คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๒/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสาวสมมาตร ชินรัมย์ โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๐๗๔/๒๕๕๔ หมายเลขแดงที่ ๕๙๔/๒๕๕๕ ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่าโจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐแต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวสมมาตร ชินรัมย์ โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๒/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสาวสมมาตร ชินรัมย์ โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๐๗๔/๒๕๕๔ หมายเลขแดงที่ ๕๙๔/๒๕๕๕ ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่าโจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐแต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวสมมาตร ชินรัมย์ โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๑/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางทองสุข วูดโจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๑๑/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่าโจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐแต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางทองสุข วูด โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทยที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๑/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางทองสุข วูดโจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๑๑/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่าโจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐแต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางทองสุข วูด โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทยที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๐/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
จ่าสิบเอก โยธิน นิยมพันธ์โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๑๓/๒๕๕๔ หมายเลขแดงที่ ๕๙๙/๒๕๕๕ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐแต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างจ่าสิบเอก โยธิน นิยมพันธ์ โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๐/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
จ่าสิบเอก โยธิน นิยมพันธ์โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๑๓/๒๕๕๔ หมายเลขแดงที่ ๕๙๙/๒๕๕๕ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐแต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างจ่าสิบเอก โยธิน นิยมพันธ์ โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๙/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางจิตวิภา ชนะวิเศษ โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๒๑/๒๕๕๔ หมายเลขแดงที่ ๖๕๙/๒๕๕๕ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐแต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัด จำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้ เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางจิตวิภา ชนะวิเศษ โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๙/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางจิตวิภา ชนะวิเศษ โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๒๑/๒๕๕๔ หมายเลขแดงที่ ๖๕๙/๒๕๕๕ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐแต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัด จำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้ เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางจิตวิภา ชนะวิเศษ โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๘/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสาวทองคำ ทวีรัมย์ โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๒๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาล ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการ เพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดิน จึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ อออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวทองคำ ทวีรัมย์ โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทย ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๘/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสาวทองคำ ทวีรัมย์ โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๒๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาล ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการ เพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดิน จึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ อออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวทองคำ ทวีรัมย์ โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทย ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๗/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางอิงอร คำหวัน โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๒๖/๒๕๕๔ หมายเลขแดงที่ ๖๓๓/๒๕๕๕ ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้ง การครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่าโจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาล ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัด จำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดิน ตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการ เพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดิน จึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางอิงอร คำหวัน โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๗/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางอิงอร คำหวัน โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๒๖/๒๕๕๔ หมายเลขแดงที่ ๖๓๓/๒๕๕๕ ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้ง การครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่าโจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาล ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัด จำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดิน ตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการ เพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครอง ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดิน จึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางอิงอร คำหวัน โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๖/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายสุขสันต์ วันทอง โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๑๒/๒๕๕๔ หมายเลขแดงที่ ๕๘๖/๒๕๕๕ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาล ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัด จำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการ เพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครองชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดิน จึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุขสันต์ วันทอง โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ขอออกโฉนดที่ดินและเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์แล้วเรื่องอยู่ระหว่างรอออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๑ คัดค้านอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ ทำให้จำเลยที่ ๒ไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ โดยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่พิพาทและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่พิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้าน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๖/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายสุขสันต์ วันทอง โจทก์ ยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒จำเลย ต่อศาลจังหวัดบุรีรัมย์ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๑๒/๒๕๕๔ หมายเลขแดงที่ ๕๘๖/๒๕๕๕ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน อันเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๒๐๙ ตำบลอิสาณ อำเภอเมืองบุรีรัมย์ จังหวัดบุรีรัมย์ เนื้อที่รวม ๑๗๐ ไร่ซึ่งเดิมนายทอ เย็นวัฒนา เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ตั้งแต่ปี ๒๔๗๑ และแจ้งการครอบครองไว้ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้มีการโอนต่อกันมา ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินโดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงร่วมระวังแนวเขตและไม่มีผู้คัดค้าน เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้เป็นหลักฐาน แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โดยไม่สุจริตยื่นคำคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินว่า ที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินพิพาท ที่ดินดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และเป็นที่ดินหวงห้ามไว้ใช้ในราชการ ที่ดินแปลงพิพาทจึงเป็นที่ดินรถไฟตามมาตรา ๓ (๒) และได้รับความคุ้มครองตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ โจทก์เข้าครอบครองที่ดินพิพาทภายหลังพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลบังคับ จึงไม่อาจอ้างว่าเป็นเจ้าของและผู้มีสิทธิครอบครองโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของโจทก์เป็นละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างพร้อมทั้งขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการออกโฉนดที่ดิน แต่เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาโดยเฉพาะ คำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องของโจทก์จึงไม่อาจบังคับได้ โจทก์มิได้ครอบครองหรือซื้อที่ดินมาโดยชอบ จึงมิใช่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทและไม่มีสิทธินำที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดิน อีกทั้งมีผู้คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ ซึ่งใช้ในกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนได้ จำเลยที่ ๒ มิได้ทำละเมิดต่อโจทก์ และโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ยื่นคำให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ได้ทำละเมิดต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ที่ดินของโจทก์อยู่นอกเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ และมิใช่ที่ดินรถไฟ ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดบุรีรัมย์พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ประเด็นพิพาทเป็นเรื่องสิทธิของบุคคลเกี่ยวกับที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินนั้น เป็นที่ดินที่จำเลยที่ ๒ สามารถจะออกโฉนดที่ดินให้ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ส่วนการที่จำเลยที่ ๒ จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบในกรณีที่มีผู้โต้แย้งสิทธิในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่ เป็นเรื่องสืบเนื่องจากโจทก์ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่จำเลยที่ ๒ ใช้ดุลพินิจตามที่ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐วรรคหนึ่ง ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่หรือเจ้าพนักงานที่ดินในการที่จะทำการสอบสวนเปรียบเทียบหรือไม่ก็ได้ จึงไม่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนั้น คดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาเรื่องอำนาจศาล ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองดังที่กล่าวมา ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาคดีนั้น และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น
คดีนี้การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินทั่วประเทศประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการเดินสำรวจรังวัดทำแผนที่ตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัด จำเลยที่ ๒ จะต้องตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน และเงื่อนไขตามที่บัญญัติในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งในกรณีที่มีการคัดค้านการออกโฉนดที่ดิน บทบัญญัติในมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ มีอำนาจทำการสอบสวนเปรียบเทียบ ถ้าตกลงกันได้ก็ให้ดำเนินการไปตามที่ตกลงกัน หากตกลงกันไม่ได้ให้เจ้าพนักงานที่ดินมีอำนาจพิจารณาสั่งการไปตามที่เห็นสมควร การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นที่ดินของรัฐ เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ ประกอบพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินรถไฟเพื่อใช้ในการดำเนินกิจการรถไฟ และการที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและพิจารณาสั่งคำขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับข้อ ๑๔ แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) (๓) และวรรคสอง จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากนี้ การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านคำขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองและปกปักรักษาที่ดินรถไฟ และสงวนที่ดินดังกล่าวไว้เพื่อประโยชน์ในการดำเนินกิจการรถไฟ ข้อพิพาทในคดีจึงเป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟตามกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงสำหรับใช้ในกิจการรถไฟหรือไม่ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชนแต่อย่างใด ในส่วนของการพิสูจน์สถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินรถไฟหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่า การดำเนินการ เพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกำหนดหรือไม่ และโดยที่ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ บัญญัติให้พระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ และบรรดากฎข้อบังคับที่ได้ออกตามพระราชบัญญัตินั้นให้คงใช้บังคับต่อไป เท่าที่มิได้มีความขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ การพิจารณาเรื่องการได้มาซึ่งที่ดินและการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินของจำเลยที่ ๑ จึงต้องนำบทบัญญัติของพระราชบัญญัติจัดวางการรถไฟแลทางหลวง พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ มาประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งตามมาตรา ๓ (๒) บัญญัติว่า ที่ดินรถไฟหมายความว่า ที่ดินทั้งหลายที่ได้จัดหาฤาเช่าถือไว้ใช้ในการรถไฟโดยชอบด้วยพระราชกำหนดกฎหมาย ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างรถไฟแผ่นดินนั้น กฎหมายกำหนดไว้ในส่วนที่ ๒ ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดิน ตามมาตรา ๑๘ ถึงมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ตั้งแต่การตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินเพื่อสร้างทางรถไฟ เพื่อกำหนดแนวสำรวจเส้นทางเพื่อสร้างทางรถไฟ การตราพระราชกฤษฎีกาจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นเพื่อสร้างทางรถไฟ ภายหลังสำรวจเส้นทางแน่นอนและจำนวนที่ดินที่มีความจำเป็นต้องใช้ รวมทั้งการดำเนินการจัดซื้อที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นและการจ่ายเงินค่าทำขวัญเพื่อทดแทนความเสียหาย ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การจัดหาที่ดินของจำเลยที่ ๑ มิได้เกิดจากการตกลงซื้อขายด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และเมื่อมีการจ่ายเงินค่าทดแทนกันแล้ว กรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวก็จะตกเป็นของจำเลยที่ ๑ อันส่งผลทำให้ที่ดินรถไฟมีสถานะตามกฎหมายที่แตกต่างจากที่ดินของเอกชน ด้วยเหตุนี้ การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพย์สินใดๆ ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะด้านคมนาคม ดังนั้น แม้การพิจารณาคดีนี้จะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทอยู่ในแนวเขตรถไฟตามแผนที่แนบท้ายพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยการจัดซื้อที่ดินและอสังหาริมทรัพย์อย่างอื่น เพื่อสร้างทางรถไฟสายตะวันออกเฉียงเหนือ พระพุทธศักราช ๒๔๖๔ หรือเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินการทางปกครองชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยการจัดวางการรถไฟแลทางหลวงหรือไม่ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในประเด็นดังกล่าวซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะและอาจมีผลกระทบถึงการบริหารราชการแผ่นดินจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงที่แท้จริงจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลปกครอง คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการครอบครองและสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทของโจทก์ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปนั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาวินิจฉัยในเนื้อหาของคดี และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองกล่าวอ้างและโต้แย้งกันสรุปได้ว่า โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินแปลงใหญ่ตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ต่อมาโจทก์ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินส่วนของโจทก์และนำเจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ทำการรังวัดพิสูจน์สอบสวนการทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว เจ้าพนักงานที่ดินของจำเลยที่ ๒ ได้ออกใบไต่สวนให้แก่โจทก์ไว้ แต่ในระหว่างที่จำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านว่า ที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินรถไฟอยู่ในเขตพื้นที่ของจำเลยที่ ๑ และทั้งที่จำเลยทั้งสองทราบดีอยู่แล้วว่าที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๒ กลับเพิกเฉยไม่ดำเนินการสอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ จึงขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์เป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินตามใบไต่สวน ห้ามจำเลยที่ ๑ เกี่ยวข้องกับที่ดินแปลงดังกล่าวและให้ถอนคำคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ กับให้จำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินตามใบไต่สวนให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ โต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรถไฟซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๒ โต้แย้งว่า เมื่อจำเลยที่ ๑ คัดค้านว่าที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เจ้าพนักงานที่ดิน จึงไม่สามารถออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์และไม่อาจใช้อำนาจสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งการได้เช่นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชน เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองหรือคุ้มครองสิทธิในที่ดินและการขอออกโฉนดที่ดินตามสิทธิของตนเป็นสำคัญ โดยเมื่อจำเลยที่ ๑ ให้การและฟ้องแย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับโจทก์ออกจากที่ดินพิพาทและชดใช้ค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เหตุที่ไม่สอบสวนเปรียบเทียบและออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ เพราะจำเลยที่ ๑ ผู้คัดค้านอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป ซึ่งรวมทั้งคดีของจำเลยที่ ๒ อันเป็นประเด็นข้อพิพาทเนื่องมาจากการที่โจทก์ ขอออกโฉนดที่ดินแล้วจำเลยที่ ๑ ยื่นคำคัดค้านนั่นเอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุขสันต์ วันทอง โจทก์ การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีนี้เอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกัน ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินที่ออกให้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และที่จำเลยที่ ๔ รับโอนมา แล้วให้ที่ดินกลับคืนเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เห็นว่า แม้โจทก์ทั้งสามสิบห้าจะฟ้องขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท และให้ที่ดินกลับคืนเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินก็ตาม แต่คดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกัน ไม่มีคู่ความฝ่ายใดเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐแต่อย่างใด ทั้งจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การโต้แย้งอยู่ว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์ ดังนั้น ศาลจำต้องวินิจฉัยให้ได้ความว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยทั้งสี่เป็นสำคัญ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๕/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองอุบลราชธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ มกราคม ๒๕๕๔ นายทองหลาง ชินทวัน ที่ ๑ กับพวกรวม ๓๕ คน โจทก์ ยื่นฟ้องนายเฉลิมชัย สุวรรณมาศ ที่ ๑ กับพวกรวม ๔ คน จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๑/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ทั้งสามสิบห้าเป็นชาวบ้าน บ้านกุดระงุม หมู่ที่ ๓ และหมู่ที่ ๑๑ ตำบลบุ่งไหม อำเภอวารินชำราบ จังหวัดอุบลราชธานี ซึ่งเป็นผู้ใช้ประโยชน์ในที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์ในหมู่บ้าน โดยปล่อยสัตว์เลี้ยงเข้าไปกินหญ้าตอนเช้าและต้อนกลับคอกในตอนเย็นสมัยบิดามารดา ตั้งแต่ปี ๒๔๙๙ เรื่อยมา แต่เมื่อประมาณต้นปี ๒๕๓๗ จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ซึ่งเป็นพ่อค้าและนายทุนได้ขอออกโฉนดที่ดินในทำเลเลี้ยงสัตว์ดังกล่าว แล้วเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ เป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๘๔๗๗ เลขที่ ๔๘๕๗๙ เลขที่ ๔๘๔๗๘ และเลขที่ ๔๘๕๓๗ ตำบลบุ่งไหม อำเภอวารินชำราบ จังหวัดอุบลราชธานี รวม ๔ แปลง หลังจากได้รับโฉนดที่ดินแล้ว จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ไม่เคยเข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท ต่อมาจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๒ นำที่พิพาทไปจำนองประกันหนี้ ส่วนจำเลยที่ ๓ ขายที่ดินพิพาทหนึ่งแปลงให้แก่จำเลยที่ ๔ ต่อมากลางปี ๒๕๕๓ โจทก์ทั้งสามสิบห้าและประชาชนทั่วไปถูกจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ ขัดขวางห้ามมิให้นำสัตว์เลี้ยงเข้าไปเลี้ยงในที่ดินพิพาท จึงตรวจสอบกับสำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ จนทราบว่าจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ออกโฉนดทับที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงเป็นการออกโฉนดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินทั้ง ๔ แปลงดังกล่าว แล้วให้ที่ดินกลับคืนเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันต่อไป
จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การและฟ้องแย้งว่า สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ออกโฉนดที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงโดยชอบ ในระหว่างออกโฉนดที่ดินพิพาทมีการคัดค้านจากชาวบ้าน แต่ทางราชการได้สอบสวนและมีความเห็นว่า ที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน โจทก์ทั้งสามสิบห้าและบริวารเป็นฝ่ายบุกรุกที่ดินพิพาท ฟ้องโจทก์ทั้งสามสิบห้าขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้องและขอให้ขับไล่โจทก์ทั้งสามสิบห้าและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท พร้อมเรียกค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๔ ให้การและแก้ไขเพิ่มเติมคำให้การว่า คำฟ้องของโจทก์ทั้งสามสิบห้าเคลือบคลุม โจทก์ทั้งสามสิบห้าไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากจำเลยที่ ๔ ซื้อที่ดินพิพาทโฉนดเลขที่ ๔๘๕๓๗ มาจากจำเลยที่ ๓ โดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน อีกทั้งจำเลยที่ ๓ ขอออกโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าวมาโดยชอบ โดยโจทก์ทั้งสามสิบห้าไม่เคยโต้แย้งคัดค้านมาก่อน และที่ดินพิพาทแปลงนี้มิใช่ที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน และคำขอท้ายฟ้องของโจทก์ทั้งสามสิบห้าไม่อาจบังคับได้ เนื่องจากมีคำขอให้เพิกถอนการออกโฉนดที่ดินโดยมิได้ฟ้องกรมที่ดินซึ่งเกี่ยวข้องกับการออกและเพิกถอนโฉนดที่ดินโดยตรงเข้ามาในคดี ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ทั้งสามสิบห้าให้การแก้ฟ้องแย้งว่า จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหาย เนื่องจากขอออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบ จึงไม่ใช่เจ้าของที่ดินพิพาท โดยที่ดินพิพาทเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสามสิบห้าฟ้องว่า โฉนดที่ดินของจำเลยทั้งสามได้มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คำฟ้องโจทก์ทั้งสามสิบห้าบรรยายว่า โจทก์ทั้งสามสิบห้าเป็นชาวบ้าน จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ เป็นพ่อค้าและนายทุนต่างเป็นญาติพี่น้องที่ใช้นามสกุลเดียวกันขอออกโฉนดที่ดินในที่ทำเลเลี้ยงสัตว์ที่ชาวบ้านและโจทก์ทั้งสามสิบห้าใช้ประโยชน์ในการเลี้ยงสัตว์ และจำเลยที่ ๓ ขายที่ดินพิพาทแปลงหนึ่งให้จำเลยที่ ๔ ดังนั้น โจทก์ทั้งสามสิบห้าและจำเลยที่สี่จึงเป็นเอกชนด้วยกัน สำหรับในส่วนที่โจทก์ทั้งสามสิบห้าบรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ออกโฉนดที่ดินทับที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์ในหมู่บ้านอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันและมีคำขอบังคับให้เพิกถอนโฉนดที่ดินดังกล่าวนั้น จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่าสำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงตามที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ขอโดยชอบ จึงเป็นกรณีที่มีข้อโต้แย้งเกิดขึ้นเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลใดตามกฎหมายแพ่ง และตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๕๕ ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่เอกชนฟ้องเอกชนขอให้เพิกถอนการออกโฉนดที่ดิน เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ศาลจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความเป็นสำคัญ ซึ่งจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งโจทก์มิได้ฟ้องหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจเกี่ยวข้องกับการออกโฉนดที่ดินว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจไม่ชอบด้วยกฎหมายอย่างไรเข้ามาด้วย จึงไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใด อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ เนื่องจากที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ด้วยเหตุนี้บทบัญญัติแห่งกฎหมายในหลายฉบับจึงได้กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน มิได้ปล่อยให้เป็นหน้าที่ของประชาชนคนใดหรือกลุ่มใดดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติในมาตรา ๑๒๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ ที่กำหนดให้นายอำเภอมีหน้าที่ร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน และสิ่งซึ่งเป็นสาธารณประโยชน์อื่นอันอยู่ในเขตอำเภอ ในมาตรา ๑๖ (๒๗) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจและหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง และในมาตรา ๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินได้กำหนดให้อธิบดีกรมที่ดิน มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน โดยอธิบดีกรมที่ดินอาจจัดให้มีหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเพื่อแสดงเขตที่ดินดังกล่าวไว้เป็นหลักฐานได้ ตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายเดียวกัน เมื่อคดีนี้โจทก์ทั้งสามสิบห้าซึ่งเป็นผู้ใช้ประโยชน์ในที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์ที่ตั้งอยู่บ้านกุดระงุม หมู่ที่ ๓ และหมู่ที่ ๑๑ ตำบลบุ่งไหม อำเภอวารินชำราบ จังหวัดอุบลราชธานี ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ โดยจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้นำรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินทับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน ต่อมาเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ได้ออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ รวม ๔ แปลง เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสามสิบห้าและประชาชนทั่วไปถูกขัดขวางและห้ามมิให้นำสัตว์เข้าไปเลี้ยงในที่ดินพิพาท จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี ขอให้ศาลมีคำบังคับเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาททั้งสี่แปลง แล้วให้ที่ดินกลับคืนเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันต่อไป เห็นว่า แม้พิจารณาคำฟ้องในเบื้องต้นแล้ว คดีนี้จะเป็นคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนก็ตาม แต่หากพิเคราะห์ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีและประเด็นที่พิพาทแล้วเป็นเรื่องที่พิพาทกันว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันหรือไม่ โดยโจทก์ทั้งสามสิบห้ามิได้กล่าวอ้างว่าตนมีสิทธิในที่ดินพิพาทเพื่อโต้แย้งสิทธิกับจำเลยทั้งสี่หรือยกข้อต่อสู้เพื่อหักล้างกันว่าใครมีสิทธิดีกว่ากัน ดังนั้น คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนด้วยกันเองอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่เป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะที่แท้จริงของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรือไม่ ซึ่งหากคดีนี้ดำเนินกระบวนพิจารณาคดีตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง คู่ความฝ่ายโจทก์ทั้งสามสิบห้าซึ่งเป็นเอกชนจะอยู่ในฐานะเสียเปรียบที่ไม่อาจทราบหรือเข้าถึงข้อมูล เอกสารหลักฐานของทางราชการได้ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ ซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนในการพิจารณาคดีเพื่อให้ศาลควบคุมการดำเนินกระบวนพิจารณาและรวบรวมข้อเท็จจริงทั้งหลายในคดีและพยานหลักฐานที่จำเป็นแก่การพิสูจน์ข้อเท็จจริงให้ได้มากที่สุดและอย่างรอบด้านที่สุด เพื่อวินิจฉัยข้อพิพาทและคุ้มครองประโยชน์สาธารณะโดยไม่ถูกจำกัดให้พิจารณาเฉพาะข้อเท็จจริงที่คู่ความเสนอ และหากในระหว่างการพิจารณาคดี คู่ความตกลงประนีประนอมยอมความกัน หรือโจทก์อาจถอนฟ้อง เนื่องจากมีข้อตกลงหรือประนีประนอมยอมความกันโดยมิได้มีการพิสูจน์ถึงสถานะที่แท้จริงของที่ดินที่พิพาทนี้ อาจทำให้ประชาชนเสียสิทธิในการใช้ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง ดังนั้น แม้ว่าคำฟ้องจะเป็นเรื่องที่เอกชนฟ้องเอกชน แต่การที่โจทก์ทั้งสามสิบห้า ขอให้ศาลเพิกถอนโฉนดที่ดินที่พิพาท กรณีจึงเป็นการฟ้องคดีโต้แย้งคำสั่งของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ที่สั่งให้ออกโฉนดที่ดินแก่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจเรียกหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการออกเอกสารสิทธิในที่ดินพิพาท ได้แก่กรมที่ดิน และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ เข้ามาเป็นคู่กรณีได้ตามข้อ ๗๘ แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ประกอบกับมาตรา ๕๗ (๓) (ข) แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง แล้วกำหนดเป็นข้อพิพาทตามเหตุแห่งการฟ้องคดีข้างต้นว่าเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินพิพาทโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการด้วยการออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสามสิบห้าที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่า โฉนดที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์นั้น แม้ศาลจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความเป็นสำคัญ ซึ่งจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าการออกโฉนดที่ดินของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และการพิจารณาในปัญหาดังกล่าวนี้ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง" คดีนี้โจทก์ทั้งสามสิบห้าเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันว่า โจทก์ทั้งสามสิบห้าเป็นผู้ใช้ประโยชน์ในที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์ในหมู่บ้านสมัยบิดามารดา แต่ถูกเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ออกโฉนดที่ดินทับที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์ดังกล่าวให้แก่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ เป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๘๔๗๗ เลขที่ ๔๘๕๗๙ เลขที่ ๔๘๔๗๘ และเลขที่ ๔๘๕๓๗ รวม ๔ แปลง โดยจำเลยที่ ๓ ขายที่ดินหนึ่งแปลงให้แก่จำเลยที่ ๔ อันเป็นการออกโฉนดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินดังกล่าว แล้วให้ที่ดินกลับคืนเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันต่อไป ส่วนจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การว่า สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ออกโฉนดที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงตามที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ขอ โดยชอบ ที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน และฟ้องแย้งขอให้ขับไล่โจทก์ทั้งสามสิบห้าและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท พร้อมเรียกค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๔ ให้การว่า จำเลยที่ ๔ ซื้อที่ดินพิพาทโฉนดเลขที่ ๔๘๕๓๗ มาจากจำเลยที่ ๓ โดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน จำเลยที่ ๓ ขอออกโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าวมาโดยชอบ และที่ดินพิพาทแปลงนี้มิใช่ที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เห็นว่า แม้โจทก์ทั้งสามสิบห้าจะฟ้องขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท และให้ที่ดินกลับคืนเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันก็ตาม แต่คดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันเอง ไม่มีคู่ความฝ่ายใดเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐแต่อย่างใด ทั้งจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การโต้แย้งอยู่ว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์ ดังนั้น ศาลจำต้องวินิจฉัยให้ได้ความว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยทั้งสี่เป็นสำคัญ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายทองหลาง ชินทวัน ที่ ๑ กับพวกรวม ๓๕ คน โจทก์ นายเฉลิมชัย สุวรรณมาศ ที่ ๑ กับพวกรวม ๔ คน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีนี้เอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกัน ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินที่ออกให้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และที่จำเลยที่ ๔ รับโอนมา แล้วให้ที่ดินกลับคืนเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เห็นว่า แม้โจทก์ทั้งสามสิบห้าจะฟ้องขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท และให้ที่ดินกลับคืนเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินก็ตาม แต่คดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกัน ไม่มีคู่ความฝ่ายใดเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐแต่อย่างใด ทั้งจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การโต้แย้งอยู่ว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์ ดังนั้น ศาลจำต้องวินิจฉัยให้ได้ความว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยทั้งสี่เป็นสำคัญ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๕/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองอุบลราชธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ มกราคม ๒๕๕๔ นายทองหลาง ชินทวัน ที่ ๑ กับพวกรวม ๓๕ คน โจทก์ ยื่นฟ้องนายเฉลิมชัย สุวรรณมาศ ที่ ๑ กับพวกรวม ๔ คน จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๑/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ทั้งสามสิบห้าเป็นชาวบ้าน บ้านกุดระงุม หมู่ที่ ๓ และหมู่ที่ ๑๑ ตำบลบุ่งไหม อำเภอวารินชำราบ จังหวัดอุบลราชธานี ซึ่งเป็นผู้ใช้ประโยชน์ในที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์ในหมู่บ้าน โดยปล่อยสัตว์เลี้ยงเข้าไปกินหญ้าตอนเช้าและต้อนกลับคอกในตอนเย็นสมัยบิดามารดา ตั้งแต่ปี ๒๔๙๙ เรื่อยมา แต่เมื่อประมาณต้นปี ๒๕๓๗ จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ซึ่งเป็นพ่อค้าและนายทุนได้ขอออกโฉนดที่ดินในทำเลเลี้ยงสัตว์ดังกล่าว แล้วเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ เป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๘๔๗๗ เลขที่ ๔๘๕๗๙ เลขที่ ๔๘๔๗๘ และเลขที่ ๔๘๕๓๗ ตำบลบุ่งไหม อำเภอวารินชำราบ จังหวัดอุบลราชธานี รวม ๔ แปลง หลังจากได้รับโฉนดที่ดินแล้ว จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ไม่เคยเข้าทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท ต่อมาจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๒ นำที่พิพาทไปจำนองประกันหนี้ ส่วนจำเลยที่ ๓ ขายที่ดินพิพาทหนึ่งแปลงให้แก่จำเลยที่ ๔ ต่อมากลางปี ๒๕๕๓ โจทก์ทั้งสามสิบห้าและประชาชนทั่วไปถูกจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ ขัดขวางห้ามมิให้นำสัตว์เลี้ยงเข้าไปเลี้ยงในที่ดินพิพาท จึงตรวจสอบกับสำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ จนทราบว่าจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ออกโฉนดทับที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงเป็นการออกโฉนดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินทั้ง ๔ แปลงดังกล่าว แล้วให้ที่ดินกลับคืนเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันต่อไป
จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การและฟ้องแย้งว่า สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ออกโฉนดที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงโดยชอบ ในระหว่างออกโฉนดที่ดินพิพาทมีการคัดค้านจากชาวบ้าน แต่ทางราชการได้สอบสวนและมีความเห็นว่า ที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน โจทก์ทั้งสามสิบห้าและบริวารเป็นฝ่ายบุกรุกที่ดินพิพาท ฟ้องโจทก์ทั้งสามสิบห้าขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้องและขอให้ขับไล่โจทก์ทั้งสามสิบห้าและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท พร้อมเรียกค่าเสียหาย
จำเลยที่ ๔ ให้การและแก้ไขเพิ่มเติมคำให้การว่า คำฟ้องของโจทก์ทั้งสามสิบห้าเคลือบคลุม โจทก์ทั้งสามสิบห้าไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากจำเลยที่ ๔ ซื้อที่ดินพิพาทโฉนดเลขที่ ๔๘๕๓๗ มาจากจำเลยที่ ๓ โดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน อีกทั้งจำเลยที่ ๓ ขอออกโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าวมาโดยชอบ โดยโจทก์ทั้งสามสิบห้าไม่เคยโต้แย้งคัดค้านมาก่อน และที่ดินพิพาทแปลงนี้มิใช่ที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน และคำขอท้ายฟ้องของโจทก์ทั้งสามสิบห้าไม่อาจบังคับได้ เนื่องจากมีคำขอให้เพิกถอนการออกโฉนดที่ดินโดยมิได้ฟ้องกรมที่ดินซึ่งเกี่ยวข้องกับการออกและเพิกถอนโฉนดที่ดินโดยตรงเข้ามาในคดี ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ทั้งสามสิบห้าให้การแก้ฟ้องแย้งว่า จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหาย เนื่องจากขอออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบ จึงไม่ใช่เจ้าของที่ดินพิพาท โดยที่ดินพิพาทเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสามสิบห้าฟ้องว่า โฉนดที่ดินของจำเลยทั้งสามได้มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คำฟ้องโจทก์ทั้งสามสิบห้าบรรยายว่า โจทก์ทั้งสามสิบห้าเป็นชาวบ้าน จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ เป็นพ่อค้าและนายทุนต่างเป็นญาติพี่น้องที่ใช้นามสกุลเดียวกันขอออกโฉนดที่ดินในที่ทำเลเลี้ยงสัตว์ที่ชาวบ้านและโจทก์ทั้งสามสิบห้าใช้ประโยชน์ในการเลี้ยงสัตว์ และจำเลยที่ ๓ ขายที่ดินพิพาทแปลงหนึ่งให้จำเลยที่ ๔ ดังนั้น โจทก์ทั้งสามสิบห้าและจำเลยที่สี่จึงเป็นเอกชนด้วยกัน สำหรับในส่วนที่โจทก์ทั้งสามสิบห้าบรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ออกโฉนดที่ดินทับที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์ในหมู่บ้านอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันและมีคำขอบังคับให้เพิกถอนโฉนดที่ดินดังกล่าวนั้น จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่าสำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงตามที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ขอโดยชอบ จึงเป็นกรณีที่มีข้อโต้แย้งเกิดขึ้นเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลใดตามกฎหมายแพ่ง และตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๕๕ ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่เอกชนฟ้องเอกชนขอให้เพิกถอนการออกโฉนดที่ดิน เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ศาลจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความเป็นสำคัญ ซึ่งจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งโจทก์มิได้ฟ้องหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจเกี่ยวข้องกับการออกโฉนดที่ดินว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจไม่ชอบด้วยกฎหมายอย่างไรเข้ามาด้วย จึงไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใด อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ เนื่องจากที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ด้วยเหตุนี้บทบัญญัติแห่งกฎหมายในหลายฉบับจึงได้กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน มิได้ปล่อยให้เป็นหน้าที่ของประชาชนคนใดหรือกลุ่มใดดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติในมาตรา ๑๒๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ ที่กำหนดให้นายอำเภอมีหน้าที่ร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน และสิ่งซึ่งเป็นสาธารณประโยชน์อื่นอันอยู่ในเขตอำเภอ ในมาตรา ๑๖ (๒๗) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจและหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง และในมาตรา ๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินได้กำหนดให้อธิบดีกรมที่ดิน มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน โดยอธิบดีกรมที่ดินอาจจัดให้มีหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเพื่อแสดงเขตที่ดินดังกล่าวไว้เป็นหลักฐานได้ ตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายเดียวกัน เมื่อคดีนี้โจทก์ทั้งสามสิบห้าซึ่งเป็นผู้ใช้ประโยชน์ในที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์ที่ตั้งอยู่บ้านกุดระงุม หมู่ที่ ๓ และหมู่ที่ ๑๑ ตำบลบุ่งไหม อำเภอวารินชำราบ จังหวัดอุบลราชธานี ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ โดยจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้นำรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินทับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน ต่อมาเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ได้ออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ รวม ๔ แปลง เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสามสิบห้าและประชาชนทั่วไปถูกขัดขวางและห้ามมิให้นำสัตว์เข้าไปเลี้ยงในที่ดินพิพาท จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี ขอให้ศาลมีคำบังคับเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาททั้งสี่แปลง แล้วให้ที่ดินกลับคืนเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันต่อไป เห็นว่า แม้พิจารณาคำฟ้องในเบื้องต้นแล้ว คดีนี้จะเป็นคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนก็ตาม แต่หากพิเคราะห์ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีและประเด็นที่พิพาทแล้วเป็นเรื่องที่พิพาทกันว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันหรือไม่ โดยโจทก์ทั้งสามสิบห้ามิได้กล่าวอ้างว่าตนมีสิทธิในที่ดินพิพาทเพื่อโต้แย้งสิทธิกับจำเลยทั้งสี่หรือยกข้อต่อสู้เพื่อหักล้างกันว่าใครมีสิทธิดีกว่ากัน ดังนั้น คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนด้วยกันเองอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่เป็นเรื่องที่ศาลต้องพิสูจน์ถึงสถานะที่แท้จริงของที่ดินพิพาทโดยอาศัยพยานหลักฐานและเอกสารของทางราชการว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรือไม่ ซึ่งหากคดีนี้ดำเนินกระบวนพิจารณาคดีตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง คู่ความฝ่ายโจทก์ทั้งสามสิบห้าซึ่งเป็นเอกชนจะอยู่ในฐานะเสียเปรียบที่ไม่อาจทราบหรือเข้าถึงข้อมูล เอกสารหลักฐานของทางราชการได้ การพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ ซึ่งเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะจึงจำเป็นต้องใช้ระบบไต่สวนในการพิจารณาคดีเพื่อให้ศาลควบคุมการดำเนินกระบวนพิจารณาและรวบรวมข้อเท็จจริงทั้งหลายในคดีและพยานหลักฐานที่จำเป็นแก่การพิสูจน์ข้อเท็จจริงให้ได้มากที่สุดและอย่างรอบด้านที่สุด เพื่อวินิจฉัยข้อพิพาทและคุ้มครองประโยชน์สาธารณะโดยไม่ถูกจำกัดให้พิจารณาเฉพาะข้อเท็จจริงที่คู่ความเสนอ และหากในระหว่างการพิจารณาคดี คู่ความตกลงประนีประนอมยอมความกัน หรือโจทก์อาจถอนฟ้อง เนื่องจากมีข้อตกลงหรือประนีประนอมยอมความกันโดยมิได้มีการพิสูจน์ถึงสถานะที่แท้จริงของที่ดินที่พิพาทนี้ อาจทำให้ประชาชนเสียสิทธิในการใช้ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีนี้จึงสมควรได้รับการพิจารณาพิพากษาโดยศาลปกครอง ดังนั้น แม้ว่าคำฟ้องจะเป็นเรื่องที่เอกชนฟ้องเอกชน แต่การที่โจทก์ทั้งสามสิบห้า ขอให้ศาลเพิกถอนโฉนดที่ดินที่พิพาท กรณีจึงเป็นการฟ้องคดีโต้แย้งคำสั่งของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ที่สั่งให้ออกโฉนดที่ดินแก่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจเรียกหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการออกเอกสารสิทธิในที่ดินพิพาท ได้แก่กรมที่ดิน และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ เข้ามาเป็นคู่กรณีได้ตามข้อ ๗๘ แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ประกอบกับมาตรา ๕๗ (๓) (ข) แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง แล้วกำหนดเป็นข้อพิพาทตามเหตุแห่งการฟ้องคดีข้างต้นว่าเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ดำเนินการออกโฉนดที่ดินพิพาทโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการด้วยการออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสามสิบห้าที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่า โฉนดที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์นั้น แม้ศาลจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความเป็นสำคัญ ซึ่งจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าการออกโฉนดที่ดินของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และการพิจารณาในปัญหาดังกล่าวนี้ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง" คดีนี้โจทก์ทั้งสามสิบห้าเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันว่า โจทก์ทั้งสามสิบห้าเป็นผู้ใช้ประโยชน์ในที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์ในหมู่บ้านสมัยบิดามารดา แต่ถูกเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ออกโฉนดที่ดินทับที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์ดังกล่าวให้แก่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ เป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๘๔๗๗ เลขที่ ๔๘๕๗๙ เลขที่ ๔๘๔๗๘ และเลขที่ ๔๘๕๓๗ รวม ๔ แปลง โดยจำเลยที่ ๓ ขายที่ดินหนึ่งแปลงให้แก่จำเลยที่ ๔ อันเป็นการออกโฉนดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินดังกล่าว แล้วให้ที่ดินกลับคืนเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันต่อไป ส่วนจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การว่า สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาวารินชำราบ ออกโฉนดที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงตามที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ขอ โดยชอบ ที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน และฟ้องแย้งขอให้ขับไล่โจทก์ทั้งสามสิบห้าและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท พร้อมเรียกค่าเสียหาย และจำเลยที่ ๔ ให้การว่า จำเลยที่ ๔ ซื้อที่ดินพิพาทโฉนดเลขที่ ๔๘๕๓๗ มาจากจำเลยที่ ๓ โดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน จำเลยที่ ๓ ขอออกโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าวมาโดยชอบ และที่ดินพิพาทแปลงนี้มิใช่ที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เห็นว่า แม้โจทก์ทั้งสามสิบห้าจะฟ้องขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท และให้ที่ดินกลับคืนเป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันก็ตาม แต่คดีนี้เป็นคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันเอง ไม่มีคู่ความฝ่ายใดเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐแต่อย่างใด ทั้งจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้การโต้แย้งอยู่ว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์ ดังนั้น ศาลจำต้องวินิจฉัยให้ได้ความว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยทั้งสี่เป็นสำคัญ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายทองหลาง ชินทวัน ที่ ๑ กับพวกรวม ๓๕ คน โจทก์ นายเฉลิมชัย สุวรรณมาศ ที่ ๑ กับพวกรวม ๔ คน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอ้างว่า ได้รับความเดือดร้อนจากการถูกเอกชนผู้ร้องสอดขุดทำลายถนนคอนกรีต ซึ่งเป็นทางสาธารณะที่ผู้ถูกฟ้องคดีสร้างขึ้นพร้อมใช้รั้วลวดหนามปิดกั้น ทำให้ไม่สามารถสัญจรได้ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนรั้วลวดหนามและก่อสร้างถนนกลับคืนสู่สภาพเดิม ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ถนนคอนกรีตได้ก่อสร้างในที่ดินของราษฎรและจะรื้อถอน แต่ผู้ฟ้องคดีคัดค้านว่าเจ้าของที่ดินปล่อยให้ผู้ฟ้องคดีและประชาชนใช้สอยเกือบ ๓๐ ปี จึงเป็นทางสาธารณะโดยปริยาย ผู้ร้องสอดซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินให้การว่า ทางพิพาทในที่ดินของผู้ร้องสอดมีผู้ใช้เป็นทางผ่านเข้าออกโดยถือวิสาสะเท่านั้น เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ทางพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือสร้างอยู่ในที่ดินซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ร้องสอดเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๔/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองสงขลา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองสงขลาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๕๔ นายสมชาย เหล่าพิทักษ์วรกุล ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเทศบาลเมืองเขารูปช้าง (เทศบาลตำบลเขารูปช้างเดิม) ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองสงขลา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๒/๒๕๕๔ ต่อมาศาลปกครองสงขลาได้เรียกนางสาววิภาภรณ์ เสน่หา และนายอชิระ เสน่หา เข้ามาในคดี เป็นผู้ร้องสอดที่ ๑ และที่ ๒ ตามลำดับ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๕๙๗๔ และเลขที่ ๑๕๙๗๕ ตำบลเขารูปช้าง อำเภอเมืองสงขลา จังหวัดสงขลา ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีปล่อยให้ผู้ร้องสอดทั้งสอง ซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๘๕๖๗ ตำบลเขารูปช้าง อำเภอเมืองสงขลา จังหวัดสงขลา ซึ่งอยู่ใกล้เคียงกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีขุดทำลายถนนคอนกรีตที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้สร้างขึ้นและใช้รั้วลวดหนามปิดกั้นถนนดังกล่าว อ้างว่าถนนได้ก่อสร้างในที่ดินของตน ซึ่งถนนดังกล่าวประชาชนทั่วไป รวมทั้งผู้ฟ้องคดีได้ใช้สัญจรมาเป็นเวลานานกว่า ๑๐ ปีแล้ว จึงตกเป็นทางสาธารณะโดยปริยาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถใช้ทางดังกล่าวสัญจรได้ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนรั้วลวดหนามและก่อสร้างถนนดังกล่าวให้กลับคืนสู่ภาพเดิม
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ตรวจสอบการก่อสร้างถนนทับที่ดินของผู้ร้องสอดตามคำร้องแล้วปรากฏว่า ถนนคอนกรีตได้ก่อสร้างในที่ดินราษฎรโดยไม่ได้รับความยินยอมและจะดำเนินการรื้อถอน แต่ถูกผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องคัดค้านการรื้อถอน อ้างว่า ทางพิพาทเจ้าของที่ดินปล่อยให้ผู้ฟ้องคดีและประชาชนทั่วไปใช้สอยเกือบ ๓๐ ปี จึงเป็นทางสาธารณะโดยปริยาย ผู้ถูกฟ้องคดีจึงระงับการรื้อถอน ผู้ร้องสอดที่ ๑ จึงใช้สิทธิในฐานะเจ้าของกรรมสิทธิ์เข้ารื้อถอนและล้อมรั้วลวดหนามผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้องผู้ถูกฟ้องคดี เนื่องจากมูลเหตุแห่งคดีนี้เป็นกรณีพิพาทกันระหว่างผู้ฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณะโดยปริยายหรือไม่ ซึ่งผู้ฟ้องคดีต้องไปว่ากล่าวต่อศาลยุติธรรมว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณะโดยปริยายตามที่ผู้ฟ้องคดีอ้างหรือไม่ และมีคำขอให้ศาลยุติธรรมบังคับให้เจ้าของที่ดินรื้อถอนรั้วลวดหนามและทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตให้กลับคืนสู่สภาพเดิมต่อไป เพราะการรื้อถอนถนนคอนกรีตและสร้างรั้วลวดหนามเป็นการกระทำของเจ้าของที่ดินไม่ได้เกิดจากการกระทำละเมิดของผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด เนื่องจากระหว่างผู้ฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินยังมีข้อพิพาทไม่เป็นที่ยุติว่าทางพิพาทดังกล่าวเป็นทางสาธารณะโดยปริยายหรือไม่
ผู้ร้องสอดทั้งสองให้การว่า แม้ทางพิพาทในที่ดินของผู้ร้องสอดทั้งสองจะมีผู้ใช้เป็นทางผ่านเข้าออก แต่ก็เป็นการใช้โดยถือวิสาสะ ผู้ร้องสอดทั้งสองและผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินแต่ละช่วงระยะเวลามิได้มีผู้ใดยินยอมให้ใช้ที่ดินเพื่อเป็นทางสาธารณประโยชน์แต่อย่างใด ผู้ร้องสอดทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ด้วยเหตุที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยปริยาย ผู้ร้องสอดทั้งสองให้การต่อสู้ว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ร้องสอดทั้งสอง หาใช่ทางสาธารณประโยชน์ตามคำกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๗๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ ตามมาตรา ๕๓ (๑) ประกอบมาตรา ๕๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ตลอดจนยังมีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและสิ่งซึ่งเป็นสาธารณประโยชน์อื่น ตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ เมื่อผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดโดยปล่อยให้ผู้ร้องสอดทั้งสองขุดทำลายถนนคอนกรีตที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้สร้างขึ้นและใช้รั้วลวดหนามปิดกั้นถนนดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายไม่สามารถใช้ทางดังกล่าวสัญจรได้ และขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อรั้วลวดหนามและก่อสร้างถนนดังกล่าวให้กลับคืนสู่สภาพเดิม กรณีตามฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แม้คดีจะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ร้องสอดทั้งสองหรือตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันมิให้ผู้ใดบุกรุกทำลายอันจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปอันว่าด้วยสิทธิและหน้าที่ของบุคคลเกี่ยวกับที่ดินอันเป็นทรัพย์สินส่วนบุคคลและสาธารณสมบัติของแผ่นดินก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองทางสาธารณะ และการพิจารณาดังกล่าว มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติในกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ ศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ และเมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
ศาลจังหวัดสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณะ ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๕๙๗๔ และเลขที่ ๑๕๙๗๕ ตำบลเขารูปช้าง อำเภอเมืองสงขลา จังหวัดสงขลา ผู้ฟ้องคดีใช้ถนนคอนกรีตพิพาทซึ่งเป็นทางสาธารณะเข้าออกที่ดินตลอดมา ครั้นวันที่ ๑๓ มีนาคม ๒๕๕๓ ผู้ร้องสอดที่ ๑ กับพวก นำเครื่องจักรเข้าไปขุดทำลาย และทำรั้วลวดหนามปิดกั้นถนน ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการเปิดทางพิพาท ส่วนผู้ร้องสอดทั้งสองให้การกล่าวอ้างว่า ทางพิพาทมิใช่ทางสาธารณะแต่เป็นที่ดินของผู้ร้องสอดทั้งสอง ประเด็นข้อพิพาทตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีและคำให้การของผู้ร้องสอดทั้งสองจึงมีอยู่ว่า ถนนพิพาทเป็นทางสาธารณะที่ประชาชนโดยทั่วไปมีสิทธิใช้ร่วมกันหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ได้รับความเดือดร้อนจากการถูกผู้ร้องสอดทั้งสองขุดทำลายถนนคอนกรีต ซึ่งเป็นทางสาธารณะที่ผู้ถูกฟ้องคดีสร้างขึ้นพร้อมใช้รั้วลวดหนามปิดกั้น ทำให้ไม่สามารถสัญจรได้ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนรั้วลวดหนามและก่อสร้างถนนดังกล่าวกลับคืนสู่สภาพเดิม ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ถนนคอนกรีตได้ก่อสร้างในที่ดินของราษฎร และจะรื้อถอน แต่ผู้ฟ้องคดีคัดค้านว่า ทางพิพาทเจ้าของที่ดินปล่อยให้ผู้ฟ้องคดีและประชาชนใช้สอยเกือบ ๓๐ ปี จึงเป็นทางสาธารณะโดยปริยาย ผู้ร้องสอดทั้งสองให้การว่า แม้ทางพิพาทในที่ดินของผู้ร้องสอดทั้งสองจะมีผู้ใช้เป็นทางผ่านเข้าออก แต่เป็นการใช้โดยถือวิสาสะมิได้มีผู้ใดยินยอมให้ใช้ที่ดินเพื่อเป็นทางสาธารณประโยชน์ เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ทางพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือสร้างอยู่ในที่ดิน ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ร้องสอดทั้งสองตามที่กล่าวอ้างเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายสมชาย เหล่าพิทักษ์วรกุล ผู้ฟ้องคดี เทศบาลเมืองเขารูปช้าง (เทศบาลตำบลเขารูปช้างเดิม) ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอ้างว่า ได้รับความเดือดร้อนจากการถูกเอกชนผู้ร้องสอดขุดทำลายถนนคอนกรีต ซึ่งเป็นทางสาธารณะที่ผู้ถูกฟ้องคดีสร้างขึ้นพร้อมใช้รั้วลวดหนามปิดกั้น ทำให้ไม่สามารถสัญจรได้ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนรั้วลวดหนามและก่อสร้างถนนกลับคืนสู่สภาพเดิม ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ถนนคอนกรีตได้ก่อสร้างในที่ดินของราษฎรและจะรื้อถอน แต่ผู้ฟ้องคดีคัดค้านว่าเจ้าของที่ดินปล่อยให้ผู้ฟ้องคดีและประชาชนใช้สอยเกือบ ๓๐ ปี จึงเป็นทางสาธารณะโดยปริยาย ผู้ร้องสอดซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินให้การว่า ทางพิพาทในที่ดินของผู้ร้องสอดมีผู้ใช้เป็นทางผ่านเข้าออกโดยถือวิสาสะเท่านั้น เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ทางพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือสร้างอยู่ในที่ดินซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ร้องสอดเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๔/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองสงขลา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองสงขลาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๕๔ นายสมชาย เหล่าพิทักษ์วรกุล ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเทศบาลเมืองเขารูปช้าง (เทศบาลตำบลเขารูปช้างเดิม) ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองสงขลา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๒/๒๕๕๔ ต่อมาศาลปกครองสงขลาได้เรียกนางสาววิภาภรณ์ เสน่หา และนายอชิระ เสน่หา เข้ามาในคดี เป็นผู้ร้องสอดที่ ๑ และที่ ๒ ตามลำดับ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๕๙๗๔ และเลขที่ ๑๕๙๗๕ ตำบลเขารูปช้าง อำเภอเมืองสงขลา จังหวัดสงขลา ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีปล่อยให้ผู้ร้องสอดทั้งสอง ซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๘๕๖๗ ตำบลเขารูปช้าง อำเภอเมืองสงขลา จังหวัดสงขลา ซึ่งอยู่ใกล้เคียงกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีขุดทำลายถนนคอนกรีตที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้สร้างขึ้นและใช้รั้วลวดหนามปิดกั้นถนนดังกล่าว อ้างว่าถนนได้ก่อสร้างในที่ดินของตน ซึ่งถนนดังกล่าวประชาชนทั่วไป รวมทั้งผู้ฟ้องคดีได้ใช้สัญจรมาเป็นเวลานานกว่า ๑๐ ปีแล้ว จึงตกเป็นทางสาธารณะโดยปริยาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถใช้ทางดังกล่าวสัญจรได้ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนรั้วลวดหนามและก่อสร้างถนนดังกล่าวให้กลับคืนสู่ภาพเดิม
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ตรวจสอบการก่อสร้างถนนทับที่ดินของผู้ร้องสอดตามคำร้องแล้วปรากฏว่า ถนนคอนกรีตได้ก่อสร้างในที่ดินราษฎรโดยไม่ได้รับความยินยอมและจะดำเนินการรื้อถอน แต่ถูกผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องคัดค้านการรื้อถอน อ้างว่า ทางพิพาทเจ้าของที่ดินปล่อยให้ผู้ฟ้องคดีและประชาชนทั่วไปใช้สอยเกือบ ๓๐ ปี จึงเป็นทางสาธารณะโดยปริยาย ผู้ถูกฟ้องคดีจึงระงับการรื้อถอน ผู้ร้องสอดที่ ๑ จึงใช้สิทธิในฐานะเจ้าของกรรมสิทธิ์เข้ารื้อถอนและล้อมรั้วลวดหนามผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้องผู้ถูกฟ้องคดี เนื่องจากมูลเหตุแห่งคดีนี้เป็นกรณีพิพาทกันระหว่างผู้ฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณะโดยปริยายหรือไม่ ซึ่งผู้ฟ้องคดีต้องไปว่ากล่าวต่อศาลยุติธรรมว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณะโดยปริยายตามที่ผู้ฟ้องคดีอ้างหรือไม่ และมีคำขอให้ศาลยุติธรรมบังคับให้เจ้าของที่ดินรื้อถอนรั้วลวดหนามและทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตให้กลับคืนสู่สภาพเดิมต่อไป เพราะการรื้อถอนถนนคอนกรีตและสร้างรั้วลวดหนามเป็นการกระทำของเจ้าของที่ดินไม่ได้เกิดจากการกระทำละเมิดของผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด เนื่องจากระหว่างผู้ฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินยังมีข้อพิพาทไม่เป็นที่ยุติว่าทางพิพาทดังกล่าวเป็นทางสาธารณะโดยปริยายหรือไม่
ผู้ร้องสอดทั้งสองให้การว่า แม้ทางพิพาทในที่ดินของผู้ร้องสอดทั้งสองจะมีผู้ใช้เป็นทางผ่านเข้าออก แต่ก็เป็นการใช้โดยถือวิสาสะ ผู้ร้องสอดทั้งสองและผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินแต่ละช่วงระยะเวลามิได้มีผู้ใดยินยอมให้ใช้ที่ดินเพื่อเป็นทางสาธารณประโยชน์แต่อย่างใด ผู้ร้องสอดทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ด้วยเหตุที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยปริยาย ผู้ร้องสอดทั้งสองให้การต่อสู้ว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ร้องสอดทั้งสอง หาใช่ทางสาธารณประโยชน์ตามคำกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๗๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ ตามมาตรา ๕๓ (๑) ประกอบมาตรา ๕๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ตลอดจนยังมีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและสิ่งซึ่งเป็นสาธารณประโยชน์อื่น ตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ เมื่อผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดโดยปล่อยให้ผู้ร้องสอดทั้งสองขุดทำลายถนนคอนกรีตที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้สร้างขึ้นและใช้รั้วลวดหนามปิดกั้นถนนดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายไม่สามารถใช้ทางดังกล่าวสัญจรได้ และขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อรั้วลวดหนามและก่อสร้างถนนดังกล่าวให้กลับคืนสู่สภาพเดิม กรณีตามฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แม้คดีจะมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ร้องสอดทั้งสองหรือตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันมิให้ผู้ใดบุกรุกทำลายอันจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปอันว่าด้วยสิทธิและหน้าที่ของบุคคลเกี่ยวกับที่ดินอันเป็นทรัพย์สินส่วนบุคคลและสาธารณสมบัติของแผ่นดินก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองทางสาธารณะ และการพิจารณาดังกล่าว มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติในกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ ศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ และเมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
ศาลจังหวัดสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณะ ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๕๙๗๔ และเลขที่ ๑๕๙๗๕ ตำบลเขารูปช้าง อำเภอเมืองสงขลา จังหวัดสงขลา ผู้ฟ้องคดีใช้ถนนคอนกรีตพิพาทซึ่งเป็นทางสาธารณะเข้าออกที่ดินตลอดมา ครั้นวันที่ ๑๓ มีนาคม ๒๕๕๓ ผู้ร้องสอดที่ ๑ กับพวก นำเครื่องจักรเข้าไปขุดทำลาย และทำรั้วลวดหนามปิดกั้นถนน ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการเปิดทางพิพาท ส่วนผู้ร้องสอดทั้งสองให้การกล่าวอ้างว่า ทางพิพาทมิใช่ทางสาธารณะแต่เป็นที่ดินของผู้ร้องสอดทั้งสอง ประเด็นข้อพิพาทตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีและคำให้การของผู้ร้องสอดทั้งสองจึงมีอยู่ว่า ถนนพิพาทเป็นทางสาธารณะที่ประชาชนโดยทั่วไปมีสิทธิใช้ร่วมกันหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ได้รับความเดือดร้อนจากการถูกผู้ร้องสอดทั้งสองขุดทำลายถนนคอนกรีต ซึ่งเป็นทางสาธารณะที่ผู้ถูกฟ้องคดีสร้างขึ้นพร้อมใช้รั้วลวดหนามปิดกั้น ทำให้ไม่สามารถสัญจรได้ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนรั้วลวดหนามและก่อสร้างถนนดังกล่าวกลับคืนสู่สภาพเดิม ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ถนนคอนกรีตได้ก่อสร้างในที่ดินของราษฎร และจะรื้อถอน แต่ผู้ฟ้องคดีคัดค้านว่า ทางพิพาทเจ้าของที่ดินปล่อยให้ผู้ฟ้องคดีและประชาชนใช้สอยเกือบ ๓๐ ปี จึงเป็นทางสาธารณะโดยปริยาย ผู้ร้องสอดทั้งสองให้การว่า แม้ทางพิพาทในที่ดินของผู้ร้องสอดทั้งสองจะมีผู้ใช้เป็นทางผ่านเข้าออก แต่เป็นการใช้โดยถือวิสาสะมิได้มีผู้ใดยินยอมให้ใช้ที่ดินเพื่อเป็นทางสาธารณประโยชน์ เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ทางพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือสร้างอยู่ในที่ดิน ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ร้องสอดทั้งสองตามที่กล่าวอ้างเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายสมชาย เหล่าพิทักษ์วรกุล ผู้ฟ้องคดี เทศบาลเมืองเขารูปช้าง (เทศบาลตำบลเขารูปช้างเดิม) ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนฟ้องว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิเดือดร้อนเสียหายจากการถูกกรมที่ดิน เจ้าหน้าที่ในสังกัด และจำเลยที่ ๖ ซึ่งเป็นเอกชนร่วมกันรังวัดออกโฉนดที่ดินทับที่ดินของโจทก์ขอให้พิพากษาว่า ระวางแผนที่ใหม่จัดทำขึ้นโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและให้เพิกถอน โดยให้ถือระวางแผนที่เดิมเป็นแผนที่ที่ใช้ในการออกโฉนดที่ดินแก่ราษฎรทั้งตำบลในท้องที่นั้น และพิพากษาว่าโฉนดที่ดินออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและให้เพิกถอนหรือยกเลิก กับพิพากษาว่ารายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวและเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการออกระวางแผนที่ใหม่ ตกเป็นโมฆะ ส่วนจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ให้การในทำนองเดียวกันว่า การเดินสำรวจที่ดินไม่มีผู้คัดค้าน ที่ดินพิพาทไม่ปรากฏอยู่ในระวางแผนที่เดิม โจทก์เป็นผู้บุกรุกที่ดิน และจำเลยที่ ๖ ให้การว่า ไม่ได้นำรังวัดออกโฉนดที่ดินทับที่ดินพิพาท โดยมีการออกโฉนดที่ดินตั้งแต่ปี ๒๕๔๒ เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๖ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๓/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางวาสนา ดีบุกหรือบุญญสิทธิ์ ที่ ๑ นายสิทธิชัย บุญญสิทธิ์ ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมที่ดิน ที่ ๑ นายพิชิต ตันเวชกุล ที่ ๒ นายสมพงษ์ รอดเรือง ที่ ๓ นายโชติ ประกอบบุญ ที่ ๔ นายไพโรจน์ เชื่อมทอง ที่ ๕ นายสุทิน ข้อเพชร ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๒๖๗/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินสองแปลงตั้งอยู่ที่หมู่ที่ ๓ ตำบลคึกคัก อำเภอตะกั่วป่า จังหวัดพังงา โดยซื้อมาจากนายโชติ ทองลิ่ม เมื่อวันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ ปรากฏอยู่ในระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศที่ ๔๖๒๖ III แผ่นที่ ๕๖ ส่วนจำเลยที่ ๖ ซื้อที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ ตำบลคึกคัก อำเภอตะกั่วป่า จังหวัดพังงา เนื้อที่ ๘ ไร่ ๒ งาน ๔๐ ตารางวา จากนายอุดม ก่อสกุล เมื่อวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๓๑ ต่อมา จำเลยที่ ๑ ประกาศออกโฉนดที่ดินให้แก่ราษฎรทั้งตำบลในปี ๒๕๔๒ และมีคำสั่งแต่งตั้งจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นเจ้าหน้าที่เดินสำรวจและกำกับการรังวัด ส่วนจำเลยที่ ๕ เป็นผู้ใหญ่บ้านหมู่ที่ ๓ เป็นตัวแทนนายอำเภอตะกั่วป่าในการชี้แนวเขตที่ดินในการกันเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ ปรากฏว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ร่วมกันรังวัดออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ แทน น.ส. ๓ ก. ของจำเลยที่ ๖ เนื้อที่ ๑๒ ไร่ ๑ งาน ๕๐ ตารางวา ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสองและที่ดินอีกส่วนหนึ่งของนายโชติ โดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จัดทำระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศขึ้นใหม่เป็นระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศ ที่ ๔๖๒๖ III ๑๖๕๘-๑, ๒, ๓, ๔ ไม่ถือเอาระวางแผนที่ฯ เดิม ทำให้ที่ดินของโจทก์ทั้งสองและที่ดินของนายโชติไม่ปรากฏอยู่ในระวางแผนที่ฯ ฉบับที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จัดทำขึ้นใหม่ การที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ร่วมกันทำระวางแผนที่ฯ ใหม่ และออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๖ จึงไม่ชอบ ด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินกับบังกาโลและถูกทางราชการดำเนินคดีอาญาฐานบุกรุกที่ดินสาธารณะ ขอให้พิพากษาว่า ระวางแผนที่ ฯ ที่ ๔๖๒๖ III ๑๖๕๘-๑, ๒, ๓, ๔ จัดทำขึ้นโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้เพิกถอนระวางแผนที่ ฯ ดังกล่าว โดยให้ถือระวางแผนที่ฯ เดิม เป็นแผนที่ที่ใช้ในการออกโฉนดที่ดินแก่ราษฎรในท้องที่หมู่ที่ ๓ ตำบลคึกคัก อำเภอตะกั่วป่า จังหวัดพังงา และขอให้พิพากษาว่าโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเพิกถอนหรือยกเลิกโฉนดที่ดินดังกล่าว กับขอให้พิพากษาว่ารายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ และเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการออกระวางแผนที่ฯ ใหม่ ตกเป็นโมฆะ
จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ให้การในทำนองเดียวกันว่า การเดินสำรวจที่ดินไม่มีผู้คัดค้าน ที่ดินพิพาทที่โจทก์ทั้งสองอ้างว่าซื้อมาจากนายโชติ ตามแผนที่ท้ายสัญญาซื้อขายที่ดินระหว่างโจทก์กับนายโชติ ซึ่งปรากฏอยู่ในระวางแผนที่ ฯ ที่ ๔๖๒๖ III แผ่นที่ ๕๖ นั้นไม่เป็นความจริงเพราะแผนที่ท้ายสัญญาซื้อขายจัดทำขึ้นเอง ไม่ได้ทำโดยเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และนายโชติไม่มีเอกสารทางราชการใด ๆ รับรองสิทธิ ระวางแผนที่ ๔๖๒๖ III แผ่นที่ ๕๖ ทำขึ้นโดยกรมแผนที่ทหารตั้งแต่ปี ๒๕๑๙ เป็นการนำกระดาษแผ่นใสมาทับแผนที่รูปถ่ายทางอากาศจึงมีความคลาดเคลื่อน และเมื่อนำมาเปรียบเทียบกับ น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ ซึ่งทำขึ้นเมื่อปี ๒๕๒๑ กับหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงที่ ๔๒๖๑๒ ที่ระบุจากระวางแผนที่ดังกล่าว และทำขึ้นเมื่อปี ๒๕๓๓ แล้วก็ไม่ปรากฏรูปที่ดินพิพาทที่โจทก์ทั้งสองอ้าง ปรากฏเฉพาะที่ดินเลขที่ ๒๗ ตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ ดังนั้นนายโชติจึงไม่เคยมีที่ดินพิพาทอยู่ในความครอบครอง เป็นแต่เพียงนายโชติอ้างการครอบครองในที่ดินของจำเลยที่ ๖ เท่านั้น เมื่อนายโชติโอนที่ดินพิพาทซึ่งตนไม่มีสิทธิใด ๆ แก่โจทก์ทั้งสอง โจทก์ทั้งสองซึ่งเป็นผู้รับโอนย่อมไม่มีสิทธิใด ๆ ในที่ดินพิพาทดีกว่านายโชติ โจทก์ทั้งสองไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ เพราะนายโชติมีพฤติการณ์ยอมรับสิทธิของจำเลยที่ ๖ ในที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ โดยทำสัญญาประนีประนอมยอมความกับจำเลยที่ ๖ ในคดีอาญาข้อหาบุกรุกที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ ของจำเลยที่ ๖ โดยยอมรับว่าได้บุกรุกที่ดินของจำเลยที่ ๖ ยอมสละการครอบครองและส่งมอบที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๖ และเมื่อ น.ส. ๓ ก. ได้ออกเป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ นายโชติได้ฟ้องคดีต่อศาลจังหวัดตะกั่วป่า ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดิน แต่ได้ถอนฟ้องโดยยอมรับว่าการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายแล้ว คดีนี้ฟ้องซ้อนกับคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๑/๒๕๔๙ หมายเลขแดงที่ ๑๘๑/๒๕๕๑ ของศาลจังหวัด ตะกั่วป่า เนื่องจากคดีดังกล่าว โจทก์ที่ ๑ คดีนี้ฟ้องจำเลยที่ ๖ คดีนี้ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ อันเป็นข้อกล่าวหาเดียวกัน และคดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลอุทธรณ์ภาค ๘ จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ออกโฉนดตามโครงการของรัฐบาลโดยไม่เคยรู้จักโจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ มาก่อน และไม่ทราบข้อพิพาทเรื่องที่ดินระหว่างนายโชติกับจำเลยที่ ๖ จึงไม่มีมูลเหตุจูงใจที่จะออกโฉนดที่ดินตามที่โจทก์ทั้งสองอ้าง เมื่อโจทก์ทั้งสองซื้อสิทธิการครอบครองที่ดินจากนายโชติซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองตามกฎหมาย โจทก์ทั้งสองจึงเป็นผู้บุกรุกที่ดินของจำเลยที่ ๖ และไม่ได้รับความเสียหาย หากโจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย ก็ชอบที่จะฟ้องนายโชติซึ่งเป็นคู่สัญญา การที่โจทก์ที่ ๒ ถูกศาลจังหวัดตะกั่วป่าพิพากษาว่ามีความผิดและลงโทษจำคุกในข้อหาบุกรุกที่ดินสาธารณะ ในคดีหมายเลขดำที่ ๕๙๔/๒๕๕๑ หมายเลขแดงที่ ๓๗๑/๒๕๕๒ มีสาเหตุมาจากการที่โจทก์ที่ ๑ ซื้อที่ดินจากผู้ที่ไม่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครอง มิใช่เพราะการรังวัดออกโฉนดที่ดินของจำเลยทั้งหก คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๕ ขาดนัดยื่นคำให้การ
จำเลยที่ ๖ ให้การว่า ฟ้องของโจทก์เคลือบคลุม และฟ้องซ้อนกับคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๑/๒๕๔๙ หมายเลขแดงที่ ๑๘๑/๒๕๕๑ ของศาลจังหวัดตะกั่วป่า ซึ่งคดีดังกล่าวโจทก์ที่ ๑ คดีนี้ฟ้องจำเลยที่ ๖ คดีนี้ ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ และคดีอยู่ระหว่างอุทธรณ์ โจทก์ทั้งสองใช้สิทธิฟ้องคดีนี้โดยไม่สุจริตและไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๖ ไม่ได้นำรังวัดออกโฉนดที่ดินทับที่ดินที่โจทก์ทั้งสองอ้าง โดยมีการออกโฉนดที่ดินตั้งแต่ปี ๒๕๔๒ ส่วนโจทก์ทั้งสองอ้างว่าซื้อที่ดินจากนายโชติเมื่อปี ๒๕๔๖ นอกจากนี้ ก่อนคดีนี้ นายโชติและโจทก์เคยสมคบกันฟ้องจำเลยที่ ๖ ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินที่ศาลจังหวัดตะกั่วป่ามาแล้ว ๒ ครั้ง โดยเมื่อปี ๒๕๔๖ นายโชติได้ฟ้องจำเลยที่ ๖ ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดิน เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๖/๒๕๔๖ หมายเลขแดงที่ ๒/๒๕๔๘ แต่นายโชติถอนฟ้องโดยยอมรับว่าการออกโฉนดที่ดินไม่ได้ทับที่ดินและเป็นการออกโฉนดที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย ต่อมา โจทก์นำคดีเรื่องเดียวกันมาฟ้องจำเลยที่ ๖ อีก เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๑/๒๕๔๙ หมายเลขแดงที่ ๑๘๑/๒๕๕๑ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ และที่ ๔ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ทั้งสองขอให้ศาลเพิกถอนแผนที่ระวางโฉนดที่ดินพิพาท และพิพากษาว่ารายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกแผนที่พิพาทตกเป็นโมฆะ แต่โจทก์ทั้งสองมิได้มีโฉนดที่ดิน หนังสือรับรองการทำประโยชน์ หรือเอกสารราชการอื่นใดมาประกอบในเอกสารท้ายคำฟ้อง เพื่อแสดงให้เห็นว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท คงมีเพียงสัญญาซื้อขายที่ดินพิพาทสองแปลงและรูปที่ดินซึ่งจัดทำขึ้นเองระหว่างนายโชติกับโจทก์ทั้งสอง คำฟ้องของโจทก์ทั้งสองจึงมิใช่กรณีการโต้แย้งกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาททั้งสองแปลงว่า เป็นของโจทก์ทั้งสอง คำฟ้องของโจทก์ทั้งสองจึงมิใช่เรื่องโมฆะกรรมหรือการผิดสัญญาทางแพ่ง แต่ขอให้ศาลเพิกถอนแผนที่ระวางที่ดินพิพาท รวมทั้งรายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกแผนที่ระวางที่ดินและโฉนดที่ดินที่พิพาท นอกจากนี้โจทก์ทั้งสองยังอ้างว่าจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายในการสำรวจรังวัดและออกโฉนดที่ดินที่ต้องแจ้งเจ้าของที่ดินข้างเคียงไปร่วมระวังในการนำชี้แนวเขตคำฟ้องของโจทก์ทั้งสองจึงเป็นการกล่าวอ้างว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการนั้น หรือโดยไม่สุจริต ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองอ้างว่าการที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐดำเนินการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ ให้แก่จำเลยที่ ๖ และจัดทำระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศใหม่ โดยไม่ใช้ระวางแผนที่ฯ เดิม เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะมีมูลเหตุมาจากการที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ร่วมกันรังวัดที่ดิน โดยชี้แนวเขตที่ดินของจำเลยที่ ๖ ทับเข้าไปในที่ดินพิพาทที่โจทก์ทั้งสองซื้อมาจากนายโชติและทับเข้าไปในที่ดินของนายโชติด้วย เมื่อจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ และที่ ๖ ให้การต่อสู้ว่า ที่ดินพิพาทที่โจทก์ทั้งสองอ้างว่าซื้อมาจากนายโชตินั้น นายโชติไม่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิใด ๆ ในที่ดิน เป็นแต่เพียงนายโชติอ้างการครอบครองในที่ดินของจำเลยที่ ๖ การรังวัดออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๖ จึงไม่ได้รังวัดทับที่ดินที่โจทก์ ทั้งสองอ้าง การออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๖ ชอบด้วยกฎหมาย ดังนี้ การที่จะพิจารณาว่าการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ ให้แก่จำเลยที่ ๖ และการจัดทำระวางแผนที่ฯ ใหม่ เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่พิพาทตามที่โจทก์ทั้งสองอ้างว่าซื้อมาจากนายโชตินั้น นายโชติเป็นเจ้าของมาก่อนขายให้แก่โจทก์ทั้งสองหรือไม่ แล้วจึงจะพิจารณาต่อไปว่าการออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๖ และการจัดทำระวางแผนที่ฯ ใหม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เมื่อการพิจารณาให้ได้ความว่านายโชติเป็นเจ้าของที่ดินพิพาทมาก่อนขายให้แก่โจทก์ทั้งสองหรือไม่ เป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ทั้งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นส่วนราชการของกระทรวงมหาดไทย จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และโดยที่พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งข้อ ๒ ของกฎกระทรวงฯ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน ออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การรังวัดสอบเขต การแบ่งแยกที่ดิน การรวมที่ดิน การทำแผนที่สำหรับที่ดิน รวมทั้งจัดเก็บค่าธรรมเนียม ค่าใช้จ่ายต่าง ๆ ดังนั้น การดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๖ และจัดทำระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศใหม่ที่เป็นข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการกระทำทางปกครองประเภทหนึ่งตามที่กฎหมายกำหนดไว้ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องมาจากโจทก์ทั้งสองอ้างว่า เป็นเจ้าของที่ดินสองแปลง โดยซื้อมาจากนายโชติ เมื่อวันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ แต่เมื่อปี ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ ได้ประกาศออกโฉนดที่ดินให้แก่ราษฎรทั้งตำบลในท้องที่นั้น และปรากฏว่าในการรังวัดออกโฉนดที่ดินให้แก่ น.ส. ๓ ก. ของจำเลยที่ ๖ จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ได้ร่วมกันรังวัดที่ดินโดยชี้แนวเขตที่ดินของจำเลยที่ ๖ ทับเข้าไปในที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ ทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ จึงขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนระวางแผนที่ฯ ใหม่ โดยให้ถือระวางแผนที่ฯ เดิม และขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินของจำเลยที่ ๖ รวมทั้งรายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกโฉนดที่ดินดังกล่าว จึงเห็นได้ว่าข้อพิพาทในคดีนี้โจทก์ประสงค์ให้ศาลตรวจสอบการกระทำของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐว่ากระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อีกทั้งเมื่อพิจารณาคำขอท้ายคำฟ้องก็เป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนระวางแผนที่ฯ เพิกถอนโฉนดที่ดิน เพิกถอนรายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกระวางแผนที่ฯ ซึ่งเป็นผลมาจากการกระทำทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งสิ้น กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว
หากข้อพิพาทในคดีนี้มีประเด็นต้องพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงในคดีที่ใช้ประกอบการพิจารณาข้อหากระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดิน ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของ ศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี ศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัยข้อพิพาทคดีนี้ได้ นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาวินิจฉัยข้อพิพาทระหว่างบุคคลหรือนิติบุคคลกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้โดยตรง เมื่อคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๕ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินสองแปลงตั้งอยู่ที่หมู่ที่ ๓ ตำบลคึกคัก อำเภอตะกั่วป่า จังหวัดพังงา โดยซื้อมาจากนายโชติ ปรากฏอยู่ในระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศที่ ๔๖๒๖ III แผ่นที่ ๕๖ ส่วนจำเลยที่ ๖ ซื้อที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ จากนายอุดม แต่ถูกจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ร่วมกันรังวัดออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ แทน น.ส. ๓ ก. ของจำเลยที่ ๖ ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสองและที่ดินอีกส่วนหนึ่งของนายโชติ โดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จัดทำระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศขึ้นใหม่ไม่ถือเอาระวางแผนที่ฯ เดิม ทำให้ที่ดินของโจทก์ทั้งสองและที่ดินของนายโชติไม่ปรากฏอยู่ในระวางแผนที่ฯ ใหม่ ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินกับบังกาโลและถูกทางราชการดำเนินคดีอาญาฐานบุกรุกที่ดินสาธารณะ ขอให้พิพากษาว่า ระวางแผนที่ ฯ ใหม่ จัดทำขึ้นโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและให้เพิกถอน โดยให้ถือระวางแผนที่ฯ เดิมเป็นแผนที่ที่ใช้ในการออกโฉนดที่ดินแก่ราษฎรทั้งตำบลในท้องที่นั้น และพิพากษาว่าโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และให้เพิกถอนหรือยกเลิก กับพิพากษาว่ารายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวและเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการออกระวางแผนที่ฯ ใหม่ ตกเป็นโมฆะ ส่วนจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ให้การในทำนองเดียวกันว่า การเดินสำรวจที่ดินไม่มีผู้คัดค้าน ที่ดินพิพาทไม่ปรากฏอยู่ในระวางแผนที่ ฯ เดิม ตามที่โจทก์ทั้งสองอ้าง เพราะแผนที่ดังกล่าวจัดทำขึ้นเอง ไม่ได้ทำโดยเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และนายโชติไม่มีเอกสารทางราชการใด ๆ รับรองสิทธิ ซึ่งจากการตรวจสอบไม่ปรากฏรูปที่ดินพิพาท ปรากฏเฉพาะที่ดินเลขที่ ๒๗ ตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ นายโชติจึงไม่เคยมีที่ดินพิพาทอยู่ในความครอบครอง เป็นแต่เพียงอ้างการครอบครองในที่ดินของจำเลยที่ ๖ เมื่อโจทก์ทั้งสองซื้อสิทธิการครอบครองที่ดินจากนายโชติซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองตามกฎหมาย โจทก์ทั้งสองจึงเป็นผู้บุกรุกที่ดินของจำเลยที่ ๖ และจำเลยที่ ๖ ให้การว่า คดีนี้ฟ้องซ้อนกับคดีที่โจทก์ที่ ๑ ฟ้องจำเลยที่ ๖ ต่อศาลจังหวัดตะกั่วป่า ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ คดีอยู่ระหว่างอุทธรณ์ ซึ่งก่อนหน้านี้นายโชติก็ได้ยื่นฟ้องจำเลยที่ ๖ ต่อศาลเดียวกัน ในประเด็นเดียวกันแต่ได้ถอนฟ้องโดยยอมรับว่า การออกโฉนดที่ดินไม่ได้ทับที่ดินและเป็นการออกโฉนดที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ ๖ ไม่ได้นำรังวัดออกโฉนดที่ดินทับที่ดินที่โจทก์ทั้งสองอ้าง โดยมีการออกโฉนดที่ดินตั้งแต่ปี ๒๕๔๒ ส่วนโจทก์ทั้งสองอ้างว่าซื้อที่ดินจากนายโชติเมื่อปี ๒๕๔๖ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือจำเลยที่ ๖ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวาสนา ดีบุกหรือบุญญสิทธิ์ ที่ ๑ นายสิทธิชัย บุญญสิทธิ์ ที่ ๒ โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ นายพิชิต ตันเวชกุล ที่ ๒ นายสมพงษ์ รอดเรือง ที่ ๓ นายโชติ ประกอบบุญ ที่ ๔ นายไพโรจน์ เชื่อมทอง ที่ ๕ นายสุทิน ข้อเพชร ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนฟ้องว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิเดือดร้อนเสียหายจากการถูกกรมที่ดิน เจ้าหน้าที่ในสังกัด และจำเลยที่ ๖ ซึ่งเป็นเอกชนร่วมกันรังวัดออกโฉนดที่ดินทับที่ดินของโจทก์ขอให้พิพากษาว่า ระวางแผนที่ใหม่จัดทำขึ้นโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและให้เพิกถอน โดยให้ถือระวางแผนที่เดิมเป็นแผนที่ที่ใช้ในการออกโฉนดที่ดินแก่ราษฎรทั้งตำบลในท้องที่นั้น และพิพากษาว่าโฉนดที่ดินออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและให้เพิกถอนหรือยกเลิก กับพิพากษาว่ารายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวและเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการออกระวางแผนที่ใหม่ ตกเป็นโมฆะ ส่วนจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ให้การในทำนองเดียวกันว่า การเดินสำรวจที่ดินไม่มีผู้คัดค้าน ที่ดินพิพาทไม่ปรากฏอยู่ในระวางแผนที่เดิม โจทก์เป็นผู้บุกรุกที่ดิน และจำเลยที่ ๖ ให้การว่า ไม่ได้นำรังวัดออกโฉนดที่ดินทับที่ดินพิพาท โดยมีการออกโฉนดที่ดินตั้งแต่ปี ๒๕๔๒ เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือจำเลยที่ ๖ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๓/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางวาสนา ดีบุกหรือบุญญสิทธิ์ ที่ ๑ นายสิทธิชัย บุญญสิทธิ์ ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมที่ดิน ที่ ๑ นายพิชิต ตันเวชกุล ที่ ๒ นายสมพงษ์ รอดเรือง ที่ ๓ นายโชติ ประกอบบุญ ที่ ๔ นายไพโรจน์ เชื่อมทอง ที่ ๕ นายสุทิน ข้อเพชร ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๒๖๗/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินสองแปลงตั้งอยู่ที่หมู่ที่ ๓ ตำบลคึกคัก อำเภอตะกั่วป่า จังหวัดพังงา โดยซื้อมาจากนายโชติ ทองลิ่ม เมื่อวันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ ปรากฏอยู่ในระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศที่ ๔๖๒๖ III แผ่นที่ ๕๖ ส่วนจำเลยที่ ๖ ซื้อที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ ตำบลคึกคัก อำเภอตะกั่วป่า จังหวัดพังงา เนื้อที่ ๘ ไร่ ๒ งาน ๔๐ ตารางวา จากนายอุดม ก่อสกุล เมื่อวันที่ ๒๒ มิถุนายน ๒๕๓๑ ต่อมา จำเลยที่ ๑ ประกาศออกโฉนดที่ดินให้แก่ราษฎรทั้งตำบลในปี ๒๕๔๒ และมีคำสั่งแต่งตั้งจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นเจ้าหน้าที่เดินสำรวจและกำกับการรังวัด ส่วนจำเลยที่ ๕ เป็นผู้ใหญ่บ้านหมู่ที่ ๓ เป็นตัวแทนนายอำเภอตะกั่วป่าในการชี้แนวเขตที่ดินในการกันเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ ปรากฏว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ร่วมกันรังวัดออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ แทน น.ส. ๓ ก. ของจำเลยที่ ๖ เนื้อที่ ๑๒ ไร่ ๑ งาน ๕๐ ตารางวา ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสองและที่ดินอีกส่วนหนึ่งของนายโชติ โดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จัดทำระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศขึ้นใหม่เป็นระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศ ที่ ๔๖๒๖ III ๑๖๕๘-๑, ๒, ๓, ๔ ไม่ถือเอาระวางแผนที่ฯ เดิม ทำให้ที่ดินของโจทก์ทั้งสองและที่ดินของนายโชติไม่ปรากฏอยู่ในระวางแผนที่ฯ ฉบับที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จัดทำขึ้นใหม่ การที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ร่วมกันทำระวางแผนที่ฯ ใหม่ และออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๖ จึงไม่ชอบ ด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินกับบังกาโลและถูกทางราชการดำเนินคดีอาญาฐานบุกรุกที่ดินสาธารณะ ขอให้พิพากษาว่า ระวางแผนที่ ฯ ที่ ๔๖๒๖ III ๑๖๕๘-๑, ๒, ๓, ๔ จัดทำขึ้นโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้เพิกถอนระวางแผนที่ ฯ ดังกล่าว โดยให้ถือระวางแผนที่ฯ เดิม เป็นแผนที่ที่ใช้ในการออกโฉนดที่ดินแก่ราษฎรในท้องที่หมู่ที่ ๓ ตำบลคึกคัก อำเภอตะกั่วป่า จังหวัดพังงา และขอให้พิพากษาว่าโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเพิกถอนหรือยกเลิกโฉนดที่ดินดังกล่าว กับขอให้พิพากษาว่ารายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ และเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการออกระวางแผนที่ฯ ใหม่ ตกเป็นโมฆะ
จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ให้การในทำนองเดียวกันว่า การเดินสำรวจที่ดินไม่มีผู้คัดค้าน ที่ดินพิพาทที่โจทก์ทั้งสองอ้างว่าซื้อมาจากนายโชติ ตามแผนที่ท้ายสัญญาซื้อขายที่ดินระหว่างโจทก์กับนายโชติ ซึ่งปรากฏอยู่ในระวางแผนที่ ฯ ที่ ๔๖๒๖ III แผ่นที่ ๕๖ นั้นไม่เป็นความจริงเพราะแผนที่ท้ายสัญญาซื้อขายจัดทำขึ้นเอง ไม่ได้ทำโดยเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และนายโชติไม่มีเอกสารทางราชการใด ๆ รับรองสิทธิ ระวางแผนที่ ๔๖๒๖ III แผ่นที่ ๕๖ ทำขึ้นโดยกรมแผนที่ทหารตั้งแต่ปี ๒๕๑๙ เป็นการนำกระดาษแผ่นใสมาทับแผนที่รูปถ่ายทางอากาศจึงมีความคลาดเคลื่อน และเมื่อนำมาเปรียบเทียบกับ น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ ซึ่งทำขึ้นเมื่อปี ๒๕๒๑ กับหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงที่ ๔๒๖๑๒ ที่ระบุจากระวางแผนที่ดังกล่าว และทำขึ้นเมื่อปี ๒๕๓๓ แล้วก็ไม่ปรากฏรูปที่ดินพิพาทที่โจทก์ทั้งสองอ้าง ปรากฏเฉพาะที่ดินเลขที่ ๒๗ ตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ ดังนั้นนายโชติจึงไม่เคยมีที่ดินพิพาทอยู่ในความครอบครอง เป็นแต่เพียงนายโชติอ้างการครอบครองในที่ดินของจำเลยที่ ๖ เท่านั้น เมื่อนายโชติโอนที่ดินพิพาทซึ่งตนไม่มีสิทธิใด ๆ แก่โจทก์ทั้งสอง โจทก์ทั้งสองซึ่งเป็นผู้รับโอนย่อมไม่มีสิทธิใด ๆ ในที่ดินพิพาทดีกว่านายโชติ โจทก์ทั้งสองไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ เพราะนายโชติมีพฤติการณ์ยอมรับสิทธิของจำเลยที่ ๖ ในที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ โดยทำสัญญาประนีประนอมยอมความกับจำเลยที่ ๖ ในคดีอาญาข้อหาบุกรุกที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ ของจำเลยที่ ๖ โดยยอมรับว่าได้บุกรุกที่ดินของจำเลยที่ ๖ ยอมสละการครอบครองและส่งมอบที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๖ และเมื่อ น.ส. ๓ ก. ได้ออกเป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ นายโชติได้ฟ้องคดีต่อศาลจังหวัดตะกั่วป่า ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดิน แต่ได้ถอนฟ้องโดยยอมรับว่าการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายแล้ว คดีนี้ฟ้องซ้อนกับคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๑/๒๕๔๙ หมายเลขแดงที่ ๑๘๑/๒๕๕๑ ของศาลจังหวัด ตะกั่วป่า เนื่องจากคดีดังกล่าว โจทก์ที่ ๑ คดีนี้ฟ้องจำเลยที่ ๖ คดีนี้ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ อันเป็นข้อกล่าวหาเดียวกัน และคดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลอุทธรณ์ภาค ๘ จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ออกโฉนดตามโครงการของรัฐบาลโดยไม่เคยรู้จักโจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๕ และที่ ๖ มาก่อน และไม่ทราบข้อพิพาทเรื่องที่ดินระหว่างนายโชติกับจำเลยที่ ๖ จึงไม่มีมูลเหตุจูงใจที่จะออกโฉนดที่ดินตามที่โจทก์ทั้งสองอ้าง เมื่อโจทก์ทั้งสองซื้อสิทธิการครอบครองที่ดินจากนายโชติซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองตามกฎหมาย โจทก์ทั้งสองจึงเป็นผู้บุกรุกที่ดินของจำเลยที่ ๖ และไม่ได้รับความเสียหาย หากโจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย ก็ชอบที่จะฟ้องนายโชติซึ่งเป็นคู่สัญญา การที่โจทก์ที่ ๒ ถูกศาลจังหวัดตะกั่วป่าพิพากษาว่ามีความผิดและลงโทษจำคุกในข้อหาบุกรุกที่ดินสาธารณะ ในคดีหมายเลขดำที่ ๕๙๔/๒๕๕๑ หมายเลขแดงที่ ๓๗๑/๒๕๕๒ มีสาเหตุมาจากการที่โจทก์ที่ ๑ ซื้อที่ดินจากผู้ที่ไม่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครอง มิใช่เพราะการรังวัดออกโฉนดที่ดินของจำเลยทั้งหก คดีโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๕ ขาดนัดยื่นคำให้การ
จำเลยที่ ๖ ให้การว่า ฟ้องของโจทก์เคลือบคลุม และฟ้องซ้อนกับคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๑/๒๕๔๙ หมายเลขแดงที่ ๑๘๑/๒๕๕๑ ของศาลจังหวัดตะกั่วป่า ซึ่งคดีดังกล่าวโจทก์ที่ ๑ คดีนี้ฟ้องจำเลยที่ ๖ คดีนี้ ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ และคดีอยู่ระหว่างอุทธรณ์ โจทก์ทั้งสองใช้สิทธิฟ้องคดีนี้โดยไม่สุจริตและไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๖ ไม่ได้นำรังวัดออกโฉนดที่ดินทับที่ดินที่โจทก์ทั้งสองอ้าง โดยมีการออกโฉนดที่ดินตั้งแต่ปี ๒๕๔๒ ส่วนโจทก์ทั้งสองอ้างว่าซื้อที่ดินจากนายโชติเมื่อปี ๒๕๔๖ นอกจากนี้ ก่อนคดีนี้ นายโชติและโจทก์เคยสมคบกันฟ้องจำเลยที่ ๖ ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินที่ศาลจังหวัดตะกั่วป่ามาแล้ว ๒ ครั้ง โดยเมื่อปี ๒๕๔๖ นายโชติได้ฟ้องจำเลยที่ ๖ ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดิน เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๖/๒๕๔๖ หมายเลขแดงที่ ๒/๒๕๔๘ แต่นายโชติถอนฟ้องโดยยอมรับว่าการออกโฉนดที่ดินไม่ได้ทับที่ดินและเป็นการออกโฉนดที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย ต่อมา โจทก์นำคดีเรื่องเดียวกันมาฟ้องจำเลยที่ ๖ อีก เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๑/๒๕๔๙ หมายเลขแดงที่ ๑๘๑/๒๕๕๑ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ และที่ ๔ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ทั้งสองขอให้ศาลเพิกถอนแผนที่ระวางโฉนดที่ดินพิพาท และพิพากษาว่ารายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกแผนที่พิพาทตกเป็นโมฆะ แต่โจทก์ทั้งสองมิได้มีโฉนดที่ดิน หนังสือรับรองการทำประโยชน์ หรือเอกสารราชการอื่นใดมาประกอบในเอกสารท้ายคำฟ้อง เพื่อแสดงให้เห็นว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท คงมีเพียงสัญญาซื้อขายที่ดินพิพาทสองแปลงและรูปที่ดินซึ่งจัดทำขึ้นเองระหว่างนายโชติกับโจทก์ทั้งสอง คำฟ้องของโจทก์ทั้งสองจึงมิใช่กรณีการโต้แย้งกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาททั้งสองแปลงว่า เป็นของโจทก์ทั้งสอง คำฟ้องของโจทก์ทั้งสองจึงมิใช่เรื่องโมฆะกรรมหรือการผิดสัญญาทางแพ่ง แต่ขอให้ศาลเพิกถอนแผนที่ระวางที่ดินพิพาท รวมทั้งรายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกแผนที่ระวางที่ดินและโฉนดที่ดินที่พิพาท นอกจากนี้โจทก์ทั้งสองยังอ้างว่าจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายในการสำรวจรังวัดและออกโฉนดที่ดินที่ต้องแจ้งเจ้าของที่ดินข้างเคียงไปร่วมระวังในการนำชี้แนวเขตคำฟ้องของโจทก์ทั้งสองจึงเป็นการกล่าวอ้างว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการนั้น หรือโดยไม่สุจริต ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองอ้างว่าการที่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐดำเนินการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ ให้แก่จำเลยที่ ๖ และจัดทำระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศใหม่ โดยไม่ใช้ระวางแผนที่ฯ เดิม เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะมีมูลเหตุมาจากการที่จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ร่วมกันรังวัดที่ดิน โดยชี้แนวเขตที่ดินของจำเลยที่ ๖ ทับเข้าไปในที่ดินพิพาทที่โจทก์ทั้งสองซื้อมาจากนายโชติและทับเข้าไปในที่ดินของนายโชติด้วย เมื่อจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ และที่ ๖ ให้การต่อสู้ว่า ที่ดินพิพาทที่โจทก์ทั้งสองอ้างว่าซื้อมาจากนายโชตินั้น นายโชติไม่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิใด ๆ ในที่ดิน เป็นแต่เพียงนายโชติอ้างการครอบครองในที่ดินของจำเลยที่ ๖ การรังวัดออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๖ จึงไม่ได้รังวัดทับที่ดินที่โจทก์ ทั้งสองอ้าง การออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๖ ชอบด้วยกฎหมาย ดังนี้ การที่จะพิจารณาว่าการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ ให้แก่จำเลยที่ ๖ และการจัดทำระวางแผนที่ฯ ใหม่ เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่พิพาทตามที่โจทก์ทั้งสองอ้างว่าซื้อมาจากนายโชตินั้น นายโชติเป็นเจ้าของมาก่อนขายให้แก่โจทก์ทั้งสองหรือไม่ แล้วจึงจะพิจารณาต่อไปว่าการออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๖ และการจัดทำระวางแผนที่ฯ ใหม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เมื่อการพิจารณาให้ได้ความว่านายโชติเป็นเจ้าของที่ดินพิพาทมาก่อนขายให้แก่โจทก์ทั้งสองหรือไม่ เป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ทั้งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นส่วนราชการของกระทรวงมหาดไทย จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และโดยที่พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งข้อ ๒ ของกฎกระทรวงฯ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน ออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การรังวัดสอบเขต การแบ่งแยกที่ดิน การรวมที่ดิน การทำแผนที่สำหรับที่ดิน รวมทั้งจัดเก็บค่าธรรมเนียม ค่าใช้จ่ายต่าง ๆ ดังนั้น การดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๖ และจัดทำระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศใหม่ที่เป็นข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการกระทำทางปกครองประเภทหนึ่งตามที่กฎหมายกำหนดไว้ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีสืบเนื่องมาจากโจทก์ทั้งสองอ้างว่า เป็นเจ้าของที่ดินสองแปลง โดยซื้อมาจากนายโชติ เมื่อวันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ แต่เมื่อปี ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ ได้ประกาศออกโฉนดที่ดินให้แก่ราษฎรทั้งตำบลในท้องที่นั้น และปรากฏว่าในการรังวัดออกโฉนดที่ดินให้แก่ น.ส. ๓ ก. ของจำเลยที่ ๖ จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ได้ร่วมกันรังวัดที่ดินโดยชี้แนวเขตที่ดินของจำเลยที่ ๖ ทับเข้าไปในที่ดินของโจทก์ทั้งสองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ ทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ จึงขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนระวางแผนที่ฯ ใหม่ โดยให้ถือระวางแผนที่ฯ เดิม และขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินของจำเลยที่ ๖ รวมทั้งรายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกโฉนดที่ดินดังกล่าว จึงเห็นได้ว่าข้อพิพาทในคดีนี้โจทก์ประสงค์ให้ศาลตรวจสอบการกระทำของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐว่ากระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อีกทั้งเมื่อพิจารณาคำขอท้ายคำฟ้องก็เป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนระวางแผนที่ฯ เพิกถอนโฉนดที่ดิน เพิกถอนรายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกระวางแผนที่ฯ ซึ่งเป็นผลมาจากการกระทำทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งสิ้น กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว
หากข้อพิพาทในคดีนี้มีประเด็นต้องพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงในคดีที่ใช้ประกอบการพิจารณาข้อหากระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดิน ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของ ศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี ศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัยข้อพิพาทคดีนี้ได้ นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาวินิจฉัยข้อพิพาทระหว่างบุคคลหรือนิติบุคคลกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้โดยตรง เมื่อคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๕ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินสองแปลงตั้งอยู่ที่หมู่ที่ ๓ ตำบลคึกคัก อำเภอตะกั่วป่า จังหวัดพังงา โดยซื้อมาจากนายโชติ ปรากฏอยู่ในระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศที่ ๔๖๒๖ III แผ่นที่ ๕๖ ส่วนจำเลยที่ ๖ ซื้อที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ จากนายอุดม แต่ถูกจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ร่วมกันรังวัดออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ แทน น.ส. ๓ ก. ของจำเลยที่ ๖ ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสองและที่ดินอีกส่วนหนึ่งของนายโชติ โดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จัดทำระวางแผนที่รูปถ่ายทางอากาศขึ้นใหม่ไม่ถือเอาระวางแผนที่ฯ เดิม ทำให้ที่ดินของโจทก์ทั้งสองและที่ดินของนายโชติไม่ปรากฏอยู่ในระวางแผนที่ฯ ใหม่ ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินกับบังกาโลและถูกทางราชการดำเนินคดีอาญาฐานบุกรุกที่ดินสาธารณะ ขอให้พิพากษาว่า ระวางแผนที่ ฯ ใหม่ จัดทำขึ้นโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและให้เพิกถอน โดยให้ถือระวางแผนที่ฯ เดิมเป็นแผนที่ที่ใช้ในการออกโฉนดที่ดินแก่ราษฎรทั้งตำบลในท้องที่นั้น และพิพากษาว่าโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และให้เพิกถอนหรือยกเลิก กับพิพากษาว่ารายงานการเดินสำรวจและเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวและเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการออกระวางแผนที่ฯ ใหม่ ตกเป็นโมฆะ ส่วนจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๔ ให้การในทำนองเดียวกันว่า การเดินสำรวจที่ดินไม่มีผู้คัดค้าน ที่ดินพิพาทไม่ปรากฏอยู่ในระวางแผนที่ ฯ เดิม ตามที่โจทก์ทั้งสองอ้าง เพราะแผนที่ดังกล่าวจัดทำขึ้นเอง ไม่ได้ทำโดยเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และนายโชติไม่มีเอกสารทางราชการใด ๆ รับรองสิทธิ ซึ่งจากการตรวจสอบไม่ปรากฏรูปที่ดินพิพาท ปรากฏเฉพาะที่ดินเลขที่ ๒๗ ตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๘๖๑ นายโชติจึงไม่เคยมีที่ดินพิพาทอยู่ในความครอบครอง เป็นแต่เพียงอ้างการครอบครองในที่ดินของจำเลยที่ ๖ เมื่อโจทก์ทั้งสองซื้อสิทธิการครอบครองที่ดินจากนายโชติซึ่งไม่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองตามกฎหมาย โจทก์ทั้งสองจึงเป็นผู้บุกรุกที่ดินของจำเลยที่ ๖ และจำเลยที่ ๖ ให้การว่า คดีนี้ฟ้องซ้อนกับคดีที่โจทก์ที่ ๑ ฟ้องจำเลยที่ ๖ ต่อศาลจังหวัดตะกั่วป่า ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๕๒๖ คดีอยู่ระหว่างอุทธรณ์ ซึ่งก่อนหน้านี้นายโชติก็ได้ยื่นฟ้องจำเลยที่ ๖ ต่อศาลเดียวกัน ในประเด็นเดียวกันแต่ได้ถอนฟ้องโดยยอมรับว่า การออกโฉนดที่ดินไม่ได้ทับที่ดินและเป็นการออกโฉนดที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ ๖ ไม่ได้นำรังวัดออกโฉนดที่ดินทับที่ดินที่โจทก์ทั้งสองอ้าง โดยมีการออกโฉนดที่ดินตั้งแต่ปี ๒๕๔๒ ส่วนโจทก์ทั้งสองอ้างว่าซื้อที่ดินจากนายโชติเมื่อปี ๒๕๔๖ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือจำเลยที่ ๖ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวาสนา ดีบุกหรือบุญญสิทธิ์ ที่ ๑ นายสิทธิชัย บุญญสิทธิ์ ที่ ๒ โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ นายพิชิต ตันเวชกุล ที่ ๒ นายสมพงษ์ รอดเรือง ที่ ๓ นายโชติ ประกอบบุญ ที่ ๔ นายไพโรจน์ เชื่อมทอง ที่ ๕ นายสุทิน ข้อเพชร ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
กรุงเทพมหานครฟ้องเอกชนผู้เช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) โดยอ้างว่าจำเลยผิดสัญญาเช่า ขอให้ขับไล่ ให้ชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษี และดอกเบี้ย เห็นว่า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน และโจทก์ประสงค์เพียงค่าเช่าซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชนเท่านั้น ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๒/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดพัทลุง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดพัทลุงโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ มกราคม ๒๕๕๔ กรุงเทพมหานคร โจทก์ ยื่นฟ้องนางสาวชลลดาหรือนรากร อ่อนอินทร์ จำเลย ต่อศาลจังหวัดพัทลุง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๗๓/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๑ สิงหาคม ๒๕๔๙ โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยเช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) แผงค้าเลขที่ ๙ โซน ๓ อาคาร ๒๐๓ ตั้งอยู่เลขที่ ๑๙๕/๑ หมู่ที่ ๑ ถนนเลียบคลองทวีวัฒนา แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร เพื่อจำหน่ายสินค้าประเภทเบ็ดเตล็ดและเสื้อผ้ามีกำหนดเวลา ๑ ปี อัตราค่าเช่าเดือนละ ๗๕๐ บาท ต่อมาจำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าเช่าตั้งแต่เดือนมกราคม ๒๕๕๐ ถึงเดือนมิถุนายน ๒๕๕๑ โจทก์มีหนังสือทวงถามและบอกเลิกสัญญา แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยและบริวารออกไปจากแผงค้าที่เช่า ให้จำเลยชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และดอกเบี้ยเป็นเงินรวม ๑๑๕,๔๐๗.๖๕ บาท กับค่าเช่าเดือนละ ๗๕๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยและบริวารจะขนย้ายทรัพย์สินออกจากแผงค้าที่เช่า
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยได้ยื่นฟ้องโจทก์คดีนี้ต่อศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔ ในเรื่องเดียวกัน มูลคดีเดียวกันว่าโจทก์เช่าช่วงที่ดินจากเอกชนมาจัดทำตลาด โดยมิชอบ คดีอยู่ระหว่างการพิจารณา สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดพัทลุงพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นส่วนราชการตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาที่โจทก์ให้จำเลยเช่าแผงค้าเพื่อจำหน่ายสินค้า นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปและมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โดยที่โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๙) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติให้โจทก์มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ประกอบกับข้อ ๖ (๑) (๕) และ (๗) แห่งข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๔ กำหนดให้โจทก์ดำเนินการพาณิชย์โดยมีวัตถุประสงค์ในการจัดสร้างหรือจัดให้มีตลาดให้เหมาะสมแก่สภาพของชุมชน จัดการและควบคุมให้บริการเกี่ยวกับตลาด และควบคุมดูแลสินค้าที่จำหน่ายในตลาดให้เป็นธรรม นอกจากนี้ ข้อ ๗ แห่งข้อบัญญัติดังกล่าว ยังกำหนดให้โจทก์โดยสำนักงานตลาดมีอำนาจในการวางระเบียบในการจัดตลาด และดำเนินงานตามนโยบายของโจทก์ ดังนั้น การจัดให้มีตลาดของโจทก์ จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งตามที่กฎหมายให้อำนาจและกำหนดหน้าที่ไว้แก่โจทก์ ด้วยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคสินค้าและรับบริการเป็นสำคัญ มากกว่ามุ่งประสงค์เพื่อแสวงหาผลกำไรจากการดำเนินการทางพาณิชย์ดังกล่าวเป็นหลัก เฉกเช่นการดำเนินกิจการตลาดที่จัดทำขึ้นโดยเอกชนทั่ว ๆ ไป ซึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะตามนัยบริบททางกฎหมายดังกล่าว นอกจากจะมีความหมายเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายแล้ว ยังหมายรวมถึงการดำเนินการอื่นใดในอันที่จะเป็นองค์ประกอบสำคัญเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวนั้นบรรลุผล เมื่อมูลพิพาทคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่โจทก์ได้ดำเนินการจัดให้มีตลาด อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติ และผลแห่งการดำเนินการของโจทก์ จำเลยได้ทำสัญญาเช่าแผงค้าให้ไว้แก่โจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการที่โจทก์ทำสัญญาดังกล่าวกับจำเลยก็ด้วยความมุ่งหวังจะให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ในการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าว กล่าวคือ การให้จำเลยจัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชน อันจะทำให้การจัดให้มีตลาดเพื่อให้บริการประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของโจทก์ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาเช่าแผงค้าจึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์โดยตรง จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อคดีนี้โจทก์อ้างว่า จำเลยไม่ชำระค่าเช่าเป็นการผิดสัญญา จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน คดีพิพาทดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยผิดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) ขอให้ขับไล่จำเลยและบริวาร ให้ชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และดอกเบี้ย จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลย ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ มีสาระสำคัญ เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน และโจทก์ประสงค์เพียงค่าเช่าซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชนเท่านั้น มิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรุงเทพมหานคร โจทก์ นางสาวชลลดาหรือนรากร อ่อนอินทร์ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
กรุงเทพมหานครฟ้องเอกชนผู้เช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) โดยอ้างว่าจำเลยผิดสัญญาเช่า ขอให้ขับไล่ ให้ชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษี และดอกเบี้ย เห็นว่า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน และโจทก์ประสงค์เพียงค่าเช่าซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชนเท่านั้น ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๒/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดพัทลุง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดพัทลุงโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ มกราคม ๒๕๕๔ กรุงเทพมหานคร โจทก์ ยื่นฟ้องนางสาวชลลดาหรือนรากร อ่อนอินทร์ จำเลย ต่อศาลจังหวัดพัทลุง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๗๓/๒๕๕๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๑ สิงหาคม ๒๕๔๙ โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยเช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) แผงค้าเลขที่ ๙ โซน ๓ อาคาร ๒๐๓ ตั้งอยู่เลขที่ ๑๙๕/๑ หมู่ที่ ๑ ถนนเลียบคลองทวีวัฒนา แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร เพื่อจำหน่ายสินค้าประเภทเบ็ดเตล็ดและเสื้อผ้ามีกำหนดเวลา ๑ ปี อัตราค่าเช่าเดือนละ ๗๕๐ บาท ต่อมาจำเลยผิดสัญญาไม่ชำระค่าเช่าตั้งแต่เดือนมกราคม ๒๕๕๐ ถึงเดือนมิถุนายน ๒๕๕๑ โจทก์มีหนังสือทวงถามและบอกเลิกสัญญา แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยและบริวารออกไปจากแผงค้าที่เช่า ให้จำเลยชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และดอกเบี้ยเป็นเงินรวม ๑๑๕,๔๐๗.๖๕ บาท กับค่าเช่าเดือนละ ๗๕๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยและบริวารจะขนย้ายทรัพย์สินออกจากแผงค้าที่เช่า
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยได้ยื่นฟ้องโจทก์คดีนี้ต่อศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔ ในเรื่องเดียวกัน มูลคดีเดียวกันว่าโจทก์เช่าช่วงที่ดินจากเอกชนมาจัดทำตลาด โดยมิชอบ คดีอยู่ระหว่างการพิจารณา สัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดพัทลุงพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นส่วนราชการตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาที่โจทก์ให้จำเลยเช่าแผงค้าเพื่อจำหน่ายสินค้า นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปและมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โดยที่โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๙) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติให้โจทก์มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ประกอบกับข้อ ๖ (๑) (๕) และ (๗) แห่งข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๔ กำหนดให้โจทก์ดำเนินการพาณิชย์โดยมีวัตถุประสงค์ในการจัดสร้างหรือจัดให้มีตลาดให้เหมาะสมแก่สภาพของชุมชน จัดการและควบคุมให้บริการเกี่ยวกับตลาด และควบคุมดูแลสินค้าที่จำหน่ายในตลาดให้เป็นธรรม นอกจากนี้ ข้อ ๗ แห่งข้อบัญญัติดังกล่าว ยังกำหนดให้โจทก์โดยสำนักงานตลาดมีอำนาจในการวางระเบียบในการจัดตลาด และดำเนินงานตามนโยบายของโจทก์ ดังนั้น การจัดให้มีตลาดของโจทก์ จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งตามที่กฎหมายให้อำนาจและกำหนดหน้าที่ไว้แก่โจทก์ ด้วยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคสินค้าและรับบริการเป็นสำคัญ มากกว่ามุ่งประสงค์เพื่อแสวงหาผลกำไรจากการดำเนินการทางพาณิชย์ดังกล่าวเป็นหลัก เฉกเช่นการดำเนินกิจการตลาดที่จัดทำขึ้นโดยเอกชนทั่ว ๆ ไป ซึ่งในการจัดทำบริการสาธารณะตามนัยบริบททางกฎหมายดังกล่าว นอกจากจะมีความหมายเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายแล้ว ยังหมายรวมถึงการดำเนินการอื่นใดในอันที่จะเป็นองค์ประกอบสำคัญเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวนั้นบรรลุผล เมื่อมูลพิพาทคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่โจทก์ได้ดำเนินการจัดให้มีตลาด อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติ และผลแห่งการดำเนินการของโจทก์ จำเลยได้ทำสัญญาเช่าแผงค้าให้ไว้แก่โจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการที่โจทก์ทำสัญญาดังกล่าวกับจำเลยก็ด้วยความมุ่งหวังจะให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ในการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าว กล่าวคือ การให้จำเลยจัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชน อันจะทำให้การจัดให้มีตลาดเพื่อให้บริการประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของโจทก์ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาเช่าแผงค้าจึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์โดยตรง จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อคดีนี้โจทก์อ้างว่า จำเลยไม่ชำระค่าเช่าเป็นการผิดสัญญา จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน คดีพิพาทดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยผิดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒ ส่วนขยาย) ขอให้ขับไล่จำเลยและบริวาร ให้ชำระเงินค่าเช่า ค่าปรับ ค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน และดอกเบี้ย จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติให้สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลย ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ มีสาระสำคัญ เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน และโจทก์ประสงค์เพียงค่าเช่าซึ่งก็เป็นลักษณะของการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเอกชนเท่านั้น มิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรุงเทพมหานคร โจทก์ นางสาวชลลดาหรือนรากร อ่อนอินทร์ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
โทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทยฟ้องการกีฬาแห่งประเทศไทยให้ชำระเงินค่าใช้จ่ายในการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ เห็นว่า เนื้อหาและลักษณะของสัญญาเป็นเพียงสัญญารับจ้างในการแพร่ภาพออกทางสถานีโทรทัศน์และประชาสัมพันธ์กิจกรรมที่จัดขึ้น ไม่มีเนื้อหาเกี่ยวเนื่องกับการบริการสาธารณะแต่อย่างใด จึงเป็นสัญญาจัดหาผู้ดำเนินการเผยแพร่กิจกรรม อันเป็นการสนับสนุนภารกิจของการกีฬาแห่งประเทศไทยเท่านั้น มีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งปกติ และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๑/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๖ เมษายน ๒๕๕๓ โทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย ที่ ๑ พลเอก สุนทร โสภณศิริ ที่ ๒ พลโท กิตติทัศน์ บำเหน็จพันธุ์ ที่ ๓ นายประวิทย์ มาลีนนท์ ที่ ๔ นางสุรางค์ เปรมปรีดิ์ ที่ ๕ นายศุทธิชัย บุนนาค ที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้องการกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๑ ผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๒ กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๓ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๐๓/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นคณะบุคคลไม่ได้จดทะเบียน ประกอบด้วยสถานีโทรทัศน์ช่อง ๓ ช่อง ๕ ช่อง ๗ และช่อง ๙ มีโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ เป็นหุ้นส่วนของคณะบุคคลโจทก์ที่ ๑ และมีการทำสัญญาตั้งสำนักงานทีวีพูลแห่งประเทศไทยหรือโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทยมีวัตถุประสงค์เพื่อร่วมกันในกิจการด้านโทรทัศน์โดยมิได้มีจุดประสงค์เพื่อมุ่งหวังกำไร ส่วนใหญ่ดำเนินการถ่ายทอดข่าวในพระราชสำนักหรือกิจการหน่วยงานของรัฐที่เป็นสาธารณประโยชน์ การดำเนินงานของโจทก์ที่ ๑ จะมีประธานเป็นผู้ลงนามในข้อตกลงหรือสัญญาต่าง ๆ ที่กระทำกับบุคคลภายนอก จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ เป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ สังกัดกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬามีวัตถุประสงค์ส่งเสริมการกีฬา เมื่อวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ กับโจทก์ที่ ๑ โดยโจทก์ที่ ๒ ลงนามบันทึกข้อตกลงเพื่อทำการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพไทยแลนด์ โปรวินเชียลลีก ๒๒ ครั้ง จำเลยที่ ๑ จ่ายค่าใช้จ่ายครั้งละ ๒๕๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงิน ๕,๕๐๐,๐๐๐ บาท ตามข้อตกลงว่าด้วยการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ หลังจากการถ่ายทอดและออกอากาศตามสถานีโทรทัศน์ที่เข้าร่วมการถ่ายทอดสดแล้วเสร็จตามข้อตกลง จำเลยที่ ๑ ชำระค่าใช้จ่ายให้แก่โทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย ๙๐๐,๐๐๐ บาท คงค้างชำระ ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือทวงถามให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ แต่จำเลยที่ ๑ ขอขยายเวลาชำระหนี้ ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ยินยอมผัดผ่อนให้มาตลอด ทำให้โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ในฐานะผู้เป็นหุ้นส่วนของคณะบุคคลโจทก์ที่ ๑ ได้รับความเสียหาย โดยจำเลยที่ ๑ ต้องชำระเงิน ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันผิดนัด แต่โจทก์ขอคิดดอกเบี้ยถึงวันฟ้องเพียง ๕ ปี เป็นเงิน ๑,๗๒๕,๐๐๐ บาท ต่อมาโจทก์ที่ ๑ ชำระหนี้ที่กรมประชาสัมพันธ์ในฐานะกำกับดูแลสถานีวิทยุโทรทัศน์แห่งประเทศไทย (ช่อง ๑๑) ซึ่งได้เข้าร่วมการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลฟ้องโจทก์ที่ ๑ กับพวกในคดีหมายเลขแดงที่ ๔๗๕๑/๒๕๔๙ ของศาลนี้โดยคิดเป็นค่าใช้จ่ายนอกจากค่าถ่ายทอดสดแล้วเป็นเงิน ๒๒๖,๖๐๕.๗๕ บาท จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทยมีหน้าที่บริหารกิจการของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๓ มีฐานะเป็นกระทรวงจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริมสนับสนุนและพัฒนาอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว การกีฬา การศึกษาด้านกีฬา และมีอำนาจกำกับดูแลจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๔ มีตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬามีหน้าที่กำกับดูแลจำเลยที่ ๓ ดังนั้น จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จึงต้องรับผิดในฐานะลูกหนี้ร่วมกับจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกัน ชำระเงิน ๖,๕๕๑,๖๐๕.๗๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ศาลแพ่งรับฟ้องเฉพาะโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ส่วนโจทก์ที่ ๑ ไม่รับฟ้องเพราะไม่มีฐานะเป็นบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
จำเลยทั้งสี่ให้การว่า โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เนื่องจากจำเลยที่ ๒ ลงนามในข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีก ในฐานะผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทย มิใช่ฐานะส่วนตัว จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จึงมิใช่คู่สัญญากับโจทก์ที่ ๑ โจทก์ที่ ๑ เคยยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ในมูลคดีเดียวกันนี้แล้วถอนฟ้องโดยจะไม่นำคดีมาฟ้องอีกตามคดีหมายเลขแดงที่ ๕๗๔๐/๒๕๕๒ ของศาลนี้ และโจทก์ที่ ๒ ที่ ๔ และที่ ๕ เคยยื่นคำให้การต่อศาลแพ่งในคดีหมายเลขแดงที่ ๔๗๕๑/๒๕๔๙ ไม่มีฐานะเป็นหุ้นส่วนของโจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงตัวแทนในการกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ เท่านั้น ข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพดังกล่าวไม่ได้กำหนดเวลาชำระหนี้เมื่อใดจึงถือว่าถึงกำหนดชำระเมื่อได้ดำเนินการแพร่ภาพการแข่งขันในแต่ละครั้งแล้ว เมื่อโจทก์มิได้ทวงถามจำเลยที่ ๑ ให้ชำระหนี้แต่ละครั้งยังถือไม่ได้ว่า จำเลยที่ ๑ ผิดนัดชำระหนี้ในแต่ละครั้ง โจทก์มีหนังสือทวงถามให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ภายใน ๗ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือทวงถาม ถือว่าจำเลยทั้งสี่ผิดนัดในวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ คดีโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ขาดอายุความ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๙๓/๓๔ (๗) ดังนั้น ดอกเบี้ยอันเป็นสิทธิเรียกร้องส่วนที่เป็นอุปกรณ์จึงขาดอายุความไปด้วย ส่วนคดีที่กรมประชาสัมพันธ์ฟ้องโจทก์ที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ และที่ ๕ เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๔๗๕๑/๒๕๔๙ เนื่องจากผิดนัดไม่ชำระหนี้ค่าถ่ายทอดและออกอากาศให้แก่กรมประชาสัมพันธ์ตามข้อตกลงซึ่งไม่เกี่ยวกับจำเลยทั้งสี่ จำเลยทั้งสี่จึงไม่ต้องรับผิดชำระเงิน ๒๒๖,๖๐๕.๗๕ บาท แก่โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสี่ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ทำสัญญาข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีก กับโจทก์ที่ ๑ เพื่อให้ประชาชนทั่วไปได้รับชมกีฬาอันเป็นการให้บริการสาธารณะ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ จำเลยที่ ๒ มีหน้าที่บริหารกิจการของจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่ ๔ มีหน้าที่กำกับโดยทั่วไปซึ่งกิจการของจำเลยที่ ๑ ตามมาตรา ๒๔ และมาตรา ๔๕ แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ จำเลยที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมการกีฬา ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการประสานงานเกี่ยวกับการกีฬา ศึกษา วิเคราะห์และจัดทำโครงการ แผนงานและสถิติเกี่ยวกับการส่งเสริมการกีฬารวมทั้งประเมินผล จัด ช่วยเหลือ แนะนำและร่วมมือในการจัดและดำเนินการ การกีฬา สำรวจ จัดสร้างและบูรณะสถานที่สำหรับการกีฬา ติดต่อร่วมมือกับองค์การหรือสมาคมกีฬาทั้งในและนอกราชอาณาจักร สอดส่องและควบคุมการดำเนินกิจการการกีฬา และประกอบกิจการอื่น ๆ อันเกี่ยวแก่หรือเพื่อประโยชน์ของการกีฬาตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ การที่จำเลยที่ ๑ กับโจทก์ที่ ๑ ทำข้อตกลงว่าด้วย การถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีก แม้จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งเป็นคู่สัญญาและโจทก์ที่ ๑ คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งจะต้องทำการถ่ายทอดสดแพร่ภาพการแข่งขันฟุตบอลดังกล่าวอันเป็นหน้าที่ส่วนหนึ่งของจำเลยที่ ๑ ในการส่งเสริมการกีฬา แต่ก็ไม่ปรากฏว่าการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีกเป็นอุปกรณ์สำคัญที่จำเลยที่ ๑ ใช้ในการบริการสาธารณะ คงเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งในการประชาสัมพันธ์การจัดแข่งขันฟุตบอลอาชีพขึ้นภายในประเทศเท่านั้นซึ่งไม่ถือเป็นการให้บริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งไม่เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์ที่ ๑ เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผล แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ กับจำเลยทั้งสี่ในคดีนี้ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งรัฐอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติรวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัตินิยาม "สัญญาทางปกครอง" หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ นอกจากนี้ ตามมติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยวางหลักลักษณะของสัญญาทางปกครองตามนิยามในมาตรา ๓ เพิ่มเติมจากลักษณะสัญญาทางปกครองสี่ประเภทข้างต้นว่าเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือบริการสาธารณะบรรลุผล และนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น และมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ ที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐและให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง
ข้อเท็จจริงปรากฏว่า จำเลยที่ ๑ เป็นองค์การที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของจำเลยที่ ๔ โดยมีวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๘ ดังนี้ (๑) ส่งเสริมการกีฬา (๒) ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการประสานงานเกี่ยวกับการกีฬา (๓) ศึกษา วิเคราะห์ และจัดทำโครงการ แผนงาน และสถิติเกี่ยวกับการส่งเสริมการกีฬา รวมทั้งประเมินผล (๔) จัด ช่วยเหลือ แนะนำ และร่วมมือในการจัดทำและดำเนินการการกีฬา (๕) สำรวจ จัดสร้าง และบูรณะสถานที่สำหรับการกีฬา (๖) ติดต่อร่วมมือกับองค์การหรือสมาคมกีฬาทั้งในและนอกราชอาณาจักร (๗) สอดส่องและควบคุมการดำเนินกิจการการกีฬา และ (๘) ประกอบกิจการอื่น ๆ อันเกี่ยวแก่หรือเพื่อประโยชน์ของการกีฬา ในส่วนของรายได้ของจำเลยที่ ๑ นั้น รายได้บางส่วนมาจากเงินอุดหนุนจากรัฐบาลตามมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จำเลยที่ ๑ จึงเป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติอันเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จำเลยที่ ๑ ได้จัดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพโดยใช้ชื่อว่า Thailand Provincial League โดยทำข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League ลงวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ กับโจทก์ที่ ๑ โดยโจทก์ที่ ๑ ตกลงจัดให้มีการแพร่ภาพการแข่งขันจำนวนยี่สิบสองครั้ง และจำเลยที่ ๑ ตกลงจ่ายค่าใช้จ่ายในการดำเนินการให้โจทก์ที่ ๑ ทุกการแข่งขัน ครั้งละ ๒๕๐,๐๐๐ บาท รวมยี่สิบสองครั้ง เป็นเงินทั้งสิ้น ๕,๕๐๐,๐๐๐ บาท ต่อมา เมื่อการแพร่ภาพการแข่งขันเสร็จสิ้นตามข้อตกลงดังกล่าว จำเลยที่ ๑ ชำระค่าใช้จ่ายให้โจทก์ที่ ๑ จำนวน ๙๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์ทั้งหกจึงยื่นฟ้องขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระค่าใช้จ่ายตามสัญญาและค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ทั้งหก เห็นว่า ข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League ลงวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง คือ จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และโจทก์ที่ ๑ เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่ง ได้ตกลงให้บริการแพร่ภาพออกอากาศการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลดังกล่าว โดยที่การถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพทางโทรทัศน์เป็นกิจกรรมหนึ่งในการส่งเสริมการกีฬาและเป็นกิจกรรมเพื่อประโยชน์ของการกีฬาซึ่งเป็นวัตถุประสงค์หลักตามอำนาจหน้าที่ทางปกครองของจำเลยที่ ๑ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๘ (๑) และ (๘) แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ การถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League ซึ่งจำเลยที่ ๑ เป็นผู้จัดการแข่งขัน จึงถือว่าเป็นเครื่องมือหรืออุปกรณ์สำคัญที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการกีฬาเพื่อให้บรรลุผล ดังนั้น ข้อตกลงที่ให้โจทก์ที่ ๑ ทำการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League แทนจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองตกลงให้คณะบุคคลเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทอันเกิดจากข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ลงวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ ระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งหกอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ได้จัดแข่งขันฟุตบอลอาชีพโดยใช้ชื่อว่า ไทยแลนด์ โปรวินเชียล ลีก โดยมีการจัดแข่งทั้งสิ้น ๒๒ ครั้ง และจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้ตกลงลงนามทำบันทึกข้อตกลงกับโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย โดยบันทึกดังกล่าวได้ตกลงค่าใช้จ่ายในการถ่ายทอดสด ครั้งละ ๒๕๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท ภายหลังลงนามมีการถ่ายทอดออกอากาศแล้วเสร็จ ปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ ได้ชำระค่าใช้จ่ายให้แก่โจทก์ที่ ๑ เพียง ๙๐๐,๐๐๐ บาท ยังคงมีหนี้ค้างชำระอยู่อีก จำนวน ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ได้ติดต่อทวงถามจำเลยที่ ๑ หลายครั้งแต่ได้รับการปฏิเสธ การกระทำของจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ร่วมทั้งห้าได้รับความเสียหาย เป็นเงินทั้งสิ้น ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท ขอให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินจำนวน ๖,๕๕๑,๖๐๕.๗๕ บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ จำเลยทั้งสี่ให้การว่า ฝ่ายโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เนื่องจากมิใช่คู่สัญญา ข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดไม่ได้กำหนดเวลาชำระหนี้ว่าเมื่อใดถึงเวลากำหนดชำระหนี้ เมื่อได้ดำเนินการแพร่ภาพแล้ว โจทก์มิได้ทวงถามจำเลยที่ ๑ ให้ชำระหนี้แต่ละครั้ง ถือว่ายังไม่ได้ผิดนัดชำระหนี้ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง ดังนั้น ประเด็นแห่งคดีนี้คือจำเลยที่ ๑ กระทำผิดบันทึกข้อตกลงดังกล่าวหรือไม่ คดีนี้จึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่าบันทึกข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์ โปรวินเชียล ลีก เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ถึงแม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นรัฐวิสาหกิจ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ และเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่เมื่อพิเคราะห์ถึงเนื้อหาและลักษณะของสัญญาดังกล่าวแล้วปรากฏว่า เป็นเพียงสัญญารับจ้างในการแพร่ภาพออกทางสถานีโทรทัศน์เท่านั้น ไม่มีเนื้อหาเกี่ยวเนื่องกับการบริการสาธารณะแต่อย่างใด เป็นเพียงการประชาสัมพันธ์กิจกรรมที่จัดขึ้น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาจัดหาผู้ดำเนินการเผยแพร่กิจกรรมอันเป็นการสนับสนุนภารกิจของจำเลยที่ ๑ เท่านั้น มีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งปกติ เมื่อไม่ปรากฏว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองเข้าดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่งไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งหกและจำเลยทั้งสี่จึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย ที่ ๑ พลเอก สุนทร โสภณศิริ ที่ ๒ พลโท กิตติทัศน์ บำเหน็จพันธุ์ ที่ ๓ นายประวิทย์ มาลีนนท์ ที่ ๔ นางสุรางค์ เปรมปรีดิ์ ที่ ๕ นายศุทธิชัย บุนนาค ที่ ๖ โจทก์ การกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๑ ผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๒ กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๓ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
โทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทยฟ้องการกีฬาแห่งประเทศไทยให้ชำระเงินค่าใช้จ่ายในการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ เห็นว่า เนื้อหาและลักษณะของสัญญาเป็นเพียงสัญญารับจ้างในการแพร่ภาพออกทางสถานีโทรทัศน์และประชาสัมพันธ์กิจกรรมที่จัดขึ้น ไม่มีเนื้อหาเกี่ยวเนื่องกับการบริการสาธารณะแต่อย่างใด จึงเป็นสัญญาจัดหาผู้ดำเนินการเผยแพร่กิจกรรม อันเป็นการสนับสนุนภารกิจของการกีฬาแห่งประเทศไทยเท่านั้น มีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งปกติ และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๑/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๖ เมษายน ๒๕๕๓ โทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย ที่ ๑ พลเอก สุนทร โสภณศิริ ที่ ๒ พลโท กิตติทัศน์ บำเหน็จพันธุ์ ที่ ๓ นายประวิทย์ มาลีนนท์ ที่ ๔ นางสุรางค์ เปรมปรีดิ์ ที่ ๕ นายศุทธิชัย บุนนาค ที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้องการกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๑ ผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๒ กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๓ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๐๓/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นคณะบุคคลไม่ได้จดทะเบียน ประกอบด้วยสถานีโทรทัศน์ช่อง ๓ ช่อง ๕ ช่อง ๗ และช่อง ๙ มีโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ เป็นหุ้นส่วนของคณะบุคคลโจทก์ที่ ๑ และมีการทำสัญญาตั้งสำนักงานทีวีพูลแห่งประเทศไทยหรือโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทยมีวัตถุประสงค์เพื่อร่วมกันในกิจการด้านโทรทัศน์โดยมิได้มีจุดประสงค์เพื่อมุ่งหวังกำไร ส่วนใหญ่ดำเนินการถ่ายทอดข่าวในพระราชสำนักหรือกิจการหน่วยงานของรัฐที่เป็นสาธารณประโยชน์ การดำเนินงานของโจทก์ที่ ๑ จะมีประธานเป็นผู้ลงนามในข้อตกลงหรือสัญญาต่าง ๆ ที่กระทำกับบุคคลภายนอก จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ เป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ สังกัดกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬามีวัตถุประสงค์ส่งเสริมการกีฬา เมื่อวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ กับโจทก์ที่ ๑ โดยโจทก์ที่ ๒ ลงนามบันทึกข้อตกลงเพื่อทำการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพไทยแลนด์ โปรวินเชียลลีก ๒๒ ครั้ง จำเลยที่ ๑ จ่ายค่าใช้จ่ายครั้งละ ๒๕๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงิน ๕,๕๐๐,๐๐๐ บาท ตามข้อตกลงว่าด้วยการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ หลังจากการถ่ายทอดและออกอากาศตามสถานีโทรทัศน์ที่เข้าร่วมการถ่ายทอดสดแล้วเสร็จตามข้อตกลง จำเลยที่ ๑ ชำระค่าใช้จ่ายให้แก่โทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย ๙๐๐,๐๐๐ บาท คงค้างชำระ ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือทวงถามให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ แต่จำเลยที่ ๑ ขอขยายเวลาชำระหนี้ ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ยินยอมผัดผ่อนให้มาตลอด ทำให้โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ในฐานะผู้เป็นหุ้นส่วนของคณะบุคคลโจทก์ที่ ๑ ได้รับความเสียหาย โดยจำเลยที่ ๑ ต้องชำระเงิน ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันผิดนัด แต่โจทก์ขอคิดดอกเบี้ยถึงวันฟ้องเพียง ๕ ปี เป็นเงิน ๑,๗๒๕,๐๐๐ บาท ต่อมาโจทก์ที่ ๑ ชำระหนี้ที่กรมประชาสัมพันธ์ในฐานะกำกับดูแลสถานีวิทยุโทรทัศน์แห่งประเทศไทย (ช่อง ๑๑) ซึ่งได้เข้าร่วมการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลฟ้องโจทก์ที่ ๑ กับพวกในคดีหมายเลขแดงที่ ๔๗๕๑/๒๕๔๙ ของศาลนี้โดยคิดเป็นค่าใช้จ่ายนอกจากค่าถ่ายทอดสดแล้วเป็นเงิน ๒๒๖,๖๐๕.๗๕ บาท จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทยมีหน้าที่บริหารกิจการของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๓ มีฐานะเป็นกระทรวงจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริมสนับสนุนและพัฒนาอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว การกีฬา การศึกษาด้านกีฬา และมีอำนาจกำกับดูแลจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๔ มีตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬามีหน้าที่กำกับดูแลจำเลยที่ ๓ ดังนั้น จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จึงต้องรับผิดในฐานะลูกหนี้ร่วมกับจำเลยที่ ๑ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกัน ชำระเงิน ๖,๕๕๑,๖๐๕.๗๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ศาลแพ่งรับฟ้องเฉพาะโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ส่วนโจทก์ที่ ๑ ไม่รับฟ้องเพราะไม่มีฐานะเป็นบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
จำเลยทั้งสี่ให้การว่า โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เนื่องจากจำเลยที่ ๒ ลงนามในข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีก ในฐานะผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทย มิใช่ฐานะส่วนตัว จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จึงมิใช่คู่สัญญากับโจทก์ที่ ๑ โจทก์ที่ ๑ เคยยื่นฟ้องจำเลยทั้งสี่ในมูลคดีเดียวกันนี้แล้วถอนฟ้องโดยจะไม่นำคดีมาฟ้องอีกตามคดีหมายเลขแดงที่ ๕๗๔๐/๒๕๕๒ ของศาลนี้ และโจทก์ที่ ๒ ที่ ๔ และที่ ๕ เคยยื่นคำให้การต่อศาลแพ่งในคดีหมายเลขแดงที่ ๔๗๕๑/๒๕๔๙ ไม่มีฐานะเป็นหุ้นส่วนของโจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงตัวแทนในการกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ เท่านั้น ข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพดังกล่าวไม่ได้กำหนดเวลาชำระหนี้เมื่อใดจึงถือว่าถึงกำหนดชำระเมื่อได้ดำเนินการแพร่ภาพการแข่งขันในแต่ละครั้งแล้ว เมื่อโจทก์มิได้ทวงถามจำเลยที่ ๑ ให้ชำระหนี้แต่ละครั้งยังถือไม่ได้ว่า จำเลยที่ ๑ ผิดนัดชำระหนี้ในแต่ละครั้ง โจทก์มีหนังสือทวงถามให้จำเลยที่ ๑ ชำระหนี้ภายใน ๗ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือทวงถาม ถือว่าจำเลยทั้งสี่ผิดนัดในวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ คดีโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ขาดอายุความ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๙๓/๓๔ (๗) ดังนั้น ดอกเบี้ยอันเป็นสิทธิเรียกร้องส่วนที่เป็นอุปกรณ์จึงขาดอายุความไปด้วย ส่วนคดีที่กรมประชาสัมพันธ์ฟ้องโจทก์ที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ และที่ ๕ เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๔๗๕๑/๒๕๔๙ เนื่องจากผิดนัดไม่ชำระหนี้ค่าถ่ายทอดและออกอากาศให้แก่กรมประชาสัมพันธ์ตามข้อตกลงซึ่งไม่เกี่ยวกับจำเลยทั้งสี่ จำเลยทั้งสี่จึงไม่ต้องรับผิดชำระเงิน ๒๒๖,๖๐๕.๗๕ บาท แก่โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสี่ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ทำสัญญาข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีก กับโจทก์ที่ ๑ เพื่อให้ประชาชนทั่วไปได้รับชมกีฬาอันเป็นการให้บริการสาธารณะ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ จำเลยที่ ๒ มีหน้าที่บริหารกิจการของจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่ ๔ มีหน้าที่กำกับโดยทั่วไปซึ่งกิจการของจำเลยที่ ๑ ตามมาตรา ๒๔ และมาตรา ๔๕ แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ จำเลยที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมการกีฬา ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการประสานงานเกี่ยวกับการกีฬา ศึกษา วิเคราะห์และจัดทำโครงการ แผนงานและสถิติเกี่ยวกับการส่งเสริมการกีฬารวมทั้งประเมินผล จัด ช่วยเหลือ แนะนำและร่วมมือในการจัดและดำเนินการ การกีฬา สำรวจ จัดสร้างและบูรณะสถานที่สำหรับการกีฬา ติดต่อร่วมมือกับองค์การหรือสมาคมกีฬาทั้งในและนอกราชอาณาจักร สอดส่องและควบคุมการดำเนินกิจการการกีฬา และประกอบกิจการอื่น ๆ อันเกี่ยวแก่หรือเพื่อประโยชน์ของการกีฬาตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ การที่จำเลยที่ ๑ กับโจทก์ที่ ๑ ทำข้อตกลงว่าด้วย การถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีก แม้จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งเป็นคู่สัญญาและโจทก์ที่ ๑ คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งจะต้องทำการถ่ายทอดสดแพร่ภาพการแข่งขันฟุตบอลดังกล่าวอันเป็นหน้าที่ส่วนหนึ่งของจำเลยที่ ๑ ในการส่งเสริมการกีฬา แต่ก็ไม่ปรากฏว่าการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์โปรวินเชียลลีกเป็นอุปกรณ์สำคัญที่จำเลยที่ ๑ ใช้ในการบริการสาธารณะ คงเป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งในการประชาสัมพันธ์การจัดแข่งขันฟุตบอลอาชีพขึ้นภายในประเทศเท่านั้นซึ่งไม่ถือเป็นการให้บริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งไม่เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์ที่ ๑ เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผล แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๖ กับจำเลยทั้งสี่ในคดีนี้ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งรัฐอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติรวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัตินิยาม "สัญญาทางปกครอง" หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ นอกจากนี้ ตามมติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยวางหลักลักษณะของสัญญาทางปกครองตามนิยามในมาตรา ๓ เพิ่มเติมจากลักษณะสัญญาทางปกครองสี่ประเภทข้างต้นว่าเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือบริการสาธารณะบรรลุผล และนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น และมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ ที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐและให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง
ข้อเท็จจริงปรากฏว่า จำเลยที่ ๑ เป็นองค์การที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของจำเลยที่ ๔ โดยมีวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๘ ดังนี้ (๑) ส่งเสริมการกีฬา (๒) ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการประสานงานเกี่ยวกับการกีฬา (๓) ศึกษา วิเคราะห์ และจัดทำโครงการ แผนงาน และสถิติเกี่ยวกับการส่งเสริมการกีฬา รวมทั้งประเมินผล (๔) จัด ช่วยเหลือ แนะนำ และร่วมมือในการจัดทำและดำเนินการการกีฬา (๕) สำรวจ จัดสร้าง และบูรณะสถานที่สำหรับการกีฬา (๖) ติดต่อร่วมมือกับองค์การหรือสมาคมกีฬาทั้งในและนอกราชอาณาจักร (๗) สอดส่องและควบคุมการดำเนินกิจการการกีฬา และ (๘) ประกอบกิจการอื่น ๆ อันเกี่ยวแก่หรือเพื่อประโยชน์ของการกีฬา ในส่วนของรายได้ของจำเลยที่ ๑ นั้น รายได้บางส่วนมาจากเงินอุดหนุนจากรัฐบาลตามมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จำเลยที่ ๑ จึงเป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติอันเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จำเลยที่ ๑ ได้จัดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพโดยใช้ชื่อว่า Thailand Provincial League โดยทำข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League ลงวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ กับโจทก์ที่ ๑ โดยโจทก์ที่ ๑ ตกลงจัดให้มีการแพร่ภาพการแข่งขันจำนวนยี่สิบสองครั้ง และจำเลยที่ ๑ ตกลงจ่ายค่าใช้จ่ายในการดำเนินการให้โจทก์ที่ ๑ ทุกการแข่งขัน ครั้งละ ๒๕๐,๐๐๐ บาท รวมยี่สิบสองครั้ง เป็นเงินทั้งสิ้น ๕,๕๐๐,๐๐๐ บาท ต่อมา เมื่อการแพร่ภาพการแข่งขันเสร็จสิ้นตามข้อตกลงดังกล่าว จำเลยที่ ๑ ชำระค่าใช้จ่ายให้โจทก์ที่ ๑ จำนวน ๙๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์ทั้งหกจึงยื่นฟ้องขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระค่าใช้จ่ายตามสัญญาและค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ทั้งหก เห็นว่า ข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League ลงวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง คือ จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และโจทก์ที่ ๑ เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่ง ได้ตกลงให้บริการแพร่ภาพออกอากาศการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลดังกล่าว โดยที่การถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพทางโทรทัศน์เป็นกิจกรรมหนึ่งในการส่งเสริมการกีฬาและเป็นกิจกรรมเพื่อประโยชน์ของการกีฬาซึ่งเป็นวัตถุประสงค์หลักตามอำนาจหน้าที่ทางปกครองของจำเลยที่ ๑ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๘ (๑) และ (๘) แห่งพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ การถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League ซึ่งจำเลยที่ ๑ เป็นผู้จัดการแข่งขัน จึงถือว่าเป็นเครื่องมือหรืออุปกรณ์สำคัญที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการกีฬาเพื่อให้บรรลุผล ดังนั้น ข้อตกลงที่ให้โจทก์ที่ ๑ ทำการถ่ายทอดสดการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ Thailand Provincial League แทนจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองตกลงให้คณะบุคคลเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทอันเกิดจากข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ลงวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๓ ระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งหกอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ได้จัดแข่งขันฟุตบอลอาชีพโดยใช้ชื่อว่า ไทยแลนด์ โปรวินเชียล ลีก โดยมีการจัดแข่งทั้งสิ้น ๒๒ ครั้ง และจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้ตกลงลงนามทำบันทึกข้อตกลงกับโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย โดยบันทึกดังกล่าวได้ตกลงค่าใช้จ่ายในการถ่ายทอดสด ครั้งละ ๒๕๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท ภายหลังลงนามมีการถ่ายทอดออกอากาศแล้วเสร็จ ปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ ได้ชำระค่าใช้จ่ายให้แก่โจทก์ที่ ๑ เพียง ๙๐๐,๐๐๐ บาท ยังคงมีหนี้ค้างชำระอยู่อีก จำนวน ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท ซึ่งโจทก์ที่ ๑ ได้ติดต่อทวงถามจำเลยที่ ๑ หลายครั้งแต่ได้รับการปฏิเสธ การกระทำของจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ร่วมทั้งห้าได้รับความเสียหาย เป็นเงินทั้งสิ้น ๔,๖๐๐,๐๐๐ บาท ขอให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินจำนวน ๖,๕๕๑,๖๐๕.๗๕ บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ จำเลยทั้งสี่ให้การว่า ฝ่ายโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เนื่องจากมิใช่คู่สัญญา ข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดไม่ได้กำหนดเวลาชำระหนี้ว่าเมื่อใดถึงเวลากำหนดชำระหนี้ เมื่อได้ดำเนินการแพร่ภาพแล้ว โจทก์มิได้ทวงถามจำเลยที่ ๑ ให้ชำระหนี้แต่ละครั้ง ถือว่ายังไม่ได้ผิดนัดชำระหนี้ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง ดังนั้น ประเด็นแห่งคดีนี้คือจำเลยที่ ๑ กระทำผิดบันทึกข้อตกลงดังกล่าวหรือไม่ คดีนี้จึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่าบันทึกข้อตกลงว่าด้วยการถ่ายทอดสดฟุตบอลอาชีพ ไทยแลนด์ โปรวินเชียล ลีก เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ถึงแม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นรัฐวิสาหกิจ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘ และเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่เมื่อพิเคราะห์ถึงเนื้อหาและลักษณะของสัญญาดังกล่าวแล้วปรากฏว่า เป็นเพียงสัญญารับจ้างในการแพร่ภาพออกทางสถานีโทรทัศน์เท่านั้น ไม่มีเนื้อหาเกี่ยวเนื่องกับการบริการสาธารณะแต่อย่างใด เป็นเพียงการประชาสัมพันธ์กิจกรรมที่จัดขึ้น สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาจัดหาผู้ดำเนินการเผยแพร่กิจกรรมอันเป็นการสนับสนุนภารกิจของจำเลยที่ ๑ เท่านั้น มีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งปกติ เมื่อไม่ปรากฏว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองเข้าดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่งไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งหกและจำเลยทั้งสี่จึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างโทรทัศน์รวมการเฉพาะกิจแห่งประเทศไทย ที่ ๑ พลเอก สุนทร โสภณศิริ ที่ ๒ พลโท กิตติทัศน์ บำเหน็จพันธุ์ ที่ ๓ นายประวิทย์ มาลีนนท์ ที่ ๔ นางสุรางค์ เปรมปรีดิ์ ที่ ๕ นายศุทธิชัย บุนนาค ที่ ๖ โจทก์ การกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๑ ผู้ว่าการการกีฬาแห่งประเทศไทย ที่ ๒ กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๓ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่กระทรวงกลาโหม จำเลยที่ ๑ กับพวก กระทำละเมิดกรณีมีคำสั่งและประกาศให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย ให้เพิกถอนคำสั่งและประกาศดังกล่าวกับให้โจทก์กลับเข้ารับราชการทันที คืนเงินเดือน เงินเพิ่ม เงินประจำตำแหน่ง คืนยศคืนตำแหน่ง คืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้แก่โจทก์ เห็นว่า เมื่อการออกคำสั่งและประกาศของจำเลยที่ ๑ เป็นไปตามพระราชบัญญัติรับราชการทหาร พ.ศ. ๒๔๙๗ มาตรา ๔๑ วรรคสอง ข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยเงินเบี้ยหวัด พ.ศ. ๒๔๙๕ และข้อบังคับทหารว่าด้วยการแบ่งประเภทนายทหารสัญญาบัตร พ.ศ. ๒๔๘๒ ซึ่งเป็นข้อบังคับและระเบียบแบบแผนเกี่ยวกับวินัยทหาร ตามมาตรา ๑๕ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. ๒๕๒๑ กรณีจึงเป็นเรื่องวินัยทหารตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ คดีนี้จึงคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๐/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๑)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นายเศรษฐศิลป์หรือพลตรี สุริยะดิษย์หรือพลตรี สุรภูมิ โสภณณสิริ หรือพลตรี สุวรรณ สมิงแก้ว โจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงกลาโหม ที่ ๑ พลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ ที่ ๒ สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม ที่ ๓ พลเอก อภิชาต เพ็ญกิตติ ที่ ๔ กรมเสมียนตรากระทรวงกลาโหม ที่ ๕ พลเอก สุชีพ กิจวารี ที่ ๖ กองบัญชาการกองทัพไทย ที่ ๗ พลเอก ทรงกิตติ จักกาบาตร์ ที่ ๘ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๗๙๘/๒๕๕๓ ความว่า เดิมโจทก์รับราชการตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการทหารสูงสุด (ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นกองบัญชาการกองทัพไทย) เมื่อวันที่ ๒๔ มีนาคม ๒๕๔๘ จำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๒๓๗/๒๕๔๘ ให้พักราชการโจทก์ในระหว่างโจทก์ถูกสอบสวนคดีอาญาข้อหาความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ต่อมาได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้นายทหารรับราชการสนองพระเดชพระคุณ โดยให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการกองทัพไทยให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๕๒ ซึ่งมีผลเป็นการลบล้างข้อหาที่ถูกสั่งพักราชการไปแล้ว โจทก์ย่อมมีสิทธิเข้ารับราชการตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๕๒ และเมื่อวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๕๒ โจทก์ติดต่อจำเลยที่ ๗ เพื่อขอรายงานตัวเข้ารับราชการจึงทราบว่ามีหมายจับของศาลจังหวัดธัญบุรีที่ ๑๐๙๖/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ให้จับโจทก์และภริยาในข้อหาสมคบกันรับเด็กหญิงไว้เพื่อแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจศาลพลเรือน อันเป็นเหตุให้โจทก์ไม่สามารถกลับเข้ารับราชการได้ โจทก์เข้ามอบตัวเพื่อสู้คดีต่อพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจภูธรคลองหลวงเมื่อวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๕๒ เป็นผลให้หมายจับของศาลจังหวัดธัญบุรีสิ้นสภาพไปทันที ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๖๘ และได้รับอนุญาตให้ปล่อยชั่วคราวในวันเดียวกัน ต่อมาพนักงานอัยการจังหวัดธัญบุรีมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีโจทก์และภริยา โจทก์นำหนังสืองดการสืบจับไปยื่นต่อจำเลยที่ ๕ และจำเลยที่ ๗ เพื่อดำเนินการให้โจทก์เข้ารับราชการ แต่จำเลยที่ ๕ โดยจำเลยที่ ๖ และจำเลยที่ ๗ โดยจำเลยที่ ๘ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานจำเลยที่ ๕ และจำเลยที่ ๗ เพิกเฉยไม่ดำเนินการใดๆ ต่อมาจำเลยที่ ๑ มีหนังสือกระทรวงกลาโหม ลับ ที่ ๐๒๐๑/๑๑๓ ลงวันที่ ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๕๒ ถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรีขอให้ดำเนินการเพื่อทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหารเพื่อลบล้างพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ที่ให้โจทก์รับราชการ และเมื่อวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๔ ลงนามแทนจำเลยที่ ๒ ตามที่ได้รับมอบอำนาจตามระเบียบราชการ ได้มีคำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร โดยอ้างเหตุต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไป ซึ่งเป็นความเท็จเพราะข้อหาต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไปไม่มีแล้ว ผลของคำสั่งและประกาศดังกล่าวทำให้โจทก์ต้องถูกออกจากราชการ โดยไม่มีเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ถูกถอดยศทหาร ถูกเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ไม่ได้รับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง การกระทำของจำเลยทั้งแปดจึงเป็นละเมิดต่อโจทก์โดยปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ อันเป็นการกลั่นแกล้งโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหาย ไม่ได้รับเงินเดือนและเงินเพิ่มอื่นๆ ตั้งแต่ถูกสั่งพักราชการเป็นต้นมา ทำให้โจทก์ไม่ได้รับยศสูงขึ้น เสื่อมเสียชื่อเสียงและถูกดูหมิ่นเหยียดหยามจากสังคม ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ กับพวก ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์เป็นเงินจำนวน ๒๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงกลาโหม ที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ เรื่อง ให้นายทหารสัญญาบัตรออกจากราชการและพระราชทานพระบรมราชานุญาตให้ถอดยศทหาร กับให้ดำเนินการให้โจทก์กลับเข้ารับราชการทันที คืนเงินเดือน เงินเพิ่ม เงินประจำตำแหน่ง คืนยศคืนตำแหน่ง คืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้แก่โจทก์
ศาลแพ่งมีคำสั่งไม่รับฟ้องจำเลยที่ ๒ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๘ เนื่องจากโจทก์บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ ๒ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๘ กระทำในการปฏิบัติหน้าที่แทนจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐแล้วเกิดความเสียหายตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ วรรคหนึ่ง ซึ่งบัญญัติว่าให้ฟ้องหน่วยงานของรัฐโดยตรงจะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้ ส่วนจำเลยที่ ๕ ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย เป็นเพียงหน่วยงานในสังกัดจำเลยที่ ๓ จึงไม่มีสภาพเป็นบุคคลที่โจทก์จะดำเนินคดีได้ รับฟ้องเฉพาะจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗
จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ได้ปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามขั้นตอนและระเบียบแบบแผนของทางราชการ ความเสียหายที่โจทก์กล่าวอ้างเป็นผลจากการกระทำของโจทก์เอง มิได้เกิดจากการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ หรือเจ้าหน้าที่ในสังกัด โจทก์กล่าวอ้างในฟ้องว่ามีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการกองทัพไทย ตามประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่องให้นายทหารรับราชการ ลงวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๒ เป็นความเข้าใจคลาดเคลื่อนของโจทก์ แท้จริงแล้วประกาศดังกล่าวเป็นกรณีที่มีพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๕๑ เปลี่ยนชื่อกองบัญชาการทหารสูงสุดเป็นกองบัญชาการกองทัพไทย ดังนั้นจึงเป็นการเปลี่ยนชื่อตำแหน่งให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น มิใช่เป็นคำสั่งให้โจทก์กลับเข้ารับราชการ เนื่องจากขณะนั้นยังไม่มีคำสั่งปลดโจทก์ออกจากราชการ จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ไม่เคยเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์จากโจทก์ ค่าเสียหายที่โจทก์กล่าวอ้างไม่ใช่ค่าเสียหายที่แท้จริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การปลดโจทก์ออกจากราชการมิใช่เป็นการลงโทษทางวินัยตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พ.ศ. ๒๔๗๖ มิใช่คำสั่งเกี่ยวกับวินัยทหาร แต่เป็นคำสั่งทางปกครอง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ให้อำนาจศาลปกครองพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) บัญญัติให้การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง กรณีตามคำร้องจึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยคือ คำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ที่ให้โจทก์ออกจากราชการนั้น เป็นผลมาจากการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารตามพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ หรือไม่ ซึ่งมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ บัญญัติว่า "วินัยทหารคือการที่ทหารต้องประพฤติตามแบบธรรมเนียมทหาร" มาตรา ๕ บัญญัติถึงตัวอย่างการกระทำผิดวินัยทหาร มาตรา ๘ กำหนดทัณฑ์ที่จะลงแก่ผู้กระทำผิดต่อวินัยทหาร และมาตรา ๗ บัญญัติให้ปลดออกจากราชการหรือถูกถอดยศทหารได้นอกจากรับทัณฑ์ตามมาตรา ๘ และโดยที่ธรรมเนียมทหารหมายถึง แนวปฏิบัติที่ผู้บังคับบัญชาได้ออกไว้ให้ทหารต้องปฏิบัติ รวมถึงขนบธรรมเนียมและประเพณีของทหาร เมื่อพิจารณาประกอบกันแล้วการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารต้องเป็นเรื่องที่โจทก์ถูกปลดออกจากราชการเนื่องจากความประพฤติที่ไม่เป็นไปตามคำสั่งผู้บังคับบัญชาหรือแนวปฏิบัติของทหาร แต่กรณีของโจทก์ปรากฏข้อเท็จจริงว่า คำสั่งให้โจทก์ออกจากราชการดังกล่าวมีมูลเหตุมาจากข้อกล่าวหาว่าโจทก์ต้องหาคดีอาญาฐานรับเด็กหญิงไว้เพื่อแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายแล้วหลบหนีไป จึงไม่ได้เป็นเรื่องที่เกี่ยวด้วยการประพฤติปฏิบัติตามคำสั่งผู้บังคับบัญชาหรือแนวทางปฏิบัติของทหารแต่อย่างใด และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าโจทก์ได้ถูกพิจารณาลงทัณฑ์อันเนื่องมาจากข้อกล่าวหาดังกล่าว การออกคำสั่งดังกล่าวจึงไม่เป็นการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร แต่เป็นการออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ ๑ คดีจึงอยู่ในอำนาจศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ได้เคยยื่นฟ้องจำเลยทั้งแปดต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๖๐/๒๕๕๓ และศาลปกครองกลางมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องโจทก์และจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจากคดีพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (จำเลยที่ ๑ ในคดีนี้) ที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ที่ให้ผู้ฟ้องคดี (โจทก์ในคดีนี้) เป็นนายทหารกองหนุนไม่มีเบี้ยหวัด สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหมและย้ายประเภทเป็นพ้นราชการทหาร ประเภทที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามคดีหมายเลขแดงที่ ๘๑๒/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๕๓ โดยโจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งของศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๕๓ ต่อมาศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องกับศาลปกครองชั้นต้นว่าคดีดังกล่าวเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงมีคำสั่งยืนตามคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น ตามคำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๖๔/๒๕๕๔ เมื่อวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๔ โดยศาลปกครองชั้นต้นอ่านคำสั่งของศาลปกครองสูงสุดในวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๕๔ คดีดังกล่าวถึงที่สุดแล้ว ตามมาตรา ๗๓ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ขณะโจทก์รับราชการตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการทหารสูงสุด (ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นกองบัญชาการกองทัพไทย) จำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๒๓๗/๒๕๔๘ ให้พักราชการโจทก์ในระหว่างโจทก์ถูกสอบสวนคดีอาญาข้อหาความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ในปี ๒๕๔๘ โจทก์และภริยาถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดอาญาในข้อหาสมคบกันรับเด็กหญิงไว้เพื่อแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย โดยศาลจังหวัดธัญบุรีได้ออกหมายจับโจทก์ ในปี ๒๕๕๒ โจทก์เข้ามอบตัวต่อพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจภูธรคลองหลวง ซึ่งต่อมาพนักงานอัยการจังหวัดธัญบุรีมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีโจทก์และภริยา ต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหารตั้งแต่วันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ซึ่งเป็นวันที่ศาลออกหมายจับ โดยอ้างเหตุต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไป ซึ่งเป็นความเท็จเพราะข้อหาต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไปไม่มีแล้ว ผลของคำสั่งและประกาศดังกล่าวทำให้โจทก์ต้องถูกออกจากราชการ โดยไม่มีเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ถูกถอดยศทหาร ถูกเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ไม่ได้รับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์โดยปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ อันเป็นการกลั่นแกล้งโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ กับพวก ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ กับให้ดำเนินการให้โจทก์กลับเข้ารับราชการทันที คืนเงินเดือน เงินเพิ่ม เงินประจำตำแหน่ง คืนยศคืนตำแหน่ง คืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้แก่โจทก์ เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) บัญญัติให้คดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คดีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า การฟ้องเพิกถอนคำสั่งและประกาศของจำเลยที่ ๑ ที่ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารหรือไม่
พระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ มาตรา ๔ บัญญัติว่า "วินัยทหารนั้น คือการที่ทหารต้องประพฤติตามแบบธรรมเนียมของทหาร" ซี่งแบบธรรมเนียมของทหาร ได้แก่ บรรดา กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ คำสั่ง คำแนะนำ คำชี้แจงและหนังสือต่างๆ ที่ผู้บังคับบัญชาออกหรือวางไว้เป็นหลักฐานให้ทหารปฏิบัติ ซึ่งรวมทั้งขนบธรรมเนียมและประเพณีอันดีของทหารทั้งที่เป็นและไม่เป็นลายลักษณ์อักษร มาตรา ๗ บัญญัติว่า "ทหารผู้ใดกระทำผิดต่อวินัยทหาร จักต้องรับทัณฑ์ตามวิธีที่ปรากฏในหมวด ๓ แห่งพระราชบัญญัตินี้และอาจต้องถูกปลดจากประจำการหรือถูกถอดจากยศทหาร" และโดยที่พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. ๒๕๒๑ มาตรา ๑๕ บัญญัติว่า "วินัยของข้าราชการทหาร ทหารกองประจำการ และนักเรียนในสังกัดกระทรวงกลาโหม ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวินัยทหาร ข้อบังคับและระเบียบแบบแผนที่กระทรวงกลาโหมกำหนด" เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งและประกาศของจำเลยที่ ๑ ที่ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร โดยคำสั่งและประกาศดังกล่าวให้โจทก์เป็นนายทหารกองหนุนไม่มีเบี้ยหวัด สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม และย้ายประเภทเป็นพ้นราชการทหารประเภทที่ ๒ เพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติรับราชการทหาร พ.ศ. ๒๔๙๗ มาตรา ๔๑ วรรคสอง ข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยเงินเบี้ยหวัด พ.ศ. ๒๔๙๕ และข้อบังคับทหารว่าด้วยการแบ่งประเภทนายทหารสัญญาบัตร พ.ศ. ๒๔๘๒ ซึ่งเป็นข้อบังคับและระเบียบแบบแผนเกี่ยวกับวินัยทหาร ตามมาตรา ๑๕ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. ๒๕๒๑ กรณีจึงเป็นเรื่องวินัยทหารตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยในคดีนี้จึงคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายเศรษฐศิลป์ หรือพลตรี สุริยะดิษย์ หรือพลตรี สุรภูมิ โสภณณสิริ หรือพลตรี สุวรรณ สมิงแก้ว โจทก์ กระทรวงกลาโหม ที่ ๑ พลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ ที่ ๒ สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม ที่ ๓ พลเอก อภิชาต เพ็ญกิตติ ที่ ๔ กรมเสมียนตรากระทรวงกลาโหม ที่ ๕ พลเอก สุชีพ กิจวารี ที่ ๖ กองบัญชาการกองทัพไทย ที่ ๗ พลเอก ทรงกิตติ จักกาบาตร์ ที่ ๘ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่กระทรวงกลาโหม จำเลยที่ ๑ กับพวก กระทำละเมิดกรณีมีคำสั่งและประกาศให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย ให้เพิกถอนคำสั่งและประกาศดังกล่าวกับให้โจทก์กลับเข้ารับราชการทันที คืนเงินเดือน เงินเพิ่ม เงินประจำตำแหน่ง คืนยศคืนตำแหน่ง คืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้แก่โจทก์ เห็นว่า เมื่อการออกคำสั่งและประกาศของจำเลยที่ ๑ เป็นไปตามพระราชบัญญัติรับราชการทหาร พ.ศ. ๒๔๙๗ มาตรา ๔๑ วรรคสอง ข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยเงินเบี้ยหวัด พ.ศ. ๒๔๙๕ และข้อบังคับทหารว่าด้วยการแบ่งประเภทนายทหารสัญญาบัตร พ.ศ. ๒๔๘๒ ซึ่งเป็นข้อบังคับและระเบียบแบบแผนเกี่ยวกับวินัยทหาร ตามมาตรา ๑๕ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. ๒๕๒๑ กรณีจึงเป็นเรื่องวินัยทหารตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ คดีนี้จึงคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๐/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๑)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นายเศรษฐศิลป์หรือพลตรี สุริยะดิษย์หรือพลตรี สุรภูมิ โสภณณสิริ หรือพลตรี สุวรรณ สมิงแก้ว โจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงกลาโหม ที่ ๑ พลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ ที่ ๒ สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม ที่ ๓ พลเอก อภิชาต เพ็ญกิตติ ที่ ๔ กรมเสมียนตรากระทรวงกลาโหม ที่ ๕ พลเอก สุชีพ กิจวารี ที่ ๖ กองบัญชาการกองทัพไทย ที่ ๗ พลเอก ทรงกิตติ จักกาบาตร์ ที่ ๘ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๗๙๘/๒๕๕๓ ความว่า เดิมโจทก์รับราชการตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการทหารสูงสุด (ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นกองบัญชาการกองทัพไทย) เมื่อวันที่ ๒๔ มีนาคม ๒๕๔๘ จำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๒๓๗/๒๕๔๘ ให้พักราชการโจทก์ในระหว่างโจทก์ถูกสอบสวนคดีอาญาข้อหาความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ต่อมาได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้นายทหารรับราชการสนองพระเดชพระคุณ โดยให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการกองทัพไทยให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๕๒ ซึ่งมีผลเป็นการลบล้างข้อหาที่ถูกสั่งพักราชการไปแล้ว โจทก์ย่อมมีสิทธิเข้ารับราชการตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๕๒ และเมื่อวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๕๒ โจทก์ติดต่อจำเลยที่ ๗ เพื่อขอรายงานตัวเข้ารับราชการจึงทราบว่ามีหมายจับของศาลจังหวัดธัญบุรีที่ ๑๐๙๖/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ให้จับโจทก์และภริยาในข้อหาสมคบกันรับเด็กหญิงไว้เพื่อแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจศาลพลเรือน อันเป็นเหตุให้โจทก์ไม่สามารถกลับเข้ารับราชการได้ โจทก์เข้ามอบตัวเพื่อสู้คดีต่อพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจภูธรคลองหลวงเมื่อวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๕๒ เป็นผลให้หมายจับของศาลจังหวัดธัญบุรีสิ้นสภาพไปทันที ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา ๖๘ และได้รับอนุญาตให้ปล่อยชั่วคราวในวันเดียวกัน ต่อมาพนักงานอัยการจังหวัดธัญบุรีมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีโจทก์และภริยา โจทก์นำหนังสืองดการสืบจับไปยื่นต่อจำเลยที่ ๕ และจำเลยที่ ๗ เพื่อดำเนินการให้โจทก์เข้ารับราชการ แต่จำเลยที่ ๕ โดยจำเลยที่ ๖ และจำเลยที่ ๗ โดยจำเลยที่ ๘ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานจำเลยที่ ๕ และจำเลยที่ ๗ เพิกเฉยไม่ดำเนินการใดๆ ต่อมาจำเลยที่ ๑ มีหนังสือกระทรวงกลาโหม ลับ ที่ ๐๒๐๑/๑๑๓ ลงวันที่ ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๕๒ ถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรีขอให้ดำเนินการเพื่อทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหารเพื่อลบล้างพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ที่ให้โจทก์รับราชการ และเมื่อวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๔ ลงนามแทนจำเลยที่ ๒ ตามที่ได้รับมอบอำนาจตามระเบียบราชการ ได้มีคำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร โดยอ้างเหตุต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไป ซึ่งเป็นความเท็จเพราะข้อหาต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไปไม่มีแล้ว ผลของคำสั่งและประกาศดังกล่าวทำให้โจทก์ต้องถูกออกจากราชการ โดยไม่มีเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ถูกถอดยศทหาร ถูกเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ไม่ได้รับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง การกระทำของจำเลยทั้งแปดจึงเป็นละเมิดต่อโจทก์โดยปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ อันเป็นการกลั่นแกล้งโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหาย ไม่ได้รับเงินเดือนและเงินเพิ่มอื่นๆ ตั้งแต่ถูกสั่งพักราชการเป็นต้นมา ทำให้โจทก์ไม่ได้รับยศสูงขึ้น เสื่อมเสียชื่อเสียงและถูกดูหมิ่นเหยียดหยามจากสังคม ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ กับพวก ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์เป็นเงินจำนวน ๒๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงกลาโหม ที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ เรื่อง ให้นายทหารสัญญาบัตรออกจากราชการและพระราชทานพระบรมราชานุญาตให้ถอดยศทหาร กับให้ดำเนินการให้โจทก์กลับเข้ารับราชการทันที คืนเงินเดือน เงินเพิ่ม เงินประจำตำแหน่ง คืนยศคืนตำแหน่ง คืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้แก่โจทก์
ศาลแพ่งมีคำสั่งไม่รับฟ้องจำเลยที่ ๒ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๘ เนื่องจากโจทก์บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ ๒ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๘ กระทำในการปฏิบัติหน้าที่แทนจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐแล้วเกิดความเสียหายตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ วรรคหนึ่ง ซึ่งบัญญัติว่าให้ฟ้องหน่วยงานของรัฐโดยตรงจะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้ ส่วนจำเลยที่ ๕ ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย เป็นเพียงหน่วยงานในสังกัดจำเลยที่ ๓ จึงไม่มีสภาพเป็นบุคคลที่โจทก์จะดำเนินคดีได้ รับฟ้องเฉพาะจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗
จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ได้ปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามขั้นตอนและระเบียบแบบแผนของทางราชการ ความเสียหายที่โจทก์กล่าวอ้างเป็นผลจากการกระทำของโจทก์เอง มิได้เกิดจากการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมายของจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ หรือเจ้าหน้าที่ในสังกัด โจทก์กล่าวอ้างในฟ้องว่ามีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการกองทัพไทย ตามประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่องให้นายทหารรับราชการ ลงวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๒ เป็นความเข้าใจคลาดเคลื่อนของโจทก์ แท้จริงแล้วประกาศดังกล่าวเป็นกรณีที่มีพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๕๑ เปลี่ยนชื่อกองบัญชาการทหารสูงสุดเป็นกองบัญชาการกองทัพไทย ดังนั้นจึงเป็นการเปลี่ยนชื่อตำแหน่งให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น มิใช่เป็นคำสั่งให้โจทก์กลับเข้ารับราชการ เนื่องจากขณะนั้นยังไม่มีคำสั่งปลดโจทก์ออกจากราชการ จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ไม่เคยเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์จากโจทก์ ค่าเสียหายที่โจทก์กล่าวอ้างไม่ใช่ค่าเสียหายที่แท้จริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ และที่ ๗ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การปลดโจทก์ออกจากราชการมิใช่เป็นการลงโทษทางวินัยตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พ.ศ. ๒๔๗๖ มิใช่คำสั่งเกี่ยวกับวินัยทหาร แต่เป็นคำสั่งทางปกครอง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ให้อำนาจศาลปกครองพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) บัญญัติให้การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง กรณีตามคำร้องจึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยคือ คำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ที่ให้โจทก์ออกจากราชการนั้น เป็นผลมาจากการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารตามพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ หรือไม่ ซึ่งมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ บัญญัติว่า "วินัยทหารคือการที่ทหารต้องประพฤติตามแบบธรรมเนียมทหาร" มาตรา ๕ บัญญัติถึงตัวอย่างการกระทำผิดวินัยทหาร มาตรา ๘ กำหนดทัณฑ์ที่จะลงแก่ผู้กระทำผิดต่อวินัยทหาร และมาตรา ๗ บัญญัติให้ปลดออกจากราชการหรือถูกถอดยศทหารได้นอกจากรับทัณฑ์ตามมาตรา ๘ และโดยที่ธรรมเนียมทหารหมายถึง แนวปฏิบัติที่ผู้บังคับบัญชาได้ออกไว้ให้ทหารต้องปฏิบัติ รวมถึงขนบธรรมเนียมและประเพณีของทหาร เมื่อพิจารณาประกอบกันแล้วการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารต้องเป็นเรื่องที่โจทก์ถูกปลดออกจากราชการเนื่องจากความประพฤติที่ไม่เป็นไปตามคำสั่งผู้บังคับบัญชาหรือแนวปฏิบัติของทหาร แต่กรณีของโจทก์ปรากฏข้อเท็จจริงว่า คำสั่งให้โจทก์ออกจากราชการดังกล่าวมีมูลเหตุมาจากข้อกล่าวหาว่าโจทก์ต้องหาคดีอาญาฐานรับเด็กหญิงไว้เพื่อแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายแล้วหลบหนีไป จึงไม่ได้เป็นเรื่องที่เกี่ยวด้วยการประพฤติปฏิบัติตามคำสั่งผู้บังคับบัญชาหรือแนวทางปฏิบัติของทหารแต่อย่างใด และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าโจทก์ได้ถูกพิจารณาลงทัณฑ์อันเนื่องมาจากข้อกล่าวหาดังกล่าว การออกคำสั่งดังกล่าวจึงไม่เป็นการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร แต่เป็นการออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ ๑ คดีจึงอยู่ในอำนาจศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ได้เคยยื่นฟ้องจำเลยทั้งแปดต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๖๐/๒๕๕๓ และศาลปกครองกลางมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องโจทก์และจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจากคดีพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (จำเลยที่ ๑ ในคดีนี้) ที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ที่ให้ผู้ฟ้องคดี (โจทก์ในคดีนี้) เป็นนายทหารกองหนุนไม่มีเบี้ยหวัด สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหมและย้ายประเภทเป็นพ้นราชการทหาร ประเภทที่ ๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามคดีหมายเลขแดงที่ ๘๑๒/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๕๓ โดยโจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งของศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๕๓ ต่อมาศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องกับศาลปกครองชั้นต้นว่าคดีดังกล่าวเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงมีคำสั่งยืนตามคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น ตามคำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๖๔/๒๕๕๔ เมื่อวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๔ โดยศาลปกครองชั้นต้นอ่านคำสั่งของศาลปกครองสูงสุดในวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๕๔ คดีดังกล่าวถึงที่สุดแล้ว ตามมาตรา ๗๓ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ขณะโจทก์รับราชการตำแหน่งผู้ทรงคุณวุฒิกองบัญชาการทหารสูงสุด (ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นกองบัญชาการกองทัพไทย) จำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๒๓๗/๒๕๔๘ ให้พักราชการโจทก์ในระหว่างโจทก์ถูกสอบสวนคดีอาญาข้อหาความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ในปี ๒๕๔๘ โจทก์และภริยาถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดอาญาในข้อหาสมคบกันรับเด็กหญิงไว้เพื่อแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย โดยศาลจังหวัดธัญบุรีได้ออกหมายจับโจทก์ ในปี ๒๕๕๒ โจทก์เข้ามอบตัวต่อพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจภูธรคลองหลวง ซึ่งต่อมาพนักงานอัยการจังหวัดธัญบุรีมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีโจทก์และภริยา ต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหารตั้งแต่วันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ซึ่งเป็นวันที่ศาลออกหมายจับ โดยอ้างเหตุต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไป ซึ่งเป็นความเท็จเพราะข้อหาต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไปไม่มีแล้ว ผลของคำสั่งและประกาศดังกล่าวทำให้โจทก์ต้องถูกออกจากราชการ โดยไม่มีเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ ถูกถอดยศทหาร ถูกเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ไม่ได้รับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์โดยปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ อันเป็นการกลั่นแกล้งโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ กับพวก ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงกลาโหมที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ และประกาศกระทรวงกลาโหม ลงวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๒ กับให้ดำเนินการให้โจทก์กลับเข้ารับราชการทันที คืนเงินเดือน เงินเพิ่ม เงินประจำตำแหน่ง คืนยศคืนตำแหน่ง คืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้แก่โจทก์ เห็นว่า เมื่อพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) บัญญัติให้คดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คดีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า การฟ้องเพิกถอนคำสั่งและประกาศของจำเลยที่ ๑ ที่ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารหรือไม่
พระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ มาตรา ๔ บัญญัติว่า "วินัยทหารนั้น คือการที่ทหารต้องประพฤติตามแบบธรรมเนียมของทหาร" ซี่งแบบธรรมเนียมของทหาร ได้แก่ บรรดา กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ คำสั่ง คำแนะนำ คำชี้แจงและหนังสือต่างๆ ที่ผู้บังคับบัญชาออกหรือวางไว้เป็นหลักฐานให้ทหารปฏิบัติ ซึ่งรวมทั้งขนบธรรมเนียมและประเพณีอันดีของทหารทั้งที่เป็นและไม่เป็นลายลักษณ์อักษร มาตรา ๗ บัญญัติว่า "ทหารผู้ใดกระทำผิดต่อวินัยทหาร จักต้องรับทัณฑ์ตามวิธีที่ปรากฏในหมวด ๓ แห่งพระราชบัญญัตินี้และอาจต้องถูกปลดจากประจำการหรือถูกถอดจากยศทหาร" และโดยที่พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. ๒๕๒๑ มาตรา ๑๕ บัญญัติว่า "วินัยของข้าราชการทหาร ทหารกองประจำการ และนักเรียนในสังกัดกระทรวงกลาโหม ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวินัยทหาร ข้อบังคับและระเบียบแบบแผนที่กระทรวงกลาโหมกำหนด" เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งและประกาศของจำเลยที่ ๑ ที่ให้โจทก์ออกจากราชการและถอดยศทหาร โดยคำสั่งและประกาศดังกล่าวให้โจทก์เป็นนายทหารกองหนุนไม่มีเบี้ยหวัด สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม และย้ายประเภทเป็นพ้นราชการทหารประเภทที่ ๒ เพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติรับราชการทหาร พ.ศ. ๒๔๙๗ มาตรา ๔๑ วรรคสอง ข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยเงินเบี้ยหวัด พ.ศ. ๒๔๙๕ และข้อบังคับทหารว่าด้วยการแบ่งประเภทนายทหารสัญญาบัตร พ.ศ. ๒๔๘๒ ซึ่งเป็นข้อบังคับและระเบียบแบบแผนเกี่ยวกับวินัยทหาร ตามมาตรา ๑๕ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. ๒๕๒๑ กรณีจึงเป็นเรื่องวินัยทหารตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยทหาร พุทธศักราช ๒๔๗๖ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยในคดีนี้จึงคดีพิพาทเกี่ยวกับการดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหารที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายเศรษฐศิลป์ หรือพลตรี สุริยะดิษย์ หรือพลตรี สุรภูมิ โสภณณสิริ หรือพลตรี สุวรรณ สมิงแก้ว โจทก์ กระทรวงกลาโหม ที่ ๑ พลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ ที่ ๒ สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม ที่ ๓ พลเอก อภิชาต เพ็ญกิตติ ที่ ๔ กรมเสมียนตรากระทรวงกลาโหม ที่ ๕ พลเอก สุชีพ กิจวารี ที่ ๖ กองบัญชาการกองทัพไทย ที่ ๗ พลเอก ทรงกิตติ จักกาบาตร์ ที่ ๘ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา 9 วรรคสอง (1)
โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ยื่นฟ้องบริษัทเอกชน จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ชนะการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่าชนิดเดินบนรางตามประกาศประกวดราคาของโจทก์ แต่ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด ให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการที่โจทก์เสียโอกาสในการหารายได้และค่าราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่ กับให้จำเลยที่ ๒ รับผิดตามหนังสือค้ำประกัน เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน อันเป็นบริการสาธารณะด้านการขนส่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้น แม้มูลคดีจะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยทั้งสองที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงในการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในขั้นตอนก่อนเข้าทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็เป็นไปเพื่อที่จะนำไปสู่การทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๙/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๑ สิงหาคม ๒๕๕๒ การท่าเรือแห่งประเทศไทย โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัทอิมซา (ประเทศมาเลเซีย) จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ ธนาคารยูโอบี จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๒๕๓/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๖ โจทก์มีประกาศการท่าเรือแห่งประเทศไทย เรื่อง ประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า ชนิดเดินบนราง (Rail Mounted Shore Side Gantry Crane) ขนาดยกน้ำหนักไม่ต่ำกว่า ๔๐ เมตริกตัน จำนวนสองคัน จำเลยที่ ๑ ยื่นแบบใบเสนอราคา ลงวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๗ เสนอราคารวมทั้งสิ้น ๓๔๕,๙๙๙,๔๘๐ บาท และได้มอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาเป็นเงิน ๑๗,๕๐๐,๐๐๐ บาท ต่อมาจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคา แต่จำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาตามเงื่อนไขการประกวดราคา ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด โจทก์จึงยกเลิกการว่าจ้างจำเลยที่ ๑ และว่าจ้างบริษัทไทรอัมฟ์ เอ็นจิเนียริ่ง จำกัด และกลุ่มร่วมค้า ในวงเงิน ๓๔๙,๘๙๐,๐๐๐ บาท ซึ่งเสนอราคาสูงกว่าจำเลยที่ ๑ เป็นเงิน ๓,๘๙๐,๕๒๐ บาท โจทก์เสียหายจากการเสียโอกาสในการหารายได้จากการให้บริการปั้นจั่นยกสินค้า วันละไม่น้อยกว่า ๒๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์คิดค่าเสียโอกาสในการขาดรายได้วันละ ๕๐,๐๐๐ บาท รวมราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่เป็นเงิน ๓,๘๙๐,๕๒๐ บาท รวมเป็นเงิน ๒๕,๑๙๐,๕๒๐ บาท ขอให้บังคับจำเลยที่ ๑ ชำระเงิน ๒๕,๑๙๐,๕๒๐ บาท ให้จำเลยที่ ๒ ชำระเงิน ๑๗,๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้องรวมเป็นเงิน ๑๙,๗๙๖,๘๗๕ บาท กับให้จำเลยทั้งสองร่วมกันรับผิดในดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาเพราะไม่ใช่ผู้เสนอราคาต่ำสุด และโจทก์ไม่เคยมีมติอนุมัติการทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ รวมทั้งผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือแจ้งมติคณะกรรมการโจทก์ไม่ใช่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์ สัญญาใบเสนอราคาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยเกิดขึ้น เนื่องจากหนังสือของโจทก์ ลงวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ไม่ใช่คำสนองในการตกลงยอมรับใบเสนอราคาและผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือไม่ใช่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์ จำเลยที่ ๑ ไม่ได้รับหนังสือแจ้งให้เข้าทำสัญญา ใบเสนอราคาจึงสิ้นความผูกพัน และการที่โจทก์ส่งหนังสือดังกล่าวไปยังบริษัท วี.วาย.เอส.เค อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด เป็นการไม่ชอบ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ไม่เคยแต่งตั้งหรือมอบอำนาจให้บริษัทดังกล่าวเป็นตัวแทน ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่ใช่ค่าเสียหายโดยตรงจากการผิดสัญญาใบเสนอราคาและสูงเกินสมควร ความจริงโจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย และไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า วันที่โจทก์อ้างว่าจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาต่อโจทก์พ้นกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ แล้ว โจทก์ไม่ได้รับความเสียหายใดๆ จากการว่าจ้างบริษัทอื่น แทนจำเลยที่ ๑ การที่โจทก์ต้องใช้เวลา ๑ ปี ๒ เดือน ในการทำสัญญากับบรัษัทอื่นเป็นความผิดของโจทก์เอง ค่าเสียหายไกลเกินกว่าเหตุ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และสัญญาพิพาทมีข้อกำหนดลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ เทียบเคียงได้กับคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๖๐/๒๕๔๘ และที่ ๓๕๒/๒๕๔๘
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยทั้งสองมิใช่สัญญาที่ตกลงกันเพื่อจะนำไปสู่การทำสัญญาที่มีลักษณะหนึ่งตามที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า ไม่ใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ เนื่องจากปั้นจั่นยกตู้สินค้าหรือตู้คอนเทนเนอร์เป็นของใช้งานในท่าเรือปกติ ผู้ใดไม่มีหน้าที่เกี่ยวข้องไม่มีสิทธิใช้บริการ จึงมิใช่มีไว้เพื่อบริการสาธารณะ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์มีประกาศการท่าเรือแห่งประเทศไทย เรื่อง ประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า โดยเปิดโอกาสให้ผู้มีอาชีพประกอบกิจการผลิตปั้นจั่นที่มีคุณสมบัติครบถ้วนเข้าแข่งขันราคากัน ด้วยวิธีการประกวดราคา หากผู้เสนอราคารายใดเสนอราคาที่เหมาะสมแก่การว่าจ้างในราคาต่ำสุด ผู้เสนอราคารายนั้นจะเป็นผู้ชนะการประกวดราคาและมีสิทธิเข้าทำสัญญากับโจทก์ ซึ่งในชั้นนี้ประกาศประกวดราคาดังกล่าวของโจทก์ มีลักษณะเป็นคำเชื้อเชิญให้ผู้มีอาชีพประกอบกิจการผลิตปั้นจั่นทำคำเสนอต่อโจทก์ เมื่อต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้ยื่นใบเสนอราคา จึงเป็นการทำคำเสนอ ขอเข้าทำสัญญากับโจทก์ และเมื่อโจทก์ได้พิจารณาอนุมัติรับราคาที่จำเลยที่ ๑ เสนอและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๑ ไปทำสัญญาจ้างกับโจทก์ถือว่าโจทก์ได้เลือกให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคา และได้สนองรับคำเสนอของจำเลยที่ ๑ แล้ว จึงก่อให้เกิดสัญญาขึ้นตามนัยมาตรา ๓๖๑ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันเป็นสัญญาประเภทหนึ่งที่เกิดขึ้นจากกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเรียกว่า "สัญญาประกวดราคา" ซึ่งเป็นสัญญาเบื้องต้นที่คู่สัญญามีความผูกพันที่จะต้องเข้าทำสัญญาจ้างเป็นหนังสือในภายหลัง โดยที่สัญญาประกวดราคามีโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาและมีลักษณะเป็นสัญญาที่โจทก์ใช้เอกสิทธิ์ของรัฐในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาไว้เป็นการล่วงหน้า ไม่ว่าจะในเรื่องของการมีคำสั่งรับคำเสนอราคาของคู่สัญญา อันเป็นบ่อเกิดของคู่สัญญา การควบคุมการปฏิบัติตามสัญญา การแก้ไขสัญญาและการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว โดยจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่อาจกำหนดเปลี่ยนแปลง ต่อรอง หรือปฏิเสธไม่ยอมรับข้อตกลงตามสัญญาดังกล่าวได้เลย อันแสดงให้เห็นถึงข้อกำหนดในสัญญาที่มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของโจทก์ ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองของโจทก์ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล กรณีจึงเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครองซึ่งไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งที่จะยึดหลักเสรีภาพของคู่สัญญาในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาเป็นสำคัญ สัญญาประกวดราคาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่าชนิดเดินบนราง ตามประกาศประกวดราคาของโจทก์ แต่ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด โจทก์จึงยกเลิกการว่าจ้างและว่าจ้างเอกชนรายอื่นซึ่งเสนอราคาสูงกว่าจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ต้องเสียโอกาสในการหารายได้จากการให้บริการปั้นจั่นยกสินค้าและค่าราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่ จำเลยที่ ๒ ผู้ค้ำประกันของจำเลยที่ ๑ จึงต้องรับผิดตามหนังสือค้ำประกัน ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา สัญญาใบเสนอราคาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยเกิดขึ้น ใบเสนอราคาของจำเลยที่ ๑ สิ้นความผูกพันไปก่อนวันที่โจทก์ส่งหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๑ เข้าทำสัญญา ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่ใช่ค่าเสียหายโดยตรงจากการผิดสัญญาใบเสนอราคา จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์เนื่องจากพ้นกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในหนังสือค้ำประกันแล้ว เห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ และมาตรา ๖ (๒) (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดวัตถุประสงค์หลักในการดำเนินกิจการของโจทก์ว่า ประกอบและส่งเสริมกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน กับดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวกับหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าเรือ และมาตรา ๙ กำหนดให้โจทก์มีอำนาจที่จะกระทำการต่างๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๖ และให้รวมถึงอำนาจกระทำการอื่นๆ เช่น สร้าง ซื้อ จัดหาจำหน่าย เช่า ให้เช่า และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้ บริการและความสะดวกต่างๆ ของกิจการท่าเรือ รวมถึงควบคุม ปรับปรุง และให้ความสะดวกและความปลอดภัยแก่กิจการการท่าเรือและการเดินเรือภายในอาณาบริเวณ เป็นต้น ดังนั้น เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน อันเป็นบริการสาธารณะด้านการขนส่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้น แม้มูลคดีจะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยทั้งสองที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงในการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า ซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในขั้นตอนก่อนเข้าทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็เป็นไปเพื่อที่จะนำไปสู่การทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างการท่าเรือแห่งประเทศไทย โจทก์ บริษัทอิมซา (ประเทศมาเลเซีย) จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ ธนาคารยูโอบี จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ยื่นฟ้องบริษัทเอกชน จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ชนะการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่าชนิดเดินบนรางตามประกาศประกวดราคาของโจทก์ แต่ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด ให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการที่โจทก์เสียโอกาสในการหารายได้และค่าราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่ กับให้จำเลยที่ ๒ รับผิดตามหนังสือค้ำประกัน เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน อันเป็นบริการสาธารณะด้านการขนส่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้น แม้มูลคดีจะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยทั้งสองที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงในการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในขั้นตอนก่อนเข้าทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็เป็นไปเพื่อที่จะนำไปสู่การทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๙/๒๕๕๖
วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๕๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๑ สิงหาคม ๒๕๕๒ การท่าเรือแห่งประเทศไทย โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัทอิมซา (ประเทศมาเลเซีย) จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ ธนาคารยูโอบี จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๒๕๓/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๖ โจทก์มีประกาศการท่าเรือแห่งประเทศไทย เรื่อง ประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า ชนิดเดินบนราง (Rail Mounted Shore Side Gantry Crane) ขนาดยกน้ำหนักไม่ต่ำกว่า ๔๐ เมตริกตัน จำนวนสองคัน จำเลยที่ ๑ ยื่นแบบใบเสนอราคา ลงวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๗ เสนอราคารวมทั้งสิ้น ๓๔๕,๙๙๙,๔๘๐ บาท และได้มอบหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาเป็นเงิน ๑๗,๕๐๐,๐๐๐ บาท ต่อมาจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคา แต่จำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาตามเงื่อนไขการประกวดราคา ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด โจทก์จึงยกเลิกการว่าจ้างจำเลยที่ ๑ และว่าจ้างบริษัทไทรอัมฟ์ เอ็นจิเนียริ่ง จำกัด และกลุ่มร่วมค้า ในวงเงิน ๓๔๙,๘๙๐,๐๐๐ บาท ซึ่งเสนอราคาสูงกว่าจำเลยที่ ๑ เป็นเงิน ๓,๘๙๐,๕๒๐ บาท โจทก์เสียหายจากการเสียโอกาสในการหารายได้จากการให้บริการปั้นจั่นยกสินค้า วันละไม่น้อยกว่า ๒๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์คิดค่าเสียโอกาสในการขาดรายได้วันละ ๕๐,๐๐๐ บาท รวมราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่เป็นเงิน ๓,๘๙๐,๕๒๐ บาท รวมเป็นเงิน ๒๕,๑๙๐,๕๒๐ บาท ขอให้บังคับจำเลยที่ ๑ ชำระเงิน ๒๕,๑๙๐,๕๒๐ บาท ให้จำเลยที่ ๒ ชำระเงิน ๑๗,๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้องรวมเป็นเงิน ๑๙,๗๙๖,๘๗๕ บาท กับให้จำเลยทั้งสองร่วมกันรับผิดในดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ชนะการประกวดราคาเพราะไม่ใช่ผู้เสนอราคาต่ำสุด และโจทก์ไม่เคยมีมติอนุมัติการทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ รวมทั้งผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือแจ้งมติคณะกรรมการโจทก์ไม่ใช่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์ สัญญาใบเสนอราคาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยเกิดขึ้น เนื่องจากหนังสือของโจทก์ ลงวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ไม่ใช่คำสนองในการตกลงยอมรับใบเสนอราคาและผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือไม่ใช่ผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์ จำเลยที่ ๑ ไม่ได้รับหนังสือแจ้งให้เข้าทำสัญญา ใบเสนอราคาจึงสิ้นความผูกพัน และการที่โจทก์ส่งหนังสือดังกล่าวไปยังบริษัท วี.วาย.เอส.เค อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด เป็นการไม่ชอบ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ไม่เคยแต่งตั้งหรือมอบอำนาจให้บริษัทดังกล่าวเป็นตัวแทน ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่ใช่ค่าเสียหายโดยตรงจากการผิดสัญญาใบเสนอราคาและสูงเกินสมควร ความจริงโจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย และไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า วันที่โจทก์อ้างว่าจำเลยที่ ๑ ผิดสัญญาต่อโจทก์พ้นกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ แล้ว โจทก์ไม่ได้รับความเสียหายใดๆ จากการว่าจ้างบริษัทอื่น แทนจำเลยที่ ๑ การที่โจทก์ต้องใช้เวลา ๑ ปี ๒ เดือน ในการทำสัญญากับบรัษัทอื่นเป็นความผิดของโจทก์เอง ค่าเสียหายไกลเกินกว่าเหตุ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และสัญญาพิพาทมีข้อกำหนดลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ เทียบเคียงได้กับคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๖๐/๒๕๔๘ และที่ ๓๕๒/๒๕๔๘
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยทั้งสองมิใช่สัญญาที่ตกลงกันเพื่อจะนำไปสู่การทำสัญญาที่มีลักษณะหนึ่งตามที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า ไม่ใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ เนื่องจากปั้นจั่นยกตู้สินค้าหรือตู้คอนเทนเนอร์เป็นของใช้งานในท่าเรือปกติ ผู้ใดไม่มีหน้าที่เกี่ยวข้องไม่มีสิทธิใช้บริการ จึงมิใช่มีไว้เพื่อบริการสาธารณะ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์มีประกาศการท่าเรือแห่งประเทศไทย เรื่อง ประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่า โดยเปิดโอกาสให้ผู้มีอาชีพประกอบกิจการผลิตปั้นจั่นที่มีคุณสมบัติครบถ้วนเข้าแข่งขันราคากัน ด้วยวิธีการประกวดราคา หากผู้เสนอราคารายใดเสนอราคาที่เหมาะสมแก่การว่าจ้างในราคาต่ำสุด ผู้เสนอราคารายนั้นจะเป็นผู้ชนะการประกวดราคาและมีสิทธิเข้าทำสัญญากับโจทก์ ซึ่งในชั้นนี้ประกาศประกวดราคาดังกล่าวของโจทก์ มีลักษณะเป็นคำเชื้อเชิญให้ผู้มีอาชีพประกอบกิจการผลิตปั้นจั่นทำคำเสนอต่อโจทก์ เมื่อต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้ยื่นใบเสนอราคา จึงเป็นการทำคำเสนอ ขอเข้าทำสัญญากับโจทก์ และเมื่อโจทก์ได้พิจารณาอนุมัติรับราคาที่จำเลยที่ ๑ เสนอและมีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๑ ไปทำสัญญาจ้างกับโจทก์ถือว่าโจทก์ได้เลือกให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคา และได้สนองรับคำเสนอของจำเลยที่ ๑ แล้ว จึงก่อให้เกิดสัญญาขึ้นตามนัยมาตรา ๓๖๑ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันเป็นสัญญาประเภทหนึ่งที่เกิดขึ้นจากกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเรียกว่า "สัญญาประกวดราคา" ซึ่งเป็นสัญญาเบื้องต้นที่คู่สัญญามีความผูกพันที่จะต้องเข้าทำสัญญาจ้างเป็นหนังสือในภายหลัง โดยที่สัญญาประกวดราคามีโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาและมีลักษณะเป็นสัญญาที่โจทก์ใช้เอกสิทธิ์ของรัฐในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาไว้เป็นการล่วงหน้า ไม่ว่าจะในเรื่องของการมีคำสั่งรับคำเสนอราคาของคู่สัญญา อันเป็นบ่อเกิดของคู่สัญญา การควบคุมการปฏิบัติตามสัญญา การแก้ไขสัญญาและการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว โดยจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่อาจกำหนดเปลี่ยนแปลง ต่อรอง หรือปฏิเสธไม่ยอมรับข้อตกลงตามสัญญาดังกล่าวได้เลย อันแสดงให้เห็นถึงข้อกำหนดในสัญญาที่มีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของโจทก์ ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองของโจทก์ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล กรณีจึงเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครองซึ่งไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งที่จะยึดหลักเสรีภาพของคู่สัญญาในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาเป็นสำคัญ สัญญาประกวดราคาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชนะการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าหน้าท่าชนิดเดินบนราง ตามประกาศประกวดราคาของโจทก์ แต่ไม่มาลงนามในสัญญาภายในกำหนด โจทก์จึงยกเลิกการว่าจ้างและว่าจ้างเอกชนรายอื่นซึ่งเสนอราคาสูงกว่าจำเลยที่ ๑ ทำให้โจทก์ต้องเสียโอกาสในการหารายได้จากการให้บริการปั้นจั่นยกสินค้าและค่าราคาที่ต้องจ่ายสูงขึ้นจากการจ้างผู้เสนอราคารายใหม่ จำเลยที่ ๒ ผู้ค้ำประกันของจำเลยที่ ๑ จึงต้องรับผิดตามหนังสือค้ำประกัน ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้เป็นผู้ชนะการประกวดราคา สัญญาใบเสนอราคาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยเกิดขึ้น ใบเสนอราคาของจำเลยที่ ๑ สิ้นความผูกพันไปก่อนวันที่โจทก์ส่งหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๑ เข้าทำสัญญา ค่าเสียหายที่โจทก์เรียกร้องไม่ใช่ค่าเสียหายโดยตรงจากการผิดสัญญาใบเสนอราคา จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์เนื่องจากพ้นกำหนดเวลาที่ระบุไว้ในหนังสือค้ำประกันแล้ว เห็นว่า โจทก์เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ และมาตรา ๖ (๒) (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดวัตถุประสงค์หลักในการดำเนินกิจการของโจทก์ว่า ประกอบและส่งเสริมกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน กับดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวกับหรือต่อเนื่องกับการประกอบกิจการท่าเรือ และมาตรา ๙ กำหนดให้โจทก์มีอำนาจที่จะกระทำการต่างๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๖ และให้รวมถึงอำนาจกระทำการอื่นๆ เช่น สร้าง ซื้อ จัดหาจำหน่าย เช่า ให้เช่า และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้ บริการและความสะดวกต่างๆ ของกิจการท่าเรือ รวมถึงควบคุม ปรับปรุง และให้ความสะดวกและความปลอดภัยแก่กิจการการท่าเรือและการเดินเรือภายในอาณาบริเวณ เป็นต้น ดังนั้น เมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการท่าเรือเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน อันเป็นบริการสาธารณะด้านการขนส่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้น แม้มูลคดีจะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยทั้งสองที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงในการประกวดราคาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า ซึ่งเป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นในขั้นตอนก่อนเข้าทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้า แต่ข้อตกลงดังกล่าวก็เป็นไปเพื่อที่จะนำไปสู่การทำสัญญาจ้างเหมาสร้างปั้นจั่นยกตู้สินค้าซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างการท่าเรือแห่งประเทศไทย โจทก์ บริษัทอิมซา (ประเทศมาเลเซีย) จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ ธนาคารยูโอบี จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สุขสันต์ สิงหเดช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สุขสันต์ สิงหเดช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนด โดยซื้อมาจากการ ขายทอดตลาดของกรมสรรพากร ได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน ในขณะอยู่ในความครอบครองดูแลของกรมสรรพากรโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่าได้ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า เจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งที่พิพาทให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ไม่จำต้องรื้อถอนถนนและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๘/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดตลิ่งชัน
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๕๔ นางจิตวรี ขำเดช ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องผู้อำนวยการเขตบางพลัด ที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๖/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามหลักฐานโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๖๔ ตารางวา โดยซื้อมาจากการขายทอดตลาดของกรมสรรพากรเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๒ ผู้ฟ้องคดีได้ขอรังวัดสอบเขตที่ดินเมื่อวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ ผลปรากฏว่า เนื้อที่ที่ดินได้ขาดหายไปจากโฉนดที่ดินจำนวน ๑๘ ตารางวา เนื่องจากระหว่างที่ที่ดินอยู่ในการครอบครองดูแลของกรมสรรพากร ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออกโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาเพื่อจะก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่า (อพาร์ตเมนต์) ที่ดินส่วนที่ขาดหายไปจึงมีผลกระทบต่อการออกแบบโครงสร้างอาคารเป็นผลให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือ ๐๐๕/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๗ ธันวาคม ๒๕๕๓ แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีและส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี หากส่งมอบล่าช้าให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินเดือนละ ๘,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยผิดนัดร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะส่งมอบแล้วเสร็จ หากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ชำระให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ หรือที่ ๓ ชำระแทน และให้ชดใช้ค่าเสียหายถึงวันฟ้อง ๑๖,๔๐๐ บาท
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งหักให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอน ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามถูกต้องและชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามโดยพนักงานอัยการยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่าเป็นทางสาธารณประโยชน์เท่ากับว่า เป็นการโต้แย้งว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี หรือเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างรัฐกับเอกชนมิใช่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่วางแนวบรรทัดฐานมาเป็นจำนวนหลายคดีแล้วว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินเป็นอำนาจของศาลยุติธรรม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๐/๒๕๔๕
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตและต่อมาได้ทำการปรับปรุงยกระดับผิวถนน บ่อพักท่อระบายน้ำ และรางวี จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดิน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ เลขที่ดิน ๖๗ หน้าสำรวจ ๑๙๔๔ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๖๔ ตารางวา ผู้ฟ้องคดีได้รังวัดตรวจสอบแนวเขตแล้วปรากฏว่า เนื้อที่ที่ดินได้ขาดหายไปจากโฉนดที่ดินจำนวน ๑๘ ตารางวา เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้อำนาจตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบมาตรา ๖๙ (๑) และมาตรา ๘๙ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตและปรับปรุงยกระดับผิวถนน บ่อพักท่อระบายน้ำ และรางวี ซึ่งเป็นการกระทำตามหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในการดูแลรักษาที่สาธารณะทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ดำเนินการรื้อถอนถนนคอนกรีตออกจากที่ดินส่วนที่รุกล้ำและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่ผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แม้คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี เช่น การวินิจฉัยเกี่ยวกับดอกเบี้ยที่คู่สัญญาต้องรับผิดในการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือการวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่นำหลักเกณฑ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองเท่าที่สภาพของเรื่องจะเปิดช่องให้กระทำได้และไม่ขัดต่อหลักการพื้นฐานของคดีปกครอง ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นเพียงหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบกับมาตรา ๘๙ (๑๐) และมาตรา ๖๙ (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นผู้ทรงสิทธิหรือมีสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาท ข้อพิพาทในทำนองนี้จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทอันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดตลิ่งชันพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลพิพาทเกี่ยวกับคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออก ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย จึงฟ้องคดีขอให้บังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี คำให้การต่อสู้คดีของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงเป็นการต่อสู้เรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ดังนั้น คดีจึงมีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน การที่จะพิจารณาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจะต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร โดยซื้อมาจากการขายทอดตลาดของกรมสรรพากร ได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าวตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออก ในขณะอยู่ในความครอบครองดูแลของกรมสรรพากรโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่าได้ เนื่องจากที่ดินส่วนที่ขาดหายไปกระทบต่อการออกแบบโครงสร้างอาคาร จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดีและให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางจิตวรี ขำเดช ผู้ฟ้องคดี ผู้อำนวยการเขตบางพลัด ที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่เอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนด โดยซื้อมาจากการ ขายทอดตลาดของกรมสรรพากร ได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน ในขณะอยู่ในความครอบครองดูแลของกรมสรรพากรโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่าได้ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า เจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งที่พิพาทให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ไม่จำต้องรื้อถอนถนนและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๘/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดตลิ่งชัน
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๕๔ นางจิตวรี ขำเดช ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องผู้อำนวยการเขตบางพลัด ที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๖/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามหลักฐานโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๖๔ ตารางวา โดยซื้อมาจากการขายทอดตลาดของกรมสรรพากรเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๒ ผู้ฟ้องคดีได้ขอรังวัดสอบเขตที่ดินเมื่อวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ ผลปรากฏว่า เนื้อที่ที่ดินได้ขาดหายไปจากโฉนดที่ดินจำนวน ๑๘ ตารางวา เนื่องจากระหว่างที่ที่ดินอยู่ในการครอบครองดูแลของกรมสรรพากร ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออกโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาเพื่อจะก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่า (อพาร์ตเมนต์) ที่ดินส่วนที่ขาดหายไปจึงมีผลกระทบต่อการออกแบบโครงสร้างอาคารเป็นผลให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือ ๐๐๕/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๗ ธันวาคม ๒๕๕๓ แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีและส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี หากส่งมอบล่าช้าให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินเดือนละ ๘,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยผิดนัดร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะส่งมอบแล้วเสร็จ หากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ชำระให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ หรือที่ ๓ ชำระแทน และให้ชดใช้ค่าเสียหายถึงวันฟ้อง ๑๖,๔๐๐ บาท
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งหักให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอน ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามถูกต้องและชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามโดยพนักงานอัยการยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่าเป็นทางสาธารณประโยชน์เท่ากับว่า เป็นการโต้แย้งว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี หรือเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างรัฐกับเอกชนมิใช่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่วางแนวบรรทัดฐานมาเป็นจำนวนหลายคดีแล้วว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินเป็นอำนาจของศาลยุติธรรม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓๐/๒๕๔๕
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตและต่อมาได้ทำการปรับปรุงยกระดับผิวถนน บ่อพักท่อระบายน้ำ และรางวี จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดิน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ เลขที่ดิน ๖๗ หน้าสำรวจ ๑๙๔๔ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๖๔ ตารางวา ผู้ฟ้องคดีได้รังวัดตรวจสอบแนวเขตแล้วปรากฏว่า เนื้อที่ที่ดินได้ขาดหายไปจากโฉนดที่ดินจำนวน ๑๘ ตารางวา เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้อำนาจตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบมาตรา ๖๙ (๑) และมาตรา ๘๙ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตและปรับปรุงยกระดับผิวถนน บ่อพักท่อระบายน้ำ และรางวี ซึ่งเป็นการกระทำตามหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในการดูแลรักษาที่สาธารณะทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ดำเนินการรื้อถอนถนนคอนกรีตออกจากที่ดินส่วนที่รุกล้ำและให้ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่ผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แม้คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี เช่น การวินิจฉัยเกี่ยวกับดอกเบี้ยที่คู่สัญญาต้องรับผิดในการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือการวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่นำหลักเกณฑ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองเท่าที่สภาพของเรื่องจะเปิดช่องให้กระทำได้และไม่ขัดต่อหลักการพื้นฐานของคดีปกครอง ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นเพียงหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบกับมาตรา ๘๙ (๑๐) และมาตรา ๖๙ (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นผู้ทรงสิทธิหรือมีสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาท ข้อพิพาทในทำนองนี้จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทอันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัย มาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดตลิ่งชันพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลพิพาทเกี่ยวกับคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออก ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำและขนย้ายเศษวัสดุก่อสร้างออกไปจากเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกเฉย จึงฟ้องคดีขอให้บังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี คำให้การต่อสู้คดีของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงเป็นการต่อสู้เรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ดังนั้น คดีจึงมีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน การที่จะพิจารณาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจะต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๖๘๘ ตำบลบางพลัด อำเภอบางพลัด กรุงเทพมหานคร โดยซื้อมาจากการขายทอดตลาดของกรมสรรพากร ได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างถนนคอนกรีตรุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าวตลอดแนวเขตด้านทิศตะวันออก ในขณะอยู่ในความครอบครองดูแลของกรมสรรพากรโดยเจ้าของที่ดินเดิมมิได้ยินยอม ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจก่อสร้างอาคารบ้านพักอาศัยให้เช่าได้ เนื่องจากที่ดินส่วนที่ขาดหายไปกระทบต่อการออกแบบโครงสร้างอาคาร จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รื้อถอนถนนคอนกรีตส่วนที่รุกล้ำพร้อมทั้งส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดีและให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่พิพาทนั้นเจ้าของที่ดินเดิมได้แบ่งให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มานานแล้ว ผู้ฟ้องคดีเป็นเพียงผู้รับโอนไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่จำต้องรื้อถอนถนนคอนกรีตและชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางจิตวรี ขำเดช ผู้ฟ้องคดี ผู้อำนวยการเขตบางพลัด ที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกันและหน่วยงานทางปกครองว่า โจทก์เป็นผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี ย. และเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกในที่ดิน ซึ่งเดิมเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี ย. และนาย ณ. แต่จำเลยที่ ๑ ร่วมกับเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้รังวัดรุกล้ำที่ดินของโจทก์ โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รังวัดรุกล้ำ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ตามกฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการ การรังวัดมิได้รุกล้ำที่ดินโจทก์ เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๗/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดราชบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดราชบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางพเยาว์ ไวยฉาย ในฐานะผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และในฐานะส่วนตัว โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทบิ๊กซีซูเปอร์เซ็นเตอร์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดราชบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๑๗๐/๒๕๕๓ความว่า โจทก์และนายทวีศักดิ์ จุณศิริ เป็นผู้จัดการมรดกและเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒๘ ตารางวา เดิมที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และนายณรงค์ วิรัตน์โยสินทร์ โดยทางด้านทิศเหนือมีอาณาเขตติดกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยการซื้อจากเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม เมื่อโจทก์ได้ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ เพื่อแบ่งแยกทรัพย์มรดกดังกล่าวตามคำสั่งศาลเมื่อวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๓ โจทก์จึงทำการตรวจสอบสารบบที่ดินที่มีเขตติดต่อกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ และเมื่อวันที่ ๔ สิงหาคม ๒๕๕๓ โจทก์ได้ตรวจสอบสารบบโฉนดที่ดินพบว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ โดยการนำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดราชบุรีซึ่งกระทำการแทนจำเลยที่ ๒ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ เมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ เมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ เป็นการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ไม่มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขต มีลักษณะเป็นการปกปิดเพื่อไม่ให้โจทก์ได้รู้ข้อเท็จจริงและเป็นการสะดวกต่อการนำชี้ของผู้ขอรังวัดสอบเขตโดยไม่สุจริต โดยจำเลยทั้งสองได้รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ อันเป็นทรัพย์มรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จำนวน ๕๕ ตารางวา โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการรังวัดที่ดินดังกล่าวต่อเจ้าพนักงานที่ดินแล้ว ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ในส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวนเนื้อที่ ๕๕ ตารางวา และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้รุกล้ำหรือเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้าง โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมและมิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รุกล้ำ เจ้าพนักงานที่ดินส่งหมายเรียกเจ้าของที่ดินข้างเคียงในการขอรังวัดสอบเขตที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๙๘ และเลขที่ ๑๗๔๑๕ โดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ในการรังวัดสอบเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๙๘ และเลขที่ ๑๗๔๑๕ เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการตามที่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการแล้ว การรังวัดดังกล่าวย่อมมิได้เป็นการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ข้อกล่าวอ้างของโจทก์จึงเป็นการกล่าวอ้างลอยๆ แม้ว่าโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ จะมีเนื้อที่ลดน้อยลงกว่าเดิมตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดินดังกล่าว แต่เนื่องจากโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ได้ออกในสมัย ร.ศ. ๑๓๐ ซึ่งการรังวัดทำรูปแผนที่ไม่มีหลักเกณฑ์แน่นอน เมื่อเวลาผ่านพ้นไปหลายสิบปี การครอบครองเปลี่ยนแปลงไป และเมื่อทำการรังวัดด้วยวิธีที่ดีขึ้นและทันสมัย ย่อมทำให้เนื้อที่ดินอาจเปลี่ยนแปลงไปได้ การที่เนื้อที่ดินหายไปจำนวน ๕๕ ตารางวา ย่อมมิได้เกิดจากการรังวัดรุกล้ำตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทำการรังวัดที่ดิน โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการโต้แย้งคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดราชบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่าการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ และวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ ตามลำดับ โจทก์ได้รับความเสียหายอันเนื่องมาจากจำเลยทั้งสองนำชี้รังวัดรุกล้ำที่ดินเข้าไปในทางด้านทิศเหนือของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี ของโจทก์ จำนวน ๕๕ ตารางวา ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันเพิกถอนการรังวัดที่ดินที่รุกล้ำเข้ามาในแนวเขตที่ดินของโจทก์ พร้อมทั้งร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตออกไป เห็นว่า โจทก์ฟ้องคดีนี้โดยมีความประสงค์ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้รับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์ แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองในการรังวัดที่ดินซึ่งโจทก์อ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนการรังวัดที่ดินดังกล่าวได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนพิพาทในคดีนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของฝ่ายใดเป็นฝ่ายสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น คดีนี้ กรมที่ดิน จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นจำเลยที่ ๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ได้นำเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ รังวัดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๖๙ ทวิ วรรคสาม แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของโจทก์หรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นย่อยประเด็นหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการรังวัดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งแม้ว่าจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์ในการพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้น ที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงมีอำนาจนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเห็นว่า กรณีตามฟ้องในส่วนที่เกี่ยวกับข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ในคดีนี้ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์และนายทวีศักดิ์ จุณศิริ เป็นผู้จัดการมรดกและเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒๘ ตารางวา ซึ่งเดิมที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี เยื้อน และนายณรงค์ วิรัตน์โยสินทร์ โดยที่ดินแปลงดังกล่าวด้านทิศเหนือมีอาณาเขตติดกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยการซื้อจากเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม ต่อมา โจทก์ทำการตรวจสอบสารบบที่ดินที่มีเขตติดต่อกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ เพื่อแบ่งแยกทรัพย์มรดกดังกล่าวตามคำสั่งศาล จากการตรวจสอบพบว่า การรังวัดที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ของจำเลยที่ ๑ โดยการนำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดราชบุรีซึ่งกระทำการแทนจำเลยที่ ๒ เป็นการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขต โดยจำเลยทั้งสองได้รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวน ๕๕ ตารางวา ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ในส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวนเนื้อที่ ๕๕ ตารางวา และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้รุกล้ำหรือเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมและมิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รุกล้ำ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ตามที่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการแล้ว การรังวัดดังกล่าว มิได้เป็นการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินตามที่โจทก์กล่าวอ้าง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนพิพาทในคดีนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพเยาว์ ไวยฉาย ในฐานะผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และในฐานะส่วนตัว โจทก์ บริษัทบิ๊กซีซูเปอร์เซ็นเตอร์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกันและหน่วยงานทางปกครองว่า โจทก์เป็นผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี ย. และเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกในที่ดิน ซึ่งเดิมเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี ย. และนาย ณ. แต่จำเลยที่ ๑ ร่วมกับเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ไม่ได้รังวัดรุกล้ำที่ดินของโจทก์ โจทก์มิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รังวัดรุกล้ำ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ตามกฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการ การรังวัดมิได้รุกล้ำที่ดินโจทก์ เห็นว่า การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๗/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดราชบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดราชบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางพเยาว์ ไวยฉาย ในฐานะผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และในฐานะส่วนตัว โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทบิ๊กซีซูเปอร์เซ็นเตอร์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดราชบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๑๗๐/๒๕๕๓ความว่า โจทก์และนายทวีศักดิ์ จุณศิริ เป็นผู้จัดการมรดกและเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒๘ ตารางวา เดิมที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และนายณรงค์ วิรัตน์โยสินทร์ โดยทางด้านทิศเหนือมีอาณาเขตติดกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยการซื้อจากเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม เมื่อโจทก์ได้ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ เพื่อแบ่งแยกทรัพย์มรดกดังกล่าวตามคำสั่งศาลเมื่อวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๓ โจทก์จึงทำการตรวจสอบสารบบที่ดินที่มีเขตติดต่อกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ และเมื่อวันที่ ๔ สิงหาคม ๒๕๕๓ โจทก์ได้ตรวจสอบสารบบโฉนดที่ดินพบว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ โดยการนำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดราชบุรีซึ่งกระทำการแทนจำเลยที่ ๒ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ เมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ เมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ เป็นการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ไม่มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขต มีลักษณะเป็นการปกปิดเพื่อไม่ให้โจทก์ได้รู้ข้อเท็จจริงและเป็นการสะดวกต่อการนำชี้ของผู้ขอรังวัดสอบเขตโดยไม่สุจริต โดยจำเลยทั้งสองได้รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ อันเป็นทรัพย์มรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จำนวน ๕๕ ตารางวา โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการรังวัดที่ดินดังกล่าวต่อเจ้าพนักงานที่ดินแล้ว ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ในส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวนเนื้อที่ ๕๕ ตารางวา และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้รุกล้ำหรือเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้าง โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมและมิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รุกล้ำ เจ้าพนักงานที่ดินส่งหมายเรียกเจ้าของที่ดินข้างเคียงในการขอรังวัดสอบเขตที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๙๘ และเลขที่ ๑๗๔๑๕ โดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ในการรังวัดสอบเขตที่ดินของจำเลยที่ ๑ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๙๘ และเลขที่ ๑๗๔๑๕ เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการตามที่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการแล้ว การรังวัดดังกล่าวย่อมมิได้เป็นการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ข้อกล่าวอ้างของโจทก์จึงเป็นการกล่าวอ้างลอยๆ แม้ว่าโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ จะมีเนื้อที่ลดน้อยลงกว่าเดิมตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดินดังกล่าว แต่เนื่องจากโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ได้ออกในสมัย ร.ศ. ๑๓๐ ซึ่งการรังวัดทำรูปแผนที่ไม่มีหลักเกณฑ์แน่นอน เมื่อเวลาผ่านพ้นไปหลายสิบปี การครอบครองเปลี่ยนแปลงไป และเมื่อทำการรังวัดด้วยวิธีที่ดีขึ้นและทันสมัย ย่อมทำให้เนื้อที่ดินอาจเปลี่ยนแปลงไปได้ การที่เนื้อที่ดินหายไปจำนวน ๕๕ ตารางวา ย่อมมิได้เกิดจากการรังวัดรุกล้ำตามที่โจทก์กล่าวอ้าง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทำการรังวัดที่ดิน โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการโต้แย้งคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดราชบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่าการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และ โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๐ และวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ ตามลำดับ โจทก์ได้รับความเสียหายอันเนื่องมาจากจำเลยทั้งสองนำชี้รังวัดรุกล้ำที่ดินเข้าไปในทางด้านทิศเหนือของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี ของโจทก์ จำนวน ๕๕ ตารางวา ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันเพิกถอนการรังวัดที่ดินที่รุกล้ำเข้ามาในแนวเขตที่ดินของโจทก์ พร้อมทั้งร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตออกไป เห็นว่า โจทก์ฟ้องคดีนี้โดยมีความประสงค์ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้รับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์ แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองในการรังวัดที่ดินซึ่งโจทก์อ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยทั้งสองเพิกถอนการรังวัดที่ดินดังกล่าวได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนพิพาทในคดีนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของฝ่ายใดเป็นฝ่ายสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า หากพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นได้ว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น คดีนี้ กรมที่ดิน จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นจำเลยที่ ๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ได้นำเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ รังวัดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๖๙ ทวิ วรรคสาม แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของโจทก์หรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นย่อยประเด็นหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการรังวัดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งแม้ว่าจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์ในการพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้น ที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงมีอำนาจนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเห็นว่า กรณีตามฟ้องในส่วนที่เกี่ยวกับข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ ในคดีนี้ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์และนายทวีศักดิ์ จุณศิริ เป็นผู้จัดการมรดกและเป็นทายาทผู้มีสิทธิรับมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ ตำบลโคกหม้อ อำเภอเมืองราชบุรี จังหวัดราชบุรี เนื้อที่ ๕ ไร่ ๒๘ ตารางวา ซึ่งเดิมที่ดินแปลงดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์รวมของพันตำรวจตรี เยื้อน และนายณรงค์ วิรัตน์โยสินทร์ โดยที่ดินแปลงดังกล่าวด้านทิศเหนือมีอาณาเขตติดกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ซึ่งปัจจุบันเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ โดยการซื้อจากเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม ต่อมา โจทก์ทำการตรวจสอบสารบบที่ดินที่มีเขตติดต่อกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ เพื่อแบ่งแยกทรัพย์มรดกดังกล่าวตามคำสั่งศาล จากการตรวจสอบพบว่า การรังวัดที่ดิน ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ ของจำเลยที่ ๑ โดยการนำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดราชบุรีซึ่งกระทำการแทนจำเลยที่ ๒ เป็นการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่มีหนังสือแจ้งให้เจ้าของที่ดินข้างเคียงมาระวังชี้แนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขต โดยจำเลยทั้งสองได้รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวน ๕๕ ตารางวา ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจดทะเบียนเพิกถอนการรังวัดที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๔๑๕ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๗๘๙ ในส่วนที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๙๑๒ จำนวนเนื้อที่ ๕๕ ตารางวา และให้จำเลยที่ ๑ รื้อถอนกำแพงรั้วคอนกรีตพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่สร้างภายหลังการรังวัดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กับให้จำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การรังวัดที่ดินของจำเลยที่ ๑ ไม่ได้รุกล้ำหรือเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมและมิใช่เจ้าของที่ดินส่วนที่อ้างว่าจำเลยที่ ๑ รุกล้ำ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า เจ้าพนักงานของจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ตามที่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติของทางราชการแล้ว การรังวัดดังกล่าว มิได้เป็นการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินตามที่โจทก์กล่าวอ้าง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนพิพาทในคดีนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพเยาว์ ไวยฉาย ในฐานะผู้จัดการมรดกของพันตำรวจตรี เยื้อน จุณศิริ และในฐานะส่วนตัว โจทก์ บริษัทบิ๊กซีซูเปอร์เซ็นเตอร์ จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
เอกชนทั้งหกเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนดได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการถูกเทศบาลตำบลก่อสร้างถนนในที่ดินดังกล่าว ทำให้ไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างออกจากที่ดินพิพาท และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ให้ชดใช้ค่าเสียหาย ห้ามจำเลยและบริวารเข้าเกี่ยวข้อง ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดิน โจทก์ที่ ๕ ทำหนังสืออุทิศให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดิน การกระทำของจำเลยไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองอุบลราชธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๔ นางสาวมลิจันทร์ มุทาวัน ที่ ๑ นางสาวจารุวรรณ มุทาวัน ที่ ๒ นางพรทิพย์ พรมขรยาง ที่ ๓ นายฤาชัย มุทาวัน ที่ ๔ นายอำนวย มุทาวัน ที่ ๕ นางนารี ธรรมพิทักษ์ ที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลอ่างศิลา จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๙๐๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๒๖๒ ตำบลอ่างศิลา อำเภอพิบูลมังสาหาร จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๓ งาน ๗๐ ตารางวา ในระหว่างวันที่ ๗ ถึง ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ จำเลยว่าจ้างผู้รับเหมาก่อสร้างเข้าไปก่อสร้างถนนดินลงในที่ดินของโจทก์ทั้งหกโดยการใช้รถจักรกลขุดและไถปรับหน้าดิน ทำให้ที่ดินของโจทก์เสียหาย โจทก์ทั้งหกไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ และทำให้ต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้จำเลยดำเนินการรื้อถอนถนนออกไปจากที่ดิน และปรับสภาพที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมแล้ว แต่จำเลยปฏิเสธ อ้างว่าจำเลยมีสิทธิก่อสร้างถนนในที่ดินของโจทก์ทั้งหก การกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำละเมิดทำให้โจทก์ทั้งหกได้รับความเสียหายไม่สามารถทำนาได้เป็นปกติ ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๒ งาน ออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งหก และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม หากจำเลยไม่ดำเนินการ ให้โจทก์ทั้งหกเป็นผู้ดำเนินการโดยจำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย กับให้จำเลยชำระค่าเสียหายจำนวน ๒๖๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จนกว่าจะชำระเสร็จ และค่าเสียหายอีกปีละ ๑๑๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าที่ดินจะกลับคืนสภาพเดิม และห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินอีกต่อไป
จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ทั้งหกขาดอายุความ การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิด เพราะโจทก์ที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้เสนอให้จำเลยสร้างถนนผ่านที่ดินเพื่อความสะดวกของตนเองและเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ร่วมทำประชาคมกับชาวบ้านหมู่ที่ ๒ และ ๔ ในเขตเทศบาลตำบลอ่างศิลา และเป็นผู้ชี้แนวเขตที่ดินให้จำเลยสร้างถนน ทั้งยังทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดินไม่ใช่ของจำเลย จำเลยใช้ความระมัดระวังในการสร้างถนนตามปกติวิสัยแล้ว โดยก่อนสร้างถนนได้ขออนุญาตเจ้าของที่ดินที่จะสร้างถนนผ่านแล้ว การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คำฟ้องของโจทก์ทั้งหกในคดีนี้เป็นการที่เอกชนฟ้ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นนิติบุคคล ซึ่งการฟ้องดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีคือศาลปกครอง ไม่ใช่ศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งหกยื่นฟ้องจำเลยว่ากระทำละเมิดโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ทั้งหกซึ่งเป็นเอกชน ทำให้ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย กับให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำออกและทำที่ดินให้เป็นสภาพเดิม ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ที่ ๕ ยินยอมให้สร้างถนนเข้าไปในที่ดินโดยทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้สร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือได้มีการยกที่ดินให้เป็นที่สาธารณะแล้ว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความเป็นสำคัญ อันจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่มีรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่ให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองและไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวได้ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙
เมื่อคดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและมีฐานะเป็นนิติบุคคล จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ตามมาตรา ๕๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ การดำเนินการก่อสร้างถนนพิพาทของจำเลยจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อประโยชน์สาธารณะและปฏิบัติหน้าที่ในการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด เมื่อโจทก์อ้างว่าการที่จำเลยดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่ก่อสร้างถนนพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย และให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำออกและทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม กรณีตามคำฟ้องและคำขอของโจทก์จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวข้างต้นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งหกให้จำเลยดำเนินการทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิมและหรือให้มีการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
สำหรับประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกหรือโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทแต่เพียงผู้เดียวและเป็นผู้ทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้แก่จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์หรือไม่นั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบในการพิจารณาข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย แม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็หาได้ทำให้คดีดังกล่าวต้องเป็นคดีแพ่งเสมอไปไม่ เพราะการปรับบทกฎหมายให้เข้ากับคดีเป็นอำนาจดุลพินิจของศาล บทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินจึงไม่ใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีไว้โดยเฉพาะศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งหกอ้างว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๒๖๒ ตำบลอ่างศิลา อำเภอพิบูลมังสาหาร จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๓ งาน ๗๐ ตารางวา แต่ถูกจำเลยก่อสร้างถนนในที่ดินของโจทก์ทั้งหก ทำให้โจทก์ทั้งหกเสียหายไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๒ งาน ออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งหก และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ให้ชดใช้ค่าเสียหาย ห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินพิพาท ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ทั้งหก ขาดอายุความ การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิด เพราะโจทก์ที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้เสนอให้จำเลยสร้างถนนผ่านที่ดินเพื่อความสะดวกของตนเองและเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ร่วมทำประชาคมกับชาวบ้าน และเป็นผู้ชี้แนวเขตที่ดินให้จำเลยสร้างถนน ทั้งยังทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดินไม่ใช่ของจำเลย จำเลยใช้ความระมัดระวังในการสร้างถนนตามปกติวิสัยแล้ว โดยก่อนสร้างถนนได้ขออนุญาตเจ้าของที่ดินที่จะสร้างถนนผ่านแล้ว การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวมลิจันทร์ มุทาวัน ที่ ๑ นางสาวจารุวรรณ มุทาวัน ที่ ๒ นางพรทิพย์ พรมขรยาง ที่ ๓ นายฤาชัย มุทาวัน ที่ ๔ นายอำนวย มุทาวัน ที่ ๕ นางนารี ธรรมพิทักษ์ ที่ ๖ โจทก์ เทศบาลตำบลอ่างศิลา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เอกชนทั้งหกเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนดได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการถูกเทศบาลตำบลก่อสร้างถนนในที่ดินดังกล่าว ทำให้ไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างออกจากที่ดินพิพาท และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ให้ชดใช้ค่าเสียหาย ห้ามจำเลยและบริวารเข้าเกี่ยวข้อง ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดิน โจทก์ที่ ๕ ทำหนังสืออุทิศให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดิน การกระทำของจำเลยไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองอุบลราชธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๔ นางสาวมลิจันทร์ มุทาวัน ที่ ๑ นางสาวจารุวรรณ มุทาวัน ที่ ๒ นางพรทิพย์ พรมขรยาง ที่ ๓ นายฤาชัย มุทาวัน ที่ ๔ นายอำนวย มุทาวัน ที่ ๕ นางนารี ธรรมพิทักษ์ ที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลอ่างศิลา จำเลย ต่อศาลจังหวัดอุบลราชธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๙๐๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๒๖๒ ตำบลอ่างศิลา อำเภอพิบูลมังสาหาร จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๓ งาน ๗๐ ตารางวา ในระหว่างวันที่ ๗ ถึง ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ จำเลยว่าจ้างผู้รับเหมาก่อสร้างเข้าไปก่อสร้างถนนดินลงในที่ดินของโจทก์ทั้งหกโดยการใช้รถจักรกลขุดและไถปรับหน้าดิน ทำให้ที่ดินของโจทก์เสียหาย โจทก์ทั้งหกไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ และทำให้ต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้จำเลยดำเนินการรื้อถอนถนนออกไปจากที่ดิน และปรับสภาพที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมแล้ว แต่จำเลยปฏิเสธ อ้างว่าจำเลยมีสิทธิก่อสร้างถนนในที่ดินของโจทก์ทั้งหก การกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำละเมิดทำให้โจทก์ทั้งหกได้รับความเสียหายไม่สามารถทำนาได้เป็นปกติ ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๒ งาน ออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งหก และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม หากจำเลยไม่ดำเนินการ ให้โจทก์ทั้งหกเป็นผู้ดำเนินการโดยจำเลยเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย กับให้จำเลยชำระค่าเสียหายจำนวน ๒๖๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จนกว่าจะชำระเสร็จ และค่าเสียหายอีกปีละ ๑๑๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าที่ดินจะกลับคืนสภาพเดิม และห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินอีกต่อไป
จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ทั้งหกขาดอายุความ การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิด เพราะโจทก์ที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้เสนอให้จำเลยสร้างถนนผ่านที่ดินเพื่อความสะดวกของตนเองและเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ร่วมทำประชาคมกับชาวบ้านหมู่ที่ ๒ และ ๔ ในเขตเทศบาลตำบลอ่างศิลา และเป็นผู้ชี้แนวเขตที่ดินให้จำเลยสร้างถนน ทั้งยังทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดินไม่ใช่ของจำเลย จำเลยใช้ความระมัดระวังในการสร้างถนนตามปกติวิสัยแล้ว โดยก่อนสร้างถนนได้ขออนุญาตเจ้าของที่ดินที่จะสร้างถนนผ่านแล้ว การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คำฟ้องของโจทก์ทั้งหกในคดีนี้เป็นการที่เอกชนฟ้ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นนิติบุคคล ซึ่งการฟ้องดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีคือศาลปกครอง ไม่ใช่ศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งหกยื่นฟ้องจำเลยว่ากระทำละเมิดโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ทั้งหกซึ่งเป็นเอกชน ทำให้ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย กับให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำออกและทำที่ดินให้เป็นสภาพเดิม ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ที่ ๕ ยินยอมให้สร้างถนนเข้าไปในที่ดินโดยทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้สร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น ต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือได้มีการยกที่ดินให้เป็นที่สาธารณะแล้ว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความเป็นสำคัญ อันจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุบลราชธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่มีรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่ให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองและไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวได้ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙
เมื่อคดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและมีฐานะเป็นนิติบุคคล จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ตามมาตรา ๕๐ (๒) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๒) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ การดำเนินการก่อสร้างถนนพิพาทของจำเลยจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อประโยชน์สาธารณะและปฏิบัติหน้าที่ในการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด เมื่อโจทก์อ้างว่าการที่จำเลยดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่ก่อสร้างถนนพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย และให้รื้อถอนถนนส่วนที่รุกล้ำออกและทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม กรณีตามคำฟ้องและคำขอของโจทก์จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าวข้างต้นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งหกให้จำเลยดำเนินการทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิมและหรือให้มีการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
สำหรับประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกหรือโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทแต่เพียงผู้เดียวและเป็นผู้ทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้แก่จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์หรือไม่นั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบในการพิจารณาข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย แม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็หาได้ทำให้คดีดังกล่าวต้องเป็นคดีแพ่งเสมอไปไม่ เพราะการปรับบทกฎหมายให้เข้ากับคดีเป็นอำนาจดุลพินิจของศาล บทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินจึงไม่ใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีไว้โดยเฉพาะศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งหกอ้างว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๒๒๖๒ ตำบลอ่างศิลา อำเภอพิบูลมังสาหาร จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๘ ไร่ ๓ งาน ๗๐ ตารางวา แต่ถูกจำเลยก่อสร้างถนนในที่ดินของโจทก์ทั้งหก ทำให้โจทก์ทั้งหกเสียหายไม่สามารถใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ ทั้งต้นไม้และกอไผ่ในที่ดินถูกโค่นล้ม ขอให้บังคับจำเลยรื้อถอนและขนย้ายถนนที่ก่อสร้างเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๒ งาน ออกจากที่ดินของโจทก์ทั้งหก และทำให้ที่ดินกลับคืนสภาพเดิม ให้ชดใช้ค่าเสียหาย ห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้องกับที่ดินพิพาท ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่ใช่เจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงไม่ใช่ผู้เสียหายและไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ทั้งหก ขาดอายุความ การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิด เพราะโจทก์ที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแต่เพียงผู้เดียวเป็นผู้เสนอให้จำเลยสร้างถนนผ่านที่ดินเพื่อความสะดวกของตนเองและเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยโจทก์ที่ ๕ เป็นผู้ร่วมทำประชาคมกับชาวบ้าน และเป็นผู้ชี้แนวเขตที่ดินให้จำเลยสร้างถนน ทั้งยังทำหนังสืออุทิศทรัพย์สินให้จำเลยเพื่อสร้างถนนเป็นสาธารณประโยชน์ การสร้างถนนของจำเลยจึงเป็นการกระทำตามหน้าที่และเพื่อประโยชน์สาธารณะและถนนที่สร้างขึ้นเป็นสมบัติของแผ่นดินไม่ใช่ของจำเลย จำเลยใช้ความระมัดระวังในการสร้างถนนตามปกติวิสัยแล้ว โดยก่อนสร้างถนนได้ขออนุญาตเจ้าของที่ดินที่จะสร้างถนนผ่านแล้ว การกระทำของจำเลยจึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งหก เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหกได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งหกตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวมลิจันทร์ มุทาวัน ที่ ๑ นางสาวจารุวรรณ มุทาวัน ที่ ๒ นางพรทิพย์ พรมขรยาง ที่ ๓ นายฤาชัย มุทาวัน ที่ ๔ นายอำนวย มุทาวัน ที่ ๕ นางนารี ธรรมพิทักษ์ ที่ ๖ โจทก์ เทศบาลตำบลอ่างศิลา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส.๓ ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านทิศใต้ของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ของจำเลยที่ ๑ แต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดของเจ้าพนักงานที่ดินถูกต้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๕/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ มีนาคม ๒๕๕๔ นางกันตะนา สุดโต ที่ ๑ นางยุพา แป้นแก้ว ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องนางพวงเพ็ชร บุบผาทอง ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุพรรณบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๕๖/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นผู้จัดการมรดกของนายประยุทธ สุดโต นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่ม ๓๗ หมู่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ส่วนจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี โดยที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ได้จดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมแยกมาจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ ซึ่งมีนางพะเยาว์ ก้อนแข็ง กับพวก เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวม เมื่อวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๒๔ โดยระบุแนวเขตทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวติดทางสาธารณประโยชน์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๒๙ นางพะเยาว์ได้ขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ให้แก่จำเลยที่ ๑ นางสาวอารีย์ เรือนเพ็ชรและนางสาวแพงสี ชูชื่น หลังจากนั้นเมื่อวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๕๐ ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมได้แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยจำเลยที่ ๑ และนางสาวประไพ ปานเพชร ได้ครอบครองที่ดินดังกล่าวทางด้านทิศใต้ ต่อมา นางสาวประไพได้ให้ที่ดินเฉพาะส่วนของตนแก่จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งสองเห็นว่า ระวางแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวมิใช่ทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนายประยุทธได้ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว ส่วนโจทก์ที่ ๒ ก็ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว โดยปลูกสร้างก่อนที่จะมีการแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ เมื่อปี ๒๕๒๔ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ซึ่งระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ เคยยื่นคำร้องขอออกโฉนดที่ดินเพื่อให้ได้ที่ดินเต็มเนื้อที่ตามหลักฐาน น.ส. ๓ และตรงกับสภาพความเป็นจริง แต่ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินได้เนื่องจากมีการโต้แย้งจากจำเลยที่ ๑ มาตลอด และนายประยุทธเคยมีคำขอให้พนักงานเจ้าหน้าที่เพิกถอนและแก้ไขระวางที่ดินดังกล่าว แต่ไม่สามารถดำเนินการได้ ขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ดังกล่าว ที่ระบุว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ออกไปและแก้ไขโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ตรงกับระวางที่ดินที่แก้ไข
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินทางด้านทิศใต้ของจำเลยที่ ๑ อยู่ติดทางสาธารณประโยชน์ตรงตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดิน โจทก์ที่ ๒ ได้สร้างบ้านบนทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นการใช้สิทธิโดยสุจริต ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องของโจทก์ทั้งสองเคลือบคลุม และการออกโฉนดที่ดินของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีถูกต้องแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องของโจทก์ทั้งสองที่ขอให้ศาลบังคับให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยอ้างว่าโฉนดที่ดินดังกล่าวออกโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงและฉ้อฉล เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถนำที่ดินตามหลักฐาน น.ส. ๓ ไปขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินได้ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ โต้แย้งคัดค้านแนวเขตที่ดิน จึงเป็นการกล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง และขอบังคับให้จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ใช้อำนาจตามกฎหมายทำการเพิกถอนและแก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองฟ้องว่าการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรีดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ ระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์นั้นไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ใช่ทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่มหน้า ๓๗ หมู่ที่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งโจทก์ที่ ๒ ได้ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว ส่วนนายประยุทธสามีของโจทก์ที่ ๑ ก็ได้ทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าว จึงขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดที่ดินดังกล่าวถูกต้องแล้ว ดังนั้นแม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองในการออกระวางที่ดินและโฉนดที่ดิน ซึ่งโจทก์ทั้งสองอ้างว่าไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ ทำการแก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ มีสิทธิครอบครองหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามที่จำเลยทั้งสองโต้แย้งเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ อธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอยู่ในสังกัดกรมที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีจำเลยที่ ๒ มีอำนาจกระทำการแทนกรมที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐ โดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเดิมที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ เป็นแปลงแบ่งกรรมสิทธิ์รวมแยกมาจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ มีนางพะเยาว์ ก้อนแข็ง กับพวก เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวม เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ นางพะเยาว์กับพวกได้ทำการแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ โดยได้ระบุแนวเขตทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวติดทางสาธารณประโยชน์ ต่อมาในปี ๒๕๒๙ นางพะเยาว์ได้ขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ให้แก่จำเลยที่ ๑ นางสาวอารี เรือนเพชร และนางสาวแพงสี ชูชื่น หลังจากนั้น เมื่อปี ๒๕๕๐ ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมได้แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยจำเลยที่ ๑ และนางสาวประไพ ปานเพ็ชร ได้ครอบครองที่ดินดังกล่าวทางด้านทิศใต้ ต่อมา นางสาวประไพได้ให้ที่ดินเฉพาะส่วนของตนแก่จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การระวางแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวมิใช่ทางสาธารณประโยชน์แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนายประยุทธได้ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว ส่วนโจทก์ที่ ๒ ก็ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว โดยปลูกสร้างก่อนที่จะมีการแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ซึ่งระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง กรณีจึงเป็นการฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงฟ้องคดีต่อศาล ขอให้จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจตามกฎหมายสั่งเพิกถอนและแก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้อง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้ สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นย่อยประเด็นหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการออกโฉนดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งแม้ว่าจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าว ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงมีอำนาจนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเห็นว่า กรณีตามฟ้องของโจทก์ทั้งสองเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า นายประยุทธ สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่ม ๓๗ หมู่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านทิศใต้ของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ของจำเลยที่ ๑ แต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ดังกล่าว ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ทั้งที่ในความเป็นจริงที่ดินทางด้านทิศใต้ของจำเลยที่ ๑ อยู่ติดกับที่ดินของสามีของโจทก์ที่ ๑ และที่ดินของโจทก์ที่ ๒ จึงเป็นการไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ สำหรับจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดของเจ้าพนักงานที่ดินถูกต้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่นายประยุทธสามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางกันตะนา สุดโต ที่ ๑ นางยุพา แป้นแก้ว ที่ ๒ โจทก์ นางพวงเพ็ชร บุบผาทอง ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส.๓ ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านทิศใต้ของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ของจำเลยที่ ๑ แต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีออกโฉนดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดของเจ้าพนักงานที่ดินถูกต้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๕/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ มีนาคม ๒๕๕๔ นางกันตะนา สุดโต ที่ ๑ นางยุพา แป้นแก้ว ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องนางพวงเพ็ชร บุบผาทอง ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุพรรณบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๕๖/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นผู้จัดการมรดกของนายประยุทธ สุดโต นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่ม ๓๗ หมู่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ส่วนจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี โดยที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ได้จดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมแยกมาจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ ซึ่งมีนางพะเยาว์ ก้อนแข็ง กับพวก เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวม เมื่อวันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๒๔ โดยระบุแนวเขตทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวติดทางสาธารณประโยชน์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๒๙ นางพะเยาว์ได้ขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ให้แก่จำเลยที่ ๑ นางสาวอารีย์ เรือนเพ็ชรและนางสาวแพงสี ชูชื่น หลังจากนั้นเมื่อวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๕๐ ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมได้แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยจำเลยที่ ๑ และนางสาวประไพ ปานเพชร ได้ครอบครองที่ดินดังกล่าวทางด้านทิศใต้ ต่อมา นางสาวประไพได้ให้ที่ดินเฉพาะส่วนของตนแก่จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งสองเห็นว่า ระวางแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวมิใช่ทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนายประยุทธได้ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว ส่วนโจทก์ที่ ๒ ก็ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว โดยปลูกสร้างก่อนที่จะมีการแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ เมื่อปี ๒๕๒๔ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ซึ่งระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ เคยยื่นคำร้องขอออกโฉนดที่ดินเพื่อให้ได้ที่ดินเต็มเนื้อที่ตามหลักฐาน น.ส. ๓ และตรงกับสภาพความเป็นจริง แต่ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินได้เนื่องจากมีการโต้แย้งจากจำเลยที่ ๑ มาตลอด และนายประยุทธเคยมีคำขอให้พนักงานเจ้าหน้าที่เพิกถอนและแก้ไขระวางที่ดินดังกล่าว แต่ไม่สามารถดำเนินการได้ ขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ดังกล่าว ที่ระบุว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ออกไปและแก้ไขโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ตรงกับระวางที่ดินที่แก้ไข
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินทางด้านทิศใต้ของจำเลยที่ ๑ อยู่ติดทางสาธารณประโยชน์ตรงตามที่ระบุไว้ในโฉนดที่ดิน โจทก์ที่ ๒ ได้สร้างบ้านบนทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว การที่จำเลยที่ ๑ คัดค้านการออกโฉนดที่ดินของโจทก์ทั้งสองเป็นการใช้สิทธิโดยสุจริต ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องของโจทก์ทั้งสองเคลือบคลุม และการออกโฉนดที่ดินของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีถูกต้องแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องของโจทก์ทั้งสองที่ขอให้ศาลบังคับให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยอ้างว่าโฉนดที่ดินดังกล่าวออกโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงและฉ้อฉล เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองไม่สามารถนำที่ดินตามหลักฐาน น.ส. ๓ ไปขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินได้ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ โต้แย้งคัดค้านแนวเขตที่ดิน จึงเป็นการกล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง และขอบังคับให้จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ใช้อำนาจตามกฎหมายทำการเพิกถอนและแก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองฟ้องว่าการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรีดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ ระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์นั้นไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ใช่ทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่มหน้า ๓๗ หมู่ที่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งโจทก์ที่ ๒ ได้ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว ส่วนนายประยุทธสามีของโจทก์ที่ ๑ ก็ได้ทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าว จึงขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดที่ดินดังกล่าวถูกต้องแล้ว ดังนั้นแม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากคำสั่งของฝ่ายปกครองในการออกระวางที่ดินและโฉนดที่ดิน ซึ่งโจทก์ทั้งสองอ้างว่าไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ ทำการแก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่นายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ มีสิทธิครอบครองหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามที่จำเลยทั้งสองโต้แย้งเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ อธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอยู่ในสังกัดกรมที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีจำเลยที่ ๒ มีอำนาจกระทำการแทนกรมที่ดิน ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐ โดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งเดิมที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ เป็นแปลงแบ่งกรรมสิทธิ์รวมแยกมาจากที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ มีนางพะเยาว์ ก้อนแข็ง กับพวก เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวม เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ นางพะเยาว์กับพวกได้ทำการแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ โดยได้ระบุแนวเขตทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวติดทางสาธารณประโยชน์ ต่อมาในปี ๒๕๒๙ นางพะเยาว์ได้ขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ให้แก่จำเลยที่ ๑ นางสาวอารี เรือนเพชร และนางสาวแพงสี ชูชื่น หลังจากนั้น เมื่อปี ๒๕๕๐ ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมได้แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยจำเลยที่ ๑ และนางสาวประไพ ปานเพ็ชร ได้ครอบครองที่ดินดังกล่าวทางด้านทิศใต้ ต่อมา นางสาวประไพได้ให้ที่ดินเฉพาะส่วนของตนแก่จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การระวางแนวเขตที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากทางด้านทิศใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าวมิใช่ทางสาธารณประโยชน์แต่เป็นที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) ของนายประยุทธและโจทก์ที่ ๒ ซึ่งนายประยุทธได้ทำประโยชน์อยู่ในที่ดินแปลงดังกล่าว ส่วนโจทก์ที่ ๒ ก็ปลูกบ้านอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวมาประมาณ ๒๐ ปีแล้ว โดยปลูกสร้างก่อนที่จะมีการแบ่งแยกที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙ เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๒๔ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ซึ่งระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง กรณีจึงเป็นการฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ โดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงฟ้องคดีต่อศาล ขอให้จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจตามกฎหมายสั่งเพิกถอนและแก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินดังกล่าวให้ถูกต้อง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้ สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นย่อยประเด็นหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ ในการออกโฉนดที่ดินเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่าโจทก์ทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ ซึ่งแม้ว่าจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าว ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงมีอำนาจนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สิน และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเห็นว่า กรณีตามฟ้องของโจทก์ทั้งสองเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า นายประยุทธ สามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ) เล่ม ๔ หน้า ๕๒ สารบบเล่ม ๓๗ หมู่ ๘ ตำบลพิหารแดง อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ซึ่งตั้งอยู่ทางด้านทิศใต้ของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ตำบลสนามชัย อำเภอเมืองสุพรรณบุรี จังหวัดสุพรรณบุรี ของจำเลยที่ ๑ แต่เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสุพรรณบุรีออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ดังกล่าว ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยระบุในระวางที่ดินและโฉนดที่ดินว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ ทั้งที่ในความเป็นจริงที่ดินทางด้านทิศใต้ของจำเลยที่ ๑ อยู่ติดกับที่ดินของสามีของโจทก์ที่ ๑ และที่ดินของโจทก์ที่ ๒ จึงเป็นการไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายขอให้จำเลยที่ ๒ แก้ไขระวางที่ดินและโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๑๕๙๖ ที่ระบุว่าทางด้านทิศใต้ติดทางสาธารณประโยชน์ให้ถูกต้อง ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า ที่พิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ สำหรับจำเลยที่ ๒ ให้การว่า การออกโฉนดของเจ้าพนักงานที่ดินถูกต้องแล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่นายประยุทธสามีของโจทก์ที่ ๑ และโจทก์ที่ ๒ เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางกันตะนา สุดโต ที่ ๑ นางยุพา แป้นแก้ว ที่ ๒ โจทก์ นางพวงเพ็ชร บุบผาทอง ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดิน น.ส. ๓ ก. ถูกเจ้าหน้าที่ศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้บังคับกองทัพบก ผู้บัญชาการกองทัพบก และผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนาม ปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม และให้ชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่าไม่ได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎร แต่ก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และการออก นส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๔/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางสุดสวาท ดวงเนตร ที่ ๑ นายทยา สุนทราชัย ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกองทัพบก ที่ ๑ ผู้บัญชาการกองทัพบก ที่ ๒ ผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๙๖/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๘๕๙เลขที่ ๑๘๖๐ เลขที่ ๑๘๖๒ เลขที่ ๑๘๖๕ เลขที่ ๓๐๓๕ เลขที่ ๓๐๓๖ เลขที่ ๒๐๙๖ เลขที่ ๑๖๗๓ และเลขที่ ๑๖๘๑ ตำบลปราณบุรี อำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และผู้ฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๖๗๔ และเลขที่ ๑๖๗๙ ตำบลปราณบุรี อำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้ที่ดินมาโดยการรับซื้อจากเจ้าของที่ดินเดิมเมื่อปี ๒๕๓๒ ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตั้งแต่ก่อนปี ๒๕๐๐ และมีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เมื่อปี ๒๕๒๑ โดยใช้รูปถ่ายทางอากาศและมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนร่วมกันพิสูจน์แล้ว ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๕๓ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ รื้อถอนลวดหนามออกจากที่ดินทั้งหมดภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนามส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแทนค่าเช่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ซื้อที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร โดยชดใช้ราคาที่ดินให้กับประชาชนที่เคยครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวโดยถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายแล้ว และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และปักหมุดเพื่อแสดงแนวเขตที่ดิน ศูนย์การทหารราบได้ก่อสร้างรั้วลวดหนามสำหรับที่ตั้งหน่วยและพื้นที่ฝึก ความยาว ๗,๕๕๓ เมตร โดยกำหนดจุดก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎรและเว้นระยะการก่อสร้างในบางจุดที่มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้ามาในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ในระหว่างการก่อสร้างรั้วลวดหนามผู้ฟ้องคดีทั้งสองมิได้คัดค้านแต่อย่างใด นอกจากนี้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้าง เป็นการออกโดยใช้แผนที่ภาพถ่ายโดยไม่ได้มีการเดินสำรวจ จึงเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ซึ่งหากมีการเดินสำรวจย่อมพบเห็นหลักหมุดซึ่งเป็นหลักฐานของแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงไม่เป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดกรมยุทธศึกษาทหารบก หน่วยงานในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้บังคับบัญชา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ เมื่อมาตรา ๕ (๒๖) ของพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ของส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ บัญญัติให้กรมยุทธศึกษาทหารบกมีหน้าที่ประสานงาน แนะนำ กำกับการ ดำเนินการ สนับสนุน และตรวจตราเกี่ยวกับการฝึกและศึกษาของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของกองทัพบกทั้งในและนอกกองทัพบกรวมทั้งในต่างประเทศ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างรั้วลวดหนาม เพื่อดำเนินการก่อสร้างศูนย์ฝึกกำลังทดแทน จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการสนับสนุนการฝึกของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อเป็นการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร นอกจากนี้โดยที่ข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งออกตามความในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ กำหนดให้ผู้ใช้ที่ราชพัสดุมีหน้าที่ดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ โดยมีผู้แทนกรมธนารักษ์เข้าตรวจสอบสภาพที่ราชพัสดุเป็นครั้งคราว อีกทั้งผู้ใช้ที่ราชพัสดุจะต้องจัดทำรายงานเกี่ยวกับการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุที่อยู่ในความครอบครองหรือใช้ประโยชน์ต่อกรมธนารักษ์ทุกปีตามแบบที่กรมธนารักษ์กำหนด ในเมื่อที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ราชพัสดุเพื่อใช้ในราชการทหารที่ตั้งศูนย์ฝึกกำลังทดแทนปราณบุรี ที่มีหลักฐานเป็นหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ก่อสร้างรั้วลวดหนามจึงเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุในฐานะผู้ใช้ที่ราชพัสดุตามที่กฎหมายบัญญัติอีกหน้าที่หนึ่งด้วย เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอคดีนี้แล้วเห็นว่ามูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามในการก่อสร้างศูนย์ฝึกกำลังทดแทนรวมทั้งรั้วลวดหนามในที่ดินพิพาท ซึ่งเป็นการดำเนินการสนับสนุนการฝึกของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อเป็นการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ ประกอบกับมาตรา ๕ (๒๖) ของพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ของส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ และโต้แย้งการใช้อำนาจหน้าที่ในการดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ เพื่อป้องกันการบุกรุกเข้ามาใช้ประโยชน์ในที่ดินของทางราชการ ตามข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้างว่าการกระทำดังกล่าวเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และแม้คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่ดินบริเวณพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก.รวม ๑๒ แปลง ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนลวดหนามในส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองทุกแปลงออกไปและปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมก่อนสร้างรั้วลวดหนาม กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งว่า บริเวณดังกล่าวเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ในราชการอยู่ตามขอบเขตของที่ดินที่ปรากฏตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ กรณีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอได้นั้น ศาลจำเป็นต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ในราชการอยู่ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงฉบับดังกล่าวเป็นประเด็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างตามคำฟ้องสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ได้ที่ดินมาโดยการรับซื้อจากเจ้าของที่ดินเดิมเมื่อปี ๒๕๓๒ ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตั้งแต่ก่อนปี ๒๕๐๐ และมีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เมื่อปี ๒๕๒๑ โดยใช้รูปถ่ายทางอากาศและมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนร่วมกันพิสูจน์แล้ว ต่อมาผู้ฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ รื้อถอนรั้วลวดหนามออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนามส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแทนค่าเช่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้จัดซื้อที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร โดยชดใช้ราคาที่ดินให้กับประชาชนที่เคยครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวโดยถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายแล้ว และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และปักหมุดเพื่อแสดงแนวเขตที่ดิน ศูนย์การทหารราบได้ก่อสร้างรั้วลวดหนามโดยกำหนดจุดก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎรและเว้นระยะการก่อสร้างในบางจุดที่มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้ามาในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง นอกจากนี้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้าง เป็นการออกโดยใช้แผนที่ภาพถ่ายโดยไม่ได้มีการเดินสำรวจ จึงเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่อยู่ในแนวเขตตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสุดสวาท ดวงเนตร ที่ ๑ นายทยา สุนทราชัย ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กองทัพบก ที่ ๑ ผู้บัญชาการกองทัพบก ที่ ๒ ผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดิน น.ส. ๓ ก. ถูกเจ้าหน้าที่ศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้บังคับกองทัพบก ผู้บัญชาการกองทัพบก และผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนาม ปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม และให้ชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่าไม่ได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎร แต่ก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และการออก นส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๔/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางสุดสวาท ดวงเนตร ที่ ๑ นายทยา สุนทราชัย ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกองทัพบก ที่ ๑ ผู้บัญชาการกองทัพบก ที่ ๒ ผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๙๖/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๘๕๙เลขที่ ๑๘๖๐ เลขที่ ๑๘๖๒ เลขที่ ๑๘๖๕ เลขที่ ๓๐๓๕ เลขที่ ๓๐๓๖ เลขที่ ๒๐๙๖ เลขที่ ๑๖๗๓ และเลขที่ ๑๖๘๑ ตำบลปราณบุรี อำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และผู้ฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๖๗๔ และเลขที่ ๑๖๗๙ ตำบลปราณบุรี อำเภอปราณบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้ที่ดินมาโดยการรับซื้อจากเจ้าของที่ดินเดิมเมื่อปี ๒๕๓๒ ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตั้งแต่ก่อนปี ๒๕๐๐ และมีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เมื่อปี ๒๕๒๑ โดยใช้รูปถ่ายทางอากาศและมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนร่วมกันพิสูจน์แล้ว ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๕๓ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ รื้อถอนลวดหนามออกจากที่ดินทั้งหมดภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนามส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแทนค่าเช่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ซื้อที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร โดยชดใช้ราคาที่ดินให้กับประชาชนที่เคยครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวโดยถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายแล้ว และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และปักหมุดเพื่อแสดงแนวเขตที่ดิน ศูนย์การทหารราบได้ก่อสร้างรั้วลวดหนามสำหรับที่ตั้งหน่วยและพื้นที่ฝึก ความยาว ๗,๕๕๓ เมตร โดยกำหนดจุดก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎรและเว้นระยะการก่อสร้างในบางจุดที่มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้ามาในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ในระหว่างการก่อสร้างรั้วลวดหนามผู้ฟ้องคดีทั้งสองมิได้คัดค้านแต่อย่างใด นอกจากนี้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้าง เป็นการออกโดยใช้แผนที่ภาพถ่ายโดยไม่ได้มีการเดินสำรวจ จึงเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว ซึ่งหากมีการเดินสำรวจย่อมพบเห็นหลักหมุดซึ่งเป็นหลักฐานของแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงไม่เป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดกรมยุทธศึกษาทหารบก หน่วยงานในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้บังคับบัญชา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ เมื่อมาตรา ๕ (๒๖) ของพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ของส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ บัญญัติให้กรมยุทธศึกษาทหารบกมีหน้าที่ประสานงาน แนะนำ กำกับการ ดำเนินการ สนับสนุน และตรวจตราเกี่ยวกับการฝึกและศึกษาของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของกองทัพบกทั้งในและนอกกองทัพบกรวมทั้งในต่างประเทศ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก่อสร้างรั้วลวดหนาม เพื่อดำเนินการก่อสร้างศูนย์ฝึกกำลังทดแทน จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการสนับสนุนการฝึกของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อเป็นการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร นอกจากนี้โดยที่ข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งออกตามความในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ กำหนดให้ผู้ใช้ที่ราชพัสดุมีหน้าที่ดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ โดยมีผู้แทนกรมธนารักษ์เข้าตรวจสอบสภาพที่ราชพัสดุเป็นครั้งคราว อีกทั้งผู้ใช้ที่ราชพัสดุจะต้องจัดทำรายงานเกี่ยวกับการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุที่อยู่ในความครอบครองหรือใช้ประโยชน์ต่อกรมธนารักษ์ทุกปีตามแบบที่กรมธนารักษ์กำหนด ในเมื่อที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ราชพัสดุเพื่อใช้ในราชการทหารที่ตั้งศูนย์ฝึกกำลังทดแทนปราณบุรี ที่มีหลักฐานเป็นหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ก่อสร้างรั้วลวดหนามจึงเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุในฐานะผู้ใช้ที่ราชพัสดุตามที่กฎหมายบัญญัติอีกหน้าที่หนึ่งด้วย เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอคดีนี้แล้วเห็นว่ามูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามในการก่อสร้างศูนย์ฝึกกำลังทดแทนรวมทั้งรั้วลวดหนามในที่ดินพิพาท ซึ่งเป็นการดำเนินการสนับสนุนการฝึกของบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อเป็นการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ ประกอบกับมาตรา ๕ (๒๖) ของพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ของส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ และโต้แย้งการใช้อำนาจหน้าที่ในการดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ เพื่อป้องกันการบุกรุกเข้ามาใช้ประโยชน์ในที่ดินของทางราชการ ตามข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้างว่าการกระทำดังกล่าวเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และแม้คดีนี้มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่ดินบริเวณพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดประจวบคีรีขันธ์พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก.รวม ๑๒ แปลง ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนลวดหนามในส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองทุกแปลงออกไปและปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมก่อนสร้างรั้วลวดหนาม กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งว่า บริเวณดังกล่าวเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ในราชการอยู่ตามขอบเขตของที่ดินที่ปรากฏตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเลขที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ กรณีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอได้นั้น ศาลจำเป็นต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ในราชการอยู่ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงฉบับดังกล่าวเป็นประเด็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างตามคำฟ้องสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ได้ที่ดินมาโดยการรับซื้อจากเจ้าของที่ดินเดิมเมื่อปี ๒๕๓๒ ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตั้งแต่ก่อนปี ๒๕๐๐ และมีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เมื่อปี ๒๕๒๑ โดยใช้รูปถ่ายทางอากาศและมีผู้ปกครองท้องที่และเจ้าหน้าที่พิสูจน์สอบสวนร่วมกันพิสูจน์แล้ว ต่อมาผู้ฟ้องคดีทั้งสองตรวจสอบพบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ร่วมกันทำรั้วลวดหนามเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ รื้อถอนรั้วลวดหนามออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันรื้อถอนรั้วลวดหนามส่วนที่อยู่ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแทนค่าเช่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การโดยสรุปว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้จัดซื้อที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร โดยชดใช้ราคาที่ดินให้กับประชาชนที่เคยครอบครองที่ดินบริเวณดังกล่าวโดยถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายแล้ว และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และปักหมุดเพื่อแสดงแนวเขตที่ดิน ศูนย์การทหารราบได้ก่อสร้างรั้วลวดหนามโดยกำหนดจุดก่อสร้างตามแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของราษฎรและเว้นระยะการก่อสร้างในบางจุดที่มีการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้ามาในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง นอกจากนี้การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้าง เป็นการออกโดยใช้แผนที่ภาพถ่ายโดยไม่ได้มีการเดินสำรวจ จึงเป็นการออกทับที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่อยู่ในแนวเขตตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๑๘๑๙/๒๕๐๗ เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสุดสวาท ดวงเนตร ที่ ๑ นายทยา สุนทราชัย ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กองทัพบก ที่ ๑ ผู้บัญชาการกองทัพบก ที่ ๒ ผู้บัญชาการศูนย์การทหารราบ ค่ายธนะรัชต์ ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
คดีที่เอกชนเจ้าของที่ดินมือเปล่าฟ้องกรมที่ดินว่าได้รับความเดือดร้อนจากการถูกช่างรังวัดของจำเลยรังวัดที่ดินดังกล่าวรวมเข้าไปกับที่สาธารณประโยชน์ โดยขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดิน ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ การกระทำของช่างรังวัดชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินที่โจทก์อ้างอยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทและมีการออก น.ส. ๓ ก. แล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดเลย
ระหว่าง
ศาลปกครองอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดเลยส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ ธันวาคม ๒๕๕๓ นายนิเทศก์ อรรคสูรย์ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมที่ดิน จำเลย ต่อศาลจังหวัดเลย เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๐๓/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๕๘๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย โดยได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดาโจทก์ที่ได้ครอบครองทำประโยชน์มาก่อนตั้งแต่ปี ๒๕๐๕ และโจทก์ได้ถือครองทำประโยชน์ปลูกพืชไร่และพืชสวนเป็นของตนเองต่อเนื่องในที่ดินดังกล่าวมาตั้งแต่ปี ๒๕๒๐ จนถึงปัจจุบัน เมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๔๙ อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย มีหนังสือถึงจำเลยผ่านสำนักงานที่ดินจังหวัดเลย สาขาด่านซ้าย ขอให้สั่งเจ้าหน้าที่ออกไปทำการรังวัดตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย สำนักงานที่ดินจังหวัดเลย สาขาด่านซ้าย มอบหมายให้นายสมชาย ไพศาลวิทย์ ช่างรังวัด ข้าราชการสังกัดของจำเลยไปทำการตรวจสอบ นายไพศาลได้ปฏิบัติหน้าที่นอกเหนือวัตถุประสงค์ของอำเภอด่านซ้าย โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำการรังวัดที่ดินของโจทก์เข้าไปรวมกับที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย กระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์อีกต่อไป
จำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันประเภทที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์โคกซำอีต้อน บิดาโจทก์ไม่เคยครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณที่พิพาทแต่อย่างใด แต่เป็นการบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดานั้น อยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทที่มีการสอบสวนสิทธิพิสูจน์การทำประโยชน์เพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) โดยโจทก์เป็นผู้นำสำรวจและได้มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แล้ว เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๒๒ ตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๘๐๐ ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย เนื้อที่ ๒๓ ไร่ ๑ งาน ๕๓ ตารางวา ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองที่ดินของบิดาโจทก์ แม้จะครอบครองนานเพียงใด ก็ไม่ได้สิทธิครอบครอง และจะโอนให้แก่กันมิได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท และไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของนายสมชายเป็นการกระทำโดยสุจริต ตามอำนาจหน้าที่และที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติ และได้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบของกรมที่ดิน จึงไม่เป็นการละเมิดหรือรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องของโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย กระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำละเมิดของนายสมชาย เจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดเลยพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานของรัฐว่า รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง แม้คำขอท้ายฟ้องโจทก์จะขอให้จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐมีคำสั่งห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย กระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ แต่ตามคำฟ้องของโจทก์ก็เพื่อให้ได้รับความคุ้มครองตามสิทธิของโจทก์ ประกอบกับจำเลยต่อสู้ว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีจึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบที่ดินสาธารณประโยชน์ ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย แต่เจ้าหน้าที่ดังกล่าวได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินมือเปล่าที่โจทก์ยึดถือครอบครองทำประโยชน์อยู่ และได้มีการทำรูปแผนที่ที่ดินฉบับใหม่โดยรวมเอาที่ดินของโจทก์และของเอกชนรายอื่นเข้าไว้ด้วย อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบและรับรองแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) พิจารณาเห็นว่าการดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงตามกรณีพิพาท เป็นกรณีที่อำเภอด่านซ้ายซึ่งเป็นทบวงการเมืองผู้มีอำนาจดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ได้ยื่นคำขอเพื่อให้เจ้าพนักงานที่ดินท้องที่ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดิน ตามข้อ ๗ ของระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการรับคำขอรังวัด การนัดรังวัด และการเรียกค่าใช้จ่ายในการรังวัดเฉพาะราย พ.ศ. ๒๕๔๗ เมื่อต่อมาเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยได้ดำเนินการตามคำขอดังกล่าวแล้วเห็นว่าที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ฉบับดังกล่าว มีรูปแผนที่คลาดเคลื่อนจึงได้จัดทำแผนที่ฉบับใหม่อันเป็นมูลเหตุของข้อพิพาทในคดีนี้ ขั้นตอนการดำเนินการดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย ประกอบกับระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการเพิกถอนหรือแก้ไขหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๒๙ ได้กำหนดแนวทางในการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในกรณีที่ปรากฏว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงใดที่ออกไปโดยผิดพลาดคลาดเคลื่อน เป็นต้นว่า ออกไปโดยผิดแปลงทับที่บุคคลอื่น หรือแนวเขตผิดพลาดคลาดเคลื่อนให้อธิบดีกรมที่ดินมีอำนาจดำเนินการรังวัดตรวจสอบและดำเนินการเพิกถอนหรือแก้ไขรูปแผนที่ในกรณีดังกล่าวได้ ดังนั้น การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยตามกรณีพิพาทจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งหากการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในกรณีดังกล่าว กระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์ก็ย่อมมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองดังกล่าวของจำเลยหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดตรวจสอบ และการจัดทำแผนที่ที่สาธารณประโยชน์ หนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย ได้รับการยกให้โดยเสน่หามาจากบิดาซึ่งครอบครองทำประโยชน์มาก่อนตั้งแต่ปี ๒๕๐๕ แต่ถูกนายสมชายช่างรังวัด ข้าราชการสังกัดของจำเลยซึ่งได้รับมอบหมายให้ไปทำการตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) จงใจหรือประมาทเลินเล่อทำการรังวัดที่ดินของโจทก์เข้าไปรวมกับที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันประเภทที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์โคกซำอีต้อน บิดาโจทก์ไม่เคยครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณที่พิพาท แต่เป็นการบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ การครอบครองที่ดินของบิดาโจทก์ แม้จะครอบครองนานเพียงใด ก็ไม่ได้สิทธิครอบครอง และจะโอนให้แก่กันมิได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท การกระทำของนายสมชายเป็นการกระทำโดยสุจริต ตามอำนาจหน้าที่และที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติ และได้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบของกรมที่ดิน จึงไม่เป็นการละเมิดหรือรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดานั้น อยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทที่มีการสอบสวนสิทธิพิสูจน์การทำประโยชน์เพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) และได้มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แล้ว ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายนิเทศก์ อรรคสูรย์ โจทก์ กรมที่ดิน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีที่เอกชนเจ้าของที่ดินมือเปล่าฟ้องกรมที่ดินว่าได้รับความเดือดร้อนจากการถูกช่างรังวัดของจำเลยรังวัดที่ดินดังกล่าวรวมเข้าไปกับที่สาธารณประโยชน์ โดยขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดิน ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ การกระทำของช่างรังวัดชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินที่โจทก์อ้างอยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทและมีการออก น.ส. ๓ ก. แล้ว เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓/๒๕๕๖
วันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๖
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดเลย
ระหว่าง
ศาลปกครองอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดเลยส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ ธันวาคม ๒๕๕๓ นายนิเทศก์ อรรคสูรย์ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมที่ดิน จำเลย ต่อศาลจังหวัดเลย เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๐๓/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๕๘๗/๒๕๕๔ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย โดยได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดาโจทก์ที่ได้ครอบครองทำประโยชน์มาก่อนตั้งแต่ปี ๒๕๐๕ และโจทก์ได้ถือครองทำประโยชน์ปลูกพืชไร่และพืชสวนเป็นของตนเองต่อเนื่องในที่ดินดังกล่าวมาตั้งแต่ปี ๒๕๒๐ จนถึงปัจจุบัน เมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๔๙ อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย มีหนังสือถึงจำเลยผ่านสำนักงานที่ดินจังหวัดเลย สาขาด่านซ้าย ขอให้สั่งเจ้าหน้าที่ออกไปทำการรังวัดตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย สำนักงานที่ดินจังหวัดเลย สาขาด่านซ้าย มอบหมายให้นายสมชาย ไพศาลวิทย์ ช่างรังวัด ข้าราชการสังกัดของจำเลยไปทำการตรวจสอบ นายไพศาลได้ปฏิบัติหน้าที่นอกเหนือวัตถุประสงค์ของอำเภอด่านซ้าย โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำการรังวัดที่ดินของโจทก์เข้าไปรวมกับที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย กระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์อีกต่อไป
จำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันประเภทที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์โคกซำอีต้อน บิดาโจทก์ไม่เคยครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณที่พิพาทแต่อย่างใด แต่เป็นการบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดานั้น อยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทที่มีการสอบสวนสิทธิพิสูจน์การทำประโยชน์เพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) โดยโจทก์เป็นผู้นำสำรวจและได้มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แล้ว เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๒๒ ตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๘๐๐ ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย เนื้อที่ ๒๓ ไร่ ๑ งาน ๕๓ ตารางวา ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองที่ดินของบิดาโจทก์ แม้จะครอบครองนานเพียงใด ก็ไม่ได้สิทธิครอบครอง และจะโอนให้แก่กันมิได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท และไม่มีอำนาจฟ้อง การกระทำของนายสมชายเป็นการกระทำโดยสุจริต ตามอำนาจหน้าที่และที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติ และได้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบของกรมที่ดิน จึงไม่เป็นการละเมิดหรือรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องของโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย กระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำละเมิดของนายสมชาย เจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดเลยพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานของรัฐว่า รังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง แม้คำขอท้ายฟ้องโจทก์จะขอให้จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐมีคำสั่งห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย กระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ แต่ตามคำฟ้องของโจทก์ก็เพื่อให้ได้รับความคุ้มครองตามสิทธิของโจทก์ ประกอบกับจำเลยต่อสู้ว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีจึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบที่ดินสาธารณประโยชน์ ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย แต่เจ้าหน้าที่ดังกล่าวได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินรุกล้ำเข้าไปในที่ดินมือเปล่าที่โจทก์ยึดถือครอบครองทำประโยชน์อยู่ และได้มีการทำรูปแผนที่ที่ดินฉบับใหม่โดยรวมเอาที่ดินของโจทก์และของเอกชนรายอื่นเข้าไว้ด้วย อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบและรับรองแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) พิจารณาเห็นว่าการดำเนินการรังวัดเพื่อตรวจสอบแนวเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงตามกรณีพิพาท เป็นกรณีที่อำเภอด่านซ้ายซึ่งเป็นทบวงการเมืองผู้มีอำนาจดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ได้ยื่นคำขอเพื่อให้เจ้าพนักงานที่ดินท้องที่ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดิน ตามข้อ ๗ ของระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการรับคำขอรังวัด การนัดรังวัด และการเรียกค่าใช้จ่ายในการรังวัดเฉพาะราย พ.ศ. ๒๕๔๗ เมื่อต่อมาเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยได้ดำเนินการตามคำขอดังกล่าวแล้วเห็นว่าที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ฉบับดังกล่าว มีรูปแผนที่คลาดเคลื่อนจึงได้จัดทำแผนที่ฉบับใหม่อันเป็นมูลเหตุของข้อพิพาทในคดีนี้ ขั้นตอนการดำเนินการดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลย ประกอบกับระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการเพิกถอนหรือแก้ไขหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๒๙ ได้กำหนดแนวทางในการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในกรณีที่ปรากฏว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงใดที่ออกไปโดยผิดพลาดคลาดเคลื่อน เป็นต้นว่า ออกไปโดยผิดแปลงทับที่บุคคลอื่น หรือแนวเขตผิดพลาดคลาดเคลื่อนให้อธิบดีกรมที่ดินมีอำนาจดำเนินการรังวัดตรวจสอบและดำเนินการเพิกถอนหรือแก้ไขรูปแผนที่ในกรณีดังกล่าวได้ ดังนั้น การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยตามกรณีพิพาทจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งหากการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในกรณีดังกล่าว กระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์ก็ย่อมมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองดังกล่าวของจำเลยหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำหรับประเด็นปัญหาว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดตรวจสอบ และการจัดทำแผนที่ที่สาธารณประโยชน์ หนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ ตั้งอยู่ตำบลโคกงาม อำเภอด่านซ้าย จังหวัดเลย ได้รับการยกให้โดยเสน่หามาจากบิดาซึ่งครอบครองทำประโยชน์มาก่อนตั้งแต่ปี ๒๕๐๕ แต่ถูกนายสมชายช่างรังวัด ข้าราชการสังกัดของจำเลยซึ่งได้รับมอบหมายให้ไปทำการตรวจสอบที่สาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. เลขที่ ๔๔๐๔ (แปลงโคกซำอีต้อน) จงใจหรือประมาทเลินเล่อทำการรังวัดที่ดินของโจทก์เข้าไปรวมกับที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้จำเลยมีคำสั่งห้ามมิให้พนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดกระทำละเมิดหรือเข้ารบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันประเภทที่ดินทำเลเลี้ยงสัตว์โคกซำอีต้อน บิดาโจทก์ไม่เคยครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณที่พิพาท แต่เป็นการบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินสาธารณประโยชน์ การครอบครองที่ดินของบิดาโจทก์ แม้จะครอบครองนานเพียงใด ก็ไม่ได้สิทธิครอบครอง และจะโอนให้แก่กันมิได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท การกระทำของนายสมชายเป็นการกระทำโดยสุจริต ตามอำนาจหน้าที่และที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติ และได้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบของกรมที่ดิน จึงไม่เป็นการละเมิดหรือรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าได้รับการยกให้โดยเสน่หาจากบิดานั้น อยู่ทางทิศใต้ของที่ดินพิพาทที่มีการสอบสวนสิทธิพิสูจน์การทำประโยชน์เพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) และได้มีการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แล้ว ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายนิเทศก์ อรรคสูรย์ โจทก์ กรมที่ดิน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ติดราชการ
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
|
ผู้ส่งข้อความ | วันที่ส่งข้อความ | ข้อความ | action |
---|