี้ยทั้งหมดหรือบางส่วนเมื่อใดก็ได้ แม้หนี้ยังไม่ถึงกำหนดเวลา และยังกำหนดให้ผู้กู้ยืมต้องเสียค่าปรับสำหรับต้นเงินที่ค้างชำระนอกเหนือจากการเสียดอกเบี้ยอันมีลักษณะเป็นการลงโทษผู้กู้ยืมที่ไม่ปฏิบัติตามสัญญา จะเห็นได้ว่า ข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวนี้ เป็นข้อกำหนดให้คู่สัญญาฝ่ายผู้กู้ยืมอยู่ในฐานะเอกชนต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้ยืม โดยผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาเอกชน คู่สัญญาไม่ได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน เพื่อให้การดำเนินงานกิจการของฝ่ายปกครองในการบริการสาธารณะบรรลุผล และจากข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีได้มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นผู้ดำเนินกิจการทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดีในรูปของสัญญากู้ยืมเงิน โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำเงินกู้ไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๔ ของระเบียบกรมส่งเสริมสหกรณ์ว่าด้วยการบริหารเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ. ๒๕๕๒ สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะตามภาระหน้าที่บรรลุผล การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจึงมิใช่เป็นการกระทำเพื่อมุ่งให้เกิดนิติสัมพันธ์ในทางแพ่งระหว่างรัฐกับเอกชน แม้ว่าสัญญาดังกล่าวเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์ เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเพียงสหกรณ์เดียว แต่การให้กู้ยืมเงินดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดี ซึ่งการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองมิได้ขึ้นอยู่กับจำนวนของผู้รับบริการ แม้จะมีผู้รับบริการมากน้อยเพียงใดหรือมีเพียงคนเดียวหรือกลุ่มเดียว การจัดทำบริการสาธารณะนั้นยังคงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหาได้ทำให้กลายเป็นมิใช่การจัดทำบริการสาธารณะไม่ ดังนั้น จำนวนหรือกลุ่มสมาชิกจึงมิใช่เงื่อนไขที่จะทำให้สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ฉบับนี้ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เพราะสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น ต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระและวัตถุประสงค์ของสัญญานั้นเป็นสำคัญ ดังนั้น สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒สัญญาค้ำประกันหนี้เงินกู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินจึงเป็นสัญญาทางปกครองด้วย เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสาม ต้องชำระหนี้ตามสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีและตามจำนวนที่ระบุในคำขอท้ายฟ้องหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดหลักเกณฑ์การนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์และกำหนดวิธีการใช้เงินคืนไว้ โดยวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเป็นการนำเงินกู้ที่ได้รับดังกล่าวเพื่อส่งเสริมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น มิได้ให้เกษตรกรอื่นกู้ยืมเป็นการทั่วไป จึงมิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดี อันจะทำให้เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ ส่วนข้อกำหนดในสัญญาที่ให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ ในระหว่างเป็นหนี้กองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ฟ้องคดี หรือข้อกำหนดที่ให้ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้นั้น สัญญากู้ยืมเงินของสถาบันการเงินทั่วไป ก็กำหนดวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่กู้ยืมและข้อกำหนดควบคุมการปฏิบัติตามสัญญาไว้เช่นเดียวกัน เพื่อเป็นหลักประกันให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินแต่ละประเภทของสถาบันการเงินโดยมิให้นำไปใช้ในกิจการอื่นนอกเหนือวัตถุประสงค์ที่ผู้ให้กู้ยืมกำหนดไว้ เพื่อจะทำให้ผู้ให้กู้ได้รับเงินที่กู้ยืมคืนจากผู้กู้ยืมตามสัญญาได้ ข้อกำหนดดังกล่าวจึงไม่เป็นข้อบ่งชี้ว่าเป็นการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐโดยผู้ฟ้องคดีที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนแตกต่างจากสัญญาทั่วไป ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวมิได้ให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ฟ้องคดีแต่อย่างหนึ่งอย่างใด นอกเหนือไปจากข้อกำหนดตามสัญญาที่ใช้บังคับตามกฎหมายเอกชน เป็นแต่เพียงการตกลงกันตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญา การบังคับชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงต้องบังคับไปตามหลักว่าด้วยหนี้ นิติกรรม สัญญา และยืม ที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมโดยตรง และเมื่อคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวซึ่งเป็นสัญญาประธานอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมด้วยเช่นเดียวกัน ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๕๓ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ
ศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารเงินกองทุนต่างๆ ที่ผ่านผู้ฟ้องคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์กู้ยืม ตามข้อ ๓ ก. (๑๐) (ค) ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน สำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในกรมของผู้ฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์โคนม ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมกู้ยืมเพื่อนำไปดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกอันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ยืมไปเลี้ยงโคนม ซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๐/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลจังหวัดอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ นายเชิดชัย วิเชียรวรรณ ที่ ๒ นายอุไร ผารินโน ที่ ๓ นายประสาน สาวิสิทธิ์ ที่ ๔นายพลอย ประทุมวัน ที่ ๕ นายอภิศักดิ์ พรมโท ที่ ๖ นายเกียรติศักดิ์ บุตตะกุล ที่ ๗ นายบุญทัศน์ ศรีชนะ ที่ ๘ นายจรัส แสงหาชัย ที่ ๙ นายวิชัย คำรังสี ที่ ๑๐ นายสมนึก ไชยราช ที่ ๑๑ นายบัวฮอง วรรณพงษ์ ที่ ๑๒ นายคำปัน ศรีเพชร ที่ ๑๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองอุดรธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่๑๘๗/๒๕๕๔ ซึ่งศาลปกครองอุดรธานีรับโอนคดีมาจากศาลปกครองขอนแก่น ความว่า เมื่อวันที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์จากผู้ฟ้องคดีเป็นเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ ๑ ต่อปี นับตั้งแต่วันถัดจากวันที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ผู้กู้ยืมได้รับเงินกู้จนถึงวันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับชำระหนี้จากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ครบถ้วน ที่คำนวณตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกสหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ เป็นคณะกรรมการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และเป็นผู้ค้ำประกันหนี้เงินกู้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาไว้กับผู้ฟ้องคดี หนี้ตามสัญญามีกำหนดชำระคืนให้เสร็จสิ้นภายใน ๑๐ ปี นับแต่วันที่ตกลงตามเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญาโดยกำหนดเวลาชำระคืนเป็นรายปีตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๖ ถึง พ.ศ. ๒๕๕๕ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับเงินกู้ยืมแล้ว ได้ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเพียงบางส่วนของการส่งชำระเป็นปี ณ วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ ซึ่งเป็นวันยื่นฟ้องคดีนี้ คงเหลือเงินต้นค้างชำระ จำนวน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท คิดดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๑๗,๖๒๘.๒๕ บาท และค่าปรับจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๒๓,๒๑๖.๐๙ บาท รวมเป็นเงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต้องชำระคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามเพิกเฉยไม่ชำระหนี้ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามร่วมกันชำระเงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับที่ค้างชำระจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑ ของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท และค่าปรับสำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ในอัตราร้อยละ ๖ ต่อปีของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระหนี้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเสร็จสิ้น
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้กู้ยืมเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาทเพื่อไปดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรจริง โดยผ่อนชำระคืนไปแล้วบางส่วนและรับว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยังคงมีหนี้ค้างชำระรวมดอกเบี้ยและค่าปรับรวมทั้งสิ้นจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท จริงตามฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามหาได้มีเจตนาที่จะไม่ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่การที่ชำระล่าช้าหรือผิดนัดในการชำระหนี้เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำเงินกู้จำนวนดังกล่าวให้สมาชิกกู้ไปเลี้ยงโคนมตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินทุกประการ แต่เนื่องจากสภาพการประกอบการประสบภาวะขาดทุนจากปัจจัยต่างๆ จึงไม่สามารถนำส่งเงินกู้คืนได้เต็มของดดอกเบี้ยและค่าปรับนับถัดจากวันฟ้องเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องมีโอกาสชำระหนี้ได้ครบจำนวนและขอขยายเวลาผ่อนชำระหนี้ให้ผู้ถูกฟ้องอีก ๒๐ ปี และของดดอกเบี้ยและงดค่าปรับ ตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า นิติสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกร เป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่ง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับนิติสัมพันธ์ในทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดียื่นคำชี้แจงว่า กรณีพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์กับกลุ่มเกษตรกร ระหว่างที่ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำสั่งที่ ๔๕๑/๒๕๕๒ คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดีกับกลุ่มเกษตรกรเลี้ยงสัตว์สามัคคีอำเภอน้ำโสม ที่ ๑ กับพวกรวม ๖ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีข้อโต้แย้งในการเรียกให้ชำระหนี้ตามสัญญาจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สัญญาค้ำประกันที่ทำไว้เป็นประกันหนี้ในสัญญาที่พิพาทอันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาประธาน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ได้มีคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลเรื่องเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ระหว่างศาลปกครองนครราชสีมากับศาลจังหวัดสุรินทร์ว่า ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ผู้ให้กู้ยืมกับกลุ่มเกษตรกรเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรม ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมและสัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/ ๒๕๕๓
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้ว เห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องรวมทั้งมีอำนาจหน้าที่บริหารกองทุนต่างๆ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) จำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรโดยให้สมาชิกผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะองค์กรเกษตรกรที่มีหน้าที่บริหารสินเชื่อให้สมาชิกสหกรณ์เพื่อไปจัดทำกิจการทางเกษตรมีหน้าที่นำเงินกู้ไปให้สมาชิกยืมตามวัตถุประสงค์ สัญญากู้ยืมเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ จึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีในการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะให้เกษตรกรแทนรัฐโดยตรง นอกจากนั้น ข้อกำหนดในสัญญาหลายข้อ กำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐแตกต่างไปจากสัญญาแพ่งทั่วไปกล่าวคือ ในสัญญาดังกล่าวกำหนดให้ผู้กู้ยืมเงินนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินกู้ยืมนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ และในระหว่างผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน เมื่อพิจารณาข้อกำหนดในสัญญานี้สหกรณ์โคนมอุดรธานี ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ ในฐานะผู้กู้ยืมจะต้องได้รับอนุญาตจากกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ในฐานะผู้ให้กู้ยืมซึ่งมีภารกิจและอำนาจหน้าที่ในการบริการสาธารณะก่อน จึงสามารถหาแหล่งเงินกู้อื่นได้ อันแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชน มิได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน ซึ่งเอกชนต้องปฏิบัติตาม หาได้มีสิทธิเสรีภาพทำตามความประสงค์ของตนไม่ ผู้กู้ยืมจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ.๒๕๔๒ หรือคำสั่งและคำแนะนำของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คณะกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ นายทะเบียนสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ผู้ตรวจราชการสหกรณ์ และผู้ตรวจการสหกรณ์ หรือเจ้าหน้าที่ผู้รับมอบหมาย ซึ่งได้กำหนดให้ใช้บังคับอยู่แล้วในวันทำสัญญานี้ หรือซึ่งจะได้กำหนดให้ใช้บังคับต่อไปในภายหน้า ถ้าผู้กู้ยืมไม่ปฏิบัติตามคำแนะนำ ให้ถือว่าผิดสัญญาและผู้ฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาและใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้ และผู้ให้กู้ยืมสงวนสิทธิที่จะเรียกให้ผู้กู้ยืมชำระหนี้เงินกู้ยืมพร้อมดอกเบี้ยทั้งหมดหรือบางส่วนเมื่อใดก็ได้ แม้หนี้ยังไม่ถึงกำหนดเวลา และยังกำหนดให้ผู้กู้ยืมต้องเสียค่าปรับสำหรับต้นเงินที่ค้างชำระนอกเหนือจากการเสียดอกเบี้ยอันมีลักษณะเป็นการลงโทษผู้กู้ยืมที่ไม่ปฏิบัติตามสัญญา จะเห็นได้ว่า ข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวนี้ เป็นข้อกำหนดให้คู่สัญญาฝ่ายผู้กู้ยืมอยู่ในฐานะเอกชนต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้ยืม โดยผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาเอกชน คู่สัญญาไม่ได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน เพื่อให้การดำเนินงานกิจการของฝ่ายปกครองในการบริการสาธารณะบรรลุผล และจากข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีได้มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นผู้ดำเนินกิจการทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดีในรูปของสัญญากู้ยืมเงิน โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำเงินกู้ไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๔ ของระเบียบกรมส่งเสริมสหกรณ์ว่าด้วยการบริหารเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ. ๒๕๕๒ สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะตามภาระหน้าที่บรรลุผล การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจึงมิใช่เป็นการกระทำเพื่อมุ่งให้เกิดนิติสัมพันธ์ในทางแพ่งระหว่างรัฐกับเอกชน แม้ว่าสัญญาดังกล่าวเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์ เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเพียงสหกรณ์เดียว แต่การให้กู้ยืมเงินดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดี ซึ่งการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองมิได้ขึ้นอยู่กับจำนวนของผู้รับบริการ แม้จะมีผู้รับบริการมากน้อยเพียงใดหรือมีเพียงคนเดียวหรือกลุ่มเดียว การจัดทำบริการสาธารณะนั้นยังคงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหาได้ทำให้กลายเป็นมิใช่การจัดทำบริการสาธารณะไม่ ดังนั้น จำนวนหรือกลุ่มสมาชิกจึงมิใช่เงื่อนไขที่จะทำให้สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ฉบับนี้ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เพราะสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น ต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระและวัตถุประสงค์ของสัญญานั้นเป็นสำคัญ ดังนั้น สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒สัญญาค้ำประกันหนี้เงินกู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินจึงเป็นสัญญาทางปกครองด้วย เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสาม ต้องชำระหนี้ตามสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีและตามจำนวนที่ระบุในคำขอท้ายฟ้องหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดหลักเกณฑ์การนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์และกำหนดวิธีการใช้เงินคืนไว้ โดยวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเป็นการนำเงินกู้ที่ได้รับดังกล่าวเพื่อส่งเสริมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น มิได้ให้เกษตรกรอื่นกู้ยืมเป็นการทั่วไป จึงมิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดี อันจะทำให้เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ ส่วนข้อกำหนดในสัญญาที่ให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ ในระหว่างเป็นหนี้กองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ฟ้องคดี หรือข้อกำหนดที่ให้ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้นั้น สัญญากู้ยืมเงินของสถาบันการเงินทั่วไป ก็กำหนดวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่กู้ยืมและข้อกำหนดควบคุมการปฏิบัติตามสัญญาไว้เช่นเดียวกัน เพื่อเป็นหลักประกันให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินแต่ละประเภทของสถาบันการเงินโดยมิให้นำไปใช้ในกิจการอื่นนอกเหนือวัตถุประสงค์ที่ผู้ให้กู้ยืมกำหนดไว้ เพื่อจะทำให้ผู้ให้กู้ได้รับเงินที่กู้ยืมคืนจากผู้กู้ยืมตามสัญญาได้ ข้อกำหนดดังกล่าวจึงไม่เป็นข้อบ่งชี้ว่าเป็นการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐโดยผู้ฟ้องคดีที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนแตกต่างจากสัญญาทั่วไป ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวมิได้ให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ฟ้องคดีแต่อย่างหนึ่งอย่างใด นอกเหนือไปจากข้อกำหนดตามสัญญาที่ใช้บังคับตามกฎหมายเอกชน เป็นแต่เพียงการตกลงกันตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญา การบังคับชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงต้องบังคับไปตามหลักว่าด้วยหนี้ นิติกรรม สัญญา และยืม ที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมโดยตรง และเมื่อคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวซึ่งเป็นสัญญาประธานอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมด้วยเช่นเดียวกัน ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๕๓ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ
ศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารเงินกองทุนต่างๆ ที่ผ่านผู้ฟ้องคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์กู้ยืม ตามข้อ ๓ ก. (๑๐) (ค) ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน สำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในกรมของผู้ฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์โคนม ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมกู้ยืมเพื่อนำไปดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกอันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ยืมไปเลี้ยงโคนม ซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2552 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๙/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดสงขลา
ระหว่าง
ศาลปกครองสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสงขลาส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓ มิถุนายน ๒๕๕๓ นายวิชัย แสงพลสิทธิ์ โจทก์ ยื่นฟ้อง กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) จำเลย ต่อศาลจังหวัดสงขลา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๔๒๘/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ผบ. ๓๙๓/๒๕๕๓ ความว่า เดิมโจทก์เป็นข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม ตำแหน่งผู้พิพากษาอาวุโสในศาลจังหวัดสงขลา สังกัดสำนักงานศาลยุติธรรม และเป็นสมาชิกของจำเลยหมายเลขประจำตัว ๓-๘๔๙๙-๐๐๒๘๙-๑๔-๒ ซึ่งโจทก์ต้องชำระค่าตอบแทนหรือผลประโยชน์ในรูปแบบเงินสะสมแก่จำเลยผู้ประกอบธุรกิจการเงินเป็นรายเดือนอย่างน้อยเดือนละ ๒,๐๗๖ บาท โจทก์จึงเป็นผู้ได้รับบริการจากจำเลยและเป็นผู้บริโภค ตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ โจทก์เกษียณอายุราชการตามตำแหน่งเมื่อ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยเป็นนิติบุคคลมีชื่อในการประกอบธุรกิจการเงินว่า "กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ เรียกโดยย่อว่า กบข." จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ ไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีงบประมาณ รายได้ของกองทุนไม่ต้องส่งเป็นรายได้ของแผ่นดินมีเลขาธิการคณะกรรมการ กบข. เป็นผู้บังคับบัญชา เมื่อวันที่ ๒๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ จำเลยส่งใบแจ้งยอดเงินสมาชิก กบข. ประจำปีของโจทก์ว่า ณ วันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๕๒ โจทก์มีเงินในกองทุนจำนวนหน่วย ๘๕,๕๑๖.๖๑๙๘ คูณมูลค่าต่อหน่วย (บาท) ๑๕.๓๕๕๐ คิดเป็นเงิน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท จากข้อความดังกล่าวตามกฎหมายถือว่าคณะกรรมการ กบข. ในฐานะลูกหนี้ได้ทำหนังสือรับสภาพหนี้ให้ไว้ต่อโจทก์ผู้เป็นเจ้าหนี้ว่า กบข. ลูกหนี้จะต้องชำระหนี้จำนวนดังกล่าวให้แก่โจทก์เมื่อทวงถาม โจทก์ติดต่อทวงถามให้จำเลยชำระหนี้ จำเลยยังไม่ชำระหนี้ให้ ก่อนฟ้องคดีนี้โจทก์นำหลักฐานทั้งหลายไปแสดงแจ้งต่อส่วนคลัง ศาลจังหวัดสงขลา อันเป็นส่วนราชการต้นสังกัดสุดท้าย ขอให้ดำเนินการเรียกร้องขอรับเงินตามฟ้องจาก กบข. ให้แก่โจทก์ หลังจากนั้นประมาณ ๒๐ วัน เลขาธิการคณะกรรมการ กบข. มีหนังสือลงวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๓ แจ้งแก้ไขข้อมูลการนำส่งเงินครั้งสุดท้ายให้โจทก์ทราบว่า ข้อมูลเกี่ยวกับยอดเงินของโจทก์ที่แจ้งมาให้ทราบนั้นมีค่าเท่ากับศูนย์ (๐) โจทก์เห็นว่าการแจ้งแก้ไขข้อมูลดังกล่าวเป็นการโต้แย้งสิทธิและหน้าที่ของโจทก์ การที่จำเลยไม่ชำระหนี้ให้แก่โจทก์เมื่อทวงถามเป็นการผิดนัดชำระหนี้ ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินจำนวน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
ศาลจังหวัดสงขลามีคำสั่งไม่รับฟ้องไว้พิจารณาเนื่องจากเห็นว่าคดีโจทก์ไม่เป็นคดีผู้บริโภค
โจทก์อุทธรณ์ ศาลจังหวัดสงขลาเห็นว่า กรณีมีปัญหาว่าเป็นคดีผู้บริโภคหรือไม่ จึงส่งเรื่องให้ประธานศาลอุทธรณ์วินิจฉัยตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๘
ประธานศาลอุทธรณ์พิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ คดีผู้บริโภคหมายความว่า (๑) คดีแพ่งระหว่างผู้บริโภคหรือผู้มีอำนาจฟ้องคดีแทนผู้บริโภค ตามมาตรา ๑๙ หรือตามกฎหมายอื่น กับผู้ประกอบธุรกิจซึ่งพิพาทกันเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมาย อันเนื่องมาจากการบริโภคสินค้าหรือบริการ ได้ความตามคำฟ้องและอุทธรณ์ของโจทก์ว่า จำเลยเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๕ วรรคสอง (๑) เพื่อเป็นหลักประกันการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการ (๒) เพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์ของสมาชิก (๓) เพื่อจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่สมาชิก จำเลยมีอำนาจกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๙ ได้แก่ (๓) ให้สมาชิกกู้ยืมเงิน (๔) ลงทุนหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินของกองทุน (๔/๑) จัดตั้งบริษัทจำกัดเพื่อให้บริการแก่กองทุนหรือนิติบุคคลที่กองทุนเป็นหุ้นส่วนหรือถือหุ้นตั้งแต่ร้อยละเจ็ดสิบห้าของหนี้ทั้งหมดของนิติบุคคลนั้น โดยมาตรา ๑๐ กำหนดให้จ่ายค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของจำเลยจากเงินของกองทุนตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการกำหนด ทั้งนี้ สมาชิกต้องส่งเงินสะสมเข้ากองทุนซึ่งถือเป็นรายได้ของกองทุนโดยสมาชิกมีสิทธิได้รับเงินสะสม เงินสมทบ และผลประโยชน์ตอบแทนเงินดังกล่าวจากกองทุนตามมาตรา ๔๖ การดำเนินงานของจำเลยจึงมีลักษณะเป็นการให้บริการแก่สมาชิก เมื่อเงินสะสมที่สมาชิกสะสมเข้ากองทุนตกเป็นส่วนหนึ่งของทรัพย์สินของจำเลยและจำเลยจ่ายค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานจากเงินนั้น ดังนี้ เงินที่สมาชิกต้องจ่ายแก่กองทุนย่อมมีลักษณะเป็นเงินค่าตอบแทนการให้บริการของจำเลยอยู่ด้วย ถือได้ว่าจำเลยมีฐานะเป็นผู้ให้บริการโดยเรียกเก็บค่าตอบแทนตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ และพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๓ จำเลยจึงเป็นผู้ประกอบธุรกิจ ส่วนโจทก์ซึ่งเป็นสมาชิกของจำเลยและได้ส่งเงินสะสมให้แก่จำเลยเป็นรายเดือนเพื่อเป็นเงินออมส่วนหนึ่ง และให้จำเลยนำเงินของโจทก์ไปจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์รวมทั้งนำไปหาผลประโยชน์จากเงินที่โจทก์และสมาชิกอื่นส่งให้เป็นรายเดือน โจทก์จึงเป็นผู้ใช้บริการและเป็นผู้บริโภคตามบทกฎหมายดังกล่าว เมื่อโจทก์ฟ้องเรียกให้จำเลยชำระเงินสะสมคืน จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างผู้ประกอบธุรกิจกับผู้บริโภคเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายอันเนื่องมาจากการบริการ เป็นคดีผู้บริโภคตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ (๑)
จำเลยให้การว่า โจทก์รับราชการครั้งแรกเมื่อวันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๐๕ และได้ออกจากราชการเมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๔๑ และกลับเข้ารับราชการอีกครั้งเมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๔๒ โดยเกษียณอายุราชการเมื่อ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๑ โจทก์เริ่มสมัครเป็นสมาชิก กบข. แบบไม่สะสมเมื่อ ๒๗ มีนาคม ๒๕๔๐ มีเงินประเดิมในบัญชีและมีการนำส่งเงินชดเชยโดยส่วนราชการต้นสังกัดตั้งแต่เดือนมีนาคม ๒๕๔๐ จนถึงเดือนมกราคม ๒๕๔๒ เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ ส่วนราชการต้นสังกัดถอนคืนเงินชดเชยของเดือนตุลาคม ๒๕๔๑ ถึงเดือนมกราคม ๒๕๔๒ และไม่นำส่งเงินเข้า กบข. อีก ต่อมาส่วนราชการต้นสังกัดนำส่งเงินเข้ากองทุนอีกครั้งแบบสะสม ตั้งแต่เดือนสิงหาคม ๒๕๔๔ จนถึงเดือนกันยายน ๒๕๕๑ โดยในเดือนสิงหาคม ๒๕๔๔ ได้นำส่งเงินย้อนหลังตั้งแต่เดือนตุลาคม ๒๕๔๒ ถึงเดือนสิงหาคม ๒๕๔๔ ต่อมาวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๑ โจทก์ได้ยื่นคำขอรับเงินบำเหน็จเนื่องจากเกษียณราชการ กบข. จึงแยกบัญชีนำส่งเงินของโจทก์ออกเป็น ๒ บัญชี คือ บัญชีที่ ๑ เป็นบัญชีสำหรับการนำส่งเงินระหว่างเดือนมีนาคม ๒๕๔๐ ถึงกันยายน ๒๕๔๑ บัญชีที่ ๒ เป็นบัญชีสำหรับการนำส่งเงินระหว่างเดือนตุลาคม ๒๕๔๒ ถึงกันยายน ๒๕๕๑ และในวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๑ กบข. ได้จ่ายเงินสะสม เงินสมทบ และผลประโยชน์จากบัญชีที่ ๒ จำนวน ๔๙๑,๙๘๙.๘๐ บาท ให้กับโจทก์แล้ว ส่วนบัญชีที่ ๑ มีสถานะหยุดการนำส่งเงิน และโจทก์ไม่ได้ยื่นเอกสารขอรับเงินจาก กบข. แต่อย่างใด ในการออกจากราชการครั้งแรกของโจทก์เมื่อ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๑ โจทก์ได้รับเงินบำเหน็จจากกระทรวงการคลังไปแล้วจำนวน ๒,๒๖๖,๘๙๐ บาท และในการสมัครเป็นสมาชิกแบบไม่สะสมโจทก์จึงไม่มีเงินสะสม เงินสมทบ และผลประโยชน์ที่จะมาขอรับจาก กบข. ได้อีก ส่วนเงินประเดิม เงินชดเชย และผลประโยชน์ของเงินดังกล่าวที่มีอยู่ในบัญชีที่ ๑ โจทก์ไม่มีสิทธิได้รับเงินนั้นเนื่องจากโจทก์ไม่ได้ใช้สิทธิรับเงินบำนาญตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๗๓/๑ การที่ กบข. ได้มีเอกสารใบแจ้งยอดเงินสมาชิกส่งให้โจทก์ว่า โจทก์มีเงินอยู่อีกจำนวน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท นั้น เป็นการแจ้งข้อมูลในระหว่างที่โจทก์ยังไม่ได้ยื่นคำขอรับเงินจาก กบข. หรือยังไม่ได้รับแจ้งจากส่วนราชการซึ่งเป็นการแสดงยอดเงินที่โจทก์อาจได้รับหากโจทก์เลือกบำนาญโดยในใบแจ้งยอดเงินสมาชิกดังกล่าว จำเลยได้แจ้งสิทธิให้โจทก์ทราบแล้วว่า หากโจทก์เลือกรับบำนาญ โจทก์มีสิทธิได้รับเงินใดบ้าง และหากโจทก์เลือกรับบำเหน็จ โจทก์มีสิทธิได้รับเงินใดบ้าง แต่เมื่อโจทก์ออกจากราชการและเลือกรับบำเหน็จ โจทก์จึงไม่อาจถือเอาข้อมูลที่ยังไม่เป็นที่ยุติก่อนที่โจทก์ยื่นคำขอรับเงินจาก กบข. หรือได้รับแจ้งจากส่วนราชการถือเอาเป็นว่า กบข.ได้รับสภาพหนี้กับโจทก์ได้ โจทก์จึงไม่อาจฟ้องเพื่อเรียกเอาเงินที่ตนไม่มีสิทธิได้รับได้ จำเลยไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับการที่จำเลยใช้อำนาจตามกฎหมายของจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ซึ่งกล่าวอ้างว่าไม่ชอบธรรมหรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายภายใต้มาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาคดี
ศาลจังหวัดสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๑ ว่า กองทุนไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และรายได้ของกองทุนไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ตามมาตราดังกล่าวแสดงให้เห็นว่ากองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไม่เป็นหน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงไม่เป็นคดีปกครอง ไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยเป็นนิติบุคคลซึ่งจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ แม้ว่า มาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวจะกำหนดให้กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไม่เป็นส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และรายได้ของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไม่ต้องนำส่งเป็นเงินรายได้แผ่นดิน ก็ตาม แต่เมื่อได้พิจารณาวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการแล้ว ปรากฏว่า มาตรา ๕ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้ระบุวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไว้ว่า เพื่อเป็นหลักประกันการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการ และเพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์และจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุน โดยมีคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการและเลขาธิการคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เป็นผู้รับผิดชอบในการบริหารจัดการกองทุนดังกล่าวตามอำนาจหน้าที่ที่มาตรา ๒๖ กำหนดไว้ โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังมีอำนาจหน้าที่กำกับและดูแลการจัดการกองทุนตามที่มาตรา ๘๔ กำหนด ประกอบกับกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการประกอบด้วยเงินที่สมาชิกสะสมเข้ากองทุน (เงินสะสม) เงินที่รัฐบาลจ่ายสมทบเงินสะสม (เงินสมทบ) เงินที่รัฐบาลนำส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายเพิ่มให้แก่ข้าราชการที่เลือกรับบำนาญ (เงินประเดิม) เงินที่รัฐบาลนำส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายเพิ่มให้แก่ข้าราชการที่เลือกรับบำนาญ (เงินชดเชย) เงินที่ได้รับจัดสรรโดยรัฐตั้งงบประมาณรายจ่ายเป็นรายปี ทรัพย์สินที่มีผู้บริจาคให้ เงินที่รัฐบาลจัดสรรให้ตามความจำเป็นเพื่อดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของกองทุน รายได้อื่น และดอกผลของเงินหรือทรัพย์สินของกองทุนตามที่มาตรา ๖ กำหนดไว้ จากระเบียบกฎหมายดังกล่าว เห็นได้ว่า กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการเป็นกองทุนที่ประกอบด้วยทรัพย์สินที่มีแหล่งที่มาจากหลายกรณี รวมถึงเงินที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐบาลเพื่อใช้เป็นกองทุนสำหรับการจ่ายบำเหน็จบำนาญและสิทธิประโยชน์อื่น ๆ ให้กับข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุนดังกล่าว โดยในการบริหารจัดการกองทุน คณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย ตลอดจนออกกฎและระเบียบในการบริหารกองทุนเพื่อให้เกิดประโยชน์ตอบแทนต่อสมาชิกกองทุนต่อไป และโดยที่การบริหารจัดการกองทุนดังกล่าวมีลักษณะเป็นการดำเนินเกี่ยวกับการเงินการคลังของประเทศที่เกี่ยวกับข้าราชการโดยรวม ซึ่งถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะในเรื่องที่เกี่ยวกับการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการและดำเนินการในเรื่องที่เกี่ยวกับสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิก จึงเห็นได้ว่า กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครอง จึงมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหน้าที่ในกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อมูลคดีอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีของโจทก์เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับสิทธิประโยชน์ที่โจทก์ในฐานะข้าราชการจะได้รับจากจำเลยในฐานะผู้ทำหน้าที่จ่ายเงินคืนให้แก่สมาชิกภายใต้กรอบของกฎหมาย คือพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองใช้อำนาจตามกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ การที่โจทก์อ้างว่าการดำเนินการของจำเลยไม่ชอบธรรมหรือไม่ถูกต้อง โจทก์จึงขอให้ศาลบังคับให้จำเลยชำระเงินจำนวน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเงินแก่โจทก์เสร็จ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีปกครอง ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีวัตถุประสงค์เพื่อปรับปรุงระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการเดิมที่รัฐต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายบำเหน็จบำนาญของข้าราชการประจำทุกปี ซึ่งไม่มีการกันเงินสำรองไว้ล่วงหน้าสำหรับจ่ายบำเหน็จบำนาญในอนาคต ให้มีระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการใหม่โดยการจัดตั้งจำเลยขึ้นเพื่อเป็นหลักประกันการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการ และเพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์และจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุน ดังปรากฏในหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ และในบทบัญญัติมาตรา ๕ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน โดยกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการจะประกอบด้วย (๑) เงินที่สมาชิกสะสมเข้ากองทุน (เงินสะสม) เงินที่รัฐบาลจ่ายสมทบเงินสะสม (เงินสมทบ) เงินที่รัฐบาลนำส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายเพิ่มให้แก่ข้าราชการที่เลือกรับบำนาญ (เงินประเดิม) เงินที่รัฐบาลนำส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายเพิ่มให้สมาชิกซึ่งรับบำนาญ (เงินชดเชย) (๒) เงินที่ได้รับจัดสรรโดยรัฐตั้งงบประมาณรายจ่ายเป็นรายปี (๓) ทรัพย์สินที่มีผู้บริจาคให้ (๔) เงินที่รัฐบาลจัดสรรให้ตามความจำเป็นเพื่อดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของกองทุน (๕) รายได้อื่น และ (๖) ดอกผลของเงินหรือทรัพย์สินของกองทุน ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ซึ่งในการบริหารจัดการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ มาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้มีคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการและเลขาธิการคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ เป็นผู้รับผิดชอบในการบริหารจัดการกองทุนโดยมีอำนาจหน้าที่ (๑) กำหนดนโยบาย และออกระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ และคำสั่งในการบริหารกิจการกองทุน (๒) กำหนดนโยบายการลงทุนของกองทุน (๓) กำกับดูแลการจัดการกองทุน (๔) ออกข้อบังคับว่าด้วยการปฏิบัติงานของเลขาธิการ และการมอบอำนาจให้ผู้อื่นปฏิบัติงานแทนเลขาธิการ (๕) กำหนดค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของสำนักงาน และค่าใช้จ่ายอื่นที่เกี่ยวกับกิจการของกองทุน (๖) กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการรับ เก็บรักษา และจ่ายเงินของกองทุน (๗) ออกระเบียบ ข้อบังคับ และคำสั่งเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลและวินัยของพนักงานและลูกจ้าง (๘) พิจารณามอบหมายให้สถาบันการเงินหรือนิติบุคคลอื่นจัดการเงินของกองทุน (๙) แต่งตั้งคณะอนุกรรมการ เพื่อปฏิบัติการตามที่คณะกรรมการมอบหมาย (๑๐) แต่งตั้งผู้แทนเข้าประชุมและออกเสียงลงคะแนน ในการประชุมผู้ถือหุ้นของบริษัทหรือหน่วยงานอื่นใดที่กองทุนถือหุ้นอยู่ และ (๑๑) ปฏิบัติงานอื่นใดเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกองทุน โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังทำหน้าที่กำกับและดูแลการจัดการกองทุน ทั้งนี้ตามที่กำหนดในมาตรา ๒๖ และมาตรา ๘๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ด้วยเหตุนี้ แม้ในมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวจะกำหนดว่าจำเลยไม่เป็นส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และรายได้ของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไม่ต้องนำส่งเป็นเงินรายได้แผ่นดินก็ตาม แต่การบริหารจัดการกองทุนดังกล่าวที่ประกอบด้วยทรัพย์สินที่มีแหล่งที่มาจากหลายกรณี รวมทั้งเงินที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐบาลเพื่อใช้เป็นกองทุนสำหรับการจ่ายบำเหน็จบำนาญและสิทธิประโยชน์อื่นๆ ให้กับข้าราชการที่เป็นสมาชิก ซึ่งอาจเข้าเป็นสมาชิกโดยบทบัญญัติของกฎหมายหรือโดยการสมัครตามมาตรา ๓๕ และมาตรา ๓๖ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว มีลักษณะเป็นการดำเนินเกี่ยวกับการเงินการคลังของประเทศที่เกี่ยวกับข้าราชการโดยรวม ซึ่งถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะในเรื่องที่เกี่ยวกับการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการและดำเนินการในเรื่องที่เกี่ยวกับสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิก กรณีจึงเห็นได้ว่า จำเลยเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครอง จึงมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากเลขาธิการคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการมีหนังสือแจ้งยอดเงินสะสม เงินสมทบ และผลประโยชน์ของโจทก์ซึ่งเป็นสมาชิกกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ โดยโจทก์เห็นว่าเป็นการดำเนินการที่ไม่ถูกต้อง และเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ จึงขอให้ศาลพิพากษาบังคับให้จำเลยชำระเงินจำนวน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิประโยชน์ที่โจทก์ในฐานะข้าราชการจะได้รับจากจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองที่มีหน้าที่จ่ายเงินคืนให้แก่สมาชิกภายใต้กรอบของกฎหมาย ซึ่งก็คือ พระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวิชัย แสงพลสิทธิ์ โจทก์ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๙/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดสงขลา
ระหว่าง
ศาลปกครองสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสงขลาส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓ มิถุนายน ๒๕๕๓ นายวิชัย แสงพลสิทธิ์ โจทก์ ยื่นฟ้อง กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) จำเลย ต่อศาลจังหวัดสงขลา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๔๒๘/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ผบ. ๓๙๓/๒๕๕๓ ความว่า เดิมโจทก์เป็นข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม ตำแหน่งผู้พิพากษาอาวุโสในศาลจังหวัดสงขลา สังกัดสำนักงานศาลยุติธรรม และเป็นสมาชิกของจำเลยหมายเลขประจำตัว ๓-๘๔๙๙-๐๐๒๘๙-๑๔-๒ ซึ่งโจทก์ต้องชำระค่าตอบแทนหรือผลประโยชน์ในรูปแบบเงินสะสมแก่จำเลยผู้ประกอบธุรกิจการเงินเป็นรายเดือนอย่างน้อยเดือนละ ๒,๐๗๖ บาท โจทก์จึงเป็นผู้ได้รับบริการจากจำเลยและเป็นผู้บริโภค ตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ โจทก์เกษียณอายุราชการตามตำแหน่งเมื่อ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยเป็นนิติบุคคลมีชื่อในการประกอบธุรกิจการเงินว่า "กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ เรียกโดยย่อว่า กบข." จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ ไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีงบประมาณ รายได้ของกองทุนไม่ต้องส่งเป็นรายได้ของแผ่นดินมีเลขาธิการคณะกรรมการ กบข. เป็นผู้บังคับบัญชา เมื่อวันที่ ๒๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ จำเลยส่งใบแจ้งยอดเงินสมาชิก กบข. ประจำปีของโจทก์ว่า ณ วันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๕๒ โจทก์มีเงินในกองทุนจำนวนหน่วย ๘๕,๕๑๖.๖๑๙๘ คูณมูลค่าต่อหน่วย (บาท) ๑๕.๓๕๕๐ คิดเป็นเงิน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท จากข้อความดังกล่าวตามกฎหมายถือว่าคณะกรรมการ กบข. ในฐานะลูกหนี้ได้ทำหนังสือรับสภาพหนี้ให้ไว้ต่อโจทก์ผู้เป็นเจ้าหนี้ว่า กบข. ลูกหนี้จะต้องชำระหนี้จำนวนดังกล่าวให้แก่โจทก์เมื่อทวงถาม โจทก์ติดต่อทวงถามให้จำเลยชำระหนี้ จำเลยยังไม่ชำระหนี้ให้ ก่อนฟ้องคดีนี้โจทก์นำหลักฐานทั้งหลายไปแสดงแจ้งต่อส่วนคลัง ศาลจังหวัดสงขลา อันเป็นส่วนราชการต้นสังกัดสุดท้าย ขอให้ดำเนินการเรียกร้องขอรับเงินตามฟ้องจาก กบข. ให้แก่โจทก์ หลังจากนั้นประมาณ ๒๐ วัน เลขาธิการคณะกรรมการ กบข. มีหนังสือลงวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๓ แจ้งแก้ไขข้อมูลการนำส่งเงินครั้งสุดท้ายให้โจทก์ทราบว่า ข้อมูลเกี่ยวกับยอดเงินของโจทก์ที่แจ้งมาให้ทราบนั้นมีค่าเท่ากับศูนย์ (๐) โจทก์เห็นว่าการแจ้งแก้ไขข้อมูลดังกล่าวเป็นการโต้แย้งสิทธิและหน้าที่ของโจทก์ การที่จำเลยไม่ชำระหนี้ให้แก่โจทก์เมื่อทวงถามเป็นการผิดนัดชำระหนี้ ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินจำนวน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
ศาลจังหวัดสงขลามีคำสั่งไม่รับฟ้องไว้พิจารณาเนื่องจากเห็นว่าคดีโจทก์ไม่เป็นคดีผู้บริโภค
โจทก์อุทธรณ์ ศาลจังหวัดสงขลาเห็นว่า กรณีมีปัญหาว่าเป็นคดีผู้บริโภคหรือไม่ จึงส่งเรื่องให้ประธานศาลอุทธรณ์วินิจฉัยตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๘
ประธานศาลอุทธรณ์พิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ คดีผู้บริโภคหมายความว่า (๑) คดีแพ่งระหว่างผู้บริโภคหรือผู้มีอำนาจฟ้องคดีแทนผู้บริโภค ตามมาตรา ๑๙ หรือตามกฎหมายอื่น กับผู้ประกอบธุรกิจซึ่งพิพาทกันเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมาย อันเนื่องมาจากการบริโภคสินค้าหรือบริการ ได้ความตามคำฟ้องและอุทธรณ์ของโจทก์ว่า จำเลยเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๕ วรรคสอง (๑) เพื่อเป็นหลักประกันการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการ (๒) เพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์ของสมาชิก (๓) เพื่อจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่สมาชิก จำเลยมีอำนาจกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๙ ได้แก่ (๓) ให้สมาชิกกู้ยืมเงิน (๔) ลงทุนหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินของกองทุน (๔/๑) จัดตั้งบริษัทจำกัดเพื่อให้บริการแก่กองทุนหรือนิติบุคคลที่กองทุนเป็นหุ้นส่วนหรือถือหุ้นตั้งแต่ร้อยละเจ็ดสิบห้าของหนี้ทั้งหมดของนิติบุคคลนั้น โดยมาตรา ๑๐ กำหนดให้จ่ายค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของจำเลยจากเงินของกองทุนตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการกำหนด ทั้งนี้ สมาชิกต้องส่งเงินสะสมเข้ากองทุนซึ่งถือเป็นรายได้ของกองทุนโดยสมาชิกมีสิทธิได้รับเงินสะสม เงินสมทบ และผลประโยชน์ตอบแทนเงินดังกล่าวจากกองทุนตามมาตรา ๔๖ การดำเนินงานของจำเลยจึงมีลักษณะเป็นการให้บริการแก่สมาชิก เมื่อเงินสะสมที่สมาชิกสะสมเข้ากองทุนตกเป็นส่วนหนึ่งของทรัพย์สินของจำเลยและจำเลยจ่ายค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานจากเงินนั้น ดังนี้ เงินที่สมาชิกต้องจ่ายแก่กองทุนย่อมมีลักษณะเป็นเงินค่าตอบแทนการให้บริการของจำเลยอยู่ด้วย ถือได้ว่าจำเลยมีฐานะเป็นผู้ให้บริการโดยเรียกเก็บค่าตอบแทนตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ และพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๓ จำเลยจึงเป็นผู้ประกอบธุรกิจ ส่วนโจทก์ซึ่งเป็นสมาชิกของจำเลยและได้ส่งเงินสะสมให้แก่จำเลยเป็นรายเดือนเพื่อเป็นเงินออมส่วนหนึ่ง และให้จำเลยนำเงินของโจทก์ไปจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์รวมทั้งนำไปหาผลประโยชน์จากเงินที่โจทก์และสมาชิกอื่นส่งให้เป็นรายเดือน โจทก์จึงเป็นผู้ใช้บริการและเป็นผู้บริโภคตามบทกฎหมายดังกล่าว เมื่อโจทก์ฟ้องเรียกให้จำเลยชำระเงินสะสมคืน จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างผู้ประกอบธุรกิจกับผู้บริโภคเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายอันเนื่องมาจากการบริการ เป็นคดีผู้บริโภคตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ (๑)
จำเลยให้การว่า โจทก์รับราชการครั้งแรกเมื่อวันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๐๕ และได้ออกจากราชการเมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๔๑ และกลับเข้ารับราชการอีกครั้งเมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๔๒ โดยเกษียณอายุราชการเมื่อ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๑ โจทก์เริ่มสมัครเป็นสมาชิก กบข. แบบไม่สะสมเมื่อ ๒๗ มีนาคม ๒๕๔๐ มีเงินประเดิมในบัญชีและมีการนำส่งเงินชดเชยโดยส่วนราชการต้นสังกัดตั้งแต่เดือนมีนาคม ๒๕๔๐ จนถึงเดือนมกราคม ๒๕๔๒ เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ ส่วนราชการต้นสังกัดถอนคืนเงินชดเชยของเดือนตุลาคม ๒๕๔๑ ถึงเดือนมกราคม ๒๕๔๒ และไม่นำส่งเงินเข้า กบข. อีก ต่อมาส่วนราชการต้นสังกัดนำส่งเงินเข้ากองทุนอีกครั้งแบบสะสม ตั้งแต่เดือนสิงหาคม ๒๕๔๔ จนถึงเดือนกันยายน ๒๕๕๑ โดยในเดือนสิงหาคม ๒๕๔๔ ได้นำส่งเงินย้อนหลังตั้งแต่เดือนตุลาคม ๒๕๔๒ ถึงเดือนสิงหาคม ๒๕๔๔ ต่อมาวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๑ โจทก์ได้ยื่นคำขอรับเงินบำเหน็จเนื่องจากเกษียณราชการ กบข. จึงแยกบัญชีนำส่งเงินของโจทก์ออกเป็น ๒ บัญชี คือ บัญชีที่ ๑ เป็นบัญชีสำหรับการนำส่งเงินระหว่างเดือนมีนาคม ๒๕๔๐ ถึงกันยายน ๒๕๔๑ บัญชีที่ ๒ เป็นบัญชีสำหรับการนำส่งเงินระหว่างเดือนตุลาคม ๒๕๔๒ ถึงกันยายน ๒๕๕๑ และในวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๑ กบข. ได้จ่ายเงินสะสม เงินสมทบ และผลประโยชน์จากบัญชีที่ ๒ จำนวน ๔๙๑,๙๘๙.๘๐ บาท ให้กับโจทก์แล้ว ส่วนบัญชีที่ ๑ มีสถานะหยุดการนำส่งเงิน และโจทก์ไม่ได้ยื่นเอกสารขอรับเงินจาก กบข. แต่อย่างใด ในการออกจากราชการครั้งแรกของโจทก์เมื่อ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๑ โจทก์ได้รับเงินบำเหน็จจากกระทรวงการคลังไปแล้วจำนวน ๒,๒๖๖,๘๙๐ บาท และในการสมัครเป็นสมาชิกแบบไม่สะสมโจทก์จึงไม่มีเงินสะสม เงินสมทบ และผลประโยชน์ที่จะมาขอรับจาก กบข. ได้อีก ส่วนเงินประเดิม เงินชดเชย และผลประโยชน์ของเงินดังกล่าวที่มีอยู่ในบัญชีที่ ๑ โจทก์ไม่มีสิทธิได้รับเงินนั้นเนื่องจากโจทก์ไม่ได้ใช้สิทธิรับเงินบำนาญตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๗๓/๑ การที่ กบข. ได้มีเอกสารใบแจ้งยอดเงินสมาชิกส่งให้โจทก์ว่า โจทก์มีเงินอยู่อีกจำนวน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท นั้น เป็นการแจ้งข้อมูลในระหว่างที่โจทก์ยังไม่ได้ยื่นคำขอรับเงินจาก กบข. หรือยังไม่ได้รับแจ้งจากส่วนราชการซึ่งเป็นการแสดงยอดเงินที่โจทก์อาจได้รับหากโจทก์เลือกบำนาญโดยในใบแจ้งยอดเงินสมาชิกดังกล่าว จำเลยได้แจ้งสิทธิให้โจทก์ทราบแล้วว่า หากโจทก์เลือกรับบำนาญ โจทก์มีสิทธิได้รับเงินใดบ้าง และหากโจทก์เลือกรับบำเหน็จ โจทก์มีสิทธิได้รับเงินใดบ้าง แต่เมื่อโจทก์ออกจากราชการและเลือกรับบำเหน็จ โจทก์จึงไม่อาจถือเอาข้อมูลที่ยังไม่เป็นที่ยุติก่อนที่โจทก์ยื่นคำขอรับเงินจาก กบข. หรือได้รับแจ้งจากส่วนราชการถือเอาเป็นว่า กบข.ได้รับสภาพหนี้กับโจทก์ได้ โจทก์จึงไม่อาจฟ้องเพื่อเรียกเอาเงินที่ตนไม่มีสิทธิได้รับได้ จำเลยไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับการที่จำเลยใช้อำนาจตามกฎหมายของจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ซึ่งกล่าวอ้างว่าไม่ชอบธรรมหรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายภายใต้มาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาคดี
ศาลจังหวัดสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๑ ว่า กองทุนไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และรายได้ของกองทุนไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ตามมาตราดังกล่าวแสดงให้เห็นว่ากองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไม่เป็นหน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงไม่เป็นคดีปกครอง ไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยเป็นนิติบุคคลซึ่งจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ แม้ว่า มาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวจะกำหนดให้กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไม่เป็นส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และรายได้ของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไม่ต้องนำส่งเป็นเงินรายได้แผ่นดิน ก็ตาม แต่เมื่อได้พิจารณาวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการแล้ว ปรากฏว่า มาตรา ๕ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้ระบุวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไว้ว่า เพื่อเป็นหลักประกันการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการ และเพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์และจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุน โดยมีคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการและเลขาธิการคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เป็นผู้รับผิดชอบในการบริหารจัดการกองทุนดังกล่าวตามอำนาจหน้าที่ที่มาตรา ๒๖ กำหนดไว้ โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังมีอำนาจหน้าที่กำกับและดูแลการจัดการกองทุนตามที่มาตรา ๘๔ กำหนด ประกอบกับกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการประกอบด้วยเงินที่สมาชิกสะสมเข้ากองทุน (เงินสะสม) เงินที่รัฐบาลจ่ายสมทบเงินสะสม (เงินสมทบ) เงินที่รัฐบาลนำส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายเพิ่มให้แก่ข้าราชการที่เลือกรับบำนาญ (เงินประเดิม) เงินที่รัฐบาลนำส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายเพิ่มให้แก่ข้าราชการที่เลือกรับบำนาญ (เงินชดเชย) เงินที่ได้รับจัดสรรโดยรัฐตั้งงบประมาณรายจ่ายเป็นรายปี ทรัพย์สินที่มีผู้บริจาคให้ เงินที่รัฐบาลจัดสรรให้ตามความจำเป็นเพื่อดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของกองทุน รายได้อื่น และดอกผลของเงินหรือทรัพย์สินของกองทุนตามที่มาตรา ๖ กำหนดไว้ จากระเบียบกฎหมายดังกล่าว เห็นได้ว่า กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการเป็นกองทุนที่ประกอบด้วยทรัพย์สินที่มีแหล่งที่มาจากหลายกรณี รวมถึงเงินที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐบาลเพื่อใช้เป็นกองทุนสำหรับการจ่ายบำเหน็จบำนาญและสิทธิประโยชน์อื่น ๆ ให้กับข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุนดังกล่าว โดยในการบริหารจัดการกองทุน คณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย ตลอดจนออกกฎและระเบียบในการบริหารกองทุนเพื่อให้เกิดประโยชน์ตอบแทนต่อสมาชิกกองทุนต่อไป และโดยที่การบริหารจัดการกองทุนดังกล่าวมีลักษณะเป็นการดำเนินเกี่ยวกับการเงินการคลังของประเทศที่เกี่ยวกับข้าราชการโดยรวม ซึ่งถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะในเรื่องที่เกี่ยวกับการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการและดำเนินการในเรื่องที่เกี่ยวกับสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิก จึงเห็นได้ว่า กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครอง จึงมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหน้าที่ในกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อมูลคดีอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีของโจทก์เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับสิทธิประโยชน์ที่โจทก์ในฐานะข้าราชการจะได้รับจากจำเลยในฐานะผู้ทำหน้าที่จ่ายเงินคืนให้แก่สมาชิกภายใต้กรอบของกฎหมาย คือพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองใช้อำนาจตามกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ การที่โจทก์อ้างว่าการดำเนินการของจำเลยไม่ชอบธรรมหรือไม่ถูกต้อง โจทก์จึงขอให้ศาลบังคับให้จำเลยชำระเงินจำนวน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเงินแก่โจทก์เสร็จ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีปกครอง ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีวัตถุประสงค์เพื่อปรับปรุงระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการเดิมที่รัฐต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายบำเหน็จบำนาญของข้าราชการประจำทุกปี ซึ่งไม่มีการกันเงินสำรองไว้ล่วงหน้าสำหรับจ่ายบำเหน็จบำนาญในอนาคต ให้มีระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการใหม่โดยการจัดตั้งจำเลยขึ้นเพื่อเป็นหลักประกันการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการ และเพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์และจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุน ดังปรากฏในหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ และในบทบัญญัติมาตรา ๕ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน โดยกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการจะประกอบด้วย (๑) เงินที่สมาชิกสะสมเข้ากองทุน (เงินสะสม) เงินที่รัฐบาลจ่ายสมทบเงินสะสม (เงินสมทบ) เงินที่รัฐบาลนำส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายเพิ่มให้แก่ข้าราชการที่เลือกรับบำนาญ (เงินประเดิม) เงินที่รัฐบาลนำส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายเพิ่มให้สมาชิกซึ่งรับบำนาญ (เงินชดเชย) (๒) เงินที่ได้รับจัดสรรโดยรัฐตั้งงบประมาณรายจ่ายเป็นรายปี (๓) ทรัพย์สินที่มีผู้บริจาคให้ (๔) เงินที่รัฐบาลจัดสรรให้ตามความจำเป็นเพื่อดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของกองทุน (๕) รายได้อื่น และ (๖) ดอกผลของเงินหรือทรัพย์สินของกองทุน ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ซึ่งในการบริหารจัดการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ มาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้มีคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการและเลขาธิการคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ เป็นผู้รับผิดชอบในการบริหารจัดการกองทุนโดยมีอำนาจหน้าที่ (๑) กำหนดนโยบาย และออกระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ และคำสั่งในการบริหารกิจการกองทุน (๒) กำหนดนโยบายการลงทุนของกองทุน (๓) กำกับดูแลการจัดการกองทุน (๔) ออกข้อบังคับว่าด้วยการปฏิบัติงานของเลขาธิการ และการมอบอำนาจให้ผู้อื่นปฏิบัติงานแทนเลขาธิการ (๕) กำหนดค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของสำนักงาน และค่าใช้จ่ายอื่นที่เกี่ยวกับกิจการของกองทุน (๖) กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการรับ เก็บรักษา และจ่ายเงินของกองทุน (๗) ออกระเบียบ ข้อบังคับ และคำสั่งเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลและวินัยของพนักงานและลูกจ้าง (๘) พิจารณามอบหมายให้สถาบันการเงินหรือนิติบุคคลอื่นจัดการเงินของกองทุน (๙) แต่งตั้งคณะอนุกรรมการ เพื่อปฏิบัติการตามที่คณะกรรมการมอบหมาย (๑๐) แต่งตั้งผู้แทนเข้าประชุมและออกเสียงลงคะแนน ในการประชุมผู้ถือหุ้นของบริษัทหรือหน่วยงานอื่นใดที่กองทุนถือหุ้นอยู่ และ (๑๑) ปฏิบัติงานอื่นใดเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกองทุน โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังทำหน้าที่กำกับและดูแลการจัดการกองทุน ทั้งนี้ตามที่กำหนดในมาตรา ๒๖ และมาตรา ๘๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ด้วยเหตุนี้ แม้ในมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวจะกำหนดว่าจำเลยไม่เป็นส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และรายได้ของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไม่ต้องนำส่งเป็นเงินรายได้แผ่นดินก็ตาม แต่การบริหารจัดการกองทุนดังกล่าวที่ประกอบด้วยทรัพย์สินที่มีแหล่งที่มาจากหลายกรณี รวมทั้งเงินที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐบาลเพื่อใช้เป็นกองทุนสำหรับการจ่ายบำเหน็จบำนาญและสิทธิประโยชน์อื่นๆ ให้กับข้าราชการที่เป็นสมาชิก ซึ่งอาจเข้าเป็นสมาชิกโดยบทบัญญัติของกฎหมายหรือโดยการสมัครตามมาตรา ๓๕ และมาตรา ๓๖ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว มีลักษณะเป็นการดำเนินเกี่ยวกับการเงินการคลังของประเทศที่เกี่ยวกับข้าราชการโดยรวม ซึ่งถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะในเรื่องที่เกี่ยวกับการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการและดำเนินการในเรื่องที่เกี่ยวกับสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิก กรณีจึงเห็นได้ว่า จำเลยเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครอง จึงมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากเลขาธิการคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการมีหนังสือแจ้งยอดเงินสะสม เงินสมทบ และผลประโยชน์ของโจทก์ซึ่งเป็นสมาชิกกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ โดยโจทก์เห็นว่าเป็นการดำเนินการที่ไม่ถูกต้อง และเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ จึงขอให้ศาลพิพากษาบังคับให้จำเลยชำระเงินจำนวน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิประโยชน์ที่โจทก์ในฐานะข้าราชการจะได้รับจากจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองที่มีหน้าที่จ่ายเงินคืนให้แก่สมาชิกภายใต้กรอบของกฎหมาย ซึ่งก็คือ พระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวิชัย แสงพลสิทธิ์ โจทก์ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) และ (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๘/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลจังหวัดพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองพิษณุโลกโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๔ ธันวาคม ๒๕๕๒ นายคำจันทร์ อิ่นแก้ว ที่ ๑ นางแจง อิ่นแก้ว ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้อง องค์การบริหารส่วนตำบลท่าโพธิ์ ที่ ๑ ผู้ใหญ่บ้านหมู่ที่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ ที่ ๒ กำนันตำบลท่าโพธิ์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองพิษณุโลกเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๒๗/๒๕๕๒ ต่อมา ศาลปกครองพิษณุโลกมีคำสั่งเรียกผู้ว่าราชการจังหวัดพิษณุโลก และกระทรวงมหาดไทยเข้ามาเป็นคู่กรณีด้วยการร้องสอด โดยกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิษณุโลก เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และกระทรวงมหาดไทย เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ ความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดำเนินโครงการขุดลอกหนองสามคลอง หมู่ที่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ อำเภอเมืองพิษณุโลก จังหวัดพิษณุโลก ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เสนอและได้รับอนุมัติจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ รุกล้ำเข้ามาในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีสิทธิครอบครอง ทำให้พืชผลการเกษตรและบ่อปลาของผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหาย โดยผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่า ที่ดินบริเวณดังกล่าวเป็นพื้นที่เหมาะแก่การเกษตรมีน้ำจากคลองชลประทานตลอดปี ไม่มีความจำเป็นต้องดำเนินโครงการดังกล่าว ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีหยุดและยกเลิกการดำเนินโครงการขุดลอกหนองสามคลอง โดยทำการปรับปรุงที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิม และชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเงิน ๓๗๐,๔๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี
ศาลปกครองพิษณุโลกมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องในส่วนที่ฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ เนื่องจากไม่มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรงในการกระทำละเมิดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ปฏิบัติราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ และเป็นผู้อนุมัติงบประมาณของจังหวัดพิษณุโลก โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้อนุมัติโครงการพร้อมมอบอำนาจให้นายอำเภอเมืองพิษณุโลกปฏิบัติราชการในการดำเนินการที่พิพาทกันเป็นคดีนี้จริง ที่ดินพิพาทตั้งอยู่บริเวณหนองสามคลอง หมู่ที่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ อำเภอเมืองพิษณุโลก จังหวัดพิษณุโลก เป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อยู่ในเขตโครงการจัดรูปที่ดินจังหวัดพิษณุโลก ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในท้องที่ ตำบลบ้านกร่าง ตำบลพลายชุมพล ตำบลบ้านคลอง ตำบลวัดจันทร์ ตำบลท่าทอง ตำบลท่าโพธิ์ อำเภอเมืองพิษณุโลก และตำบลบางระกำ อำเภอบางระกำ จังหวัดพิษณุโลก ให้เป็นเขตโครงการจัดรูปที่ดิน พ.ศ. ๒๕๒๔ และสำนักงานจัดรูปที่ดินจังหวัดพิษณุโลกไม่ขัดข้องที่องค์การบริหารส่วนตำบลท่าโพธิ์จะขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เพื่อประโยชน์สาธารณะ เมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๒ ก่อนเริ่มดำเนินการขุดลอกหนองสามคลอง ผู้แทนอำเภอเมืองพิษณุโลก กำนันตำบลท่าโพธิ์และผู้ใหญ่บ้านหมู่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ ได้ชี้แจงทำความเข้าใจกับราษฎรที่เข้าไปทำกินอยู่ในแนวเขตหนองสามคลองว่าการดำเนินการดังกล่าวเป็นโครงการขุดคลองบริเวณโดยรอบหนองสามคลองตามแนวที่สำนักงานที่ดินได้รังวัดไว้ โดยจะไม่ห้ามราษฎรที่เข้าไปทำกินอยู่แล้วจะทำกินต่อไป ราษฎรรับทราบและร่วมกันลงชื่อไว้ โดยผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ก็ร่วมลงชื่อไว้ด้วย เป็นการรับรู้และยินยอมให้ดำเนินการตามโครงการ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหาย เนื่องจากที่ดินหนองสามคลองเป็นที่สาธารณประโยชน์และอยู่ในระหว่างดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีทั้งสองกับรัฐ ซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๗๐ (๔) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ประกอบมาตรา ๔๓ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ ๓ และที่ ๔ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ เป็นส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกระทรวง จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน การดำเนินการตามโครงการขุดลอกหนองสามคลอง หมู่ที่ ๑๑
ตำบลท่าโพธิ์ อำเภอเมืองพิษณุโลก จังหวัดพิษณุโลก ซึ่งเป็นมูลเหตุที่พิพาทในคดีนี้เป็นการดำเนินการตามแผนพัฒนาจังหวัดพิษณุโลก การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นในการบำรุงรักษาทางน้ำและป้องกันสาธารณภัย ตามมาตรา ๖๗ (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ประกอบกับมาตรา ๑๖ (๒) และ (๒๙) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งมีหน้าที่ช่วยเหลือนายอำเภอเมืองพิษณุโลกในการสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สามารถดำเนินการตามอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามมาตรา ๖๑/๑ (๑) ประกอบกับมาตรา ๕๒/๑ วรรคหนึ่ง (๕) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ในการร่วมกันดำเนินการขุดลอกหนองสามคลองตามโครงการพิพาท ถือได้ว่า การดำเนินการดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ในการบริหารราชการให้เป็นไปตามแผนพัฒนาจังหวัด ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๗ (๑) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามดำเนินการขุดลอกคลองรุกล้ำเข้ามาในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองทำประโยชน์และมีสิทธิครอบครอง จำนวนเนื้อที่ประมาณ ๖ ไร่ โดยมีหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน ทำให้พืชผลการเกษตรและบ่อปลาของผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหายคิดเป็นเนื้อที่ประมาณ ๓ ไร่ และบ่อเลี้ยงปลา ๑ ไร่ ขอให้ศาลสั่งห้ามผู้ถูกฟ้องคดีขุดที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และให้ผู้ถูกฟ้องคดียกเลิกโครงการขุดลอกหนองสามคลอง หมู่ที่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ อำเภอเมืองพิษณุโลก จังหวัดพิษณุโลก ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามทำที่ดินพิพาทให้กลับสู่สภาพเดิม และให้ชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงิน จำนวน ๓๗๐,๔๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยแก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง กรณีคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีระงับการดำเนินโครงการพิพาทและทำที่พิพาทให้กลับสู่สภาพเดิม รวมทั้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ "หนองสามคลอง"ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ กล่าวอ้างในคำร้องนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงหนึ่งในหลายประเด็นที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีเท่านั้น หามีผลทำให้คดีซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องการได้สิทธิครอบครองหรือการได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินในที่พิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้า ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ มิใช่ผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองที่สาธารณประโยชน์ แต่เป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการบำรุงรักษาทางน้ำและป้องกันสาธารณภัย รวมทั้งการสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สามารถดำเนินการตามอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายกำหนด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทระหว่างผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินด้วยกันเองดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองว่าร่วมกันทำละเมิดบุกรุกเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยการขุดคลองบริเวณโดยรอบหนองสามคลองรวมถึงที่ดินที่พิพาท ทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองในฐานะเจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีหยุดและยกเลิกโครงการขุดลอกหนองสามคลอง และให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์และอยู่ในระหว่างองค์การบริหารส่วนตำบลท่าโพธิ์ขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีของคู่กรณีทั้งสองฝ่าย จึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองร่วมกันทำละเมิด โดยการขุดคลองบริเวณโดยรอบหนองสามคลองหมู่ที่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ อำเภอเมืองพิษณุโลก จังหวัดพิษณุโลก รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองในฐานะเจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองได้รับความเสียหายขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีหยุด ยกเลิกโครงการขุดลอกหนองสามคลองกับปรับปรุงที่ดินพิพาทให้กลับสู่สภาพเดิมและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์และอยู่ในระหว่างขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เห็นว่า เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายคำจันทร์ อิ่นแก้ว ที่ ๑ นางแจง อิ่นแก้ว ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี องค์การบริหารส่วนตำบลท่าโพธิ์ ที่ ๑ ผู้ใหญ่บ้านหมู่ที่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ ที่ ๒ กำนันตำบลท่าโพธิ์ ที่ ๓ ผู้ว่าราชการจังหวัดพิษณุโลก ที่ ๔ กระทรวงมหาดไทย ที่ ๕ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๘/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลจังหวัดพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองพิษณุโลกโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๔ ธันวาคม ๒๕๕๒ นายคำจันทร์ อิ่นแก้ว ที่ ๑ นางแจง อิ่นแก้ว ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้อง องค์การบริหารส่วนตำบลท่าโพธิ์ ที่ ๑ ผู้ใหญ่บ้านหมู่ที่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ ที่ ๒ กำนันตำบลท่าโพธิ์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองพิษณุโลกเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๒๗/๒๕๕๒ ต่อมา ศาลปกครองพิษณุโลกมีคำสั่งเรียกผู้ว่าราชการจังหวัดพิษณุโลก และกระทรวงมหาดไทยเข้ามาเป็นคู่กรณีด้วยการร้องสอด โดยกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิษณุโลก เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และกระทรวงมหาดไทย เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ ความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดำเนินโครงการขุดลอกหนองสามคลอง หมู่ที่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ อำเภอเมืองพิษณุโลก จังหวัดพิษณุโลก ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เสนอและได้รับอนุมัติจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ รุกล้ำเข้ามาในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีสิทธิครอบครอง ทำให้พืชผลการเกษตรและบ่อปลาของผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหาย โดยผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่า ที่ดินบริเวณดังกล่าวเป็นพื้นที่เหมาะแก่การเกษตรมีน้ำจากคลองชลประทานตลอดปี ไม่มีความจำเป็นต้องดำเนินโครงการดังกล่าว ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีหยุดและยกเลิกการดำเนินโครงการขุดลอกหนองสามคลอง โดยทำการปรับปรุงที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิม และชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเงิน ๓๗๐,๔๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี
ศาลปกครองพิษณุโลกมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องในส่วนที่ฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ เนื่องจากไม่มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรงในการกระทำละเมิดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ปฏิบัติราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ และเป็นผู้อนุมัติงบประมาณของจังหวัดพิษณุโลก โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้อนุมัติโครงการพร้อมมอบอำนาจให้นายอำเภอเมืองพิษณุโลกปฏิบัติราชการในการดำเนินการที่พิพาทกันเป็นคดีนี้จริง ที่ดินพิพาทตั้งอยู่บริเวณหนองสามคลอง หมู่ที่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ อำเภอเมืองพิษณุโลก จังหวัดพิษณุโลก เป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อยู่ในเขตโครงการจัดรูปที่ดินจังหวัดพิษณุโลก ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในท้องที่ ตำบลบ้านกร่าง ตำบลพลายชุมพล ตำบลบ้านคลอง ตำบลวัดจันทร์ ตำบลท่าทอง ตำบลท่าโพธิ์ อำเภอเมืองพิษณุโลก และตำบลบางระกำ อำเภอบางระกำ จังหวัดพิษณุโลก ให้เป็นเขตโครงการจัดรูปที่ดิน พ.ศ. ๒๕๒๔ และสำนักงานจัดรูปที่ดินจังหวัดพิษณุโลกไม่ขัดข้องที่องค์การบริหารส่วนตำบลท่าโพธิ์จะขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เพื่อประโยชน์สาธารณะ เมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๒ ก่อนเริ่มดำเนินการขุดลอกหนองสามคลอง ผู้แทนอำเภอเมืองพิษณุโลก กำนันตำบลท่าโพธิ์และผู้ใหญ่บ้านหมู่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ ได้ชี้แจงทำความเข้าใจกับราษฎรที่เข้าไปทำกินอยู่ในแนวเขตหนองสามคลองว่าการดำเนินการดังกล่าวเป็นโครงการขุดคลองบริเวณโดยรอบหนองสามคลองตามแนวที่สำนักงานที่ดินได้รังวัดไว้ โดยจะไม่ห้ามราษฎรที่เข้าไปทำกินอยู่แล้วจะทำกินต่อไป ราษฎรรับทราบและร่วมกันลงชื่อไว้ โดยผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ก็ร่วมลงชื่อไว้ด้วย เป็นการรับรู้และยินยอมให้ดำเนินการตามโครงการ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหาย เนื่องจากที่ดินหนองสามคลองเป็นที่สาธารณประโยชน์และอยู่ในระหว่างดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ขอให้ยกฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีทั้งสองกับรัฐ ซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๗๐ (๔) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ประกอบมาตรา ๔๓ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ ๓ และที่ ๔ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ เป็นส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกระทรวง จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน การดำเนินการตามโครงการขุดลอกหนองสามคลอง หมู่ที่ ๑๑
ตำบลท่าโพธิ์ อำเภอเมืองพิษณุโลก จังหวัดพิษณุโลก ซึ่งเป็นมูลเหตุที่พิพาทในคดีนี้เป็นการดำเนินการตามแผนพัฒนาจังหวัดพิษณุโลก การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นในการบำรุงรักษาทางน้ำและป้องกันสาธารณภัย ตามมาตรา ๖๗ (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ประกอบกับมาตรา ๑๖ (๒) และ (๒๙) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งมีหน้าที่ช่วยเหลือนายอำเภอเมืองพิษณุโลกในการสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สามารถดำเนินการตามอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามมาตรา ๖๑/๑ (๑) ประกอบกับมาตรา ๕๒/๑ วรรคหนึ่ง (๕) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ในการร่วมกันดำเนินการขุดลอกหนองสามคลองตามโครงการพิพาท ถือได้ว่า การดำเนินการดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ในการบริหารราชการให้เป็นไปตามแผนพัฒนาจังหวัด ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๗ (๑) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามดำเนินการขุดลอกคลองรุกล้ำเข้ามาในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองทำประโยชน์และมีสิทธิครอบครอง จำนวนเนื้อที่ประมาณ ๖ ไร่ โดยมีหลักฐานแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน ทำให้พืชผลการเกษตรและบ่อปลาของผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหายคิดเป็นเนื้อที่ประมาณ ๓ ไร่ และบ่อเลี้ยงปลา ๑ ไร่ ขอให้ศาลสั่งห้ามผู้ถูกฟ้องคดีขุดที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และให้ผู้ถูกฟ้องคดียกเลิกโครงการขุดลอกหนองสามคลอง หมู่ที่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ อำเภอเมืองพิษณุโลก จังหวัดพิษณุโลก ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามทำที่ดินพิพาทให้กลับสู่สภาพเดิม และให้ชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงิน จำนวน ๓๗๐,๔๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยแก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง กรณีคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีระงับการดำเนินโครงการพิพาทและทำที่พิพาทให้กลับสู่สภาพเดิม รวมทั้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ "หนองสามคลอง"ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ กล่าวอ้างในคำร้องนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงหนึ่งในหลายประเด็นที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีเท่านั้น หามีผลทำให้คดีซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องการได้สิทธิครอบครองหรือการได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินในที่พิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้า ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ มิใช่ผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองที่สาธารณประโยชน์ แต่เป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการบำรุงรักษาทางน้ำและป้องกันสาธารณภัย รวมทั้งการสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สามารถดำเนินการตามอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายกำหนด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทระหว่างผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินด้วยกันเองดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองว่าร่วมกันทำละเมิดบุกรุกเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยการขุดคลองบริเวณโดยรอบหนองสามคลองรวมถึงที่ดินที่พิพาท ทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองในฐานะเจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีหยุดและยกเลิกโครงการขุดลอกหนองสามคลอง และให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์และอยู่ในระหว่างองค์การบริหารส่วนตำบลท่าโพธิ์ขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีของคู่กรณีทั้งสองฝ่าย จึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองร่วมกันทำละเมิด โดยการขุดคลองบริเวณโดยรอบหนองสามคลองหมู่ที่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ อำเภอเมืองพิษณุโลก จังหวัดพิษณุโลก รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองในฐานะเจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองได้รับความเสียหายขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีหยุด ยกเลิกโครงการขุดลอกหนองสามคลองกับปรับปรุงที่ดินพิพาทให้กลับสู่สภาพเดิมและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์และอยู่ในระหว่างขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เห็นว่า เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะพิจารณาพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายคำจันทร์ อิ่นแก้ว ที่ ๑ นางแจง อิ่นแก้ว ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี องค์การบริหารส่วนตำบลท่าโพธิ์ ที่ ๑ ผู้ใหญ่บ้านหมู่ที่ ๑๑ ตำบลท่าโพธิ์ ที่ ๒ กำนันตำบลท่าโพธิ์ ที่ ๓ ผู้ว่าราชการจังหวัดพิษณุโลก ที่ ๔ กระทรวงมหาดไทย ที่ ๕ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๗/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดเชียงใหม่
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดเชียงใหม่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๑ บริษัท วังกุหลาบ จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ สำนักงานผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๓ ที่ว่าการอำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๔ สำนักงานที่ดินอำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๕ จำเลย ต่อศาลจังหวัดเชียงใหม่ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๘๐๕/๒๕๕๑ หมายเลขแดงที่ ๑๑๓๔/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ ที่ ๔ เป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย จำเลยที่ ๒ และที่ ๕ เป็นหน่วยงานของรัฐ เมื่อวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๕๑ จำเลยทั้งห้าร่วมกันจงใจประมาทเลินเล่อ กลั่นแกล้ง ออกคำสั่งเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๑๕๙ ตำบลแม่แรม อำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ซึ่งมีชื่อโจทก์เป็นผู้ครอบครอง อ้างว่าออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากออกในเขตป่าไม้ถาวร ป่าแม่ริม แปลงที่ ๑ ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๐๙ ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ที่ดินแปลงดังกล่าวยื่นขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ต่อเจ้าพนักงานเป็นการเฉพาะราย มิใช่การเดินสำรวจตามที่จำเลยกล่าวอ้าง โดยมีการสอบสวนและพิสูจน์การทำประโยชน์จนได้ความว่า นายมูล ม่วงใจ ผู้ยื่นคำขอครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปีพ.ศ. ๒๔๙๑ ก่อนประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน และจำเลยที่ ๔ อนุมัติออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แก่นายมูล ซึ่งนายมูลครอบครองต่อเนื่องและจดทะเบียนขายที่ดินแปลงดังกล่าวเรื่อยมา โดยมีค่าตอบแทนและเสียค่าธรรมเนียมตามกฎหมาย จนกระทั่งต่อมามีการจดทะเบียนขายแก่โจทก์ ขณะรับโอนโจทก์ไม่ทราบว่าเป็นเขตป่าหรือไม่อย่างไร โจทก์จึงได้รับความคุ้มครองตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๔, ๒๗, ๒๗ ตรี, ๒๗ ทวิ, ๕๙ และ ๕๙ ทวิ การขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ของนายมูลเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ได้รับความคุ้มครองตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๕๙ ทวิ และยังมีผลคุ้มครองถึงโจทก์ผู้รับโอนการครอบครองจากนายมูล นอกจากนี้ ที่ดินแปลงดังกล่าวยังมิใช่ป่าตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. ๒๔๘๔ มาตรา ๔ (๑) และพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ มาตรา ๔ อีกทั้งมาตรา ๑๒ วรรคท้าย ก็คุ้มครองสิทธิดังกล่าวไว้ด้วย เมื่อไม่ใช่ที่ดินป่าจึงไม่อาจเป็นป่าสงวนแห่งชาติ ตามพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แก่นายมูล จึงสามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยทั้งห้าทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินมาตั้งแต่ปี ๒๕๓๐ หากโจทก์ยังทำประโยชน์และนำที่ดินออกขายให้แก่บุคคลภายนอกหรือจัดทำเป็นสถานที่ท่องเที่ยวพักผ่อน โจทก์จะมีรายได้ไม่น้อยกว่า ๑,๕๐๐,๐๐๐ บาท ปัจจุบันที่ดินมีราคาตารางวาละ ไม่น้อยกว่า ๖,๐๐๐ บาท โจทก์ขอคิดค่าเสียหายเอาแก่จำเลยทั้งห้าเป็นเงิน ๑,๕๐๐,๐๐๐ บาท ขอให้บังคับจำเลยทั้งห้าร่วมกันใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ ๑,๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ศาลมีคำสั่งรับฟ้องเฉพาะจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยอื่นมีคำสั่งไม่รับ
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า คณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงในการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๑๕๙ ตามคำสั่งของอธิบดีกรมที่ดิน ลงมติให้เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๑๕๙ ของโจทก์ เนื่องจากออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ เพราะออกทับเขตป่าไม้ถาวร ป่าแม่ริม แปลงที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดินจึงมีคำสั่ง ที่ ๒๔๖/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๕๑ ให้เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๑๕๙ การกระทำของอธิบดีกรมที่ดินเป็นการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนของกฎหมาย มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๑ ในฐานะหน่วยงานของรัฐที่อธิบดีกรมที่ดินสังกัดอยู่ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกมาตามฟ้องสูงเกินส่วน เพราะการที่โจทก์รับโอนที่ดินหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๑๕๙ มาจากนายมูล ม่วงใจ ซึ่งบุกรุกเข้ายึดถือครอบครองพื้นที่ป่า เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ต้องรับผลของการกระทำดังกล่าว ความเสียหายของโจทก์ต้องไปเรียกร้องเอาแก่นายมูลโดยตรง มิใช่เรียกร้องเอาแก่จำเลยที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดินเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์เมื่อวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๕๑ ก่อนหน้านี้โจทก์ใช้ประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ที่อ้างว่าไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๓๐ ไม่เป็นความจริง และที่อ้างว่าที่ดินมีราคาซื้อขายกันตารางวาละไม่ต่ำกว่า ๖,๐๐๐ บาท เป็นการคาดเดาเอาเอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องโจทก์กล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ในฐานะหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดหรือมีความรับผิดอย่างอื่นอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง อีกทั้งต่อมาโจทก์ยังได้อาศัยข้อเท็จจริงที่เป็นมูลคดีเดียวกับคดีนี้ฟ้องจำเลยที่ ๑ ต่อศาลปกครองเชียงใหม่ และศาลปกครองเชียงใหม่รับฟ้องไว้แล้ว หากโจทก์จะเรียกร้องค่าเสียหายฐานละเมิดจากจำเลยที่ ๑ ก็สามารถทำได้ในคดีดังกล่าวอยู่แล้ว กรณีจึงเป็นการที่โจทก์นำคดีซึ่งมีข้อเท็จจริงในเรื่องเดียวกันฟ้องต่อศาลที่มีเขตอำนาจแตกต่างกันตั้งแต่สองศาลขึ้นไป จึงขอให้ศาลรอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราว และจัดทำความเห็นส่งไปศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาเรื่องเขตอำนาจศาล หรือส่งไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาเรื่องเขตอำนาจศาลต่อไป
ศาลจังหวัดเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยที่ ๑ มีคำสั่งเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ของโจทก์ แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ได้ ศาลจำต้องพิจารณาในปัญหาว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้าง หรืออยู่ในเขตป่าไม้ถาวรเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิเคราะห์บทบัญญัติมาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมถึงเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติว่า ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น หากคดีใดมีข้อพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังกล่าวและกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติให้ต้องตีความโดยเคร่งครัด ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นได้ นอกจากนี้ การพิจารณาเขตอำนาจของศาลในคดีพิพาทต่าง ๆ จะต้องพิจารณาจากคำฟ้องและคำขอของโจทก์หรือผู้ฟ้องคดีแล้วแต่กรณีเป็นหลัก กรณีตามคำฟ้องโจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมีหลักฐานเป็นหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๑๕๙ ตำบลแม่แรม อำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ โดยซื้อมาจากนายวัชระ ตันตรานนท์ จดทะเบียนซื้อขายเมื่อวันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๒๖ ต่อมา อธิบดีกรมที่ดินมีคำสั่งกรมที่ดินที่ ๒๔๖/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๕๑ เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังกล่าวของโจทก์ โดยอ้างว่าเป็นหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากออกทับเขตป่าไม้ถาวรป่าแม่ริมแปลงที่ ๑ ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๐๙ และวันที่ ๑๕ เมษายน ๒๕๓๖ โจทก์เห็นว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ที่ดินพิพาทได้ยื่นคำขอออก น.ส.๓ ก. ต่อเจ้าพนักงานเป็นการเฉพาะราย มิใช่การเดินสำรวจตามที่จำเลยกล่าวอ้าง โดยมีการตรวจสอบแล้วว่าบุคคลผู้มีชื่อได้ยื่นคำขอครอบครองทำประโยชน์ก่อนประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน และได้มีการอนุมัติการออก น.ส.๓ ก. แก่ผู้มีชื่อแล้ว เมื่อโจทก์เป็นผู้รับโอนการครอบครองที่ดินดังกล่าวจากผู้มีชื่อ จึงได้รับการคุ้มครองตามกฎหมาย การที่อธิบดีกรมที่ดินมีคำสั่งให้เพิกถอน น.ส.๓ ก. ดังกล่าว เป็นการจงใจประมาทเลินเล่อและกลั่นแกล้งโจทก์ให้ได้รับความเสียหาย จึงนำคดีมาฟ้องศาลขอให้จำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอของโจทก์แล้ว เห็นว่า โจทก์ประสงค์จะฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยที่ ๑ อันสืบเนื่องจากการที่อธิบดีกรมที่ดิน ซึ่งเป็นข้าราชการในสังกัดจำเลยที่ ๑ อาศัยอำนาจตามมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ออกคำสั่งเพิกถอน น.ส.๓ ก. ที่พิพาท ซึ่งโจทก์เห็นว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ และโดยที่การเพิกถอน น.ส.๓ ก.ดังกล่าว เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของอธิบดีกรมที่ดินที่มีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่โจทก์นำคดีมาฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ คือ อธิบดีกรมที่ดิน ได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยสั่งให้จำเลยที่ ๑ ใช้เงินแก่โจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน แม้ว่าการที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ได้ ศาลอาจต้องพิจารณาในปัญหาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้าง หรืออยู่ในเขตป่าไม้ถาวร เพื่อที่จะนำไปสู่ประเด็นพิพาทว่าคำสั่งของอธิบดีกรมที่ดินชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ก็ตาม แต่โดยที่กรณีนี้เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับที่ดินระหว่างรัฐกับเอกชน มิใช่เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชน จึงมิอาจถือได้ว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน เนื่องจากโดยหลักแล้วหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ใช่ผู้ทรงกรรมสิทธิ์ หรือทรงสิทธิครอบครองที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน นอกจากนั้น ในการดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจำเป็นต้องใช้อำนาจตามกฎหมายของรัฐที่มีอยู่เหนือเอกชน ซึ่งต่างจากกรณีที่เอกชนอ้างกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองเพื่อจัดการที่ดินของตน ประกอบกับโจทก์ได้ยื่นฟ้องกรมที่ดินเป็นผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองเชียงใหม่ โดยขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีและให้คืนสิทธิ น.ส.๓ ก. ที่ดินแปลงพิพาทให้แก่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งศาลปกครองเชียงใหม่ได้มีคำสั่งรับคำฟ้องดังกล่าวไว้พิจารณาแล้ว อันเป็นมูลคดีเดียวกันกับมูลคดีในคดีนี้ ด้วยเหตุนี้ เรื่องที่โจทก์นำมาฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนฟ้องจำเลยทั้งห้าในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง โดยอ้างว่า จำเลยทั้งห้าร่วมกันจงใจประมาทเลินเล่อ กลั่นแกล้ง ออกคำสั่งเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๑๕๙ ตำบลแม่แรม อำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ซึ่งมีชื่อโจทก์เป็นผู้ครอบครอง อ้างว่าออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากออกในเขตป่าไม้ถาวรป่าแม่ริม แปลงที่ ๑ ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๐๙ ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดิน ขอให้บังคับจำเลยทั้งห้าร่วมกันใช้ค่าเสียหาย จำเลยที่ ๑ ให้การว่า คณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงในการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์เลขที่ ๑๕๙ ตามคำสั่งของอธิบดีกรมที่ดิน ลงมติให้เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์เลขที่ ๑๕๙ ของโจทก์ เนื่องจากออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ เพราะออกทับเขตป่าไม้ถาวร ป่าแม่ริม แปลงที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดินจึงมีคำสั่ง ที่ ๒๔๖/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๕๑ ให้เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๑๕๙ การกระทำของอธิบดีกรมที่ดินเป็นการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนของกฎหมาย มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๑ ในฐานะหน่วยงานของรัฐที่อธิบดีกรมที่ดินสังกัดอยู่ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ ค่าเสียหายโจทก์ต้องไปเรียกร้องเอาจากผู้ที่โอนที่ดินให้แก่โจทก์ เนื่องจากผู้โอนบุกรุกเข้ายึดถือครอบครองพื้นที่ป่าโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า เป็นกรณีที่โจทก์และจำเลยทั้งห้าโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรืออยู่ในเขตป่าไม้ถาวรเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง บริษัท วังกุหลาบ จำกัด โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ สำนักงานผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๓ ที่ว่าการอำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๔ สำนักงานที่ดินอำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๕ จำเลยอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๗/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดเชียงใหม่
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดเชียงใหม่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๑ บริษัท วังกุหลาบ จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ สำนักงานผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๓ ที่ว่าการอำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๔ สำนักงานที่ดินอำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๕ จำเลย ต่อศาลจังหวัดเชียงใหม่ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๘๐๕/๒๕๕๑ หมายเลขแดงที่ ๑๑๓๔/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ ที่ ๔ เป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย จำเลยที่ ๒ และที่ ๕ เป็นหน่วยงานของรัฐ เมื่อวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๕๑ จำเลยทั้งห้าร่วมกันจงใจประมาทเลินเล่อ กลั่นแกล้ง ออกคำสั่งเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๑๕๙ ตำบลแม่แรม อำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ซึ่งมีชื่อโจทก์เป็นผู้ครอบครอง อ้างว่าออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากออกในเขตป่าไม้ถาวร ป่าแม่ริม แปลงที่ ๑ ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๐๙ ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ที่ดินแปลงดังกล่าวยื่นขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ต่อเจ้าพนักงานเป็นการเฉพาะราย มิใช่การเดินสำรวจตามที่จำเลยกล่าวอ้าง โดยมีการสอบสวนและพิสูจน์การทำประโยชน์จนได้ความว่า นายมูล ม่วงใจ ผู้ยื่นคำขอครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปีพ.ศ. ๒๔๙๑ ก่อนประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน และจำเลยที่ ๔ อนุมัติออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แก่นายมูล ซึ่งนายมูลครอบครองต่อเนื่องและจดทะเบียนขายที่ดินแปลงดังกล่าวเรื่อยมา โดยมีค่าตอบแทนและเสียค่าธรรมเนียมตามกฎหมาย จนกระทั่งต่อมามีการจดทะเบียนขายแก่โจทก์ ขณะรับโอนโจทก์ไม่ทราบว่าเป็นเขตป่าหรือไม่อย่างไร โจทก์จึงได้รับความคุ้มครองตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๔, ๒๗, ๒๗ ตรี, ๒๗ ทวิ, ๕๙ และ ๕๙ ทวิ การขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ของนายมูลเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ได้รับความคุ้มครองตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๕๙ ทวิ และยังมีผลคุ้มครองถึงโจทก์ผู้รับโอนการครอบครองจากนายมูล นอกจากนี้ ที่ดินแปลงดังกล่าวยังมิใช่ป่าตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. ๒๔๘๔ มาตรา ๔ (๑) และพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ มาตรา ๔ อีกทั้งมาตรา ๑๒ วรรคท้าย ก็คุ้มครองสิทธิดังกล่าวไว้ด้วย เมื่อไม่ใช่ที่ดินป่าจึงไม่อาจเป็นป่าสงวนแห่งชาติ ตามพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แก่นายมูล จึงสามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยทั้งห้าทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินมาตั้งแต่ปี ๒๕๓๐ หากโจทก์ยังทำประโยชน์และนำที่ดินออกขายให้แก่บุคคลภายนอกหรือจัดทำเป็นสถานที่ท่องเที่ยวพักผ่อน โจทก์จะมีรายได้ไม่น้อยกว่า ๑,๕๐๐,๐๐๐ บาท ปัจจุบันที่ดินมีราคาตารางวาละ ไม่น้อยกว่า ๖,๐๐๐ บาท โจทก์ขอคิดค่าเสียหายเอาแก่จำเลยทั้งห้าเป็นเงิน ๑,๕๐๐,๐๐๐ บาท ขอให้บังคับจำเลยทั้งห้าร่วมกันใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ ๑,๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ศาลมีคำสั่งรับฟ้องเฉพาะจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยอื่นมีคำสั่งไม่รับ
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า คณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงในการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๑๕๙ ตามคำสั่งของอธิบดีกรมที่ดิน ลงมติให้เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๑๕๙ ของโจทก์ เนื่องจากออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ เพราะออกทับเขตป่าไม้ถาวร ป่าแม่ริม แปลงที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดินจึงมีคำสั่ง ที่ ๒๔๖/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๕๑ ให้เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๑๕๙ การกระทำของอธิบดีกรมที่ดินเป็นการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนของกฎหมาย มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๑ ในฐานะหน่วยงานของรัฐที่อธิบดีกรมที่ดินสังกัดอยู่ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกมาตามฟ้องสูงเกินส่วน เพราะการที่โจทก์รับโอนที่ดินหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๑๕๙ มาจากนายมูล ม่วงใจ ซึ่งบุกรุกเข้ายึดถือครอบครองพื้นที่ป่า เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ต้องรับผลของการกระทำดังกล่าว ความเสียหายของโจทก์ต้องไปเรียกร้องเอาแก่นายมูลโดยตรง มิใช่เรียกร้องเอาแก่จำเลยที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดินเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์เมื่อวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๕๑ ก่อนหน้านี้โจทก์ใช้ประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ที่อ้างว่าไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๓๐ ไม่เป็นความจริง และที่อ้างว่าที่ดินมีราคาซื้อขายกันตารางวาละไม่ต่ำกว่า ๖,๐๐๐ บาท เป็นการคาดเดาเอาเอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องโจทก์กล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ในฐานะหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดหรือมีความรับผิดอย่างอื่นอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง อีกทั้งต่อมาโจทก์ยังได้อาศัยข้อเท็จจริงที่เป็นมูลคดีเดียวกับคดีนี้ฟ้องจำเลยที่ ๑ ต่อศาลปกครองเชียงใหม่ และศาลปกครองเชียงใหม่รับฟ้องไว้แล้ว หากโจทก์จะเรียกร้องค่าเสียหายฐานละเมิดจากจำเลยที่ ๑ ก็สามารถทำได้ในคดีดังกล่าวอยู่แล้ว กรณีจึงเป็นการที่โจทก์นำคดีซึ่งมีข้อเท็จจริงในเรื่องเดียวกันฟ้องต่อศาลที่มีเขตอำนาจแตกต่างกันตั้งแต่สองศาลขึ้นไป จึงขอให้ศาลรอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราว และจัดทำความเห็นส่งไปศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาเรื่องเขตอำนาจศาล หรือส่งไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาเรื่องเขตอำนาจศาลต่อไป
ศาลจังหวัดเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยที่ ๑ มีคำสั่งเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ของโจทก์ แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ได้ ศาลจำต้องพิจารณาในปัญหาว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้าง หรืออยู่ในเขตป่าไม้ถาวรเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองเชียงใหม่พิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิเคราะห์บทบัญญัติมาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมถึงเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติว่า ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น หากคดีใดมีข้อพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังกล่าวและกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติให้ต้องตีความโดยเคร่งครัด ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นได้ นอกจากนี้ การพิจารณาเขตอำนาจของศาลในคดีพิพาทต่าง ๆ จะต้องพิจารณาจากคำฟ้องและคำขอของโจทก์หรือผู้ฟ้องคดีแล้วแต่กรณีเป็นหลัก กรณีตามคำฟ้องโจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมีหลักฐานเป็นหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๑๕๙ ตำบลแม่แรม อำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ โดยซื้อมาจากนายวัชระ ตันตรานนท์ จดทะเบียนซื้อขายเมื่อวันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๒๖ ต่อมา อธิบดีกรมที่ดินมีคำสั่งกรมที่ดินที่ ๒๔๖/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๕๑ เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังกล่าวของโจทก์ โดยอ้างว่าเป็นหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากออกทับเขตป่าไม้ถาวรป่าแม่ริมแปลงที่ ๑ ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๐๙ และวันที่ ๑๕ เมษายน ๒๕๓๖ โจทก์เห็นว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ที่ดินพิพาทได้ยื่นคำขอออก น.ส.๓ ก. ต่อเจ้าพนักงานเป็นการเฉพาะราย มิใช่การเดินสำรวจตามที่จำเลยกล่าวอ้าง โดยมีการตรวจสอบแล้วว่าบุคคลผู้มีชื่อได้ยื่นคำขอครอบครองทำประโยชน์ก่อนประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน และได้มีการอนุมัติการออก น.ส.๓ ก. แก่ผู้มีชื่อแล้ว เมื่อโจทก์เป็นผู้รับโอนการครอบครองที่ดินดังกล่าวจากผู้มีชื่อ จึงได้รับการคุ้มครองตามกฎหมาย การที่อธิบดีกรมที่ดินมีคำสั่งให้เพิกถอน น.ส.๓ ก. ดังกล่าว เป็นการจงใจประมาทเลินเล่อและกลั่นแกล้งโจทก์ให้ได้รับความเสียหาย จึงนำคดีมาฟ้องศาลขอให้จำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอของโจทก์แล้ว เห็นว่า โจทก์ประสงค์จะฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยที่ ๑ อันสืบเนื่องจากการที่อธิบดีกรมที่ดิน ซึ่งเป็นข้าราชการในสังกัดจำเลยที่ ๑ อาศัยอำนาจตามมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ออกคำสั่งเพิกถอน น.ส.๓ ก. ที่พิพาท ซึ่งโจทก์เห็นว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ และโดยที่การเพิกถอน น.ส.๓ ก.ดังกล่าว เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของอธิบดีกรมที่ดินที่มีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่โจทก์นำคดีมาฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ คือ อธิบดีกรมที่ดิน ได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับโดยสั่งให้จำเลยที่ ๑ ใช้เงินแก่โจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน แม้ว่าการที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ได้ ศาลอาจต้องพิจารณาในปัญหาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้าง หรืออยู่ในเขตป่าไม้ถาวร เพื่อที่จะนำไปสู่ประเด็นพิพาทว่าคำสั่งของอธิบดีกรมที่ดินชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ก็ตาม แต่โดยที่กรณีนี้เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับที่ดินระหว่างรัฐกับเอกชน มิใช่เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชน จึงมิอาจถือได้ว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน เนื่องจากโดยหลักแล้วหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ใช่ผู้ทรงกรรมสิทธิ์ หรือทรงสิทธิครอบครองที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน นอกจากนั้น ในการดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดิน หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจำเป็นต้องใช้อำนาจตามกฎหมายของรัฐที่มีอยู่เหนือเอกชน ซึ่งต่างจากกรณีที่เอกชนอ้างกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองเพื่อจัดการที่ดินของตน ประกอบกับโจทก์ได้ยื่นฟ้องกรมที่ดินเป็นผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองเชียงใหม่ โดยขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีและให้คืนสิทธิ น.ส.๓ ก. ที่ดินแปลงพิพาทให้แก่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งศาลปกครองเชียงใหม่ได้มีคำสั่งรับคำฟ้องดังกล่าวไว้พิจารณาแล้ว อันเป็นมูลคดีเดียวกันกับมูลคดีในคดีนี้ ด้วยเหตุนี้ เรื่องที่โจทก์นำมาฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนฟ้องจำเลยทั้งห้าในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง โดยอ้างว่า จำเลยทั้งห้าร่วมกันจงใจประมาทเลินเล่อ กลั่นแกล้ง ออกคำสั่งเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๑๕๙ ตำบลแม่แรม อำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ซึ่งมีชื่อโจทก์เป็นผู้ครอบครอง อ้างว่าออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากออกในเขตป่าไม้ถาวรป่าแม่ริม แปลงที่ ๑ ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๐๙ ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดิน ขอให้บังคับจำเลยทั้งห้าร่วมกันใช้ค่าเสียหาย จำเลยที่ ๑ ให้การว่า คณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงในการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์เลขที่ ๑๕๙ ตามคำสั่งของอธิบดีกรมที่ดิน ลงมติให้เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์เลขที่ ๑๕๙ ของโจทก์ เนื่องจากออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ เพราะออกทับเขตป่าไม้ถาวร ป่าแม่ริม แปลงที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดินจึงมีคำสั่ง ที่ ๒๔๖/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๕๑ ให้เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๑๕๙ การกระทำของอธิบดีกรมที่ดินเป็นการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนของกฎหมาย มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๑ ในฐานะหน่วยงานของรัฐที่อธิบดีกรมที่ดินสังกัดอยู่ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ ค่าเสียหายโจทก์ต้องไปเรียกร้องเอาจากผู้ที่โอนที่ดินให้แก่โจทก์ เนื่องจากผู้โอนบุกรุกเข้ายึดถือครอบครองพื้นที่ป่าโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า เป็นกรณีที่โจทก์และจำเลยทั้งห้าโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรืออยู่ในเขตป่าไม้ถาวรเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง บริษัท วังกุหลาบ จำกัด โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ สำนักงานผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๓ ที่ว่าการอำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๔ สำนักงานที่ดินอำเภอแม่ริม จังหวัดเชียงใหม่ ที่ ๕ จำเลยอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๖/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๕)
ศาลแรงงานกลาง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแรงงานกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ นายชัยวัฒน์ พสกภักดี โจทก์ ยื่นฟ้องสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ที่ ๑ นายสถิต ลิ่มพงศ์พันธุ์ ที่ ๒ นางต่อพงษ์ อ่ำพันธุ์ ที่ ๓ นางอุไร ร่มโพธิหยก ที่ ๔ นายวรวิทย์ จำปีรัตน์ ที่ ๕ พลตำรวจเอก พิชิต ควรเดชะคุปต์ ที่ ๖ พันตำรวจโท ธรรมสาร เทสสิริ ที่ ๗ รองศาสตราจารย์ด็อกเตอร์ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ ที่ ๘ นายฐนนท์ศรณ์ เลิศฤทธิ์ศิริกุล ที่ ๙ นายวันชัย สุระกุล ที่ ๑๐ จำเลย ต่อศาลแรงงานกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๙๓/๒๕๕๓ ความว่า จำเลยที่ ๑ เป็น นิติบุคคล จำเลยที่ ๒ เป็นประธานกรรมการและกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๑๐ เป็นคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล ตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ เมื่อปี ๒๕๔๑ ถึง ๒๕๔๖ โจทก์เป็นผู้อำนวยการสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลมีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๑๗ ถึงมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จำเลยที่ ๑ ได้ออกระเบียบสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลว่าด้วยการแบ่งส่วนงานและกำหนดอำนาจหน้าที่ของส่วนงานต่าง ๆ ในสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๓๓ ข้อที่ ๔.๘ ถึง ๔.๘.๓.๕ กำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบของส่วนงานต่าง ๆ ในฝ่ายการพิมพ์ โดยโจทก์มอบอำนาจให้จำเลยที่ ๑๐ รองผู้อำนวยการสั่งและทำการแทนผู้อำนวยการในส่วนงานฝ่ายการพิมพ์ ซึ่งฝ่ายการพิมพ์นอกจากพิมพ์สลากกินแบ่งรัฐบาลที่ออกประจำงวดแล้วยังรับจ้างพิมพ์สิ่งพิมพ์ป้องกันการปลอมให้กับส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ พิมพ์คูปองน้ำมันเร่งด่วน เป็นกรณีพิเศษจำนวน ๓ งวด ฝ่ายการพิมพ์มีหนังสือแจ้งเรื่องรับพิมพ์และราคารับจ้างพิมพ์ แล้วนำไปให้บริษัท เอส.พี.เอ็น จำกัด จัดพิมพ์ โดยฝ่ายการพิมพ์และรองผู้อำนวยการที่ได้รับมอบหมายการทำงานของฝ่ายการพิมพ์ไม่รายงานหรือขออนุมัติการรับพิมพ์งานให้โจทก์ในฐานะผู้อำนวยการสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลเพื่อเสนอคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลอนุมัติ และในการเบิกจ่ายเงินค่าจ้างก็ไม่ได้แจ้งรายละเอียดว่าเป็นการพิมพ์คูปองน้ำมันเร่งด่วนเป็นพิเศษ และไม่ได้แนบเรื่องเดิมหรือชี้แจงถึงเรื่องที่ห้ามนำไปให้บุคคลภายนอกพิมพ์แนบมาด้วย ต่อมา บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ขอให้ตรวจสอบคูปองน้ำมันที่จ้างพิมพ์เนื่องจากจำนวนคูปองที่ส่งไปเรียกเก็บเงินจากกรมการขนส่งทางบกมีหมายเลขกำกับไม่ตรงและเกินกว่าจำนวนคูปองที่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลจัดพิมพ์ทำให้บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ไม่สามารถรวบรวมใบแจ้งหนี้เพื่อเรียกเก็บเงินตามมูลค่าคูปองจากกรมการขนส่งทางบกและทำให้บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ได้รับความเสียหาย ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้ตรวจสอบและแจ้งให้ทราบว่า คูปองน้ำมันที่ปลอมไม่ได้เกิดจากการพิมพ์ของจำเลยที่ ๑ และโจทก์ได้แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงในเรื่องดังกล่าวแล้ว ไม่มีเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ทำการปลอมแปลง หรือทุจริต และได้มีคำสั่งร่วมระหว่างบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) และจำเลยที่ ๑ เรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงกรณีสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลถูกกล่าวหาว่าผิดสัญญาจ้างพิมพ์คูปองน้ำมันและละเมิดต่อบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) โดยถูกเรียกร้องให้ชดใช้ค่าเสียหายจำนวน ๖๓,๔๗๔,๗๐๐ บาท ผลการตรวจสอบคณะกรรมการมีมติว่าจำเลยที่ ๑ ปฏิบัติผิดสัญญาจ้างแต่ไม่ได้กระทำละเมิด และไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายดังกล่าว แต่คณะกรรมการพิจารณาชี้ขาดการยุติในการดำเนินคดีแพ่งของส่วนราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีมติให้จำเลยที่ ๑ รับผิดชดใช้ค่าเสียหายดังกล่าวซึ่งคณะรัฐมนตรีได้รับทราบและให้จำเลยที่ ๑ ปฏิบัติตามมติของคณะกรรมการดังกล่าว จำเลยที่ ๑ ได้ชดใช้ค่าเสียหายให้แก่บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) แล้ว และได้แจ้งมติและคำสั่งของคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล ตามคำสั่งที่ ๑๒/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๕๒ ให้โจทก์รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนในอัตราร้อยละ ๓๐ ของความเสียหาย คิดเป็นเงิน ๔,๗๖๐,๖๐๒.๕๐ บาท ให้แก่จำเลยที่ ๑ ภายใน ๓๐ วัน โจทก์อุทธรณ์ คณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลมีมติยกอุทธรณ์ จำเลยที่ ๑ จึงมีหนังสือลงวันที่ ๒๘ มกราคม ๒๕๕๓ แจ้งให้โจทก์ชำระค่าสินไหมทดแทนดังกล่าว โจทก์เห็นว่า การพิจารณาของจำเลยทั้งหมดไม่ชอบและไม่ถูกต้องทั้งในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษายกเลิกคำสั่งคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล ที่ ๑๒ /๒๕๕๒ ลงวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๕๒ ที่สั่งให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นเงินจำนวน ๔,๗๖๐,๖๐๒.๕๐ บาท ให้แก่จำเลยที่ ๑ และให้จำเลยที่ ๑ ชะลอการบังคับคดีจนกว่าคดีจะถึงที่สุด และพิพากษาว่าสิทธิเรียกร้องของจำเลยที่ ๑ ขาดอายุความ
จำเลยทั้งสิบให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๗ เพราะมิได้ร่วมมีมติในการประชุม สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากเจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดต่อหน่วยงานรัฐ ตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง แห่ง พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีอายุความ ๒ ปี การที่จำเลยที่ ๑ เรียกให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจึงยังไม่ขาดอายุความ ขั้นตอนและกระบวนพิจารณาข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดตลอดจนการมีคำสั่งเรียกให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นการดำเนินการที่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสิบยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องโจทก์เป็นกรณีที่โจทก์โต้แย้งว่า จำเลยที่ ๑ ในฐานะหน่วยงานทางปกครองและจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ ในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การออกคำสั่งหรือการกระทำการอื่นใดโดยไม่มีอำนาจ หรือนอกเหนืออำนาจ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย อีกทั้งโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ ไม่มีนิติสัมพันธ์กันในฐานะลูกจ้างและนายจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานและจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ มิได้มีฐานะเป็นผู้แทนของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายอันจะมีอำนาจในการบริหารกิจการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ นโยบาย ระเบียบ และข้อบังคับของจำเลยที่ ๑ และมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้างแต่ประการใด ดังนั้นคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์และมิใช่คดีอุทธรณ์คำวินิจฉัยของคณะกรรมการแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ อีกทั้งมิใช่การกระทำละเมิดตามมาตรา ๘ (๑) (๔) (๕) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ตามลำดับ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแรงงานกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นผู้อำนวยการสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลมีอำนาจหน้าที่ตามนัยมาตรา ๑๗ ถึงมาตรา ๑๙ ตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จำเลยที่ ๒ เป็นประธานกรรมการและกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๑๐ เป็นคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ จึงเป็นคณะกรรมการของจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีอำนาจดูแลครอบคลุมกิจการ วางนโยบายของจำเลยที่ ๑ ด้วย จึงเป็นคดีระหว่างลูกจ้างกับนายจ้าง เนื้อหาตามฟ้องเป็นกรณีที่โจทก์กล่าวหาว่าจำเลยทั้งสิบมีมติการประชุมตามคำสั่งที่ ๑๒/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๕๒ เรื่อง เรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนโดยแจ้งว่าคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลมีมติให้โจทก์รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนในอัตราร้อยละ ๓๐ ของความเสียหาย จำนวน ๑๕,๘๖๘,๖๗๕ บาท คิดเป็นเงิน ๔,๗๖๐,๖๐๒.๕๐ บาท โจทก์ฟ้องอ้างว่า คำสั่งของจำเลยที่ ๑ มติ คำสั่ง และหนังสือออกมาโดยมิชอบ โจทก์ไม่ได้กระทำละเมิดหรือผิดสัญญาจ้างแรงงานดังที่จำเลยทั้งสิบมีมติ คำสั่ง และหนังสือดังกล่าวซึ่งมีผลเป็นการปฏิเสธว่าโจทก์ไม่ได้กระทำการละเมิดหรือผิดสัญญาจ้างต่อจำเลยทั้งสิบคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสิบจึงมีลักษณะเป็นคดีอันเกิดแต่มูลละเมิดระหว่างนายจ้างและลูกจ้างเกี่ยวกับการทำงานตามสัญญาจ้างแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๕) เป็นคดีแรงงาน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ เป็นคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลซึ่งเป็นคณะบุคคลที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครองดังกล่าวจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามนัยมาตราเดียวกัน โดยขณะเกิดเหตุโจทก์ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการของจำเลยที่ ๑ ซึ่งตามพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๔ บัญญัติว่า "ผู้บริหาร หมายความว่า ...ผู้อำนวยการ..." มาตรา ๘ ทวิ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ให้ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจไม่มีฐานะเป็นพนักงานของรัฐวิสาหกิจ" และมาตรา ๘ จัตวา วรรคห้า บัญญัติว่า "ในการทำสัญญาจ้างให้ประธานกรรมการรัฐวิสาหกิจ...เป็นผู้ลงนามในสัญญาจ้าง และให้การจ้างตามสัญญาดังกล่าวไม่อยู่ในบังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน" ดังนั้น เมื่อโจทก์ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นตำแหน่งผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ โจทก์จึงไม่มีฐานะเป็นพนักงานของจำเลยที่ ๑ โดยในการทำสัญญาจ้างโจทก์ให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการของจำเลยที่ ๑ เป็นการว่าจ้างโจทก์ให้บริหารกิจการของจำเลยที่ ๑ อันเป็นการเข้าดำเนินงานหรือเข้าร่วมดำเนินงานตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสิบอันเนื่องมาจากกรณีจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ ได้มีคำสั่งให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่จำเลยที่ ๑ กรณีโจทก์กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะผู้อำนวยการของจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ในการบริหารกิจการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ นโยบาย ระเบียบ และข้อบังคับของจำเลยที่ ๑ ให้ความเห็นชอบไม่สั่งระงับการนำงานพิมพ์คูปองน้ำมันเร่งด่วนเป็นกรณีพิเศษในหน้าที่ความรับผิดชอบของตนไปว่าจ้างโรงพิมพ์ภายนอกพิมพ์อีกทอดหนึ่ง ทำให้จำเลยที่ ๑ ปฏิบัติผิดสัญญาจ้างและต้องชำระเงินให้กับบริษัท ปตท.จำกัด (มหาชน) พฤติกรรมของโจทก์ถือเป็นการจงใจกระทำละเมิดก่อให้เกิดความเสียหายแก่จำเลยที่ ๑ จึงมีคำสั่งให้โจทก์รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนในอัตราร้อยละ ๓๐ ของความเสียหายจำนวน ๑๕,๘๖๘,๖๗๕ บาท คิดเป็นเงิน ๔,๗๖๐,๖๐๒.๕๐ บาท ตามนัยมาตรา ๑๒ มาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งโจทก์เห็นว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ไม่ได้กระทำละเมิด ขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าว ให้จำเลยที่ ๑ ชะลอการบังคับคดีตามคำสั่งที่ให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจนกว่าคดีจะถึงที่สุด และพิพากษาว่าหนังสือจำเลยที่ ๒ ที่ สสร.๗๐๐/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ มกราคม ๒๕๕๓ ที่ให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ขาดอายุความเรียกร้องแล้ว คดีนี้จึงมีรูปคดีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และโดยที่นิติสัมพันธ์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจและจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ ซึ่งเป็นคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล กับโจทก์ซึ่งมิใช่เป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจ มีนิติสัมพันธ์ตามสัญญาจ้างผู้บริหารรัฐวิสาหกิจซึ่งมีวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเพื่อให้โจทก์เข้าดำเนินงานหรือเข้าร่วมดำเนินงานในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายมหาชน ประกอบกับมาตรา ๘ จัตวา วรรคห้า แห่งพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ ได้กำหนดให้การจ้างตามสัญญาจ้างดังกล่าวไม่อยู่ในบังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานและกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ โจทก์จึงมิได้มีฐานะเป็นลูกจ้างและจำเลยทั้งสิบมิได้มีฐานะเป็นนายจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานและกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชน ดังนั้น คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทอันเกิดแต่มูลละเมิดระหว่างนายจ้างและลูกจ้างสืบเนื่องจากข้อพิพาทแรงงานหรือเกี่ยวกับการทำงานตามสัญญาจ้างแรงงานซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๕) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ แต่เป็นคดีพิพาทซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ มีคำสั่งให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่จำเลยที่ ๑ อ้างว่าโจทก์กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะผู้อำนวยการของจำเลยที่ ๑ ไม่สั่งระงับการนำงานพิมพ์คูปองน้ำมันเร่งด่วนเป็นกรณีพิเศษในหน้าที่ความรับผิดชอบของตนไปว่าจ้างโรงพิมพ์ภายนอกพิมพ์อีกทอดหนึ่ง ทำให้จำเลยที่ ๑ ปฏิบัติผิดสัญญาจ้างและต้องชำระเงินให้แก่ผู้ว่าจ้าง การจะพิจารณาเรื่องอำนาจศาลในการพิจารณาพิพากษาคดีนี้จึงต้องพิจารณาลักษณะของนิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสิบเป็นสำคัญ เห็นว่า แม้ตามพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๔ บัญญัติว่า "ผู้บริหาร หมายความว่า ...ผู้อำนวยการ..." มาตรา ๘ ทวิ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ให้ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจไม่มีฐานะเป็นพนักงานของรัฐวิสาหกิจ" และมาตรา ๘ จัตวา วรรคห้า บัญญัติว่า "ในการทำสัญญาจ้างให้ประธานกรรมการรัฐวิสาหกิจ...เป็นผู้ลงนามในสัญญาจ้าง และให้การจ้างตามสัญญาดังกล่าวไม่อยู่ในบังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน" ก็ตาม แต่ก็มิใช่เป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดว่าสัญญาตามพระราชบัญญัตินี้ไม่ใช่สัญญาจ้างแรงงานหรือเป็นสัญญาประเภทอื่น เพียงแต่กำหนดว่าไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงานโดยทั่วไปเท่านั้น มิได้มีผลทำให้นิติสัมพันธ์ที่มีผู้ตกลงทำงานให้และมีผู้ตกลงจ่ายค่าจ้างเป็นการตอบแทนให้นั้นไม่เป็นการจ้างแรงงาน การจะวินิจฉัยว่าสัญญาใดเป็นสัญญาจ้างแรงงานหรือไม่ต้องพิจารณาเนื้อหาของนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชนเป็นสำคัญ เมื่อข้อเท็จจริงคดีนี้ปรากฏว่า โจทก์ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งเป็นผู้อำนวยการของจำเลยที่ ๑ ตามคำสั่งสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลที่ ๑๖๙/๒๕๔๑ เรื่องแต่งตั้งผู้อำนวยการสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ลงวันที่ ๒๒ กันยายน ๒๕๔๑ ให้โจทก์ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการพนักงานระดับ ๑๑ โดยให้ได้รับเงินเดือนขั้น ๕๒,๙๐๐ บาท นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นเรื่องของการที่มีผู้ทำงานให้โดยได้รับค่าจ้างในสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๕๘๓ ทั้งการดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการของโจทก์ก็เป็นอยู่ก่อนที่จะบังคับใช้พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๔๓ โจทก์จึงมีฐานะเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจและอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ ที่กำหนดบทนิยามคำว่า "ลูกจ้าง" หมายความว่า ผู้ซึ่งตกลงทำงานให้แก่นายจ้างเพื่อรับค่าจ้าง ส่วนคำว่า "นายจ้าง" หมายความว่า รัฐวิสาหกิจซึ่งตกลงรับลูกจ้างเข้าทำงานโดยจ่ายค่าจ้างให้ และให้หมายความรวมถึง ผู้มีอำนาจกระทำการแทนรัฐวิสาหกิจ หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากผู้ที่มีอำนาจกระทำการแทนรัฐวิสาหกิจด้วย ดังนั้น นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสิบจึงอยู่ในฐานะลูกจ้างกับนายจ้างตามพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ ภายใต้ข้อบังคับ และระเบียบที่กำหนดความสัมพันธ์หรือสภาพการจ้างระหว่างกันด้วย เมื่อเหตุแห่งการฟ้องสืบเนื่องมาจากการที่จำเลยที่ ๑ มีคำสั่งให้โจทก์ชดใช้ค่าทดแทนอันเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ระมัดระวังทำให้จำเลยที่ ๑ เสียหาย คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสิบจึงมีลักษณะเป็นคดีอันเกิดจากการทำงานระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๕) เป็นคดีแรงงาน ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจศาลแรงงานและเป็นข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๓)
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายชัยวัฒน์ พสกภักดี โจทก์ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ที่ ๑ นายสถิต ลิ่มพงศ์พันธุ์ ที่ ๒ นางต่อพงษ์ อ่ำพันธุ์ ที่ ๓ นางอุไร ร่มโพธิหยก ที่ ๔ นายวรวิทย์ จำปีรัตน์ ที่ ๕ พลตำรวจเอก พิชิต ควรเดชะคุปต์ ที่ ๖ พันตำรวจโท ธรรมสาร เทสสิริ ที่ ๗ รองศาสตราจารย์ด็อกเตอร์ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ ที่ ๘ นายฐนนท์ศรณ์ เลิศฤทธิ์ศิริกุล ที่ ๙ นายวันชัย สุระกุล ที่ ๑๐ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๖/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๕)
ศาลแรงงานกลาง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแรงงานกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ นายชัยวัฒน์ พสกภักดี โจทก์ ยื่นฟ้องสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ที่ ๑ นายสถิต ลิ่มพงศ์พันธุ์ ที่ ๒ นางต่อพงษ์ อ่ำพันธุ์ ที่ ๓ นางอุไร ร่มโพธิหยก ที่ ๔ นายวรวิทย์ จำปีรัตน์ ที่ ๕ พลตำรวจเอก พิชิต ควรเดชะคุปต์ ที่ ๖ พันตำรวจโท ธรรมสาร เทสสิริ ที่ ๗ รองศาสตราจารย์ด็อกเตอร์ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ ที่ ๘ นายฐนนท์ศรณ์ เลิศฤทธิ์ศิริกุล ที่ ๙ นายวันชัย สุระกุล ที่ ๑๐ จำเลย ต่อศาลแรงงานกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๙๓/๒๕๕๓ ความว่า จำเลยที่ ๑ เป็น นิติบุคคล จำเลยที่ ๒ เป็นประธานกรรมการและกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๑๐ เป็นคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล ตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ เมื่อปี ๒๕๔๑ ถึง ๒๕๔๖ โจทก์เป็นผู้อำนวยการสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลมีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๑๗ ถึงมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จำเลยที่ ๑ ได้ออกระเบียบสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลว่าด้วยการแบ่งส่วนงานและกำหนดอำนาจหน้าที่ของส่วนงานต่าง ๆ ในสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๓๓ ข้อที่ ๔.๘ ถึง ๔.๘.๓.๕ กำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบของส่วนงานต่าง ๆ ในฝ่ายการพิมพ์ โดยโจทก์มอบอำนาจให้จำเลยที่ ๑๐ รองผู้อำนวยการสั่งและทำการแทนผู้อำนวยการในส่วนงานฝ่ายการพิมพ์ ซึ่งฝ่ายการพิมพ์นอกจากพิมพ์สลากกินแบ่งรัฐบาลที่ออกประจำงวดแล้วยังรับจ้างพิมพ์สิ่งพิมพ์ป้องกันการปลอมให้กับส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ พิมพ์คูปองน้ำมันเร่งด่วน เป็นกรณีพิเศษจำนวน ๓ งวด ฝ่ายการพิมพ์มีหนังสือแจ้งเรื่องรับพิมพ์และราคารับจ้างพิมพ์ แล้วนำไปให้บริษัท เอส.พี.เอ็น จำกัด จัดพิมพ์ โดยฝ่ายการพิมพ์และรองผู้อำนวยการที่ได้รับมอบหมายการทำงานของฝ่ายการพิมพ์ไม่รายงานหรือขออนุมัติการรับพิมพ์งานให้โจทก์ในฐานะผู้อำนวยการสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลเพื่อเสนอคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลอนุมัติ และในการเบิกจ่ายเงินค่าจ้างก็ไม่ได้แจ้งรายละเอียดว่าเป็นการพิมพ์คูปองน้ำมันเร่งด่วนเป็นพิเศษ และไม่ได้แนบเรื่องเดิมหรือชี้แจงถึงเรื่องที่ห้ามนำไปให้บุคคลภายนอกพิมพ์แนบมาด้วย ต่อมา บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ขอให้ตรวจสอบคูปองน้ำมันที่จ้างพิมพ์เนื่องจากจำนวนคูปองที่ส่งไปเรียกเก็บเงินจากกรมการขนส่งทางบกมีหมายเลขกำกับไม่ตรงและเกินกว่าจำนวนคูปองที่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลจัดพิมพ์ทำให้บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ไม่สามารถรวบรวมใบแจ้งหนี้เพื่อเรียกเก็บเงินตามมูลค่าคูปองจากกรมการขนส่งทางบกและทำให้บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ได้รับความเสียหาย ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้ตรวจสอบและแจ้งให้ทราบว่า คูปองน้ำมันที่ปลอมไม่ได้เกิดจากการพิมพ์ของจำเลยที่ ๑ และโจทก์ได้แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงในเรื่องดังกล่าวแล้ว ไม่มีเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ทำการปลอมแปลง หรือทุจริต และได้มีคำสั่งร่วมระหว่างบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) และจำเลยที่ ๑ เรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงกรณีสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลถูกกล่าวหาว่าผิดสัญญาจ้างพิมพ์คูปองน้ำมันและละเมิดต่อบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) โดยถูกเรียกร้องให้ชดใช้ค่าเสียหายจำนวน ๖๓,๔๗๔,๗๐๐ บาท ผลการตรวจสอบคณะกรรมการมีมติว่าจำเลยที่ ๑ ปฏิบัติผิดสัญญาจ้างแต่ไม่ได้กระทำละเมิด และไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายดังกล่าว แต่คณะกรรมการพิจารณาชี้ขาดการยุติในการดำเนินคดีแพ่งของส่วนราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีมติให้จำเลยที่ ๑ รับผิดชดใช้ค่าเสียหายดังกล่าวซึ่งคณะรัฐมนตรีได้รับทราบและให้จำเลยที่ ๑ ปฏิบัติตามมติของคณะกรรมการดังกล่าว จำเลยที่ ๑ ได้ชดใช้ค่าเสียหายให้แก่บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) แล้ว และได้แจ้งมติและคำสั่งของคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล ตามคำสั่งที่ ๑๒/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๕๒ ให้โจทก์รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนในอัตราร้อยละ ๓๐ ของความเสียหาย คิดเป็นเงิน ๔,๗๖๐,๖๐๒.๕๐ บาท ให้แก่จำเลยที่ ๑ ภายใน ๓๐ วัน โจทก์อุทธรณ์ คณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลมีมติยกอุทธรณ์ จำเลยที่ ๑ จึงมีหนังสือลงวันที่ ๒๘ มกราคม ๒๕๕๓ แจ้งให้โจทก์ชำระค่าสินไหมทดแทนดังกล่าว โจทก์เห็นว่า การพิจารณาของจำเลยทั้งหมดไม่ชอบและไม่ถูกต้องทั้งในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษายกเลิกคำสั่งคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล ที่ ๑๒ /๒๕๕๒ ลงวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๕๒ ที่สั่งให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นเงินจำนวน ๔,๗๖๐,๖๐๒.๕๐ บาท ให้แก่จำเลยที่ ๑ และให้จำเลยที่ ๑ ชะลอการบังคับคดีจนกว่าคดีจะถึงที่สุด และพิพากษาว่าสิทธิเรียกร้องของจำเลยที่ ๑ ขาดอายุความ
จำเลยทั้งสิบให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๗ เพราะมิได้ร่วมมีมติในการประชุม สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากเจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดต่อหน่วยงานรัฐ ตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง แห่ง พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีอายุความ ๒ ปี การที่จำเลยที่ ๑ เรียกให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจึงยังไม่ขาดอายุความ ขั้นตอนและกระบวนพิจารณาข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดตลอดจนการมีคำสั่งเรียกให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นการดำเนินการที่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสิบยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องโจทก์เป็นกรณีที่โจทก์โต้แย้งว่า จำเลยที่ ๑ ในฐานะหน่วยงานทางปกครองและจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ ในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การออกคำสั่งหรือการกระทำการอื่นใดโดยไม่มีอำนาจ หรือนอกเหนืออำนาจ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย อีกทั้งโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ ไม่มีนิติสัมพันธ์กันในฐานะลูกจ้างและนายจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานและจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ มิได้มีฐานะเป็นผู้แทนของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายอันจะมีอำนาจในการบริหารกิจการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ นโยบาย ระเบียบ และข้อบังคับของจำเลยที่ ๑ และมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้างแต่ประการใด ดังนั้นคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์และมิใช่คดีอุทธรณ์คำวินิจฉัยของคณะกรรมการแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ อีกทั้งมิใช่การกระทำละเมิดตามมาตรา ๘ (๑) (๔) (๕) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ตามลำดับ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแรงงานกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นผู้อำนวยการสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลมีอำนาจหน้าที่ตามนัยมาตรา ๑๗ ถึงมาตรา ๑๙ ตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จำเลยที่ ๒ เป็นประธานกรรมการและกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๑๐ เป็นคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ จึงเป็นคณะกรรมการของจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีอำนาจดูแลครอบคลุมกิจการ วางนโยบายของจำเลยที่ ๑ ด้วย จึงเป็นคดีระหว่างลูกจ้างกับนายจ้าง เนื้อหาตามฟ้องเป็นกรณีที่โจทก์กล่าวหาว่าจำเลยทั้งสิบมีมติการประชุมตามคำสั่งที่ ๑๒/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๕๒ เรื่อง เรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนโดยแจ้งว่าคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลมีมติให้โจทก์รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนในอัตราร้อยละ ๓๐ ของความเสียหาย จำนวน ๑๕,๘๖๘,๖๗๕ บาท คิดเป็นเงิน ๔,๗๖๐,๖๐๒.๕๐ บาท โจทก์ฟ้องอ้างว่า คำสั่งของจำเลยที่ ๑ มติ คำสั่ง และหนังสือออกมาโดยมิชอบ โจทก์ไม่ได้กระทำละเมิดหรือผิดสัญญาจ้างแรงงานดังที่จำเลยทั้งสิบมีมติ คำสั่ง และหนังสือดังกล่าวซึ่งมีผลเป็นการปฏิเสธว่าโจทก์ไม่ได้กระทำการละเมิดหรือผิดสัญญาจ้างต่อจำเลยทั้งสิบคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสิบจึงมีลักษณะเป็นคดีอันเกิดแต่มูลละเมิดระหว่างนายจ้างและลูกจ้างเกี่ยวกับการทำงานตามสัญญาจ้างแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๕) เป็นคดีแรงงาน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ เป็นคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลซึ่งเป็นคณะบุคคลที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครองดังกล่าวจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามนัยมาตราเดียวกัน โดยขณะเกิดเหตุโจทก์ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการของจำเลยที่ ๑ ซึ่งตามพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๔ บัญญัติว่า "ผู้บริหาร หมายความว่า ...ผู้อำนวยการ..." มาตรา ๘ ทวิ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ให้ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจไม่มีฐานะเป็นพนักงานของรัฐวิสาหกิจ" และมาตรา ๘ จัตวา วรรคห้า บัญญัติว่า "ในการทำสัญญาจ้างให้ประธานกรรมการรัฐวิสาหกิจ...เป็นผู้ลงนามในสัญญาจ้าง และให้การจ้างตามสัญญาดังกล่าวไม่อยู่ในบังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน" ดังนั้น เมื่อโจทก์ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นตำแหน่งผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ โจทก์จึงไม่มีฐานะเป็นพนักงานของจำเลยที่ ๑ โดยในการทำสัญญาจ้างโจทก์ให้ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการของจำเลยที่ ๑ เป็นการว่าจ้างโจทก์ให้บริหารกิจการของจำเลยที่ ๑ อันเป็นการเข้าดำเนินงานหรือเข้าร่วมดำเนินงานตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสิบอันเนื่องมาจากกรณีจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ ได้มีคำสั่งให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่จำเลยที่ ๑ กรณีโจทก์กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะผู้อำนวยการของจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ในการบริหารกิจการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ นโยบาย ระเบียบ และข้อบังคับของจำเลยที่ ๑ ให้ความเห็นชอบไม่สั่งระงับการนำงานพิมพ์คูปองน้ำมันเร่งด่วนเป็นกรณีพิเศษในหน้าที่ความรับผิดชอบของตนไปว่าจ้างโรงพิมพ์ภายนอกพิมพ์อีกทอดหนึ่ง ทำให้จำเลยที่ ๑ ปฏิบัติผิดสัญญาจ้างและต้องชำระเงินให้กับบริษัท ปตท.จำกัด (มหาชน) พฤติกรรมของโจทก์ถือเป็นการจงใจกระทำละเมิดก่อให้เกิดความเสียหายแก่จำเลยที่ ๑ จึงมีคำสั่งให้โจทก์รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนในอัตราร้อยละ ๓๐ ของความเสียหายจำนวน ๑๕,๘๖๘,๖๗๕ บาท คิดเป็นเงิน ๔,๗๖๐,๖๐๒.๕๐ บาท ตามนัยมาตรา ๑๒ มาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งโจทก์เห็นว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ไม่ได้กระทำละเมิด ขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าว ให้จำเลยที่ ๑ ชะลอการบังคับคดีตามคำสั่งที่ให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจนกว่าคดีจะถึงที่สุด และพิพากษาว่าหนังสือจำเลยที่ ๒ ที่ สสร.๗๐๐/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ มกราคม ๒๕๕๓ ที่ให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ขาดอายุความเรียกร้องแล้ว คดีนี้จึงมีรูปคดีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และโดยที่นิติสัมพันธ์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจและจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ ซึ่งเป็นคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล กับโจทก์ซึ่งมิใช่เป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจ มีนิติสัมพันธ์ตามสัญญาจ้างผู้บริหารรัฐวิสาหกิจซึ่งมีวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเพื่อให้โจทก์เข้าดำเนินงานหรือเข้าร่วมดำเนินงานในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายมหาชน ประกอบกับมาตรา ๘ จัตวา วรรคห้า แห่งพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ ได้กำหนดให้การจ้างตามสัญญาจ้างดังกล่าวไม่อยู่ในบังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานและกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ โจทก์จึงมิได้มีฐานะเป็นลูกจ้างและจำเลยทั้งสิบมิได้มีฐานะเป็นนายจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานและกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชน ดังนั้น คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทอันเกิดแต่มูลละเมิดระหว่างนายจ้างและลูกจ้างสืบเนื่องจากข้อพิพาทแรงงานหรือเกี่ยวกับการทำงานตามสัญญาจ้างแรงงานซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๕) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ แต่เป็นคดีพิพาทซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๑๐ มีคำสั่งให้โจทก์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่จำเลยที่ ๑ อ้างว่าโจทก์กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะผู้อำนวยการของจำเลยที่ ๑ ไม่สั่งระงับการนำงานพิมพ์คูปองน้ำมันเร่งด่วนเป็นกรณีพิเศษในหน้าที่ความรับผิดชอบของตนไปว่าจ้างโรงพิมพ์ภายนอกพิมพ์อีกทอดหนึ่ง ทำให้จำเลยที่ ๑ ปฏิบัติผิดสัญญาจ้างและต้องชำระเงินให้แก่ผู้ว่าจ้าง การจะพิจารณาเรื่องอำนาจศาลในการพิจารณาพิพากษาคดีนี้จึงต้องพิจารณาลักษณะของนิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสิบเป็นสำคัญ เห็นว่า แม้ตามพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๔ บัญญัติว่า "ผู้บริหาร หมายความว่า ...ผู้อำนวยการ..." มาตรา ๘ ทวิ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ให้ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจไม่มีฐานะเป็นพนักงานของรัฐวิสาหกิจ" และมาตรา ๘ จัตวา วรรคห้า บัญญัติว่า "ในการทำสัญญาจ้างให้ประธานกรรมการรัฐวิสาหกิจ...เป็นผู้ลงนามในสัญญาจ้าง และให้การจ้างตามสัญญาดังกล่าวไม่อยู่ในบังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน" ก็ตาม แต่ก็มิใช่เป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดว่าสัญญาตามพระราชบัญญัตินี้ไม่ใช่สัญญาจ้างแรงงานหรือเป็นสัญญาประเภทอื่น เพียงแต่กำหนดว่าไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงานโดยทั่วไปเท่านั้น มิได้มีผลทำให้นิติสัมพันธ์ที่มีผู้ตกลงทำงานให้และมีผู้ตกลงจ่ายค่าจ้างเป็นการตอบแทนให้นั้นไม่เป็นการจ้างแรงงาน การจะวินิจฉัยว่าสัญญาใดเป็นสัญญาจ้างแรงงานหรือไม่ต้องพิจารณาเนื้อหาของนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชนเป็นสำคัญ เมื่อข้อเท็จจริงคดีนี้ปรากฏว่า โจทก์ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งเป็นผู้อำนวยการของจำเลยที่ ๑ ตามคำสั่งสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลที่ ๑๖๙/๒๕๔๑ เรื่องแต่งตั้งผู้อำนวยการสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ลงวันที่ ๒๒ กันยายน ๒๕๔๑ ให้โจทก์ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการพนักงานระดับ ๑๑ โดยให้ได้รับเงินเดือนขั้น ๕๒,๙๐๐ บาท นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นเรื่องของการที่มีผู้ทำงานให้โดยได้รับค่าจ้างในสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๕๘๓ ทั้งการดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการของโจทก์ก็เป็นอยู่ก่อนที่จะบังคับใช้พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๔๓ โจทก์จึงมีฐานะเป็นลูกจ้างของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจและอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ ที่กำหนดบทนิยามคำว่า "ลูกจ้าง" หมายความว่า ผู้ซึ่งตกลงทำงานให้แก่นายจ้างเพื่อรับค่าจ้าง ส่วนคำว่า "นายจ้าง" หมายความว่า รัฐวิสาหกิจซึ่งตกลงรับลูกจ้างเข้าทำงานโดยจ่ายค่าจ้างให้ และให้หมายความรวมถึง ผู้มีอำนาจกระทำการแทนรัฐวิสาหกิจ หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากผู้ที่มีอำนาจกระทำการแทนรัฐวิสาหกิจด้วย ดังนั้น นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสิบจึงอยู่ในฐานะลูกจ้างกับนายจ้างตามพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ ภายใต้ข้อบังคับ และระเบียบที่กำหนดความสัมพันธ์หรือสภาพการจ้างระหว่างกันด้วย เมื่อเหตุแห่งการฟ้องสืบเนื่องมาจากการที่จำเลยที่ ๑ มีคำสั่งให้โจทก์ชดใช้ค่าทดแทนอันเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ระมัดระวังทำให้จำเลยที่ ๑ เสียหาย คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสิบจึงมีลักษณะเป็นคดีอันเกิดจากการทำงานระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๕) เป็นคดีแรงงาน ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจศาลแรงงานและเป็นข้อยกเว้นตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๓)
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายชัยวัฒน์ พสกภักดี โจทก์ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ที่ ๑ นายสถิต ลิ่มพงศ์พันธุ์ ที่ ๒ นางต่อพงษ์ อ่ำพันธุ์ ที่ ๓ นางอุไร ร่มโพธิหยก ที่ ๔ นายวรวิทย์ จำปีรัตน์ ที่ ๕ พลตำรวจเอก พิชิต ควรเดชะคุปต์ ที่ ๖ พันตำรวจโท ธรรมสาร เทสสิริ ที่ ๗ รองศาสตราจารย์ด็อกเตอร์ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ ที่ ๘ นายฐนนท์ศรณ์ เลิศฤทธิ์ศิริกุล ที่ ๙ นายวันชัย สุระกุล ที่ ๑๐ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. 2522 มาตรา 8 (5)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๕/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดฉะเชิงเทรา
ระหว่าง
ศาลปกครองระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดฉะเชิงเทราโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๗ มกราคม ๒๕๕๔ นายไพบูลย์ มณีนพรัตน์ โจทก์ ยื่นฟ้อง เทศบาลตำบลแปลงยาว ที่ ๑ นายสรายุทธ ศักดิ์ประศาสน์ ที่ ๒ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ที่ ๓ การประปาส่วนภูมิภาค ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลจังหวัดฉะเชิงเทรา เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๒/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๓๙๑ และเลขที่ ๑๕๗๐๗ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๙ ตำบลแปลงยาว อำเภอแปลงยาว จังหวัดฉะเชิงเทรา เนื้อที่ประมาณ ๓ งาน ๙๓ ตารางวา และเนื้อที่ประมาณ ๒ ไร่ ๒ งาน ๑๐ ตารางวา ตามลำดับ แต่เมื่อปี ๒๕๔๖ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบลแปลงยาว ได้ร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์โดยก่อสร้างถนนรุกล้ำที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลง กล่าวคือ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้ดำเนินการก่อสร้างถนนตามโครงการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็ก สายแยกถนนสายบางบ่อ-หนองครก ประจำปีงบประมาณ ๒๕๔๖ โดยว่าจ้างบุคคลภายนอกให้ดำเนินการก่อสร้าง แต่เมื่อผู้รับจ้างดำเนินการก่อสร้างถนนปรากฏว่าประชาชนผู้อยู่อาศัยในซอย ๑๑ คัดค้านการก่อสร้าง จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ จึงระงับการก่อสร้างและย้ายโครงการก่อสร้างถนนดังกล่าวไปก่อสร้างในซอยถัดไปซึ่งเป็นที่ตั้งของที่ดินโจทก์ทั้งสองแปลงข้างต้น ในการก่อสร้างถนนดังกล่าวจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้สั่งการให้ผู้รับจ้างก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๙๑ ของโจทก์ทางด้านทิศตะวันตกตลอดแนวที่ดิน และตัดผ่านเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๕๗๐๗ ของโจทก์ รวมเป็นเนื้อที่ประมาณ ๑๒๐ ตารางวาเศษ และในเดือนมกราคมถึงพฤษภาคม ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๓ โดยการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค สาขาบางคล้าได้ปักเสาไฟฟ้ารุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์จำนวน ๓ ต้น และเดินพาดสายไฟตามแนวขอบถนนคอนกรีตด้านทิศตะวันออกตลอดแนวที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลง หลังจากนั้นในเดือนตุลาคม ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๔ โดยการประปาส่วนภูมิภาค สาขาบางคล้า ได้เข้าไปวางท่อประปาตามแนวถนนคอนกรีตด้านทิศตะวันออกตลอดแนวที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลง โจทก์แจ้งและร้องเรียนจำเลยที่ ๑ ให้ตรวจสอบและดำเนินการรื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำที่ดินของโจทก์แล้ว แต่ไม่ได้รับคำชี้แจง โจทก์ได้รู้ถึงเหตุที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ กระทำละเมิดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์เมื่อวันที่ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๕๓ อันเป็นวันที่เจ้าพนักงานที่ดินรังวัดสอบเขตที่ดินแปลงพิพาททั้งสองแปลงตามคำขอของโจทก์ ซึ่งจำเลยที่ ๑ คัดค้านการรังวัด เจ้าพนักงานที่ดินได้ทำการไกล่เกลี่ยแล้ว แต่โจทก์และจำเลยที่ ๑ ตกลงกันไม่ได้ โจทก์เห็นว่า การก่อสร้างถนนดังกล่าวเป็นการดำเนินการที่ขัดต่อนโยบายของจำเลยที่ ๑ ที่มีโครงการก่อสร้างถนนที่ซอย ๑๑ มิใช่ก่อสร้างในซอยถัดไปซึ่งเป็นที่ตั้งที่ดินพิพาทและเมื่อมีการย้ายโครงการก่อสร้างถนนที่ซอย ๑๑ มาก่อสร้างในซอยถัดไปแล้ว จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ มิได้ตรวจสอบแนวเขตที่ดินให้ชัดเจนก่อนสั่งการให้ผู้รับจ้างลงมือก่อสร้าง เป็นเหตุให้มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลงดังกล่าว การกระทำของจำเลยทั้งสี่เป็นการกระทำผิดกฎหมายและทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย อันเป็นละเมิดต่อโจทก์ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่รื้อถอนถนนคอนกรีต เสาไฟฟ้า ท่อประปา ขนย้ายสิ่งก่อสร้างที่รุกล้ำที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๙๑ และเลขที่ ๑๕๗๐๗ และปรับพื้นที่ให้กลับคืนสภาพเดิม ห้ามมิให้จำเลยทั้งสี่เกี่ยวข้องกับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ ให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๓๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยทั้งสี่จะรื้อถอนขนย้ายสิ่งก่อสร้างออกไปจนหมดสิ้น หากจำเลยทั้งสี่ไม่ดำเนินการให้ร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๑,๒๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระแก่โจทก์เสร็จสิ้น
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ถนนพิพาทเดิมเป็นถนนดินที่ประชาชนใช้สัญจรไปมาเป็นเวลามากกว่าสี่สิบปี ต่อมาอำเภอแปลงยาวได้ถมถนนดังกล่าวเป็นถนนลูกรัง และประชาชนได้ใช้ประโยชน์เป็นทางสัญจรมาเป็นเวลากว่าสิบปีจนประชาชนทั่วไปเข้าใจว่าเป็นทางสาธารณะ โดยโจทก์ไม่เคยคัดค้านหรือสงวนสิทธิว่าถนนพิพาทรุกล้ำที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ และประชาชนทั่วไปใช้ถนนดังกล่าวเสมือนเป็นทางสาธารณะโดยไม่ได้มีการขออนุญาตโจทก์ ดังนั้น เมื่อปี ๒๕๔๖ จำเลยที่ ๑ จึงเข้าไปก่อสร้างถนนคอนกรีตในถนนลูกรังเดิม เนื่องจากเข้าใจว่าเป็นทางสาธารณะ และแม้ทางพิพาทจะรุกล้ำที่ดินโจทก์แต่เมื่อประชาชนทั่วไปได้ใช้ทางพิพาทมามากว่า ๔๐ ปีแล้ว ดังนั้นที่ดินโจทก์ที่เป็นถนนเนื้อที่ประมาณ ๑๒๐ ตารางวา จึงเป็นทางภาระจำยอมโดยผลของกฎหมายแล้ว คดีขาดอายุความ ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม คดีขาดอายุความ ค่าเสียหายสูงเกินจริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ได้กระทำการตามข้อเท็จจริงตามระเบียบและกฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ แล้ว เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตตามแนวถนนลูกรังเดิมซึ่งเป็นทางสัญจรของประชาชนทั่วไปมาเป็นเวลาหลายสิบปี โดยที่โจทก์ไม่เคยโต้แย้งคัดค้าน อันถือได้ว่าโจทก์มีเจตนาสละการครอบครองที่ดินที่เป็นทางพิพาทดังกล่าวและอุทิศให้เป็นทางสาธารณะโดยปริยายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ไม่ได้ปักเสาไฟฟ้าและพาดสายไฟเข้าไปในที่ดินของโจทก์ แต่ได้ปักเสาและพาดสายไฟไปตามถนนสาธารณะหรือถนนภาระจำยอมที่ประชาชนใช้เป็นทางเข้าออกมาเป็นเวลาหลายสิบปีตามคำร้องขอของจำเลยที่ ๑ การที่โจทก์นำที่ดินทั้งแปลงมากล่าวอ้างสิทธิทั้งหมดเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะที่ดินบางส่วนที่เป็นถนนได้ถูกรอนสิทธิโดยผลของกฎหมายไปแล้ว โจทก์จึงไม่ใช่ผู้เสียหาย จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การที่จำเลยที่ ๔ วางท่อประปาในบริเวณดังกล่าวเป็นความเข้าใจโดยสุจริตว่าพื้นที่ดังกล่าวอยู่ในความดูแลของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นที่สาธารณะสำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน คดีนี้เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ฟ้องโจทก์จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดฉะเชิงเทราพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป ดังนั้นจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่ความ อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๖/๒๕๕๐
ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ จำเลยที่ ๓ เป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๐๓ และจำเลยที่ ๔ เป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๒๒ จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๒ ดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบลแปลงยาวอยู่ในเวลาที่มีเหตุพิพาทซึ่งมีหน้าที่ควบคุมและรับผิดชอบในการบริหารกิจการของเทศบาล ตามมาตรา ๔๘ สัตตรส แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ จำเลยที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นภายในเขตเทศบาล โดยมีนายกเทศมนตรีเป็นผู้กระทำการแทนตามมาตรา ๕๐ (๒) ประกอบมาตรา ๔๘ สัตตรส แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๓ จัดตั้งขึ้นโดยวัตถุประสงค์ในการผลิต จัดให้ได้มา จัดส่ง และจำหน่ายพลังงานไฟฟ้า ... ตามนัยมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๐๓ และเพื่อประโยชน์ในการสร้างและบำรุงรักษาซึ่งระบบการส่งพลังงานไฟฟ้า จำเลยที่ ๓ มีอำนาจเดินสายส่งศักย์สูงหรือสายส่งศักดิ์ต่ำไปใต้ เหนือ ตาม หรือข้ามพื้นดินของบุคคลใดๆ หรือปักหรือตั้งเสาสถานีไฟฟ้าหรืออุปกรณ์ต่างๆ ลงใน หรือบนพื้นดินของบุคคลใดๆ ในเมื่อพื้นดินนั้นไม่ใช่พื้นดิน อันเป็นที่ตั้งโรงเรือนได้ ตามมาตรา ๓๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน จำเลยที่ ๔ จัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมธุรกิจการประปา โดยการสำรวจจัดหาแหล่งน้ำดิบ และจัดให้ได้มาซึ่งน้ำดิบ เพื่อใช้ในการผลิต จัดส่งและจำหน่ายน้ำประปา... ตามนัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งในการผลิต การส่ง และการจำหน่ายน้ำประปา จำเลยที่ ๔ มีอำนาจเดินท่อน้ำและติดตั้งอุปกรณ์ไปใต้ เหนือ ตาม หรือข้ามพื้นดินของของบุคคลใดๆ ในเมื่อที่ดินนั้นมิใช่ที่ตั้งโรงเรือนสำหรับอยู่อาศัยเพื่อประโยชน์ในการสร้างและบำรุงรักษาระบบการผลิต การส่งและจำหน่ายน้ำประปา ตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้นการดำเนินโครงการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กภายในเขตเทศบาลตำบลแปลงยาวของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ การปักเสาไฟฟ้าและพาดสายไฟฟ้าตามแนวขอบถนนคอนกรีตเสริมเหล็กของจำเลยที่ ๓ ตามที่จำเลยที่ ๑ มีหนังสือร้องขอเพื่อให้ประชาชนที่อาศัยอยู่ในบริเวณดังกล่าวได้มีไฟฟ้าใช้ และการวางท่อประปาพร้อมติดตั้งมาตรวัดตามแนวขอบถนนคอนกรีตเสริมเหล็กของจำเลยที่ ๔ ตามคำร้องขอของผู้ขอใช้บริการ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก การสร้างระบบการส่งพลังงานไฟฟ้า และการเดินท่อน้ำและติดตั้งอุปกรณ์เพื่อส่งและจำหน่ายน้ำประปาตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสี่ตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าได้รับความเสียหายจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของจำเลยทั้งสี่ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้โดยสั่งให้จำเลยทั้งสี่ใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว สำหรับประเด็นที่พิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีกรรมสิทธิ์หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือทางภาระจำยอมนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงหนึ่งในหลายประเด็นที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาคดีเท่านั้น หามีผลทำให้คดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทางพิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาบังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐมิใช่เป็นผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองที่สาธารณประโยชน์ แต่เป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก การสร้างระบบการส่งพลังงานไฟฟ้าและการเดินท่อน้ำและติดตั้งอุปกรณ์เพื่อส่งและจำหน่ายน้ำประปาตามที่กฎหมายกำหนดข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทระหว่างผู้ทรงกรรมสิทธิ์ในที่ดินด้วยกันเองดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงที่โจทก์กล่าวอ้างตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๓๙๑ และเลขที่ ๑๕๗๐๗ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๙ ตำบลแปลงยาว อำเภอแปลงยาว จังหวัดฉะเชิงเทรา เนื้อที่ประมาณ ๓ งาน ๙๓ ตารางวา และเนื้อที่ประมาณ ๒ ไร่ ๒ งาน ๑๐ ตารางวา ตามลำดับ แต่เมื่อปี ๒๕๔๖ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบลแปลงยาว ได้ร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์โดยก่อสร้างถนนรุกล้ำที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลง กล่าวคือ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้ดำเนินการก่อสร้างถนนตามโครงการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็ก สายแยกถนนสายบางบ่อ-หนองครก ประจำปีงบประมาณ ๒๕๔๖ โดยว่าจ้างบุคคลภายนอกให้ดำเนินการก่อสร้าง แต่เมื่อผู้รับจ้างดำเนินการก่อสร้างถนนปรากฏว่าประชาชนผู้อยู่อาศัยในซอย ๑๑ คัดค้านการก่อสร้าง จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ จึงระงับการก่อสร้างและย้ายโครงการก่อสร้างถนนดังกล่าวไปก่อสร้างในซอยถัดไปซึ่งเป็นที่ตั้งของที่ดินโจทก์ทั้งสองแปลงข้างต้น ในการก่อสร้างถนนดังกล่าวจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้สั่งการให้ผู้รับจ้างก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๙๑ ของโจทก์ทางด้านทิศตะวันตกตลอดแนวที่ดิน และตัดผ่านเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๕๗๐๗ ของโจทก์ รวมเป็นเนื้อที่ประมาณ ๑๒๐ ตารางวาเศษ และในเดือนมกราคมถึงพฤษภาคม ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๓ โดยการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค สาขาบางคล้าได้ปักเสาไฟฟ้ารุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์จำนวน ๓ ต้น และเดินพาดสายไฟตามแนวขอบถนนคอนกรีตด้านทิศตะวันออกตลอดแนวที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลง หลังจากนั้นในเดือนตุลาคม ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๔ ได้เข้าไปวางท่อประปาตามแนวถนนคอนกรีตด้านทิศตะวันออกตลอดแนวที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลง โจทก์แจ้งและร้องเรียนจำเลยที่ ๑ ให้ตรวจสอบและดำเนินการรื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำที่ดินของโจทก์แล้ว แต่ไม่ได้รับคำชี้แจง โจทก์ได้รู้ถึงเหตุที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ กระทำละเมิดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์เมื่อวันที่ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๕๓ อันเป็นวันที่เจ้าพนักงานที่ดินรังวัดสอบเขตที่ดินแปลงพิพาททั้งสองแปลงตามคำขอของโจทก์ ซึ่งจำเลยที่ ๑ คัดค้านการรังวัด เจ้าพนักงานที่ดินได้ทำการไกล่เกลี่ยแล้ว แต่โจทก์และจำเลยที่ ๑ ตกลงกันไม่ได้ การกระทำของจำเลยทั้งสี่เป็นการกระทำผิดกฎหมายและทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย อันเป็นละเมิดต่อโจทก์ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่รื้อถอนถนนคอนกรีต เสาไฟฟ้า ท่อประปา ขนย้ายสิ่งก่อสร้างที่รุกล้ำที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๙๑ และเลขที่ ๑๕๗๐๗ และปรับพื้นที่ให้กลับคืนสภาพเดิม ห้ามมิให้จำเลยทั้งสี่เกี่ยวข้องกับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ ให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๓๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย หากจำเลยทั้งสี่ไม่ดำเนินการให้ร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๑,๒๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตตามแนวถนนลูกรังเดิมซึ่งเป็นทางสัญจรของประชาชนทั่วไปมาเป็นเวลาหลายสิบปี โดยที่โจทก์ไม่เคยโต้แย้งคัดค้าน อันถือได้ว่าโจทก์มีเจตนาสละการครอบครองที่ดินที่เป็นทางพิพาทดังกล่าวและอุทิศให้เป็นทางสาธารณะโดยปริยายแล้ว จำเลยที่ ๓ ปักเสาและพาดสายไฟไปตามถนนสาธารณะหรือถนนภาระจำยอมที่ประชาชนใช้เป็นทางเข้าออกมาเป็นเวลาหลายสิบปีตามคำร้องขอของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๔ วางท่อประปาในบริเวณดังกล่าวเป็นความเข้าใจโดยสุจริตว่าพื้นที่ดังกล่าวอยู่ในความดูแลของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นที่สาธารณะสำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน ขอให้ยกฟ้อง ดังนั้น จึงเป็นกรณีที่โจทก์กับจำเลยทั้งสี่ยังโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะพิพากษาตามที่โจทก์มีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีกรรมสิทธิ์หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายไพบูลย์ มณีนพรัตน์ โจทก์ เทศบาลตำบลแปลงยาว ที่ ๑ นายสรายุทธ ศักดิ์ประศาสน์ ที่ ๒ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ที่ ๓ การประปาส่วนภูมิภาค ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๕/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดฉะเชิงเทรา
ระหว่าง
ศาลปกครองระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดฉะเชิงเทราโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๗ มกราคม ๒๕๕๔ นายไพบูลย์ มณีนพรัตน์ โจทก์ ยื่นฟ้อง เทศบาลตำบลแปลงยาว ที่ ๑ นายสรายุทธ ศักดิ์ประศาสน์ ที่ ๒ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ที่ ๓ การประปาส่วนภูมิภาค ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลจังหวัดฉะเชิงเทรา เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๒/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๓๙๑ และเลขที่ ๑๕๗๐๗ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๙ ตำบลแปลงยาว อำเภอแปลงยาว จังหวัดฉะเชิงเทรา เนื้อที่ประมาณ ๓ งาน ๙๓ ตารางวา และเนื้อที่ประมาณ ๒ ไร่ ๒ งาน ๑๐ ตารางวา ตามลำดับ แต่เมื่อปี ๒๕๔๖ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบลแปลงยาว ได้ร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์โดยก่อสร้างถนนรุกล้ำที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลง กล่าวคือ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้ดำเนินการก่อสร้างถนนตามโครงการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็ก สายแยกถนนสายบางบ่อ-หนองครก ประจำปีงบประมาณ ๒๕๔๖ โดยว่าจ้างบุคคลภายนอกให้ดำเนินการก่อสร้าง แต่เมื่อผู้รับจ้างดำเนินการก่อสร้างถนนปรากฏว่าประชาชนผู้อยู่อาศัยในซอย ๑๑ คัดค้านการก่อสร้าง จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ จึงระงับการก่อสร้างและย้ายโครงการก่อสร้างถนนดังกล่าวไปก่อสร้างในซอยถัดไปซึ่งเป็นที่ตั้งของที่ดินโจทก์ทั้งสองแปลงข้างต้น ในการก่อสร้างถนนดังกล่าวจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้สั่งการให้ผู้รับจ้างก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๙๑ ของโจทก์ทางด้านทิศตะวันตกตลอดแนวที่ดิน และตัดผ่านเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๕๗๐๗ ของโจทก์ รวมเป็นเนื้อที่ประมาณ ๑๒๐ ตารางวาเศษ และในเดือนมกราคมถึงพฤษภาคม ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๓ โดยการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค สาขาบางคล้าได้ปักเสาไฟฟ้ารุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์จำนวน ๓ ต้น และเดินพาดสายไฟตามแนวขอบถนนคอนกรีตด้านทิศตะวันออกตลอดแนวที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลง หลังจากนั้นในเดือนตุลาคม ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๔ โดยการประปาส่วนภูมิภาค สาขาบางคล้า ได้เข้าไปวางท่อประปาตามแนวถนนคอนกรีตด้านทิศตะวันออกตลอดแนวที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลง โจทก์แจ้งและร้องเรียนจำเลยที่ ๑ ให้ตรวจสอบและดำเนินการรื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำที่ดินของโจทก์แล้ว แต่ไม่ได้รับคำชี้แจง โจทก์ได้รู้ถึงเหตุที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ กระทำละเมิดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์เมื่อวันที่ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๕๓ อันเป็นวันที่เจ้าพนักงานที่ดินรังวัดสอบเขตที่ดินแปลงพิพาททั้งสองแปลงตามคำขอของโจทก์ ซึ่งจำเลยที่ ๑ คัดค้านการรังวัด เจ้าพนักงานที่ดินได้ทำการไกล่เกลี่ยแล้ว แต่โจทก์และจำเลยที่ ๑ ตกลงกันไม่ได้ โจทก์เห็นว่า การก่อสร้างถนนดังกล่าวเป็นการดำเนินการที่ขัดต่อนโยบายของจำเลยที่ ๑ ที่มีโครงการก่อสร้างถนนที่ซอย ๑๑ มิใช่ก่อสร้างในซอยถัดไปซึ่งเป็นที่ตั้งที่ดินพิพาทและเมื่อมีการย้ายโครงการก่อสร้างถนนที่ซอย ๑๑ มาก่อสร้างในซอยถัดไปแล้ว จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ มิได้ตรวจสอบแนวเขตที่ดินให้ชัดเจนก่อนสั่งการให้ผู้รับจ้างลงมือก่อสร้าง เป็นเหตุให้มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลงดังกล่าว การกระทำของจำเลยทั้งสี่เป็นการกระทำผิดกฎหมายและทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย อันเป็นละเมิดต่อโจทก์ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่รื้อถอนถนนคอนกรีต เสาไฟฟ้า ท่อประปา ขนย้ายสิ่งก่อสร้างที่รุกล้ำที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๙๑ และเลขที่ ๑๕๗๐๗ และปรับพื้นที่ให้กลับคืนสภาพเดิม ห้ามมิให้จำเลยทั้งสี่เกี่ยวข้องกับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ ให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๓๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยทั้งสี่จะรื้อถอนขนย้ายสิ่งก่อสร้างออกไปจนหมดสิ้น หากจำเลยทั้งสี่ไม่ดำเนินการให้ร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๑,๒๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระแก่โจทก์เสร็จสิ้น
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ถนนพิพาทเดิมเป็นถนนดินที่ประชาชนใช้สัญจรไปมาเป็นเวลามากกว่าสี่สิบปี ต่อมาอำเภอแปลงยาวได้ถมถนนดังกล่าวเป็นถนนลูกรัง และประชาชนได้ใช้ประโยชน์เป็นทางสัญจรมาเป็นเวลากว่าสิบปีจนประชาชนทั่วไปเข้าใจว่าเป็นทางสาธารณะ โดยโจทก์ไม่เคยคัดค้านหรือสงวนสิทธิว่าถนนพิพาทรุกล้ำที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ และประชาชนทั่วไปใช้ถนนดังกล่าวเสมือนเป็นทางสาธารณะโดยไม่ได้มีการขออนุญาตโจทก์ ดังนั้น เมื่อปี ๒๕๔๖ จำเลยที่ ๑ จึงเข้าไปก่อสร้างถนนคอนกรีตในถนนลูกรังเดิม เนื่องจากเข้าใจว่าเป็นทางสาธารณะ และแม้ทางพิพาทจะรุกล้ำที่ดินโจทก์แต่เมื่อประชาชนทั่วไปได้ใช้ทางพิพาทมามากว่า ๔๐ ปีแล้ว ดังนั้นที่ดินโจทก์ที่เป็นถนนเนื้อที่ประมาณ ๑๒๐ ตารางวา จึงเป็นทางภาระจำยอมโดยผลของกฎหมายแล้ว คดีขาดอายุความ ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม คดีขาดอายุความ ค่าเสียหายสูงเกินจริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ได้กระทำการตามข้อเท็จจริงตามระเบียบและกฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ แล้ว เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตตามแนวถนนลูกรังเดิมซึ่งเป็นทางสัญจรของประชาชนทั่วไปมาเป็นเวลาหลายสิบปี โดยที่โจทก์ไม่เคยโต้แย้งคัดค้าน อันถือได้ว่าโจทก์มีเจตนาสละการครอบครองที่ดินที่เป็นทางพิพาทดังกล่าวและอุทิศให้เป็นทางสาธารณะโดยปริยายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ไม่ได้ปักเสาไฟฟ้าและพาดสายไฟเข้าไปในที่ดินของโจทก์ แต่ได้ปักเสาและพาดสายไฟไปตามถนนสาธารณะหรือถนนภาระจำยอมที่ประชาชนใช้เป็นทางเข้าออกมาเป็นเวลาหลายสิบปีตามคำร้องขอของจำเลยที่ ๑ การที่โจทก์นำที่ดินทั้งแปลงมากล่าวอ้างสิทธิทั้งหมดเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะที่ดินบางส่วนที่เป็นถนนได้ถูกรอนสิทธิโดยผลของกฎหมายไปแล้ว โจทก์จึงไม่ใช่ผู้เสียหาย จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การที่จำเลยที่ ๔ วางท่อประปาในบริเวณดังกล่าวเป็นความเข้าใจโดยสุจริตว่าพื้นที่ดังกล่าวอยู่ในความดูแลของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นที่สาธารณะสำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน คดีนี้เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ฟ้องโจทก์จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดฉะเชิงเทราพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป ดังนั้นจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่ความ อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๖/๒๕๕๐
ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ จำเลยที่ ๓ เป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๐๓ และจำเลยที่ ๔ เป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๒๒ จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๒ ดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบลแปลงยาวอยู่ในเวลาที่มีเหตุพิพาทซึ่งมีหน้าที่ควบคุมและรับผิดชอบในการบริหารกิจการของเทศบาล ตามมาตรา ๔๘ สัตตรส แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ จำเลยที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นภายในเขตเทศบาล โดยมีนายกเทศมนตรีเป็นผู้กระทำการแทนตามมาตรา ๕๐ (๒) ประกอบมาตรา ๔๘ สัตตรส แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๓ จัดตั้งขึ้นโดยวัตถุประสงค์ในการผลิต จัดให้ได้มา จัดส่ง และจำหน่ายพลังงานไฟฟ้า ... ตามนัยมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๐๓ และเพื่อประโยชน์ในการสร้างและบำรุงรักษาซึ่งระบบการส่งพลังงานไฟฟ้า จำเลยที่ ๓ มีอำนาจเดินสายส่งศักย์สูงหรือสายส่งศักดิ์ต่ำไปใต้ เหนือ ตาม หรือข้ามพื้นดินของบุคคลใดๆ หรือปักหรือตั้งเสาสถานีไฟฟ้าหรืออุปกรณ์ต่างๆ ลงใน หรือบนพื้นดินของบุคคลใดๆ ในเมื่อพื้นดินนั้นไม่ใช่พื้นดิน อันเป็นที่ตั้งโรงเรือนได้ ตามมาตรา ๓๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน จำเลยที่ ๔ จัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมธุรกิจการประปา โดยการสำรวจจัดหาแหล่งน้ำดิบ และจัดให้ได้มาซึ่งน้ำดิบ เพื่อใช้ในการผลิต จัดส่งและจำหน่ายน้ำประปา... ตามนัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งในการผลิต การส่ง และการจำหน่ายน้ำประปา จำเลยที่ ๔ มีอำนาจเดินท่อน้ำและติดตั้งอุปกรณ์ไปใต้ เหนือ ตาม หรือข้ามพื้นดินของของบุคคลใดๆ ในเมื่อที่ดินนั้นมิใช่ที่ตั้งโรงเรือนสำหรับอยู่อาศัยเพื่อประโยชน์ในการสร้างและบำรุงรักษาระบบการผลิต การส่งและจำหน่ายน้ำประปา ตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้นการดำเนินโครงการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กภายในเขตเทศบาลตำบลแปลงยาวของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ การปักเสาไฟฟ้าและพาดสายไฟฟ้าตามแนวขอบถนนคอนกรีตเสริมเหล็กของจำเลยที่ ๓ ตามที่จำเลยที่ ๑ มีหนังสือร้องขอเพื่อให้ประชาชนที่อาศัยอยู่ในบริเวณดังกล่าวได้มีไฟฟ้าใช้ และการวางท่อประปาพร้อมติดตั้งมาตรวัดตามแนวขอบถนนคอนกรีตเสริมเหล็กของจำเลยที่ ๔ ตามคำร้องขอของผู้ขอใช้บริการ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก การสร้างระบบการส่งพลังงานไฟฟ้า และการเดินท่อน้ำและติดตั้งอุปกรณ์เพื่อส่งและจำหน่ายน้ำประปาตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสี่ตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าได้รับความเสียหายจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของจำเลยทั้งสี่ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้โดยสั่งให้จำเลยทั้งสี่ใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว สำหรับประเด็นที่พิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีกรรมสิทธิ์หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือทางภาระจำยอมนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงหนึ่งในหลายประเด็นที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาคดีเท่านั้น หามีผลทำให้คดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทางพิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาบังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐมิใช่เป็นผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองที่สาธารณประโยชน์ แต่เป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก การสร้างระบบการส่งพลังงานไฟฟ้าและการเดินท่อน้ำและติดตั้งอุปกรณ์เพื่อส่งและจำหน่ายน้ำประปาตามที่กฎหมายกำหนดข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทระหว่างผู้ทรงกรรมสิทธิ์ในที่ดินด้วยกันเองดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงที่โจทก์กล่าวอ้างตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๓๙๑ และเลขที่ ๑๕๗๐๗ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๙ ตำบลแปลงยาว อำเภอแปลงยาว จังหวัดฉะเชิงเทรา เนื้อที่ประมาณ ๓ งาน ๙๓ ตารางวา และเนื้อที่ประมาณ ๒ ไร่ ๒ งาน ๑๐ ตารางวา ตามลำดับ แต่เมื่อปี ๒๕๔๖ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีตำบลแปลงยาว ได้ร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์โดยก่อสร้างถนนรุกล้ำที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลง กล่าวคือ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้ดำเนินการก่อสร้างถนนตามโครงการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็ก สายแยกถนนสายบางบ่อ-หนองครก ประจำปีงบประมาณ ๒๕๔๖ โดยว่าจ้างบุคคลภายนอกให้ดำเนินการก่อสร้าง แต่เมื่อผู้รับจ้างดำเนินการก่อสร้างถนนปรากฏว่าประชาชนผู้อยู่อาศัยในซอย ๑๑ คัดค้านการก่อสร้าง จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ จึงระงับการก่อสร้างและย้ายโครงการก่อสร้างถนนดังกล่าวไปก่อสร้างในซอยถัดไปซึ่งเป็นที่ตั้งของที่ดินโจทก์ทั้งสองแปลงข้างต้น ในการก่อสร้างถนนดังกล่าวจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้สั่งการให้ผู้รับจ้างก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๙๑ ของโจทก์ทางด้านทิศตะวันตกตลอดแนวที่ดิน และตัดผ่านเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๕๗๐๗ ของโจทก์ รวมเป็นเนื้อที่ประมาณ ๑๒๐ ตารางวาเศษ และในเดือนมกราคมถึงพฤษภาคม ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๓ โดยการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค สาขาบางคล้าได้ปักเสาไฟฟ้ารุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์จำนวน ๓ ต้น และเดินพาดสายไฟตามแนวขอบถนนคอนกรีตด้านทิศตะวันออกตลอดแนวที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลง หลังจากนั้นในเดือนตุลาคม ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๔ ได้เข้าไปวางท่อประปาตามแนวถนนคอนกรีตด้านทิศตะวันออกตลอดแนวที่ดินของโจทก์ทั้งสองแปลง โจทก์แจ้งและร้องเรียนจำเลยที่ ๑ ให้ตรวจสอบและดำเนินการรื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำที่ดินของโจทก์แล้ว แต่ไม่ได้รับคำชี้แจง โจทก์ได้รู้ถึงเหตุที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ กระทำละเมิดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์เมื่อวันที่ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๕๓ อันเป็นวันที่เจ้าพนักงานที่ดินรังวัดสอบเขตที่ดินแปลงพิพาททั้งสองแปลงตามคำขอของโจทก์ ซึ่งจำเลยที่ ๑ คัดค้านการรังวัด เจ้าพนักงานที่ดินได้ทำการไกล่เกลี่ยแล้ว แต่โจทก์และจำเลยที่ ๑ ตกลงกันไม่ได้ การกระทำของจำเลยทั้งสี่เป็นการกระทำผิดกฎหมายและทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย อันเป็นละเมิดต่อโจทก์ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่รื้อถอนถนนคอนกรีต เสาไฟฟ้า ท่อประปา ขนย้ายสิ่งก่อสร้างที่รุกล้ำที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๙๑ และเลขที่ ๑๕๗๐๗ และปรับพื้นที่ให้กลับคืนสภาพเดิม ห้ามมิให้จำเลยทั้งสี่เกี่ยวข้องกับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ ให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๓๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย หากจำเลยทั้งสี่ไม่ดำเนินการให้ร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๑,๒๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย จำเลยทั้งสี่ให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตตามแนวถนนลูกรังเดิมซึ่งเป็นทางสัญจรของประชาชนทั่วไปมาเป็นเวลาหลายสิบปี โดยที่โจทก์ไม่เคยโต้แย้งคัดค้าน อันถือได้ว่าโจทก์มีเจตนาสละการครอบครองที่ดินที่เป็นทางพิพาทดังกล่าวและอุทิศให้เป็นทางสาธารณะโดยปริยายแล้ว จำเลยที่ ๓ ปักเสาและพาดสายไฟไปตามถนนสาธารณะหรือถนนภาระจำยอมที่ประชาชนใช้เป็นทางเข้าออกมาเป็นเวลาหลายสิบปีตามคำร้องขอของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๔ วางท่อประปาในบริเวณดังกล่าวเป็นความเข้าใจโดยสุจริตว่าพื้นที่ดังกล่าวอยู่ในความดูแลของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นที่สาธารณะสำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน ขอให้ยกฟ้อง ดังนั้น จึงเป็นกรณีที่โจทก์กับจำเลยทั้งสี่ยังโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะพิพากษาตามที่โจทก์มีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีกรรมสิทธิ์หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายไพบูลย์ มณีนพรัตน์ โจทก์ เทศบาลตำบลแปลงยาว ที่ ๑ นายสรายุทธ ศักดิ์ประศาสน์ ที่ ๒ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ที่ ๓ การประปาส่วนภูมิภาค ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๓/๒๕๕๕
วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒
ศาลแรงงานกลาง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแรงงานกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๙ สิงหาคม ๒๕๕๓ นางวนิดา ศรีสอน ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๐๕ คน โจทก์ ยื่นฟ้องสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา จำเลย ต่อศาลแรงงานกลาง เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๓๓๒๑-๓๔๒๑/๒๕๕๓ และที่ ๔๔๖๙-๔๔๗๒/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๖๗๘๓-๖๘๗๕/๒๕๕๓ ซึ่งต่อมาศาลแรงงานกลางมีคำสั่งให้รวมการพิจารณาพิพากษาเข้าด้วยกัน โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยห้าสำนวนฟ้องทำนองเดียวกันว่า โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยห้าเป็นลูกจ้างของจำเลย ซึ่งเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ องค์การจัดหาผลประโยชน์ของจำเลยคือองค์การค้าของคุรุสภา ซึ่งไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเดิมเป็นองค์การจัดหาผลประโยชน์ของคุรุสภาตามพระราชบัญญัติครู พ.ศ. ๒๔๘๘ ต่อมาเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ และมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๒ มิถุนายน ๒๕๔๖ จึงมีการโอนบรรดากิจการ เงิน ทรัพย์สิน หนี้ สิทธิต่าง ๆ ขององค์การค้าของคุรุสภาไปเป็นของจำเลย ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติให้ปรับอัตราค่าจ้างให้แก่ลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ จำนวน ๒ ครั้ง ครั้งแรก เมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ให้ปรับในอัตราค่าจ้างร้อยละสามเท่ากันทุกอัตรา และให้ได้รับค่าจ้างสูงกว่าอัตราที่เพิ่มร้อยละสามตามอัตราจ้างใหม่อีก ๒ ขั้น ให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๔๗ เป็นต้นไป และครั้งที่สองเมื่อวันที่ ๑๔ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ปรับในอัตราค่าจ้างร้อยละห้าของอัตราค่าจ้างที่ได้รับ ให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๘ เป็นต้นไป จำเลยจึงต้องปรับเงินเดือนขึ้นให้แก่โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยห้าจำนวน ๒ ครั้ง แต่จำเลยกลับไม่ดำเนินการปรับเงินเดือนขึ้นให้แก่โจทก์ตามมติคณะรัฐมนตรี อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามสภาพการจ้างฉบับลงวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๒๕ ข้อ ๑๗ เรื่องการพิจารณาความดีความชอบประจำปี ซึ่งจำเลยได้ปฏิบัติมาตลอด ขอให้บังคับจำเลยปรับเงินเดือนให้แก่โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยห้าตามมติคณะรัฐมนตรีกับให้จำเลยชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับจากวันเกิดสิทธิเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยจะชำระเสร็จสิ้นระหว่างพิจารณา โจทก์ที่ ๕ ที่ ๖ ที่ ๗ ที่ ๑๑ ที่ ๒๗ ที่ ๓๐ ที่ ๓๓ ที่ ๓๘ ที่ ๕๖ ที่ ๖๐ ที่ ๖๕ และที่ ๙๑ รวม ๑๒ คน ยื่นคำร้องขอถอนฟ้อง ศาลแรงงานกลางอนุญาตและมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีของโจทก์ดังกล่าวออกจากสารบบความ คงเหลือโจทก์เก้าสิบสามคนจำเลยให้การโดยสรุปว่า มติคณะรัฐมนตรีที่ให้ปรับอัตราค่าจ้างให้แก่ลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจที่โจทก์กล่าวอ้าง มิใช่กฎหมายที่มีผลบังคับใช้และมิใช่ข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง จึงไม่ก่อให้เกิดสิทธิแก่โจทก์ตามฟ้อง และองค์การค้าของจำเลยมิใช่รัฐวิสาหกิจ จำเลยจึงไม่ต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว อีกทั้งบันทึกข้อตกลงฉบับลงวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๒๕ ข้อ ๑๗ ซึ่งโจทก์กล่าวอ้างว่าเป็นข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง กำหนดเพียงให้องค์การค้าของจำเลยพิจารณาโดยถือหลักเกณฑ์การพิจารณาตามมติคณะรัฐมนตรีหรือระเบียบของทางราชการที่กำหนดสำหรับเจ้าหน้าที่รัฐวิสาหกิจในขณะนั้นๆ เท่านั้น ไม่มีข้อความตอนใดระบุบังคับให้ต้องอนุมัติตามมติคณะรัฐมนตรี การปรับเงินเดือนจึงอยู่ในดุลยพินิจขององค์การค้าของจำเลยที่จะพิจารณาอนุมัติหรือไม่ก็ได้ แล้วแต่เหตุผลความจำเป็นโดยใช้หลักเกณฑ์การพิจารณาให้ความดีความชอบตามมติคณะรัฐมนตรีประกอบ เมื่อองค์การค้าของจำเลยขาดสภาพคล่อง ประกอบกิจการขาดทุนตั้งแต่ปี ๒๕๔๔ จนถึงปัจจุบัน มีภาระหนี้สินเป็นจำนวนมาก ไม่อยู่ในวิสัยที่จะมีรายได้จากผลประกอบการมาจัดทำงบประมาณเพื่อการปรับเงินเดือนตามมติคณะรัฐมนตรีดังที่โจทก์กล่าวอ้างได้ จึงเป็นเหตุสมควรเพียงพอที่คณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษายังไม่มีมติอนุมัติให้ปรับเงินเดือนให้แก่พนักงานเจ้าหน้าที่ขององค์การค้าของจำเลย คำฟ้องของโจทก์ทั้งเก้าสิบสามเคลือบคลุม คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน เนื่องจากสัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยมีลักษณะเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะในด้านการศึกษา ส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา สื่อการเรียนการสอนด้านการศึกษา และเรื่องอื่นที่เกี่ยวกับการจัดการศึกษาแก่สถานศึกษาทั้งองค์กรของรัฐหรือภาคเอกชนและบุคคลทั่วไป จึงถือว่าองค์การค้าของจำเลยดำเนินกิจการที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับภารกิจในการจัดจ้างบริการสาธารณะด้านการจัดการศึกษาของจำเลย จึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีข้อพิพาทระหว่างคู่สัญญาจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีจึงเป็นการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ส่วนที่ฟ้องเรียกดอกเบี้ยร้อยละสิบห้าต่อปีนับแต่วันเกิดสิทธิตามมติคณะรัฐมนตรีเป็นการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองกระทำละเมิด จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง นอกจากนี้ จำเลยได้ออกข้อบังคับคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ว่าด้วยการบริหารสำนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๗ และข้อบังคับคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ว่าด้วยการบริหารสำนักงาน พ.ศ. ๒๕๕๑ และข้อบังคับคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ว่าด้วยการบริหารงานองค์การค้าของสำนักงานส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๙ และฉบับที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้แบ่งแยกพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยออกเป็น ๒ ประเภท โดยข้อบังคับคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ว่าด้วยการบริหารสำนักงาน พ.ศ. ๒๕๕๑ กำหนดให้ พนักงานเจ้าหน้าที่หมายความว่าพนักงานเจ้าหน้าที่ที่ได้รับเงินเดือนหรือค่าจ้างจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา แต่ไม่รวมถึงพนักงานเจ้าหน้าที่ขององค์การค้าของจำเลย จึงเกิดข้อโต้แย้งหรือพิพาทระหว่างลูกจ้างขององค์การของจำเลยกับจำเลยในประเด็นที่ว่า ข้อบังคับฯ ดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งประเด็นดังกล่าวศาลปกครองกลางได้รับคำฟ้องไว้พิจารณาแล้วเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๖๖/๒๕๕๐ และถ้าศาลปกครองกลางฟังว่า ข้อบังคับฯ ดังกล่าวขัดต่อกฎหมายย่อมส่งผลต่อการใช้ดุลพินิจของจำเลยในคดีนี้โดยตรง ประเด็นทั้งสองนี้มีความเกี่ยวพันกันโดยตรง จึงเห็นได้ว่าข้อบังคับฯ ดังกล่าวออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๖๓ (๖) แห่งพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ ที่กำหนดให้ คณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษามีอำนาจและหน้าที่ออกข้อบังคับและหลักเกณฑ์ในการดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา และมาตรา ๘๓ วรรคท้าย กำหนดว่า ให้มีการปรับปรุงการบริหารจัดการองค์การค้าของคุรุสภาให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงและมีประสิทธิภาพสามารถแข่งขันอย่างเสรีได้ แสดงให้เห็นว่าลูกจ้างของจำเลยทั้งสองหน่วยงานหาได้อยู่ภายใต้ข้อบังคับเดียวกันไม่ การที่จำเลยไม่ปรับเงินเดือนค่าจ้างให้โจทก์ทั้งหมดตามคำฟ้องโดยมีเหตุผลมาจากการมีผลประกอบการที่ขาดทุน แต่จำเลยได้ปรับเงินเดือนค่าจ้างให้แก่พนักงานของจำเลยอื่นที่ไม่ใช่พนักงานลูกจ้างขององค์การค้าของจำเลย เห็นได้ชัดว่ามีกรณีข้อพิพาทโต้แย้งขึ้นเกี่ยวกับการที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ซึ่งถือว่าเป็นกรณีพิพาทเรื่องเดียวกันกับเรื่องที่ศาลปกครองกลางได้รับพิจารณาไว้แล้ว ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลแรงงานกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ จะปรากฏว่าจำเลยเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายในกำกับของกระทรวงศึกษาธิการและส่วนหนึ่งของรายได้ที่จำเลยได้รับมาจากเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดิน แต่มูลเหตุแห่งการพิพาทคดีนี้เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์อันเกี่ยวกับการทำงานตามสัญญาจ้างแรงงานที่โจทก์ในฐานะลูกจ้างเรียกร้องให้จำเลยปฏิบัติในฐานะที่เป็นนายจ้าง จึงมีลักษณะเป็นการจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และเป็นการเรียกร้องให้จำเลยจัดสภาพการจ้างให้สอดคล้องกับมติของคณะรัฐมนตรี จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และเป็นคดีเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) และ (๒) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยมีฐานะเป็นนิติบุคคลในกำกับของกระทรวงศึกษาธิการ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการด้านสวัสดิการ สวัสดิภาพ และสิทธิประโยชน์เกื้อกูลอื่น และความมั่นคงของผู้ประกอบวิชาชีพทางการศึกษา ตามมาตรา ๖๗ แห่งพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงเป็นหน่วยงานที่ใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองทางด้านการศึกษา จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยมีโจทก์ทั้งเก้าสิบสามเป็นลูกจ้างมีหน้าที่ปฏิบัติงานตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา รวมทั้งประสานและดำเนินการเกี่ยวกับกิจการอื่นๆ ตามที่ได้รับมอบหมาย ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติให้ปรับค่าจ้างให้แก่ลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ แสดงให้เห็นว่าคณะรัฐมนตรีในฐานะที่เป็นองค์กรสูงสุดของฝ่ายบริหารได้ใช้อำนาจตามกฎหมายออกมติดังกล่าว เพื่อให้จำเลยไปดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ในการปรับอัตราค่าจ้างให้กับโจทก์ต่อไป เมื่อจำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการโดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการรักษาการตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งนอกจากจำเลยจะต้องปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติดังกล่าวและระเบียบกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้ว จำเลยก็จะต้องผูกพันที่จะปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี โดยการออกประกาศหรือมีคำสั่งให้ปรับค่าจ้างให้กับโจทก์อีกด้วย หลังจากนั้นจึงได้จัดทำเป็นข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างตามพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อไป การจัดทำข้อตกลงที่เกี่ยวข้องกับสภาพการจ้างดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อจำเลยได้ดำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรีแล้วนั่นเอง เมื่อจำเลยไม่ปรับค่าจ้างขั้นต่ำให้แก่โจทก์ตามมติของคณะรัฐมนตรี โจทก์จึงฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้จำเลยปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี โดยการปรับค่าจ้างพร้อมเรียกร้องให้จำเลยชำระดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ นั้น เห็นว่า เมื่อจำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะตามที่กฎหมายกำหนดไว้ และโดยที่การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวย่อมรวมถึงการที่จะต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีที่เป็นองค์กรสูงสุดของฝ่ายบริหารที่เกี่ยวข้องกับการการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยตามมาตรา ๖๓ (๕) ประกอบมาตรา ๖๗ แห่งพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ ด้วย โดยมติคณะรัฐมนตรีเป็นหลักเกณฑ์ภายในของฝ่ายบริหารที่กำหนดให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐ ต้องถือปฏิบัติอันมีสภาพเป็นกฎ จำเลยจึงต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อคดีพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์กล่าวหาว่าจำเลยไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นขั้นตอนก่อนที่จะมีการจัดทำข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างต่อไปจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ส่วนที่ฟ้องเรียกดอกเบี้ยร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันเกิดสิทธิตามมติคณะรัฐมนตรีเป็นการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองกระทำละเมิด จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งเก้าสิบสามฟ้องว่า จำเลยไม่ดำเนินการปรับเงินเดือนขึ้นให้แก่โจทก์ตามมติคณะรัฐมนตรีที่ให้ปรับอัตราค่าจ้างให้แก่ลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ จำนวน ๒ ครั้ง อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามสภาพการจ้างฉบับลงวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๒๕ ข้อ ๑๗ เรื่องการพิจารณาความดีความชอบประจำปี ขอให้บังคับจำเลยปรับเงินเดือนให้แก่โจทก์ทั้งเก้าสิบสามตามมติคณะรัฐมนตรีพร้อมดอกเบี้ย ส่วนจำเลยให้การทำนองว่า โจทก์ทั้งเก้าสิบสามไม่ใช่พนักงานลูกจ้างประเภทที่จะได้รับการปรับค่าจ้าง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเกี่ยวกับสัญญาจ้างระหว่างโจทก์ทั้งเก้าสิบสามกับจำเลย ซึ่งจำต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า แต่เดิมโจทก์ทั้งเก้าสิบสามทำสัญญาเป็นลูกจ้างขององค์การค้าของคุรุสภา ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการหาประโยชน์ให้แก่คุรุสภาและอำนวยความสะดวกให้แก่การศึกษา โดยผลิต จำหน่ายและพัฒนาหนังสือ สื่อการเรียนการสอน รับจ้างพิมพ์งานทั่วไปและข้อสอบ โดยไม่ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลหรือหน่วยงานใด และสามารถบริหารกิจการจนมีกำไร ต่อมาองค์การค้าของคุรุสภานายจ้างของโจทก์ทั้งเก้าสิบสามได้โอนไปอยู่ในสังกัดของจำเลยตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ แต่ก็ยังคงมีวัตถุประสงค์และภารกิจเช่นเดิม ดังนั้น จะเห็นได้ว่า การดำเนินกิจการขององค์การค้าของคุรุสภาดำเนินกิจการเช่นเดียวกันกับเอกชนที่ผลิต จำหน่าย และพัฒนาหนังสือ สื่อการเรียนการสอน ซึ่งเป็นการประกอบกิจการเชิงพาณิชยกรรมจนมีกำไร สามารถนำไปจัดสรรให้กับองค์การคุรุสภาได้ นอกจากนี้องค์การค้าของคุรุสภาก็มีการจัดตั้งสหภาพแรงงานและเคยมีการยื่นข้อเรียกร้องต่อกันจนมีการทำบันทึกข้อตกลงกัน และเมื่อพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ มิได้บัญญัติยกเว้นการนำพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๕๑ พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ พระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ และพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ มาบังคับใช้กับกิจการของจำเลย ทั้งบทบัญญัติตามกฎหมายดังกล่าวก็มิได้บัญญัติยกเว้นมิให้นำมาใช้บังคับกับหน่วยงานอื่นใดของรัฐที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะในลักษณะของจำเลยด้วยแล้ว จำเลยจึงอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายดังกล่าว รวมทั้งโจทก์ทั้งเก้าสิบสามด้วย ดังนั้นความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์ทั้งเก้าสิบสามและจำเลยจึงมีลักษณะเป็นนายจ้างลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงาน ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และเป็นคดีเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) และ (๒) คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวนิดา ศรีสอน ที่ ๑ กับพวกรวม ๙๓ คน โจทก์ สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๓/๒๕๕๕
วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒
ศาลแรงงานกลาง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแรงงานกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๙ สิงหาคม ๒๕๕๓ นางวนิดา ศรีสอน ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๐๕ คน โจทก์ ยื่นฟ้องสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา จำเลย ต่อศาลแรงงานกลาง เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๓๓๒๑-๓๔๒๑/๒๕๕๓ และที่ ๔๔๖๙-๔๔๗๒/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๖๗๘๓-๖๘๗๕/๒๕๕๓ ซึ่งต่อมาศาลแรงงานกลางมีคำสั่งให้รวมการพิจารณาพิพากษาเข้าด้วยกัน โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยห้าสำนวนฟ้องทำนองเดียวกันว่า โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยห้าเป็นลูกจ้างของจำเลย ซึ่งเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ องค์การจัดหาผลประโยชน์ของจำเลยคือองค์การค้าของคุรุสภา ซึ่งไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเดิมเป็นองค์การจัดหาผลประโยชน์ของคุรุสภาตามพระราชบัญญัติครู พ.ศ. ๒๔๘๘ ต่อมาเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ และมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๒ มิถุนายน ๒๕๔๖ จึงมีการโอนบรรดากิจการ เงิน ทรัพย์สิน หนี้ สิทธิต่าง ๆ ขององค์การค้าของคุรุสภาไปเป็นของจำเลย ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติให้ปรับอัตราค่าจ้างให้แก่ลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ จำนวน ๒ ครั้ง ครั้งแรก เมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ให้ปรับในอัตราค่าจ้างร้อยละสามเท่ากันทุกอัตรา และให้ได้รับค่าจ้างสูงกว่าอัตราที่เพิ่มร้อยละสามตามอัตราจ้างใหม่อีก ๒ ขั้น ให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๔๗ เป็นต้นไป และครั้งที่สองเมื่อวันที่ ๑๔ มีนาคม ๒๕๔๙ ให้ปรับในอัตราค่าจ้างร้อยละห้าของอัตราค่าจ้างที่ได้รับ ให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๘ เป็นต้นไป จำเลยจึงต้องปรับเงินเดือนขึ้นให้แก่โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยห้าจำนวน ๒ ครั้ง แต่จำเลยกลับไม่ดำเนินการปรับเงินเดือนขึ้นให้แก่โจทก์ตามมติคณะรัฐมนตรี อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามสภาพการจ้างฉบับลงวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๒๕ ข้อ ๑๗ เรื่องการพิจารณาความดีความชอบประจำปี ซึ่งจำเลยได้ปฏิบัติมาตลอด ขอให้บังคับจำเลยปรับเงินเดือนให้แก่โจทก์ทั้งหนึ่งร้อยห้าตามมติคณะรัฐมนตรีกับให้จำเลยชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับจากวันเกิดสิทธิเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยจะชำระเสร็จสิ้นระหว่างพิจารณา โจทก์ที่ ๕ ที่ ๖ ที่ ๗ ที่ ๑๑ ที่ ๒๗ ที่ ๓๐ ที่ ๓๓ ที่ ๓๘ ที่ ๕๖ ที่ ๖๐ ที่ ๖๕ และที่ ๙๑ รวม ๑๒ คน ยื่นคำร้องขอถอนฟ้อง ศาลแรงงานกลางอนุญาตและมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีของโจทก์ดังกล่าวออกจากสารบบความ คงเหลือโจทก์เก้าสิบสามคนจำเลยให้การโดยสรุปว่า มติคณะรัฐมนตรีที่ให้ปรับอัตราค่าจ้างให้แก่ลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจที่โจทก์กล่าวอ้าง มิใช่กฎหมายที่มีผลบังคับใช้และมิใช่ข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง จึงไม่ก่อให้เกิดสิทธิแก่โจทก์ตามฟ้อง และองค์การค้าของจำเลยมิใช่รัฐวิสาหกิจ จำเลยจึงไม่ต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว อีกทั้งบันทึกข้อตกลงฉบับลงวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๒๕ ข้อ ๑๗ ซึ่งโจทก์กล่าวอ้างว่าเป็นข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง กำหนดเพียงให้องค์การค้าของจำเลยพิจารณาโดยถือหลักเกณฑ์การพิจารณาตามมติคณะรัฐมนตรีหรือระเบียบของทางราชการที่กำหนดสำหรับเจ้าหน้าที่รัฐวิสาหกิจในขณะนั้นๆ เท่านั้น ไม่มีข้อความตอนใดระบุบังคับให้ต้องอนุมัติตามมติคณะรัฐมนตรี การปรับเงินเดือนจึงอยู่ในดุลยพินิจขององค์การค้าของจำเลยที่จะพิจารณาอนุมัติหรือไม่ก็ได้ แล้วแต่เหตุผลความจำเป็นโดยใช้หลักเกณฑ์การพิจารณาให้ความดีความชอบตามมติคณะรัฐมนตรีประกอบ เมื่อองค์การค้าของจำเลยขาดสภาพคล่อง ประกอบกิจการขาดทุนตั้งแต่ปี ๒๕๔๔ จนถึงปัจจุบัน มีภาระหนี้สินเป็นจำนวนมาก ไม่อยู่ในวิสัยที่จะมีรายได้จากผลประกอบการมาจัดทำงบประมาณเพื่อการปรับเงินเดือนตามมติคณะรัฐมนตรีดังที่โจทก์กล่าวอ้างได้ จึงเป็นเหตุสมควรเพียงพอที่คณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษายังไม่มีมติอนุมัติให้ปรับเงินเดือนให้แก่พนักงานเจ้าหน้าที่ขององค์การค้าของจำเลย คำฟ้องของโจทก์ทั้งเก้าสิบสามเคลือบคลุม คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน เนื่องจากสัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยมีลักษณะเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะในด้านการศึกษา ส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา สื่อการเรียนการสอนด้านการศึกษา และเรื่องอื่นที่เกี่ยวกับการจัดการศึกษาแก่สถานศึกษาทั้งองค์กรของรัฐหรือภาคเอกชนและบุคคลทั่วไป จึงถือว่าองค์การค้าของจำเลยดำเนินกิจการที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับภารกิจในการจัดจ้างบริการสาธารณะด้านการจัดการศึกษาของจำเลย จึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีข้อพิพาทระหว่างคู่สัญญาจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีจึงเป็นการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ส่วนที่ฟ้องเรียกดอกเบี้ยร้อยละสิบห้าต่อปีนับแต่วันเกิดสิทธิตามมติคณะรัฐมนตรีเป็นการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองกระทำละเมิด จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง นอกจากนี้ จำเลยได้ออกข้อบังคับคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ว่าด้วยการบริหารสำนักงาน พ.ศ. ๒๕๔๗ และข้อบังคับคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ว่าด้วยการบริหารสำนักงาน พ.ศ. ๒๕๕๑ และข้อบังคับคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ว่าด้วยการบริหารงานองค์การค้าของสำนักงานส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๙ และฉบับที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้แบ่งแยกพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยออกเป็น ๒ ประเภท โดยข้อบังคับคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา ว่าด้วยการบริหารสำนักงาน พ.ศ. ๒๕๕๑ กำหนดให้ พนักงานเจ้าหน้าที่หมายความว่าพนักงานเจ้าหน้าที่ที่ได้รับเงินเดือนหรือค่าจ้างจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา แต่ไม่รวมถึงพนักงานเจ้าหน้าที่ขององค์การค้าของจำเลย จึงเกิดข้อโต้แย้งหรือพิพาทระหว่างลูกจ้างขององค์การของจำเลยกับจำเลยในประเด็นที่ว่า ข้อบังคับฯ ดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งประเด็นดังกล่าวศาลปกครองกลางได้รับคำฟ้องไว้พิจารณาแล้วเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๖๖/๒๕๕๐ และถ้าศาลปกครองกลางฟังว่า ข้อบังคับฯ ดังกล่าวขัดต่อกฎหมายย่อมส่งผลต่อการใช้ดุลพินิจของจำเลยในคดีนี้โดยตรง ประเด็นทั้งสองนี้มีความเกี่ยวพันกันโดยตรง จึงเห็นได้ว่าข้อบังคับฯ ดังกล่าวออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๖๓ (๖) แห่งพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ ที่กำหนดให้ คณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษามีอำนาจและหน้าที่ออกข้อบังคับและหลักเกณฑ์ในการดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา และมาตรา ๘๓ วรรคท้าย กำหนดว่า ให้มีการปรับปรุงการบริหารจัดการองค์การค้าของคุรุสภาให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงและมีประสิทธิภาพสามารถแข่งขันอย่างเสรีได้ แสดงให้เห็นว่าลูกจ้างของจำเลยทั้งสองหน่วยงานหาได้อยู่ภายใต้ข้อบังคับเดียวกันไม่ การที่จำเลยไม่ปรับเงินเดือนค่าจ้างให้โจทก์ทั้งหมดตามคำฟ้องโดยมีเหตุผลมาจากการมีผลประกอบการที่ขาดทุน แต่จำเลยได้ปรับเงินเดือนค่าจ้างให้แก่พนักงานของจำเลยอื่นที่ไม่ใช่พนักงานลูกจ้างขององค์การค้าของจำเลย เห็นได้ชัดว่ามีกรณีข้อพิพาทโต้แย้งขึ้นเกี่ยวกับการที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ซึ่งถือว่าเป็นกรณีพิพาทเรื่องเดียวกันกับเรื่องที่ศาลปกครองกลางได้รับพิจารณาไว้แล้ว ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลแรงงานกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ จะปรากฏว่าจำเลยเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายในกำกับของกระทรวงศึกษาธิการและส่วนหนึ่งของรายได้ที่จำเลยได้รับมาจากเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดิน แต่มูลเหตุแห่งการพิพาทคดีนี้เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์อันเกี่ยวกับการทำงานตามสัญญาจ้างแรงงานที่โจทก์ในฐานะลูกจ้างเรียกร้องให้จำเลยปฏิบัติในฐานะที่เป็นนายจ้าง จึงมีลักษณะเป็นการจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และเป็นการเรียกร้องให้จำเลยจัดสภาพการจ้างให้สอดคล้องกับมติของคณะรัฐมนตรี จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และเป็นคดีเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) และ (๒) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยมีฐานะเป็นนิติบุคคลในกำกับของกระทรวงศึกษาธิการ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการด้านสวัสดิการ สวัสดิภาพ และสิทธิประโยชน์เกื้อกูลอื่น และความมั่นคงของผู้ประกอบวิชาชีพทางการศึกษา ตามมาตรา ๖๗ แห่งพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงเป็นหน่วยงานที่ใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองทางด้านการศึกษา จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยมีโจทก์ทั้งเก้าสิบสามเป็นลูกจ้างมีหน้าที่ปฏิบัติงานตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา รวมทั้งประสานและดำเนินการเกี่ยวกับกิจการอื่นๆ ตามที่ได้รับมอบหมาย ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติให้ปรับค่าจ้างให้แก่ลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ แสดงให้เห็นว่าคณะรัฐมนตรีในฐานะที่เป็นองค์กรสูงสุดของฝ่ายบริหารได้ใช้อำนาจตามกฎหมายออกมติดังกล่าว เพื่อให้จำเลยไปดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ในการปรับอัตราค่าจ้างให้กับโจทก์ต่อไป เมื่อจำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการโดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการรักษาการตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งนอกจากจำเลยจะต้องปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติดังกล่าวและระเบียบกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้ว จำเลยก็จะต้องผูกพันที่จะปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี โดยการออกประกาศหรือมีคำสั่งให้ปรับค่าจ้างให้กับโจทก์อีกด้วย หลังจากนั้นจึงได้จัดทำเป็นข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างตามพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อไป การจัดทำข้อตกลงที่เกี่ยวข้องกับสภาพการจ้างดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อจำเลยได้ดำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรีแล้วนั่นเอง เมื่อจำเลยไม่ปรับค่าจ้างขั้นต่ำให้แก่โจทก์ตามมติของคณะรัฐมนตรี โจทก์จึงฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้จำเลยปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี โดยการปรับค่าจ้างพร้อมเรียกร้องให้จำเลยชำระดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ นั้น เห็นว่า เมื่อจำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะตามที่กฎหมายกำหนดไว้ และโดยที่การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวย่อมรวมถึงการที่จะต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีที่เป็นองค์กรสูงสุดของฝ่ายบริหารที่เกี่ยวข้องกับการการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยตามมาตรา ๖๓ (๕) ประกอบมาตรา ๖๗ แห่งพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ ด้วย โดยมติคณะรัฐมนตรีเป็นหลักเกณฑ์ภายในของฝ่ายบริหารที่กำหนดให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐ ต้องถือปฏิบัติอันมีสภาพเป็นกฎ จำเลยจึงต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อคดีพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์กล่าวหาว่าจำเลยไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นขั้นตอนก่อนที่จะมีการจัดทำข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างต่อไปจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ส่วนที่ฟ้องเรียกดอกเบี้ยร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันเกิดสิทธิตามมติคณะรัฐมนตรีเป็นการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองกระทำละเมิด จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งเก้าสิบสามฟ้องว่า จำเลยไม่ดำเนินการปรับเงินเดือนขึ้นให้แก่โจทก์ตามมติคณะรัฐมนตรีที่ให้ปรับอัตราค่าจ้างให้แก่ลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ จำนวน ๒ ครั้ง อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามสภาพการจ้างฉบับลงวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๒๕ ข้อ ๑๗ เรื่องการพิจารณาความดีความชอบประจำปี ขอให้บังคับจำเลยปรับเงินเดือนให้แก่โจทก์ทั้งเก้าสิบสามตามมติคณะรัฐมนตรีพร้อมดอกเบี้ย ส่วนจำเลยให้การทำนองว่า โจทก์ทั้งเก้าสิบสามไม่ใช่พนักงานลูกจ้างประเภทที่จะได้รับการปรับค่าจ้าง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเกี่ยวกับสัญญาจ้างระหว่างโจทก์ทั้งเก้าสิบสามกับจำเลย ซึ่งจำต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า แต่เดิมโจทก์ทั้งเก้าสิบสามทำสัญญาเป็นลูกจ้างขององค์การค้าของคุรุสภา ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการหาประโยชน์ให้แก่คุรุสภาและอำนวยความสะดวกให้แก่การศึกษา โดยผลิต จำหน่ายและพัฒนาหนังสือ สื่อการเรียนการสอน รับจ้างพิมพ์งานทั่วไปและข้อสอบ โดยไม่ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลหรือหน่วยงานใด และสามารถบริหารกิจการจนมีกำไร ต่อมาองค์การค้าของคุรุสภานายจ้างของโจทก์ทั้งเก้าสิบสามได้โอนไปอยู่ในสังกัดของจำเลยตามพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ แต่ก็ยังคงมีวัตถุประสงค์และภารกิจเช่นเดิม ดังนั้น จะเห็นได้ว่า การดำเนินกิจการขององค์การค้าของคุรุสภาดำเนินกิจการเช่นเดียวกันกับเอกชนที่ผลิต จำหน่าย และพัฒนาหนังสือ สื่อการเรียนการสอน ซึ่งเป็นการประกอบกิจการเชิงพาณิชยกรรมจนมีกำไร สามารถนำไปจัดสรรให้กับองค์การคุรุสภาได้ นอกจากนี้องค์การค้าของคุรุสภาก็มีการจัดตั้งสหภาพแรงงานและเคยมีการยื่นข้อเรียกร้องต่อกันจนมีการทำบันทึกข้อตกลงกัน และเมื่อพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ มิได้บัญญัติยกเว้นการนำพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๕๑ พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ พระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ และพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ มาบังคับใช้กับกิจการของจำเลย ทั้งบทบัญญัติตามกฎหมายดังกล่าวก็มิได้บัญญัติยกเว้นมิให้นำมาใช้บังคับกับหน่วยงานอื่นใดของรัฐที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเฉพาะในลักษณะของจำเลยด้วยแล้ว จำเลยจึงอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายดังกล่าว รวมทั้งโจทก์ทั้งเก้าสิบสามด้วย ดังนั้นความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์ทั้งเก้าสิบสามและจำเลยจึงมีลักษณะเป็นนายจ้างลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงาน ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง และเป็นคดีเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) และ (๒) คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวนิดา ศรีสอน ที่ ๑ กับพวกรวม ๙๓ คน โจทก์ สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากรทางการศึกษา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. 2522
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๒/๒๕๕๕
วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๓ นายกิจพิพัฒน์ ชัยเวชการ โจทก์ ยื่นฟ้อง นายวรากร ดอกรัก ที่ ๑ องค์การบริหารส่วนจังหวัดสุพรรณบุรี ที่ ๒ องค์การบริหารส่วนตำบลสระพังลาน ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุพรรณบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๙๕๖/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๑๓๒/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๓ ได้แจ้งให้จำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นลูกจ้างหรือเจ้าหน้าที่หรือตัวแทนของจำเลยที่ ๒ ใช้รถแบคโฮขุดลอกคลองระบายน้ำ ๒ ฝั่งขวาสองพี่น้อง ซึ่งอยู่ติดกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๔๔๖๒ และเลขที่ ๓๔๙๐๐ ตำบลสระพังลาน อำเภออู่ทอง จังหวัดสุพรรณบุรี ทางด้านทิศเหนือ อันเป็นที่ดินที่โจทก์เช่าเพื่อทำสวนผักคะน้า โดยจำเลยที่ ๑ ขุดลอกคลองจากทางทิศตะวันตกย้อนมาทางทิศตะวันออกมาสิ้นสุดจดบริเวณทางหลวงแผ่นดินสาย ๓๒๑ หรือถนนมาลัยแมน ซึ่งเป็นบริเวณที่กรมทางหลวงได้ฝังท่อเพื่อให้น้ำจากคลองดังกล่าวไหลผ่านถนนมาลัยแมนไปยังอีกฝั่งหนึ่ง จำเลยทั้งสามได้ร่วมกันหรือแทนกันวางแผนดำเนินงานขุดลอกคลองดังกล่าวด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ขาดการวางแผนที่ดีทั้งในขณะวางแผนและในขณะดำเนินงานขุดลอกคลองกระทำการโดยปราศจากความระมัดระวัง พร้อมทั้งไม่ศึกษาวิธีการลอกคลองที่เคยดำเนินมาก่อนหน้านั้น เป็นเหตุให้เศษผักตบชวา เศษวัชพืช และขยะที่ขุดลอกไปอุดท่อระบายน้ำช่วงจดถนนมาลัยแมนเป็นจำนวนมาก ทำให้น้ำไม่สามารถระบายไปอีกฝั่งหนึ่งของถนนมาลัยแมนได้ เกิดน้ำท่วมด้านฝั่งตะวันตกของถนนมาลัยแมนและท่วมสวนผักของโจทก์ทั้งสองแปลงเป็นเวลาหลายวัน ทำให้ผักคะน้าของโจทก์เสียหายทั้งหมด ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์รวมเป็นเงิน ๕๙๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับจากวันฟ้องไปจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยทั้งสามให้การว่า เหตุคดีนี้มิได้เกิดจากการกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของจำเลยทั้งสาม แต่เป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมายและตามขั้นตอนวิธีการทำงานเพื่อบรรเทาผลร้ายจากภัยพิบัติที่เกิดขึ้นจากภาวะน้ำท่วมและเป็นกรณีจำเป็นเร่งด่วนเพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น ก่อนดำเนินการขุดลอกวัชพืช จำเลยที่ ๓ ได้รับแจ้งว่า ประชาชนในหมู่ ๒, ๓, ๔ และ ๙ ตำบลสระพังลาน อำเภออู่ทอง จังหวัดสุพรรณบุรี ได้รับความเดือดร้อน เนื่องจากมีผักตบชวา วัชพืช ปกคลุมหนาแน่นในคลองระบายน้ำ ๒ ฝั่งขวาสองพี่น้อง และยังมีฝนตกชุก น้ำบ่าไหลหลากมาจากอำเภอพนมทวน จังหวัดกาญจนบุรี จึงเกิดน้ำท่วมบ้านเรือน พืชผลทางการเกษตรของราษฎรในหมู่บ้านดังกล่าวได้รับความเสียหายมาก จำเลยที่ ๓ จึงขอให้จำเลยที่ ๒ นำเครื่องจักรกลมาใช้ขุดลอกวัชพืชในคลองระบายน้ำดังกล่าว อันเป็นการช่วยเหลือและบรรเทาความเดือดร้อนให้แก่ประชาชน จำเลยทั้งสามได้กระทำตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมายและปฏิบัติตามขั้นตอนวิธีการทำงานโดยมิได้มีการประมาทเลินเล่อ เหตุที่สวนผักของโจทก์ถูกน้ำท่วม เนื่องจากภาวะฝนตกชุกติดต่อกันเป็นเวลาหลายวัน และมีน้ำบ่าไหลหลากจากอำเภอพนมทวน จังหวัดกาญจนบุรี เข้าสมทบทำให้ปริมาณน้ำเพิ่มมากขึ้นประกอบกับบริเวณท่อระบายน้ำทิ้งใต้ถนนมาลัยแมนมีสิ่งอุดตันทำให้การไหลของน้ำไม่สะดวก และจำเลยทั้งสามได้ดำเนินการเอาวัสดุที่ติดอยู่ภายในท่อลอดใต้ถนนมาลัยแมนออกเพื่อให้น้ำไหลเวียนได้สะดวกขึ้น อันเป็นภัยธรรมชาติและเป็นเหตุสุดวิสัย ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกมาสูงเกินควร ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่การกระทำละเมิดตามที่โจทก์ฟ้องเป็นเพียงปฏิบัติการทางปกครองที่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาเพื่อให้กิจการของฝ่ายปกครองเกิดผลสำเร็จเท่านั้น มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร การกระทำละเมิดตามที่โจทก์ฟ้อง จึงเป็นการละเมิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้มูลเหตุเกิดจากการที่จำเลยทั้งสามเข้ามาปฏิบัติการขุดลอกคลองระบายน้ำ ๒ ฝั่งขวาสองพี่น้อง เนื่องจากจำเลยที่ ๓ เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนาตำบลทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม รวมทั้งมีหน้าที่ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย บำรุงและส่งเสริมการประกอบอาชีพของราษฎร และการคุ้มครองดูแลและรักษาทรัพย์สินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และหน้าที่อื่นๆ ภายในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลตามที่กฎหมายกำหนดตามมาตรา ๖๖ มาตรา ๖๗ (๔) และมาตรา ๖๘ (๗) และ (๘) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นองค์การส่วนท้องถิ่นเช่นกัน จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินกิจการภายในเขตองค์การบริหารส่วนจังหวัด รวมทั้งสนับสนุนสภาตำบลและราชการส่วนท้องถิ่นอื่นในการพัฒนาท้องถิ่น เพื่อประโยชน์สุขของประชาชน ทั้งนี้ ตามนัยมาตรา ๔๕ วรรคหนึ่ง (๓) และมาตรา ๔๕/๑ แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ประกอบมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้ เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองดังนี้... (๒) การจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ... (๒๙) การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และมาตรา ๑๗ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า ภายใต้บังคับมาตรา ๑๖ ให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองดังนี้... (๒) การสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการพัฒนาท้องถิ่น (๓) การประสานและให้ความร่วมมือในการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ส่วนจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และได้กระทำการตามคำสั่งของจำเลยที่ ๒ ในการขุดลอกคลองระบายน้ำที่พิพาท ทั้งนี้ โดยมีราษฎรภายในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลสระพังลานมีหนังสือขอความอนุเคราะห์ช่วยเหลือขุดลอกผักตบชวาที่อุดตันทางระบายน้ำ ทำให้น้ำท่วมบ้านเรือนและพืชผลของเกษตรกร เมื่อจำเลยที่ ๓ ตรวจสอบข้อเท็จจริงพบว่า มีเหตุอุทกภัยจริง ดังนั้น เพื่อบรรเทาสาธารณภัยดังกล่าว จึงได้แก้ไขความเดือดร้อนของประชาชนไปตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวข้างต้น และมีหนังสือขอความอนุเคราะห์จากจำเลยที่ ๒ ให้จัดส่งเครื่องจักรพร้อมเจ้าหน้าที่ออกไปช่วยเหลือ จึงเห็นว่า เมื่อเกิดเหตุสาธารณภัยขึ้นภายในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลสระพังลาน จำเลยที่ ๓ ในฐานะหน่วยงานทางปกครอง ย่อมมีอำนาจหน้าที่ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยนั้นให้หมดไป ทั้งนี้ เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์และเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน ดังจะเห็นได้ว่าในการดำเนินงานของจำเลยที่ ๓ นอกจากขุดลอกคลองซึ่งต้องมีอำนาจตามที่กฎหมายบัญญัติให้ทำได้แล้ว ยังต้องปิดถนนสูบน้ำไปทิ้งและขอการสนับสนุนการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่จากจำเลยที่ ๒ การใช้อำนาจบรรเทาสาธารณภัยของจำเลยทั้งสามดังกล่าวจึงเป็นการกระทำทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากเกิดความเสียหายดังโจทก์กล่าวอ้างจากการกระทำทางปกครองดังกล่าว คดีย่อมอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ดังนั้น เมื่อโจทก์ฟ้องว่าได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการที่จำเลยทั้งสามใช้รถขุดลอกคลองระบายน้ำ ๒ ฝั่งขวาสองพี่น้อง โดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เป็นเหตุให้มีมูลฝอยและสิ่งปฏิกูลไปอุดท่อระบายน้ำ และเกิดน้ำท่วมสวนผักของโจทก์เสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง โดยสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นในการพัฒนาท้องถิ่น ตลอดจนประสานและให้ความร่วมมือในการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ตามมาตรา ๔๕ วรรคหนึ่ง (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ประกอบกับมาตรา ๑๗ (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนจำเลยที่ ๓ มีหน้าที่บำรุงรักษาทางน้ำ รักษาความสะอาดของทางน้ำ รวมทั้งกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ตามมาตรา ๖๗ (๑) (๒) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๓ แจ้งให้จำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๑ ใช้รถแบคโฮขุดลอกคลองระบายน้ำ ๒ ฝั่งขวาสองพี่น้อง ซึ่งอยู่ติดกับที่ดินที่โจทก์เช่าเพื่อทำสวนผักคะน้า เป็นเหตุให้เศษผักตบชวา เศษวัชพืช และขยะที่ขุดลอกไปอุดท่อระบายน้ำ เกิดน้ำท่วมสวนผักของโจทก์เสียหายทั้งหมด ขอให้ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย จึงเป็นการฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ ใช้อำนาจตามกฎหมายในการบำรุงรักษาทางน้ำ รักษาความสะอาดของทางน้ำโดยกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล รวมถึงการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยที่เกิดขึ้นภายในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลสระพังลาน และจำเลยที่ ๒ ใช้อำนาจตามกฎหมายในการสนับสนุนและให้ความร่วมมือการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ในการกำจัดวัชพืชในคลองระบายน้ำ อันเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายในการจัดทำบริการสาธารณะ เมื่อก่อให้เกิดความเสียหายหรือกระทบกระเทือนสิทธิของโจทก์ จึงเป็นการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายกิจพิพัฒน์ ชัยเวชการ โจทก์ นายวรากร ดอกรัก ที่ ๑ องค์การบริหารส่วนจังหวัดสุพรรณบุรี ที่ ๒ องค์การบริหารส่วนตำบลสระพังลาน ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๒/๒๕๕๕
วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๓ นายกิจพิพัฒน์ ชัยเวชการ โจทก์ ยื่นฟ้อง นายวรากร ดอกรัก ที่ ๑ องค์การบริหารส่วนจังหวัดสุพรรณบุรี ที่ ๒ องค์การบริหารส่วนตำบลสระพังลาน ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุพรรณบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๙๕๖/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๑๓๒/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๓ ได้แจ้งให้จำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นลูกจ้างหรือเจ้าหน้าที่หรือตัวแทนของจำเลยที่ ๒ ใช้รถแบคโฮขุดลอกคลองระบายน้ำ ๒ ฝั่งขวาสองพี่น้อง ซึ่งอยู่ติดกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๔๔๖๒ และเลขที่ ๓๔๙๐๐ ตำบลสระพังลาน อำเภออู่ทอง จังหวัดสุพรรณบุรี ทางด้านทิศเหนือ อันเป็นที่ดินที่โจทก์เช่าเพื่อทำสวนผักคะน้า โดยจำเลยที่ ๑ ขุดลอกคลองจากทางทิศตะวันตกย้อนมาทางทิศตะวันออกมาสิ้นสุดจดบริเวณทางหลวงแผ่นดินสาย ๓๒๑ หรือถนนมาลัยแมน ซึ่งเป็นบริเวณที่กรมทางหลวงได้ฝังท่อเพื่อให้น้ำจากคลองดังกล่าวไหลผ่านถนนมาลัยแมนไปยังอีกฝั่งหนึ่ง จำเลยทั้งสามได้ร่วมกันหรือแทนกันวางแผนดำเนินงานขุดลอกคลองดังกล่าวด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ขาดการวางแผนที่ดีทั้งในขณะวางแผนและในขณะดำเนินงานขุดลอกคลองกระทำการโดยปราศจากความระมัดระวัง พร้อมทั้งไม่ศึกษาวิธีการลอกคลองที่เคยดำเนินมาก่อนหน้านั้น เป็นเหตุให้เศษผักตบชวา เศษวัชพืช และขยะที่ขุดลอกไปอุดท่อระบายน้ำช่วงจดถนนมาลัยแมนเป็นจำนวนมาก ทำให้น้ำไม่สามารถระบายไปอีกฝั่งหนึ่งของถนนมาลัยแมนได้ เกิดน้ำท่วมด้านฝั่งตะวันตกของถนนมาลัยแมนและท่วมสวนผักของโจทก์ทั้งสองแปลงเป็นเวลาหลายวัน ทำให้ผักคะน้าของโจทก์เสียหายทั้งหมด ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์รวมเป็นเงิน ๕๙๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับจากวันฟ้องไปจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยทั้งสามให้การว่า เหตุคดีนี้มิได้เกิดจากการกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของจำเลยทั้งสาม แต่เป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมายและตามขั้นตอนวิธีการทำงานเพื่อบรรเทาผลร้ายจากภัยพิบัติที่เกิดขึ้นจากภาวะน้ำท่วมและเป็นกรณีจำเป็นเร่งด่วนเพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น ก่อนดำเนินการขุดลอกวัชพืช จำเลยที่ ๓ ได้รับแจ้งว่า ประชาชนในหมู่ ๒, ๓, ๔ และ ๙ ตำบลสระพังลาน อำเภออู่ทอง จังหวัดสุพรรณบุรี ได้รับความเดือดร้อน เนื่องจากมีผักตบชวา วัชพืช ปกคลุมหนาแน่นในคลองระบายน้ำ ๒ ฝั่งขวาสองพี่น้อง และยังมีฝนตกชุก น้ำบ่าไหลหลากมาจากอำเภอพนมทวน จังหวัดกาญจนบุรี จึงเกิดน้ำท่วมบ้านเรือน พืชผลทางการเกษตรของราษฎรในหมู่บ้านดังกล่าวได้รับความเสียหายมาก จำเลยที่ ๓ จึงขอให้จำเลยที่ ๒ นำเครื่องจักรกลมาใช้ขุดลอกวัชพืชในคลองระบายน้ำดังกล่าว อันเป็นการช่วยเหลือและบรรเทาความเดือดร้อนให้แก่ประชาชน จำเลยทั้งสามได้กระทำตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมายและปฏิบัติตามขั้นตอนวิธีการทำงานโดยมิได้มีการประมาทเลินเล่อ เหตุที่สวนผักของโจทก์ถูกน้ำท่วม เนื่องจากภาวะฝนตกชุกติดต่อกันเป็นเวลาหลายวัน และมีน้ำบ่าไหลหลากจากอำเภอพนมทวน จังหวัดกาญจนบุรี เข้าสมทบทำให้ปริมาณน้ำเพิ่มมากขึ้นประกอบกับบริเวณท่อระบายน้ำทิ้งใต้ถนนมาลัยแมนมีสิ่งอุดตันทำให้การไหลของน้ำไม่สะดวก และจำเลยทั้งสามได้ดำเนินการเอาวัสดุที่ติดอยู่ภายในท่อลอดใต้ถนนมาลัยแมนออกเพื่อให้น้ำไหลเวียนได้สะดวกขึ้น อันเป็นภัยธรรมชาติและเป็นเหตุสุดวิสัย ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกมาสูงเกินควร ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่การกระทำละเมิดตามที่โจทก์ฟ้องเป็นเพียงปฏิบัติการทางปกครองที่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาเพื่อให้กิจการของฝ่ายปกครองเกิดผลสำเร็จเท่านั้น มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร การกระทำละเมิดตามที่โจทก์ฟ้อง จึงเป็นการละเมิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้มูลเหตุเกิดจากการที่จำเลยทั้งสามเข้ามาปฏิบัติการขุดลอกคลองระบายน้ำ ๒ ฝั่งขวาสองพี่น้อง เนื่องจากจำเลยที่ ๓ เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนาตำบลทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม รวมทั้งมีหน้าที่ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย บำรุงและส่งเสริมการประกอบอาชีพของราษฎร และการคุ้มครองดูแลและรักษาทรัพย์สินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และหน้าที่อื่นๆ ภายในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลตามที่กฎหมายกำหนดตามมาตรา ๖๖ มาตรา ๖๗ (๔) และมาตรา ๖๘ (๗) และ (๘) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นองค์การส่วนท้องถิ่นเช่นกัน จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินกิจการภายในเขตองค์การบริหารส่วนจังหวัด รวมทั้งสนับสนุนสภาตำบลและราชการส่วนท้องถิ่นอื่นในการพัฒนาท้องถิ่น เพื่อประโยชน์สุขของประชาชน ทั้งนี้ ตามนัยมาตรา ๔๕ วรรคหนึ่ง (๓) และมาตรา ๔๕/๑ แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ประกอบมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้ เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองดังนี้... (๒) การจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ... (๒๙) การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และมาตรา ๑๗ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า ภายใต้บังคับมาตรา ๑๖ ให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองดังนี้... (๒) การสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการพัฒนาท้องถิ่น (๓) การประสานและให้ความร่วมมือในการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ส่วนจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และได้กระทำการตามคำสั่งของจำเลยที่ ๒ ในการขุดลอกคลองระบายน้ำที่พิพาท ทั้งนี้ โดยมีราษฎรภายในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลสระพังลานมีหนังสือขอความอนุเคราะห์ช่วยเหลือขุดลอกผักตบชวาที่อุดตันทางระบายน้ำ ทำให้น้ำท่วมบ้านเรือนและพืชผลของเกษตรกร เมื่อจำเลยที่ ๓ ตรวจสอบข้อเท็จจริงพบว่า มีเหตุอุทกภัยจริง ดังนั้น เพื่อบรรเทาสาธารณภัยดังกล่าว จึงได้แก้ไขความเดือดร้อนของประชาชนไปตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวข้างต้น และมีหนังสือขอความอนุเคราะห์จากจำเลยที่ ๒ ให้จัดส่งเครื่องจักรพร้อมเจ้าหน้าที่ออกไปช่วยเหลือ จึงเห็นว่า เมื่อเกิดเหตุสาธารณภัยขึ้นภายในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลสระพังลาน จำเลยที่ ๓ ในฐานะหน่วยงานทางปกครอง ย่อมมีอำนาจหน้าที่ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยนั้นให้หมดไป ทั้งนี้ เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์และเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน ดังจะเห็นได้ว่าในการดำเนินงานของจำเลยที่ ๓ นอกจากขุดลอกคลองซึ่งต้องมีอำนาจตามที่กฎหมายบัญญัติให้ทำได้แล้ว ยังต้องปิดถนนสูบน้ำไปทิ้งและขอการสนับสนุนการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่จากจำเลยที่ ๒ การใช้อำนาจบรรเทาสาธารณภัยของจำเลยทั้งสามดังกล่าวจึงเป็นการกระทำทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากเกิดความเสียหายดังโจทก์กล่าวอ้างจากการกระทำทางปกครองดังกล่าว คดีย่อมอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ดังนั้น เมื่อโจทก์ฟ้องว่าได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการที่จำเลยทั้งสามใช้รถขุดลอกคลองระบายน้ำ ๒ ฝั่งขวาสองพี่น้อง โดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เป็นเหตุให้มีมูลฝอยและสิ่งปฏิกูลไปอุดท่อระบายน้ำ และเกิดน้ำท่วมสวนผักของโจทก์เสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง โดยสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นในการพัฒนาท้องถิ่น ตลอดจนประสานและให้ความร่วมมือในการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ตามมาตรา ๔๕ วรรคหนึ่ง (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ประกอบกับมาตรา ๑๗ (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนจำเลยที่ ๓ มีหน้าที่บำรุงรักษาทางน้ำ รักษาความสะอาดของทางน้ำ รวมทั้งกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ตามมาตรา ๖๗ (๑) (๒) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๓ แจ้งให้จำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๑ ใช้รถแบคโฮขุดลอกคลองระบายน้ำ ๒ ฝั่งขวาสองพี่น้อง ซึ่งอยู่ติดกับที่ดินที่โจทก์เช่าเพื่อทำสวนผักคะน้า เป็นเหตุให้เศษผักตบชวา เศษวัชพืช และขยะที่ขุดลอกไปอุดท่อระบายน้ำ เกิดน้ำท่วมสวนผักของโจทก์เสียหายทั้งหมด ขอให้ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย จึงเป็นการฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ ใช้อำนาจตามกฎหมายในการบำรุงรักษาทางน้ำ รักษาความสะอาดของทางน้ำโดยกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล รวมถึงการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยที่เกิดขึ้นภายในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลสระพังลาน และจำเลยที่ ๒ ใช้อำนาจตามกฎหมายในการสนับสนุนและให้ความร่วมมือการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ในการกำจัดวัชพืชในคลองระบายน้ำ อันเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายในการจัดทำบริการสาธารณะ เมื่อก่อให้เกิดความเสียหายหรือกระทบกระเทือนสิทธิของโจทก์ จึงเป็นการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายกิจพิพัฒน์ ชัยเวชการ โจทก์ นายวรากร ดอกรัก ที่ ๑ องค์การบริหารส่วนจังหวัดสุพรรณบุรี ที่ ๒ องค์การบริหารส่วนตำบลสระพังลาน ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2552 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๑/๒๕๕๕
วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ การทางพิเศษแห่งประเทศไทย โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทซีจี ออโต้ เทค จำกัด จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๔๓๐๔/๒๕๕๓ ความว่า จำเลยทำสัญญาเช่าที่ดินกับโจทก์โดยตกลงเช่าที่ดินในเขตทางพิเศษฉลองรัช บริเวณริมถนนประดิษฐ์มนูธรรม บนที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๔๑๔ ตำบลจระเข้บัว อำเภอลาดพร้าว กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑๕.๖๐ ตารางวา เพื่อทำทางเข้าออก กำหนดเวลาเช่า ๓ ปี ตั้งแต่วันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๔๖ ถึงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๔๙ ค่าเช่าเดือนละ ๔,๓๖๐ บาท โดยให้ปรับค่าเช่าเพิ่มขึ้นร้อยละ ๓ ทุกปี จำเลยเป็นฝ่ายชำระค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน ก่อนครบกำหนดสัญญาเช่าจำเลยขอเช่าที่ดินต่อโดยจะชำระค่าเช่าเป็นรายเดือนในอัตราเพิ่มขึ้นร้อยละ ๓ เมื่อสัญญาเช่าสิ้นสุดลง จำเลยครอบครองทรัพย์สินที่เช่าตลอดมา โดยชำระค่าเช่า ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินให้โจทก์เพียง ๒ เดือน แล้วไม่ชำระค่าเช่าให้อีก โจทก์มีหนังสือบอกกล่าวทวงถาม จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยพร้อมทั้งบริวารออกไปจากพื้นที่เช่า ส่งมอบพื้นที่เช่าแก่โจทก์ และชำระค่าเช่าค้างชำระ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และค่าเสียหายจำนวน ๓๐๓,๐๐๗.๓๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๒๓๓,๐๘๒.๕๗ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และค่าเสียหายเป็นเงินเดือนละ ๔,๗๖๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะออกจากพื้นที่เช่าและส่งมอบพื้นที่เช่าแก่โจทก์
จำเลยให้การว่า จำเลยยอมรับว่าทำสัญญาเช่าที่ดินกับโจทก์ แต่ไม่ต้องรับผิดเนื่องจากภายหลังสัญญาเช่าสิ้นสุดลงมิได้มีการทำสัญญาเช่าขึ้นมาใหม่ ดังนั้นการที่โจทก์ฟ้องเรียกค่าเช่าค้างชำระและค่าเสียหายจากการเช่า โดยไม่มีหลักฐานเป็นหนังสืออย่างใดอย่างหนึ่งลงลายมือชื่อฝ่ายที่ต้องรับผิดเป็นสำคัญ จึงไม่สามารถฟ้องบังคับคดีได้ และเนื่องจากการใช้ทางบนที่ดินที่เช่าจากโจทก์ก็เพื่อเป็นทางเข้า - ออกของที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๐๓๙๘๒ ตำบลท่าแร้ง อำเภอบางเขน กรุงเทพมหานคร ไปสู่ทางสาธารณะที่รัฐจัดทำขึ้นที่มีลักษณะเป็นการส่งเสริมหรือสนับสนุนแก่ประชาชนเป็นส่วนรวม หรือประชาชนส่วนรวมจะได้รับประโยชน์จากการดำเนินการ หรือการกระทำนั้น และทางพิพาทมีลักษณะเป็นฟุตบาท จึงไม่ต้องส่งมอบพื้นที่ให้แก่โจทก์ ทั้งโจทก์ก็ไม่สามารถเก็บค่าเช่าจากจำเลยได้เนื่องจากเป็นการขัดกับวัตถุประสงค์ในกรณีที่รัฐมีหน้าที่จะต้องจัดทำบริการสาธารณะพื้นฐานให้กับประชาชน ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง จำเลยทำสัญญาเช่าที่ดินกับโจทก์เพื่อใช้เป็นทางเข้า - ออกจากที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๐๓๙๘๒ ตำบลท่าแร้ง อำเภอบางเขน กรุงเทพมหานคร ไปสู่ถนนประดิษฐ์มนูธรรมที่โจทก์สร้างขึ้นอันเป็นทางสาธารณะที่ประชาชนทั่วไปสามารถใช้ประโยชน์โดยไม่มีการเรียกเก็บค่าผ่านทางเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้นวัตถุประสงค์ในการเช่าที่ดินเกี่ยวเนื่องโดยตรงกับการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ สัญญาเช่าดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองรับผิดชอบดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่จำเลยทำสัญญาเช่าที่ดินในเขตทางพิเศษฉลองรัช บริเวณริมถนนประดิษฐ์มนูธรรม บนที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๔๑๔ ตำบลจระเข้บัว อำเภอลาดพร้าว กรุงเทพมหานคร เพื่อทำเป็นทางเข้าออกที่ดินที่จำเลยเช่าจากบุคคลอื่น เพื่อออกสู่ถนนสาธารณะ ซึ่งเป็นประโยชน์ของจำเลยโดยตรง แม้จำเลยอ้างว่า มีบุคคลอื่นใช้เส้นทางเข้าออกดังกล่าวด้วยก็ตามก็เป็นการเอื้อเฟื้อของจำเลยเท่านั้น ไม่อาจฟังว่าจำเลยเช่าที่ดินโจทก์ทำทางเข้าออกเพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยส่วนรวมและจำเป็นต้องกระทำต่อเนื่อง หากไม่ดำเนินการ จะมีผลกระทบต่อสาธารณะโดยตรงหรือทำให้การจัดทำบริการสาธารณะไม่บรรลุวัตถุประสงค์หรืออำนาจหน้าที่ของโจทก์ สัญญาเช่าดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง กรณีจึงไม่อยู่ในบังคับตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติไว้ และโดยที่มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง" หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งเมื่อพิจารณาบทนิยาม คำว่าสัญญาทางปกครองดังกล่าวแล้วจะเห็นได้ว่า นอกจากสัญญาทางปกครองสี่ประเภทตามลักษณะที่กฎหมายดังกล่าวกำหนดแล้ว ยังมีสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองอื่น ๆ ได้อีก โดยพิจารณาจากวัตถุประสงค์และเนื้อหาของสัญญานั้น ๆ หากเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาดังกล่าว ก็เป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพของสัญญานั่นเอง
คดีนี้โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และโดยที่มาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติการทางพิเศษแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ บัญญัติให้โจทก์มีวัตถุประสงค์ในการสร้างหรือจัดให้มีทางพิเศษด้วยวิธีใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ รวมทั้งดำเนินงานหรือธุรกิจเกี่ยวกับทางพิเศษและธุรกิจอื่นที่เกี่ยวเนื่องกับทางพิเศษหรือที่เป็นประโยชน์แก่โจทก์ มาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติให้โจทก์มีอำนาจหน้าที่กระทำกิจการภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ ตามมาตรา ๘ และอำนาจเช่นว่านี้ให้รวมถึง (๑) ... (๑๒) ให้เช่าหรือพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ของโจทก์ ตามความจำเป็นเพื่อประโยชน์แก่โจทก์โดยคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะควบคู่ไปด้วย มาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ภายใต้บังคับมาตรา ๓๖ ห้ามมิให้ผู้ใดสร้างโรงเรือนหรือสิ่งอื่นใด หรือปลูกต้นไม้หรือพืชอย่างใด ๆ ในทางพิเศษ หรือเพื่อเชื่อมต่อกับทางพิเศษ... และมาตรา ๓๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า ในกรณีที่โจทก์ได้จัดทำทางหรือถนนเพื่อเชื่อมระหว่างทางพิเศษกับทางสาธารณะอื่น ผู้ใดจะสร้างทางหรือถนนหรือสิ่งอื่นใดเพื่อเชื่อมต่อกับทางหรือถนนนั้น หรือลอดหรือข้ามทางหรือถนนนั้น ต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากโจทก์ วรรคสอง บัญญัติว่า การอนุญาตตามวรรคหนึ่งให้เป็นไปตามเงื่อนไขที่โจทก์กำหนด และเมื่อมีความจำเป็นแห่งกิจการทางพิเศษ โจทก์จะเพิกถอนเสียก็ได้ และวรรคสาม บัญญัติว่า ทาง ถนน หรือสิ่งอื่นใดที่สร้างขึ้นโดยฝ่าฝืนวรรคหนึ่ง ให้โจทก์มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองดำเนินการรื้อถอนทาง ถนน หรือสิ่งอื่นใดดังกล่าวภายในเวลาที่กำหนด... ถ้าเจ้าของหรือผู้ครอบครองไม่ดำเนินการภายในเวลาที่กำหนด ให้โจทก์มีอำนาจดำเนินการเช่นว่านั้นได้เอง โดยให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองซึ่งทาง ถนน หรือสิ่งอื่นใดนั้นเป็นผู้เสียค่าใช้จ่าย จากบทบัญญัติดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า กฎหมายกำหนดให้โจทก์มีอำนาจในการดำเนินการ ใด ๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ของโจทก์ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินธุรกิจที่เกี่ยวกับทางพิเศษโดยตรงหรือธุรกิจอื่นใดที่เกี่ยวเนื่องหรือเพื่อประโยชน์ในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ เช่น การให้เช่าหรือพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ของโจทก์โดยเฉพาะกรณีที่มีการขอใช้ประโยชน์จากที่ดินในเขตทางพิเศษ โดยการทำทางผ่านที่ดินในเขตทางพิเศษเพื่อเชื่อมกับทางสาธารณะ จะต้องได้รับอนุญาตจากโจทก์ก่อนตามมาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๓๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการทางพิเศษแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ซึ่งโจทก์อาจจัดหาประโยชน์จากการอนุญาตดังกล่าวโดยวิธีการให้เช่าเพื่อนำรายได้ไปใช้สำหรับเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของโจทก์ได้โดยต้องคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะประกอบด้วย ทั้งนี้ เป็นไปตามมาตรา ๑๐ (๑๒) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และหากโจทก์มีความจำเป็นต้องใช้ที่ดินดังกล่าวเพื่อกิจการของโจทก์ โจทก์ก็มีอำนาจเพิกถอนการอนุญาตหรือบอกเลิกสัญญาเช่าที่ดินดังกล่าวได้ ซึ่งแตกต่างจากกรณีที่หน่วยงานทางปกครองสร้างนิติสัมพันธ์กับเอกชนโดยมิได้มีการใช้อำนาจตามกฎหมาย ดังนั้น การให้เช่าที่ดินในเขตทางพิเศษเพื่อทำทางเชื่อมกับทางสาธารณะ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดการเกี่ยวกับผลประโยชน์ในทรัพย์สินของโจทก์โดยใช้อำนาจตามกฎหมายในการสร้างนิติสัมพันธ์กับเอกชนที่มาขอใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของโจทก์
คดีนี้ข้อเท็จจริงปรากฏว่า จำเลยได้ทำสัญญาเช่าที่ดินของโจทก์ซึ่งอยู่ในเขตทางพิเศษฉลองรัชบริเวณริมถนนประดิษฐ์มนูธรรม เพื่อทำทางเข้า - ออกสู่ถนนดังกล่าวมีกำหนดเวลา ๓ ปี ตั้งแต่วันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๔๖ ถึงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๔๙ ค่าเช่าเดือนละ ๔,๓๖๐ บาท โดยให้ปรับค่าเช่าเพิ่มขึ้นร้อยละ ๓ ทุกปี จำเลยตกลงเป็นฝ่ายชำระค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน ก่อนครบกำหนดสัญญา จำเลยได้ยื่นคำขอลงวันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๔๙ ต่อเจ้าหน้าที่ของโจทก์เพื่อขอเช่าที่ดินต่อ และเมื่อสัญญาเช่าเดิมสิ้นสุดลง จำเลยยังคงครอบครองที่เช่าเรื่อยมา แต่ชำระค่าเช่าและค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินให้แก่โจทก์เพียง ๒ เดือน โจทก์ได้มีหนังสือลงวันที่ ๓ มิถุนายน ๒๕๕๑ แจ้งให้จำเลยชำระค่าเช่าและค่าภาษีที่ค้างชำระ แต่จำเลยเพิกเฉย ดังนี้ เห็นว่า เมื่อสัญญาเช่าดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และวัตถุประสงค์ของสัญญาเช่านี้เป็นการเช่าที่ดินในเขตทางพิเศษเพื่อทำทางเชื่อมกับ ถนนประดิษฐ์มนูธรรมซึ่งเป็นทางสาธารณะ การที่โจทก์ให้จำเลยเช่าที่ดินดังกล่าวจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดการเกี่ยวกับผลประโยชน์จากทรัพย์สินของโจทก์ โดยใช้อำนาจตามกฎหมายในการสร้างนิติสัมพันธ์กับเอกชนที่มาขอใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของโจทก์ ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการเช่าที่ดินในเขตทางพิเศษคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเอกชนอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย อีกทั้งเมื่อพิจารณาข้อกำหนดในสัญญาเช่าที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลย ลงวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๔๖ ที่เป็นข้อพิพาทในคดีนี้แล้ว เห็นได้ว่า มีข้อกำหนดในสัญญาบางข้อที่มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป เช่นข้อ ๔ กำหนดว่า การเช่าที่ดินตามสัญญานี้มีวัตถุประสงค์ให้ผู้เช่าปรับปรุงทางเข้า - ออก โดยมีเงื่อนไขดังต่อไปนี้ ๑. ... ๔. เมื่อโจทก์มีความจำเป็นต้องใช้พื้นที่บริเวณดังกล่าว โจทก์สงวนสิทธิที่จะยกเลิกการอนุญาตใช้พื้นที่ดังกล่าวเมื่อใดก็ได้ โดยที่จะเรียกค่าเสียหายและค่าใช้จ่ายใด ๆ จากโจทก์มิได้... และข้อ ๑๗ กำหนดว่า เมื่อโจทก์ต้องการที่ดินที่เช่าเพื่อประโยชน์อื่นใด แม้จะยังไม่ครบกำหนดอายุสัญญาเช่า โจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้... และจำเลยจะเรียกร้องค่าเช่าที่ได้ชำระไปแล้วหรือค่าเสียหายใด ๆ จากโจทก์ไม่ได้ทั้งสิ้น ซึ่งการที่ข้อสัญญากำหนดในลักษณะเช่นนั้นเป็นการสอดรับกับบทบัญญัติในมาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๓๖ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติการทางพิเศษแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ที่ให้อำนาจโจทก์เพิกถอนการอนุญาตให้สร้างทาง ถนน หรือสิ่งอื่นใดในเขตทางพิเศษเพื่อเชื่อมต่อกับ ถนนสาธารณะเมื่อใดก็ได้ หากเป็นกรณีที่โจทก์มีความจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นเพื่อกิจการของโจทก์ ทั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองของโจทก์ ซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาเช่าที่ดินเพื่อทำทางเข้าออกระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นเอกชนอ้างว่า จำเลยทำสัญญาเช่าที่ดินกับโจทก์ในเขตทางพิเศษฉลองรัช บริเวณริมถนนประดิษฐ์มนูธรรมเพื่อทำทางเข้าออกที่ดินที่จำเลยเช่าจากบุคคลอื่นไปสู่ทางสาธารณะ ภายหลังสัญญาเช่าสิ้นสุดจำเลยครอบครองทรัพย์สินที่เช่าตลอดมา และชำระค่าเช่า ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินให้โจทก์เพียง ๒ เดือน จากนั้นไม่ชำระค่าเช่าให้โจทก์อีก ขอให้บังคับจำเลยพร้อมทั้งบริวารออกไปจากพื้นที่เช่า และส่งมอบพื้นที่เช่าแก่โจทก์ และชำระค่าเช่าค้างชำระ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และค่าเสียหาย พร้อมดอกเบี้ย จึงต้องพิจารณาสัญญาเช่าที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยว่าเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลย แม้จะมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ก็กระทำในฐานะที่เท่าเทียมกัน และถึงแม้ว่า จะมีข้อสัญญาที่กำหนดให้โจทก์เลิกสัญญาได้ก่อนครบกำหนดโดยไม่ต้องรับผิดก็ตาม แต่ข้อสัญญาดังกล่าว ก็พบได้ทั่ว ๆ ไปในสัญญาที่เอกชนทำต่อกันและเป็นการกำหนดข้อตกลงที่ทำให้ผู้ให้เช่าได้เปรียบเท่านั้น ทั้งหากมีการเลิกสัญญาต่อกันแล้วมิใช่ว่าโจทก์จะใช้อำนาจตามสัญญาบังคับเอาจากจำเลยได้ทันที แต่ก็จะต้องนำคดี ไปสู่ศาลให้พิจารณาชี้ขาดอีกครั้ง ซึ่งกรณีก็ยังไม่แน่ว่าข้อสัญญาดังกล่าวเป็นธรรมหรือไม่ นอกจากนี้เนื้อหาของสัญญาก็มีสาระสำคัญเป็นการให้จำเลยได้ประโยชน์จากการใช้ที่ดินที่เช่าเป็นทางเข้าออกที่ดินที่จำเลยเช่าจากบุคคลอื่นไปสู่ทางสาธารณะโดยโจทก์ได้ค่าเช่าเป็นผลประโยชน์ตอบแทนเท่านั้น มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และมิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเท่านั้น อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทย โจทก์ บริษัทซีจี ออโต้ เทค จำกัด จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
??
??
??
??
๗
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๑/๒๕๕๕
วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ การทางพิเศษแห่งประเทศไทย โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทซีจี ออโต้ เทค จำกัด จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๔๓๐๔/๒๕๕๓ ความว่า จำเลยทำสัญญาเช่าที่ดินกับโจทก์โดยตกลงเช่าที่ดินในเขตทางพิเศษฉลองรัช บริเวณริมถนนประดิษฐ์มนูธรรม บนที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๔๑๔ ตำบลจระเข้บัว อำเภอลาดพร้าว กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑๕.๖๐ ตารางวา เพื่อทำทางเข้าออก กำหนดเวลาเช่า ๓ ปี ตั้งแต่วันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๔๖ ถึงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๔๙ ค่าเช่าเดือนละ ๔,๓๖๐ บาท โดยให้ปรับค่าเช่าเพิ่มขึ้นร้อยละ ๓ ทุกปี จำเลยเป็นฝ่ายชำระค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน ก่อนครบกำหนดสัญญาเช่าจำเลยขอเช่าที่ดินต่อโดยจะชำระค่าเช่าเป็นรายเดือนในอัตราเพิ่มขึ้นร้อยละ ๓ เมื่อสัญญาเช่าสิ้นสุดลง จำเลยครอบครองทรัพย์สินที่เช่าตลอดมา โดยชำระค่าเช่า ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินให้โจทก์เพียง ๒ เดือน แล้วไม่ชำระค่าเช่าให้อีก โจทก์มีหนังสือบอกกล่าวทวงถาม จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยพร้อมทั้งบริวารออกไปจากพื้นที่เช่า ส่งมอบพื้นที่เช่าแก่โจทก์ และชำระค่าเช่าค้างชำระ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และค่าเสียหายจำนวน ๓๐๓,๐๐๗.๓๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๒๓๓,๐๘๒.๕๗ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และค่าเสียหายเป็นเงินเดือนละ ๔,๗๖๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะออกจากพื้นที่เช่าและส่งมอบพื้นที่เช่าแก่โจทก์
จำเลยให้การว่า จำเลยยอมรับว่าทำสัญญาเช่าที่ดินกับโจทก์ แต่ไม่ต้องรับผิดเนื่องจากภายหลังสัญญาเช่าสิ้นสุดลงมิได้มีการทำสัญญาเช่าขึ้นมาใหม่ ดังนั้นการที่โจทก์ฟ้องเรียกค่าเช่าค้างชำระและค่าเสียหายจากการเช่า โดยไม่มีหลักฐานเป็นหนังสืออย่างใดอย่างหนึ่งลงลายมือชื่อฝ่ายที่ต้องรับผิดเป็นสำคัญ จึงไม่สามารถฟ้องบังคับคดีได้ และเนื่องจากการใช้ทางบนที่ดินที่เช่าจากโจทก์ก็เพื่อเป็นทางเข้า - ออกของที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๐๓๙๘๒ ตำบลท่าแร้ง อำเภอบางเขน กรุงเทพมหานคร ไปสู่ทางสาธารณะที่รัฐจัดทำขึ้นที่มีลักษณะเป็นการส่งเสริมหรือสนับสนุนแก่ประชาชนเป็นส่วนรวม หรือประชาชนส่วนรวมจะได้รับประโยชน์จากการดำเนินการ หรือการกระทำนั้น และทางพิพาทมีลักษณะเป็นฟุตบาท จึงไม่ต้องส่งมอบพื้นที่ให้แก่โจทก์ ทั้งโจทก์ก็ไม่สามารถเก็บค่าเช่าจากจำเลยได้เนื่องจากเป็นการขัดกับวัตถุประสงค์ในกรณีที่รัฐมีหน้าที่จะต้องจัดทำบริการสาธารณะพื้นฐานให้กับประชาชน ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง จำเลยทำสัญญาเช่าที่ดินกับโจทก์เพื่อใช้เป็นทางเข้า - ออกจากที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๐๓๙๘๒ ตำบลท่าแร้ง อำเภอบางเขน กรุงเทพมหานคร ไปสู่ถนนประดิษฐ์มนูธรรมที่โจทก์สร้างขึ้นอันเป็นทางสาธารณะที่ประชาชนทั่วไปสามารถใช้ประโยชน์โดยไม่มีการเรียกเก็บค่าผ่านทางเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้นวัตถุประสงค์ในการเช่าที่ดินเกี่ยวเนื่องโดยตรงกับการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ สัญญาเช่าดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองรับผิดชอบดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่จำเลยทำสัญญาเช่าที่ดินในเขตทางพิเศษฉลองรัช บริเวณริมถนนประดิษฐ์มนูธรรม บนที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๔๑๔ ตำบลจระเข้บัว อำเภอลาดพร้าว กรุงเทพมหานคร เพื่อทำเป็นทางเข้าออกที่ดินที่จำเลยเช่าจากบุคคลอื่น เพื่อออกสู่ถนนสาธารณะ ซึ่งเป็นประโยชน์ของจำเลยโดยตรง แม้จำเลยอ้างว่า มีบุคคลอื่นใช้เส้นทางเข้าออกดังกล่าวด้วยก็ตามก็เป็นการเอื้อเฟื้อของจำเลยเท่านั้น ไม่อาจฟังว่าจำเลยเช่าที่ดินโจทก์ทำทางเข้าออกเพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยส่วนรวมและจำเป็นต้องกระทำต่อเนื่อง หากไม่ดำเนินการ จะมีผลกระทบต่อสาธารณะโดยตรงหรือทำให้การจัดทำบริการสาธารณะไม่บรรลุวัตถุประสงค์หรืออำนาจหน้าที่ของโจทก์ สัญญาเช่าดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง กรณีจึงไม่อยู่ในบังคับตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติไว้ และโดยที่มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง" หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งเมื่อพิจารณาบทนิยาม คำว่าสัญญาทางปกครองดังกล่าวแล้วจะเห็นได้ว่า นอกจากสัญญาทางปกครองสี่ประเภทตามลักษณะที่กฎหมายดังกล่าวกำหนดแล้ว ยังมีสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองอื่น ๆ ได้อีก โดยพิจารณาจากวัตถุประสงค์และเนื้อหาของสัญญานั้น ๆ หากเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาดังกล่าว ก็เป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพของสัญญานั่นเอง
คดีนี้โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และโดยที่มาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติการทางพิเศษแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ บัญญัติให้โจทก์มีวัตถุประสงค์ในการสร้างหรือจัดให้มีทางพิเศษด้วยวิธีใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ รวมทั้งดำเนินงานหรือธุรกิจเกี่ยวกับทางพิเศษและธุรกิจอื่นที่เกี่ยวเนื่องกับทางพิเศษหรือที่เป็นประโยชน์แก่โจทก์ มาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติให้โจทก์มีอำนาจหน้าที่กระทำกิจการภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ ตามมาตรา ๘ และอำนาจเช่นว่านี้ให้รวมถึง (๑) ... (๑๒) ให้เช่าหรือพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ของโจทก์ ตามความจำเป็นเพื่อประโยชน์แก่โจทก์โดยคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะควบคู่ไปด้วย มาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ภายใต้บังคับมาตรา ๓๖ ห้ามมิให้ผู้ใดสร้างโรงเรือนหรือสิ่งอื่นใด หรือปลูกต้นไม้หรือพืชอย่างใด ๆ ในทางพิเศษ หรือเพื่อเชื่อมต่อกับทางพิเศษ... และมาตรา ๓๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า ในกรณีที่โจทก์ได้จัดทำทางหรือถนนเพื่อเชื่อมระหว่างทางพิเศษกับทางสาธารณะอื่น ผู้ใดจะสร้างทางหรือถนนหรือสิ่งอื่นใดเพื่อเชื่อมต่อกับทางหรือถนนนั้น หรือลอดหรือข้ามทางหรือถนนนั้น ต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากโจทก์ วรรคสอง บัญญัติว่า การอนุญาตตามวรรคหนึ่งให้เป็นไปตามเงื่อนไขที่โจทก์กำหนด และเมื่อมีความจำเป็นแห่งกิจการทางพิเศษ โจทก์จะเพิกถอนเสียก็ได้ และวรรคสาม บัญญัติว่า ทาง ถนน หรือสิ่งอื่นใดที่สร้างขึ้นโดยฝ่าฝืนวรรคหนึ่ง ให้โจทก์มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองดำเนินการรื้อถอนทาง ถนน หรือสิ่งอื่นใดดังกล่าวภายในเวลาที่กำหนด... ถ้าเจ้าของหรือผู้ครอบครองไม่ดำเนินการภายในเวลาที่กำหนด ให้โจทก์มีอำนาจดำเนินการเช่นว่านั้นได้เอง โดยให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองซึ่งทาง ถนน หรือสิ่งอื่นใดนั้นเป็นผู้เสียค่าใช้จ่าย จากบทบัญญัติดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า กฎหมายกำหนดให้โจทก์มีอำนาจในการดำเนินการ ใด ๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ของโจทก์ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินธุรกิจที่เกี่ยวกับทางพิเศษโดยตรงหรือธุรกิจอื่นใดที่เกี่ยวเนื่องหรือเพื่อประโยชน์ในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ เช่น การให้เช่าหรือพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ของโจทก์โดยเฉพาะกรณีที่มีการขอใช้ประโยชน์จากที่ดินในเขตทางพิเศษ โดยการทำทางผ่านที่ดินในเขตทางพิเศษเพื่อเชื่อมกับทางสาธารณะ จะต้องได้รับอนุญาตจากโจทก์ก่อนตามมาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๓๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการทางพิเศษแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ซึ่งโจทก์อาจจัดหาประโยชน์จากการอนุญาตดังกล่าวโดยวิธีการให้เช่าเพื่อนำรายได้ไปใช้สำหรับเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของโจทก์ได้โดยต้องคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะประกอบด้วย ทั้งนี้ เป็นไปตามมาตรา ๑๐ (๑๒) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และหากโจทก์มีความจำเป็นต้องใช้ที่ดินดังกล่าวเพื่อกิจการของโจทก์ โจทก์ก็มีอำนาจเพิกถอนการอนุญาตหรือบอกเลิกสัญญาเช่าที่ดินดังกล่าวได้ ซึ่งแตกต่างจากกรณีที่หน่วยงานทางปกครองสร้างนิติสัมพันธ์กับเอกชนโดยมิได้มีการใช้อำนาจตามกฎหมาย ดังนั้น การให้เช่าที่ดินในเขตทางพิเศษเพื่อทำทางเชื่อมกับทางสาธารณะ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดการเกี่ยวกับผลประโยชน์ในทรัพย์สินของโจทก์โดยใช้อำนาจตามกฎหมายในการสร้างนิติสัมพันธ์กับเอกชนที่มาขอใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของโจทก์
คดีนี้ข้อเท็จจริงปรากฏว่า จำเลยได้ทำสัญญาเช่าที่ดินของโจทก์ซึ่งอยู่ในเขตทางพิเศษฉลองรัชบริเวณริมถนนประดิษฐ์มนูธรรม เพื่อทำทางเข้า - ออกสู่ถนนดังกล่าวมีกำหนดเวลา ๓ ปี ตั้งแต่วันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๔๖ ถึงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๔๙ ค่าเช่าเดือนละ ๔,๓๖๐ บาท โดยให้ปรับค่าเช่าเพิ่มขึ้นร้อยละ ๓ ทุกปี จำเลยตกลงเป็นฝ่ายชำระค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน ก่อนครบกำหนดสัญญา จำเลยได้ยื่นคำขอลงวันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๔๙ ต่อเจ้าหน้าที่ของโจทก์เพื่อขอเช่าที่ดินต่อ และเมื่อสัญญาเช่าเดิมสิ้นสุดลง จำเลยยังคงครอบครองที่เช่าเรื่อยมา แต่ชำระค่าเช่าและค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินให้แก่โจทก์เพียง ๒ เดือน โจทก์ได้มีหนังสือลงวันที่ ๓ มิถุนายน ๒๕๕๑ แจ้งให้จำเลยชำระค่าเช่าและค่าภาษีที่ค้างชำระ แต่จำเลยเพิกเฉย ดังนี้ เห็นว่า เมื่อสัญญาเช่าดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และวัตถุประสงค์ของสัญญาเช่านี้เป็นการเช่าที่ดินในเขตทางพิเศษเพื่อทำทางเชื่อมกับ ถนนประดิษฐ์มนูธรรมซึ่งเป็นทางสาธารณะ การที่โจทก์ให้จำเลยเช่าที่ดินดังกล่าวจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดการเกี่ยวกับผลประโยชน์จากทรัพย์สินของโจทก์ โดยใช้อำนาจตามกฎหมายในการสร้างนิติสัมพันธ์กับเอกชนที่มาขอใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของโจทก์ ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการเช่าที่ดินในเขตทางพิเศษคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเอกชนอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย อีกทั้งเมื่อพิจารณาข้อกำหนดในสัญญาเช่าที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลย ลงวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๔๖ ที่เป็นข้อพิพาทในคดีนี้แล้ว เห็นได้ว่า มีข้อกำหนดในสัญญาบางข้อที่มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งทั่วไป เช่นข้อ ๔ กำหนดว่า การเช่าที่ดินตามสัญญานี้มีวัตถุประสงค์ให้ผู้เช่าปรับปรุงทางเข้า - ออก โดยมีเงื่อนไขดังต่อไปนี้ ๑. ... ๔. เมื่อโจทก์มีความจำเป็นต้องใช้พื้นที่บริเวณดังกล่าว โจทก์สงวนสิทธิที่จะยกเลิกการอนุญาตใช้พื้นที่ดังกล่าวเมื่อใดก็ได้ โดยที่จะเรียกค่าเสียหายและค่าใช้จ่ายใด ๆ จากโจทก์มิได้... และข้อ ๑๗ กำหนดว่า เมื่อโจทก์ต้องการที่ดินที่เช่าเพื่อประโยชน์อื่นใด แม้จะยังไม่ครบกำหนดอายุสัญญาเช่า โจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้... และจำเลยจะเรียกร้องค่าเช่าที่ได้ชำระไปแล้วหรือค่าเสียหายใด ๆ จากโจทก์ไม่ได้ทั้งสิ้น ซึ่งการที่ข้อสัญญากำหนดในลักษณะเช่นนั้นเป็นการสอดรับกับบทบัญญัติในมาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๓๖ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติการทางพิเศษแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ที่ให้อำนาจโจทก์เพิกถอนการอนุญาตให้สร้างทาง ถนน หรือสิ่งอื่นใดในเขตทางพิเศษเพื่อเชื่อมต่อกับ ถนนสาธารณะเมื่อใดก็ได้ หากเป็นกรณีที่โจทก์มีความจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นเพื่อกิจการของโจทก์ ทั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองของโจทก์ ซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาเช่าที่ดินเพื่อทำทางเข้าออกระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นเอกชนอ้างว่า จำเลยทำสัญญาเช่าที่ดินกับโจทก์ในเขตทางพิเศษฉลองรัช บริเวณริมถนนประดิษฐ์มนูธรรมเพื่อทำทางเข้าออกที่ดินที่จำเลยเช่าจากบุคคลอื่นไปสู่ทางสาธารณะ ภายหลังสัญญาเช่าสิ้นสุดจำเลยครอบครองทรัพย์สินที่เช่าตลอดมา และชำระค่าเช่า ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินให้โจทก์เพียง ๒ เดือน จากนั้นไม่ชำระค่าเช่าให้โจทก์อีก ขอให้บังคับจำเลยพร้อมทั้งบริวารออกไปจากพื้นที่เช่า และส่งมอบพื้นที่เช่าแก่โจทก์ และชำระค่าเช่าค้างชำระ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และค่าเสียหาย พร้อมดอกเบี้ย จึงต้องพิจารณาสัญญาเช่าที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยว่าเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลย แม้จะมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ก็กระทำในฐานะที่เท่าเทียมกัน และถึงแม้ว่า จะมีข้อสัญญาที่กำหนดให้โจทก์เลิกสัญญาได้ก่อนครบกำหนดโดยไม่ต้องรับผิดก็ตาม แต่ข้อสัญญาดังกล่าว ก็พบได้ทั่ว ๆ ไปในสัญญาที่เอกชนทำต่อกันและเป็นการกำหนดข้อตกลงที่ทำให้ผู้ให้เช่าได้เปรียบเท่านั้น ทั้งหากมีการเลิกสัญญาต่อกันแล้วมิใช่ว่าโจทก์จะใช้อำนาจตามสัญญาบังคับเอาจากจำเลยได้ทันที แต่ก็จะต้องนำคดี ไปสู่ศาลให้พิจารณาชี้ขาดอีกครั้ง ซึ่งกรณีก็ยังไม่แน่ว่าข้อสัญญาดังกล่าวเป็นธรรมหรือไม่ นอกจากนี้เนื้อหาของสัญญาก็มีสาระสำคัญเป็นการให้จำเลยได้ประโยชน์จากการใช้ที่ดินที่เช่าเป็นทางเข้าออกที่ดินที่จำเลยเช่าจากบุคคลอื่นไปสู่ทางสาธารณะโดยโจทก์ได้ค่าเช่าเป็นผลประโยชน์ตอบแทนเท่านั้น มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และมิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเท่านั้น อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทย โจทก์ บริษัทซีจี ออโต้ เทค จำกัด จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
??
??
??
??
๗
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2552 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๐/๒๕๕๕
วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดพัทลุง
ระหว่าง
ศาลปกครองสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดพัทลุงส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นายอดิศักดิ์ พึ่งรอด โจทก์ ยื่นฟ้องนายสุสัมพันธ์ ขุทรานนท์ ที่ ๑ วัดคูหาสวรรค์ ที่ ๒ เทศบาลเมืองพัทลุง ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดพัทลุง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๔๑/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ โจทก์โดยสารกระเช้าลากเลื่อน (ลิฟต์) ซึ่งจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ก่อสร้าง เพื่อขึ้นไปยังวิหารซึ่งตั้งอยู่บนยอดเขาภายในสำนักสงฆ์วังสันติบรรพต (วัดวังเนียง) ตำบลคูหาสวรรค์ อำเภอเมืองพัทลุง จังหวัดพัทลุง ขณะกระเช้าเลื่อนขึ้นไปตามรางประมาณ ๖๐ เมตร ลวดสลิงที่ใช้ชักลากกระเช้าลากเลื่อนขาด ทำให้กระเช้าตกลงมากระแทกกับ กำแพงอิฐ เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับอันตรายสาหัส พนักงานอัยการจังหวัดพัทลุงได้ฟ้องจำเลยที่ ๑ ต่อ ศาลจังหวัดพัทลุงว่าจำเลยที่ ๑ กระทำโดยประมาทเป็นเหตุให้ผู้อื่นได้รับอันตรายสาหัส ก่อสร้างดัดแปลง เคลื่อนย้ายอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาต ซึ่งศาลจังหวัดพัทลุงพิพากษาว่า จำเลยที่ ๑ มีความผิดตามคดีอาญาหมายเลขดำที่ ๑๙๐๘/๒๕๕๒ หมายเลขแดงที่ ๒๐๓๗/๒๕๕๒ คดีอยู่ระหว่างอุทธรณ์ การกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๒ ในฐานะนายจ้างของจำเลยที่ ๑ ต้องร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิดของจำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้กระทำไปในทางการที่จ้างหรือตามที่ได้รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ต้องร่วมกันรับผิดกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ด้วยในฐานะเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมการก่อสร้างอาคารหรือสิ่งก่อสร้างอย่างอื่นภายในเขตท้องที่ของตนตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ รู้อยู่แล้วว่ามีการก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อน (ลิฟต์) ขึ้นภายในสำนักสงฆ์วังสันติบรรพต (วัดวังเนียง) โดยมิได้รับอนุญาต แต่กลับงดเว้น โดยนิ่งเฉยเสียมิได้มีคำสั่งให้ระงับการก่อสร้าง ขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินจำนวน ๔,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้นแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์มีส่วนประมาทด้วย เนื่องจากกระเช้าลากเลื่อนไม่ได้ก่อสร้างให้บุคคลทั่วไปใช้ แต่ก่อสร้างขึ้นเพื่อลำเลียงวัสดุอุปกรณ์ที่ใช้ในงานก่อสร้างวิหาร ขณะเกิดเหตุจำเลยที่ ๑ ยังไม่มาทำงานจึงยังไม่มีผู้ควบคุมกระเช้าลากเลื่อน และโจทก์ใช้กระเช้าลากเลื่อนโดยไม่ได้รับอนุญาตจากจำเลยที่ ๑
จำเลยที่ ๒ ขาดนัดยื่นคำให้การ
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดหรืองดเว้นการกระทำเนื่องจากจำเลยที่ ๓ ไม่ได้รู้ถึงการที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ร่วมกระทำการก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อนแต่อย่างใด และจำเลยที่ ๓ มิได้เป็นบุคคลผู้รับผิดชอบในการอำนวยการหรือควบคุมการก่อสร้างร่วมกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ความเสียหายเป็นผลโดยตรงจากความประมาทของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้เกิดจากการกระทำของจำเลยที่ ๓ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๓ ว่า จำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย มูลคดีเฉพาะจำเลยที่ ๓ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดพัทลุงพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และฟ้องจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่จำเลยที่ ๑ กระทำโดยประมาทเปิดให้ใช้กระเช้าลากเลื่อน (ลิฟต์) แก่โจทก์โดยปราศจากความระมัดระวังทำให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บอันตรายสาหัส ประเด็นแห่งคดีส่วนนี้จึงเป็นกรณีที่เอกชนฟ้องเรียกค่าเสียหายในมูลละเมิดจากเอกชนด้วยกันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แม้โจทก์จะฟ้องจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมดูแลการก่อสร้างระหว่างจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กับจำเลยที่ ๓ โดยอ้างว่าจำเลยที่ ๓ เป็นผู้กระทำผิดเนื่องจากรู้อยู่แล้วว่ามีการก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อน (ลิฟต์) ขึ้นภายในสำนักสงฆ์วังสันติบรรพต (วัดวังเนียง) แต่กลับงดเว้นโดยการนิ่งเฉยเสียมิได้มีคำสั่งให้ระงับการก่อสร้าง อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองก็ตาม แต่เมื่อโจทก์อ้างว่าจำเลยทั้งสามร่วมกันกระทำละเมิดขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย และเป็นกรณีที่สืบเนื่องจากจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อน (ลิฟต์) ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย มูลความแห่งคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ จึงเป็นกรณีที่มีมูลความแห่งคดีเดียวกันกับคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงชอบที่จะได้ดำเนินกระบวนพิจารณาที่ศาลเดียวกัน เพื่อให้คำพิพากษาเป็นไปในแนวทางเดียวกัน ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง จำเลยที่ ๓ เป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนภายในท้องถิ่นตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๓ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ หลายประการ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของเทศบาลด้วย ซึ่งในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔ บัญญัติให้นายกเทศมนตรีเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่มีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลการก่อสร้างหรือสิ่งก่อสร้างภายในเขตท้องที่ รวมถึงอำนาจในการสั่งระงับการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคารที่ฝ่าฝืนกฎหมาย หรือสั่งห้ามบุคคลใดใช้หรือเข้าไปในส่วนใด ๆ ของอาคาร เข้าไปในอาคาร ตามมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวด้วย
เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ก่อสร้าง ควบคุม ดูแลรักษากระเช้าลากเลื่อน มีหน้าที่ซ่อมแซมบำรุงรักษาให้กระเช้าลากเลื่อนอยู่ในสภาพที่ใช้การได้และปลอดภัย แต่ด้วยความประมาทของจำเลยที่ ๑ ทำให้ลวดที่ใช้ลากกระเช้าขาดเป็นเหตุให้กระเช้าซึ่งโจทก์โดยสารตกลงมา ทำให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บอันตราย จำเลยที่ ๒ ในฐานะนายจ้างจำเลยที่ ๑ ต้องร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิดของจำเลยที่ ๑ ด้วย คำฟ้องในส่วนจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างเอกชนด้วยกัน สำหรับคำฟ้องในส่วนจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น โจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๓ ซึ่งมีนายกเทศมนตรีเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมการก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อนซึ่งถือเป็นอาคารตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ทำการก่อสร้างขึ้นภายในเขตท้องที่ควบคุมของตน รู้อยู่แล้วหรือควรจะรู้ว่าจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อนขึ้นภายในสำนักสงฆ์วังสันติบรรพต (วัดวังเนียง) โดยมิได้รับอนุญาตจากจำเลยที่ ๓ แต่กลับงดเว้นโดยการนิ่งเฉย มิได้มีคำสั่งระงับการก่อสร้างหรือมีคำสั่งประการอื่นเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร ปล่อยปละละเลยให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ กระทำการก่อสร้างต่อไป จนเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บและได้รับความเสียหาย จึงเป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีนายกเทศมนตรีเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่มีอำนาจหน้าที่ตามที่พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ในการควบคุมดูแลการก่อสร้างหรือสิ่งก่อสร้างภายในเขตท้องที่ให้เป็นไปตามกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่โดยสั่งให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ระงับการก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อนที่ไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น หรือมีคำสั่งประการอื่นใดเพื่อให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมาย จนเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บจากกระเช้าลากเลื่อนของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ที่อยู่ในสภาพชำรุดบกพร่อง อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฎิบัติตามมาตรา ๙ วรรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง อีกทั้งศาลจังหวัดพัทลุงก็เห็นว่าในส่วนของจำเลยที่ ๓ เป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
เมื่อการกระทำของจำเลยที่ ๑ ที่เป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์คือการที่จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้ก่อสร้างและครอบครองกระเช้าลากเลื่อน ละเลยไม่ตรวจสอบ ซ่อมแซมบำรุงรักษากระเช้าลากเลื่อนให้อยู่ในสภาพที่ใช้การได้และปลอดภัย ส่วนการกระทำของจำเลยที่ ๓ ที่เป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์คือการที่จำเลยที่ ๓ ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามกฎหมายควบคุมอาคาร ละเลยต่อหน้าที่โดยไม่สั่งระงับการก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อนที่ไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายหรือไม่ออกคำสั่งอื่นใดเพื่อให้การก่อสร้างเป็นไปตามกฎหมาย การกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ที่เป็นการละเมิดต่อโจทก์จึงเป็น คนละการกระทำและเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ต่างคนต่างกระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๓ มิได้ร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ตามนัยมาตรา ๔๓๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดค่าเสียหายให้จำเลยที่ ๓ รับผิดตามควรแก่พฤติการณ์และความร้ายแรงแห่งความผิดของจำเลยที่ ๓ ได้ แม้ตามคำขอของโจทก์จะขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ก็ตาม อีกทั้ง การที่โจทก์มีคำขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์มิอาจทำให้ข้อพิพาทตามคำฟ้องซึ่งเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลับกลายเป็น ข้อพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมไปได้ ดังนั้น คำขอท้ายฟ้องจึงเป็นเรื่องวิธีการเยียวยาความเดือดร้อนเสียหายแก่โจทก์ตามที่โจทก์มุ่งประสงค์เท่านั้น มิใช่เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจศาลแต่อย่างใด ทั้งนี้ ในคดีที่มีหลายข้อหาในทำนองเดียวกันกับคดีนี้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลได้เคยวินิจฉัยให้แยกประเด็นพิจารณาและวินิจฉัยให้ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาในแต่ละประเด็นแตกต่างกัน ได้แก่ คำวินิจฉัยชี้ขาดที่ ๓/๒๕๔๕ ที่ ๑๗/๒๕๔๕ ที่ ๒๔/๒๕๔๕ และที่ ๒๒/๒๕๔๖
ดังนั้น เมื่อข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ในส่วนของจำเลยที่ ๓ ได้ ตามมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และฟ้องจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ก่อสร้าง ควบคุม ดูแลรักษากระเช้าลากเลื่อนได้กระทำโดยประมาททำให้ลวดที่ใช้ลากกระเช้าขาดเป็นเหตุให้กระเช้าซึ่งโจทก์โดยสารตกลงมา ทำให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บอันตรายสาหัส จำเลยที่ ๒ ในฐานะนายจ้างจำเลยที่ ๑ ต้องร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิดของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๓ ต้องร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ด้วยในฐานะเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมการก่อสร้างตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารรู้อยู่แล้วหรือควรจะรู้ว่าจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อนโดยมิได้รับอนุญาตแต่กลับงดเว้นโดยการนิ่งเฉย มิได้มีคำสั่งระงับการก่อสร้าง จนเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บและได้รับความเสียหาย ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ทั้งสองศาลเห็นพ้องกันว่า เป็นเรื่องของเอกชนกับเอกชนด้วยกัน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คงเหลือประเด็นข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองที่ทั้งสองศาลเห็นแย้งกัน เห็นว่า มูลละเมิดอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่จำเลยที่ ๑ ได้ก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อน (ลิฟต์) แล้ว กระทำโดยประมาททำให้ลวดที่ใช้ลากกระเช้าขาดเป็นเหตุให้กระเช้าซึ่งโจทก์โดยสารตกลงมา ทำให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บอันตรายสาหัสเป็นหลัก ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นเรื่องของเอกชนฟ้องเรียกค่าเสียหายในมูลละเมิดจากเอกชนด้วยกัน ที่โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเพียงเพราะในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมดูแลหรืออนุญาตให้ก่อสร้างเท่านั้น เหตุละเมิดตามคำฟ้องของโจทก์จึงมิได้เป็นผลโดยตรงจากการกระทำของจำเลยที่ ๓ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น และไม่ได้เกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายอดิศักดิ์ พึ่งรอด โจทก์ นายสุสัมพันธ์ ขุทรานนท์ ที่ ๑ วัดคูหาสวรรค์ ที่ ๒ เทศบาลเมืองพัทลุง ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๐/๒๕๕๕
วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดพัทลุง
ระหว่าง
ศาลปกครองสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดพัทลุงส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นายอดิศักดิ์ พึ่งรอด โจทก์ ยื่นฟ้องนายสุสัมพันธ์ ขุทรานนท์ ที่ ๑ วัดคูหาสวรรค์ ที่ ๒ เทศบาลเมืองพัทลุง ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดพัทลุง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๔๑/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ โจทก์โดยสารกระเช้าลากเลื่อน (ลิฟต์) ซึ่งจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ก่อสร้าง เพื่อขึ้นไปยังวิหารซึ่งตั้งอยู่บนยอดเขาภายในสำนักสงฆ์วังสันติบรรพต (วัดวังเนียง) ตำบลคูหาสวรรค์ อำเภอเมืองพัทลุง จังหวัดพัทลุง ขณะกระเช้าเลื่อนขึ้นไปตามรางประมาณ ๖๐ เมตร ลวดสลิงที่ใช้ชักลากกระเช้าลากเลื่อนขาด ทำให้กระเช้าตกลงมากระแทกกับ กำแพงอิฐ เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับอันตรายสาหัส พนักงานอัยการจังหวัดพัทลุงได้ฟ้องจำเลยที่ ๑ ต่อ ศาลจังหวัดพัทลุงว่าจำเลยที่ ๑ กระทำโดยประมาทเป็นเหตุให้ผู้อื่นได้รับอันตรายสาหัส ก่อสร้างดัดแปลง เคลื่อนย้ายอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาต ซึ่งศาลจังหวัดพัทลุงพิพากษาว่า จำเลยที่ ๑ มีความผิดตามคดีอาญาหมายเลขดำที่ ๑๙๐๘/๒๕๕๒ หมายเลขแดงที่ ๒๐๓๗/๒๕๕๒ คดีอยู่ระหว่างอุทธรณ์ การกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๒ ในฐานะนายจ้างของจำเลยที่ ๑ ต้องร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิดของจำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้กระทำไปในทางการที่จ้างหรือตามที่ได้รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ต้องร่วมกันรับผิดกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ด้วยในฐานะเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมการก่อสร้างอาคารหรือสิ่งก่อสร้างอย่างอื่นภายในเขตท้องที่ของตนตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ รู้อยู่แล้วว่ามีการก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อน (ลิฟต์) ขึ้นภายในสำนักสงฆ์วังสันติบรรพต (วัดวังเนียง) โดยมิได้รับอนุญาต แต่กลับงดเว้น โดยนิ่งเฉยเสียมิได้มีคำสั่งให้ระงับการก่อสร้าง ขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินจำนวน ๔,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้นแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์มีส่วนประมาทด้วย เนื่องจากกระเช้าลากเลื่อนไม่ได้ก่อสร้างให้บุคคลทั่วไปใช้ แต่ก่อสร้างขึ้นเพื่อลำเลียงวัสดุอุปกรณ์ที่ใช้ในงานก่อสร้างวิหาร ขณะเกิดเหตุจำเลยที่ ๑ ยังไม่มาทำงานจึงยังไม่มีผู้ควบคุมกระเช้าลากเลื่อน และโจทก์ใช้กระเช้าลากเลื่อนโดยไม่ได้รับอนุญาตจากจำเลยที่ ๑
จำเลยที่ ๒ ขาดนัดยื่นคำให้การ
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดหรืองดเว้นการกระทำเนื่องจากจำเลยที่ ๓ ไม่ได้รู้ถึงการที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ร่วมกระทำการก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อนแต่อย่างใด และจำเลยที่ ๓ มิได้เป็นบุคคลผู้รับผิดชอบในการอำนวยการหรือควบคุมการก่อสร้างร่วมกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ความเสียหายเป็นผลโดยตรงจากความประมาทของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้เกิดจากการกระทำของจำเลยที่ ๓ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๓ ว่า จำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย มูลคดีเฉพาะจำเลยที่ ๓ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดพัทลุงพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และฟ้องจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่จำเลยที่ ๑ กระทำโดยประมาทเปิดให้ใช้กระเช้าลากเลื่อน (ลิฟต์) แก่โจทก์โดยปราศจากความระมัดระวังทำให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บอันตรายสาหัส ประเด็นแห่งคดีส่วนนี้จึงเป็นกรณีที่เอกชนฟ้องเรียกค่าเสียหายในมูลละเมิดจากเอกชนด้วยกันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แม้โจทก์จะฟ้องจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมดูแลการก่อสร้างระหว่างจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กับจำเลยที่ ๓ โดยอ้างว่าจำเลยที่ ๓ เป็นผู้กระทำผิดเนื่องจากรู้อยู่แล้วว่ามีการก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อน (ลิฟต์) ขึ้นภายในสำนักสงฆ์วังสันติบรรพต (วัดวังเนียง) แต่กลับงดเว้นโดยการนิ่งเฉยเสียมิได้มีคำสั่งให้ระงับการก่อสร้าง อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองก็ตาม แต่เมื่อโจทก์อ้างว่าจำเลยทั้งสามร่วมกันกระทำละเมิดขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย และเป็นกรณีที่สืบเนื่องจากจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อน (ลิฟต์) ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย มูลความแห่งคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ จึงเป็นกรณีที่มีมูลความแห่งคดีเดียวกันกับคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงชอบที่จะได้ดำเนินกระบวนพิจารณาที่ศาลเดียวกัน เพื่อให้คำพิพากษาเป็นไปในแนวทางเดียวกัน ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง จำเลยที่ ๓ เป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนภายในท้องถิ่นตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๓ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ หลายประการ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของเทศบาลด้วย ซึ่งในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔ บัญญัติให้นายกเทศมนตรีเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่มีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลการก่อสร้างหรือสิ่งก่อสร้างภายในเขตท้องที่ รวมถึงอำนาจในการสั่งระงับการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคารที่ฝ่าฝืนกฎหมาย หรือสั่งห้ามบุคคลใดใช้หรือเข้าไปในส่วนใด ๆ ของอาคาร เข้าไปในอาคาร ตามมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวด้วย
เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ก่อสร้าง ควบคุม ดูแลรักษากระเช้าลากเลื่อน มีหน้าที่ซ่อมแซมบำรุงรักษาให้กระเช้าลากเลื่อนอยู่ในสภาพที่ใช้การได้และปลอดภัย แต่ด้วยความประมาทของจำเลยที่ ๑ ทำให้ลวดที่ใช้ลากกระเช้าขาดเป็นเหตุให้กระเช้าซึ่งโจทก์โดยสารตกลงมา ทำให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บอันตราย จำเลยที่ ๒ ในฐานะนายจ้างจำเลยที่ ๑ ต้องร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิดของจำเลยที่ ๑ ด้วย คำฟ้องในส่วนจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างเอกชนด้วยกัน สำหรับคำฟ้องในส่วนจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น โจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๓ ซึ่งมีนายกเทศมนตรีเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมการก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อนซึ่งถือเป็นอาคารตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ทำการก่อสร้างขึ้นภายในเขตท้องที่ควบคุมของตน รู้อยู่แล้วหรือควรจะรู้ว่าจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อนขึ้นภายในสำนักสงฆ์วังสันติบรรพต (วัดวังเนียง) โดยมิได้รับอนุญาตจากจำเลยที่ ๓ แต่กลับงดเว้นโดยการนิ่งเฉย มิได้มีคำสั่งระงับการก่อสร้างหรือมีคำสั่งประการอื่นเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร ปล่อยปละละเลยให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ กระทำการก่อสร้างต่อไป จนเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บและได้รับความเสียหาย จึงเป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีนายกเทศมนตรีเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่มีอำนาจหน้าที่ตามที่พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ในการควบคุมดูแลการก่อสร้างหรือสิ่งก่อสร้างภายในเขตท้องที่ให้เป็นไปตามกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่โดยสั่งให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ระงับการก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อนที่ไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น หรือมีคำสั่งประการอื่นใดเพื่อให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมาย จนเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บจากกระเช้าลากเลื่อนของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ที่อยู่ในสภาพชำรุดบกพร่อง อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฎิบัติตามมาตรา ๙ วรรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง อีกทั้งศาลจังหวัดพัทลุงก็เห็นว่าในส่วนของจำเลยที่ ๓ เป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
เมื่อการกระทำของจำเลยที่ ๑ ที่เป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์คือการที่จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้ก่อสร้างและครอบครองกระเช้าลากเลื่อน ละเลยไม่ตรวจสอบ ซ่อมแซมบำรุงรักษากระเช้าลากเลื่อนให้อยู่ในสภาพที่ใช้การได้และปลอดภัย ส่วนการกระทำของจำเลยที่ ๓ ที่เป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์คือการที่จำเลยที่ ๓ ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามกฎหมายควบคุมอาคาร ละเลยต่อหน้าที่โดยไม่สั่งระงับการก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อนที่ไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายหรือไม่ออกคำสั่งอื่นใดเพื่อให้การก่อสร้างเป็นไปตามกฎหมาย การกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ที่เป็นการละเมิดต่อโจทก์จึงเป็น คนละการกระทำและเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ต่างคนต่างกระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๓ มิได้ร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ตามนัยมาตรา ๔๓๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดค่าเสียหายให้จำเลยที่ ๓ รับผิดตามควรแก่พฤติการณ์และความร้ายแรงแห่งความผิดของจำเลยที่ ๓ ได้ แม้ตามคำขอของโจทก์จะขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ก็ตาม อีกทั้ง การที่โจทก์มีคำขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์มิอาจทำให้ข้อพิพาทตามคำฟ้องซึ่งเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลับกลายเป็น ข้อพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมไปได้ ดังนั้น คำขอท้ายฟ้องจึงเป็นเรื่องวิธีการเยียวยาความเดือดร้อนเสียหายแก่โจทก์ตามที่โจทก์มุ่งประสงค์เท่านั้น มิใช่เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจศาลแต่อย่างใด ทั้งนี้ ในคดีที่มีหลายข้อหาในทำนองเดียวกันกับคดีนี้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลได้เคยวินิจฉัยให้แยกประเด็นพิจารณาและวินิจฉัยให้ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาในแต่ละประเด็นแตกต่างกัน ได้แก่ คำวินิจฉัยชี้ขาดที่ ๓/๒๕๔๕ ที่ ๑๗/๒๕๔๕ ที่ ๒๔/๒๕๔๕ และที่ ๒๒/๒๕๔๖
ดังนั้น เมื่อข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ในส่วนของจำเลยที่ ๓ ได้ ตามมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และฟ้องจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ก่อสร้าง ควบคุม ดูแลรักษากระเช้าลากเลื่อนได้กระทำโดยประมาททำให้ลวดที่ใช้ลากกระเช้าขาดเป็นเหตุให้กระเช้าซึ่งโจทก์โดยสารตกลงมา ทำให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บอันตรายสาหัส จำเลยที่ ๒ ในฐานะนายจ้างจำเลยที่ ๑ ต้องร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิดของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๓ ต้องร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ด้วยในฐานะเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมการก่อสร้างตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารรู้อยู่แล้วหรือควรจะรู้ว่าจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อนโดยมิได้รับอนุญาตแต่กลับงดเว้นโดยการนิ่งเฉย มิได้มีคำสั่งระงับการก่อสร้าง จนเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บและได้รับความเสียหาย ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ทั้งสองศาลเห็นพ้องกันว่า เป็นเรื่องของเอกชนกับเอกชนด้วยกัน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คงเหลือประเด็นข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองที่ทั้งสองศาลเห็นแย้งกัน เห็นว่า มูลละเมิดอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่จำเลยที่ ๑ ได้ก่อสร้างกระเช้าลากเลื่อน (ลิฟต์) แล้ว กระทำโดยประมาททำให้ลวดที่ใช้ลากกระเช้าขาดเป็นเหตุให้กระเช้าซึ่งโจทก์โดยสารตกลงมา ทำให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บอันตรายสาหัสเป็นหลัก ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นเรื่องของเอกชนฟ้องเรียกค่าเสียหายในมูลละเมิดจากเอกชนด้วยกัน ที่โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเพียงเพราะในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมดูแลหรืออนุญาตให้ก่อสร้างเท่านั้น เหตุละเมิดตามคำฟ้องของโจทก์จึงมิได้เป็นผลโดยตรงจากการกระทำของจำเลยที่ ๓ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น และไม่ได้เกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายอดิศักดิ์ พึ่งรอด โจทก์ นายสุสัมพันธ์ ขุทรานนท์ ที่ ๑ วัดคูหาสวรรค์ ที่ ๒ เทศบาลเมืองพัทลุง ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2552 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
|
ผู้ส่งข้อความ | วันที่ส่งข้อความ | ข้อความ | action |
---|