ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๙/๒๕๕๕
วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแรงงานกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ ธันวาคม ๒๕๕๒ นายอรรถพล ตรีมั่นคง ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๑ อธิการบดีมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๒ คณะกรรมการสภาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๓ คณบดีคณะบริหารธุรกิจ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๙๙๔/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๕๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งที่ ๕๒๗/๒๕๕๑ จ้างผู้ฟ้องคดีเข้าทดลองปฏิบัติงานในตำแหน่งอาจารย์ประจำ สาขาวิชาการบริหารธุรกิจระหว่างประเทศ (ภาคภาษาอังกฤษ) คณะบริหารธุรกิจ อัตราเงินเดือน ๖๐,๐๐๐ บาท กำหนดระยะเวลาการทดลองปฏิบัติงานเป็นเวลา ๑๒๐ วัน โดยไม่ได้มีการทำสัญญากันตามที่กฎกระทรวง ว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๙ ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๗ และมาตรา ๒๓ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ กำหนด เมื่อครบกำหนดทดลองปฏิบัติงาน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ประเมินผลการทดลองการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี โดยเห็นควรบรรจุผู้ฟ้องคดีเข้าทำงานเป็นอาจารย์ประจำ แต่ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ กลับมอบหมายผู้อำนวยการหลักสูตรวิชาการบริหารธุรกิจระหว่างประเทศ (ภาคภาษาอังกฤษ) ประเมินผลการทดลองปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีโดยเห็นควรไม่บรรจุผู้ฟ้องคดี และต่อมาได้ต่อรองให้ผู้ฟ้องคดียินยอมเปลี่ยนสัญญาจ้างจากอาจารย์ประจำเป็นสัญญาจ้างปีต่อปีและจะดำเนินการบรรจุให้ แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ยินยอม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ขอให้ผู้ฟ้องคดีลาออก โดยจะจ่ายเงินให้ผู้ฟ้องคดีสี่เท่าของเงินเดือนที่ได้รับ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ เป็นการบริหารงานโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน ซึ่งเรียกว่า คณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นผู้แต่งตั้ง ต่อมาวันที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๕๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหนังสือถึงผู้ฟ้องคดีแจ้งผลการประเมินทดลองปฏิบัติงานพร้อมทั้งกำหนดค่าชดเชยและค่าสินจ้างแทนการบอกกล่าวล่วงหน้า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อ้างการจ่ายค่าชดเชยตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานเป็นการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๒๓ การถอดถอนผู้ฟ้องคดีจากการเป็นอาจารย์ โดยให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๕๒ เป็นกรณีไม่ได้บอกกล่าวล่วงหน้า ตามกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงาน พ.ศ. ๒๕๔๙ และเป็นการไม่ปฏิบัติตามกฎกระทรวงและข้อบังคับมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ซึ่งระบุว่าขณะอยู่ระหว่างการพิจารณาข้อร้องทุกข์ของคณะกรรมการคุ้มครอง ห้ามมิให้มหาวิทยาลัยเลิกจ้างหรือถอดถอนผู้ร้องทุกข์ ผู้ฟ้องคดีจึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยที่เรื่องร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดียังอยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือชี้แจงว่า การร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือหารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาและได้รับคำตอบข้อหารือว่า คำร้องทุกข์ดังกล่าวอยู่ในอำนาจพิจารณาของคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ฟ้องคดีจึงได้รับความคุ้มครองตามกฎหมาย การที่ต่อมาคณะกรรมการอุทธรณ์ซึ่งแต่งตั้งโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่า เรื่องร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีอยู่ในอำนาจของคณะกรรมการอุทธรณ์ จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เคยประเมินให้ผู้ฟ้องคดีผ่านการทดลองการปฏิบัติงานและเห็นควรบรรจุผู้ฟ้องคดีเข้าทำงาน ผู้ฟ้องคดีทำการสอนตามที่ได้รับคำสั่งแต่กลับถูกประเมินว่าไม่ได้ทำการสอน ผู้ประเมินผลการทดลองการปฏิบัติงานไม่มีอำนาจประเมิน การเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีไม่มีการสอบสวนเพื่อประกอบการวินิจฉัยและไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการอำนวยการมหาวิทยาลัย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ ไม่เปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งชี้แจงข้อเท็จจริงและแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคำสั่งเลิกจ้าง การเลิกจ้างไม่ได้มีการบอกกล่าวล่วงหน้า เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การบรรจุบุคคลซึ่งเข้าทำงานพร้อมกับผู้ฟ้องคดีและได้ทำการสอนเพียงบางส่วนเข้าเป็นอาจารย์ประจำเป็นการเลือกปฏิบัติไม่เป็นธรรม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีอำนาจเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีในขณะที่มีการร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ คณะกรรมการอุทธรณ์นำคำร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีไปรวมพิจารณาและมีมติให้อยู่ในอำนาจพิจารณาของคณะกรรมการอุทธรณ์เป็นการกระทำที่นอกเหนืออำนาจ การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ ตามข้อบังคับของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ว่าด้วยการบริหารงานบุคคล พ.ศ. ๒๕๕๒ ข้อ ๖๓ วรรคสอง ข้อ ๖๔ ข้อ ๖๕ ข้อ ๖๖ วรรคสอง และข้อ ๖๗ ที่ขัดกับกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๙ ซึ่งมีผลเป็นการจำกัดสิทธิของผู้ร้องทุกข์หรือผู้อุทธรณ์เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนกระบวนพิจารณาและหนังสือแจ้งผลการประเมินทดลองปฏิบัติงานและคำสั่งเลิกจ้าง เนื่องจากไม่ผ่านการทดลองงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ที่กระทำโดยไม่ถูกต้องตามข้อบังคับและกฎหมาย เพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการอุทธรณ์ ให้คณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาคำร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีต่อไป เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยกเลิกหรือเพิกถอนหนังสือตามคำขอข้างต้นแล้ว ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีโดยไม่มีกำหนดระยะเวลาสิ้นสุด นับแต่วันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๕๑ และชำระเงินเดือน ค่าเล่าเรียนบุตร ค่ารักษาพยาบาลและค่าสวัสดิการอื่นๆ ที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิได้รับในฐานะอาจารย์ประจำ นับแต่วันที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ เป็นต้นไป กับให้เพิกถอนข้อบังคับของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ว่าด้วยการบริหารงานบุคคล พ.ศ. ๒๕๕๒ ข้อ ๖๓ วรรคสอง ข้อ ๖๔ ข้อ ๖๕ ข้อ ๖๖ วรรคสอง และข้อ ๖๗
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมาย กฎ และข้อบังคับแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างแรงงาน สิทธิและหน้าที่รวมทั้งผลประโยชน์ตอบแทน ตามกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๙ ซึ่งกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว ข้อ ๓๐ กำหนดให้ฟ้องคดีต่อศาลแรงงาน คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นสถาบันอุดมศึกษาเอกชนที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ มีวัตถุประสงค์ในการให้การศึกษา ส่งเสริมวิชาการและวิชาชีพชั้นสูง ทำการสอน ทำการวิจัย ให้บริการทางวิชาการแก่สังคมและทำนุบำรุงศิลปะและวัฒนธรรมของชาติ ตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการบริการสาธารณะด้านการศึกษาอันเป็นกิจการทางปกครองและใช้อำนาจทางปกครองในการดำเนินกิจการดังกล่าวตามกฎหมาย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่าจ้างผู้ฟ้องคดีเข้าปฏิบัติงานในตำแหน่งอาจารย์ประจำอันเป็นกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีดำเนินกิจการบริการสาธารณะด้านการศึกษา ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ฟ้องคดีจึงเป็นความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นพนักงานในสังกัดที่มีขึ้นเพื่อให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินงานหรือเข้าร่วมดำเนินงานในบริการสาธารณะซึ่งต้องอยู่ภายใต้บทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยสถาบันอุดมศึกษาเอกชนและกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการการศึกษา อันเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจเหนือผู้ฟ้องคดีที่เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเพื่อให้เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ฟ้องคดีจึงไม่ใช่ความสัมพันธ์ในฐานะนายจ้างกับลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานในกฎหมายแพ่งทั่วไป ข้อตกลงจ้างผู้ฟ้องคดีเข้าทดลองปฏิบัติงานในตำแหน่งอาจารย์ประจำเป็นไปเพื่อให้กิจการทางปกครองด้านการศึกษาตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับมอบหมายบรรลุผล จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อข้อพิพาทคดีนี้ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่บรรจุผู้ฟ้องคดีเป็นอาจารย์ประจำตามความเห็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว สำหรับประเด็นที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าการดำเนินการตามข้อบังคับมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ว่าด้วยการบริหารงานบุคคล พ.ศ. ๒๕๕๒ ข้อ ๖๓ วรรคสอง ข้อ ๖๔ ข้อ ๖๕ ข้อ ๖๖ วรรคสอง และข้อ ๖๗ ซึ่งขัดกับกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๙ และเป็นการจำกัดสิทธิของผู้ร้องทุกข์หรือผู้อุทธรณ์ จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๓๔ แห่งพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ มีอำนาจหน้าที่วางนโยบายและควบคุมกิจการทั่วไปของสถาบันอุดมศึกษาเอกชน ทั้งนี้รวมถึงอำนาจในการออกข้อบังคับว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๓๔ (๑๙) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ออกข้อบังคับโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๓๔ (๑๙) แห่งพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงเป็นกรณีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ใช้อำนาจทางปกครองดำเนินกิจการทางปกครองด้านการศึกษา และโดยที่ข้อบังคับดังกล่าวมีผลบังคับกับผู้ปฏิบัติงานในมหาวิทยาลัยหอการค้าไทยเป็นการทั่วไปจึงมีลักษณะเป็นกฎ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ออกข้อบังคับฯ ข้อ ๖๓ วรรคสอง ข้อ ๖๔ ข้อ ๖๕ ข้อ ๖๖ วรรคสอง และข้อ ๖๗ ขัดกับกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๙ ขอให้เพิกถอนบทบัญญัติในข้อบังคับดังกล่าว กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกกฎตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแรงงานกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีบรรยายในฟ้องว่าได้รับค่าตอบแทนจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เดือนละ ๖๐,๐๐๐ บาท ระหว่างได้รับแต่งตั้งให้เข้าทดลองปฏิบัติงานในตำแหน่งอาจารย์ประจำ กรณีจึงเป็นการกล่าวอ้างข้อเท็จจริงว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับค่าตอบแทนจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตลอดเวลาที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแต่งตั้งให้เข้าทดลองปฏิบัติงานในตำแหน่งอาจารย์ประจำ สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๕๗๕ เมื่อมีข้อพิพาทเกิดขึ้นจึงเป็นข้อพิพาทที่เกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง ที่ผู้ฟ้องคดีให้เหตุผลในฟ้องว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เคยประเมินให้ผู้ฟ้องคดีผ่านการทดลองการปฏิบัติงานและเห็นควรบรรจุผู้ฟ้องคดีเข้าทำงาน ผู้ประเมินผลการทดลองการปฏิบัติงานไม่มีอำนาจประเมิน การเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีไม่มีการสอบสวนเพื่อประกอบการวินิจฉัยและไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการอำนวยการมหาวิทยาลัย ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ไม่เปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งชี้แจงข้อเท็จจริงและแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคำสั่งเลิกจ้าง การเลิกจ้างไม่มีการบอกกล่าวล่วงหน้า การบรรจุบุคคลซึ่งเข้าทำงานพร้อมกับผู้ฟ้องคดีและได้ทำการสอนเพียงบางส่วนเป็นการเลือกปฏิบัติไม่เป็นธรรม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีอำนาจเลิกจ้าง ก็เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีถูกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งเลิกจ้าง โดยผู้ฟ้องคดีไม่มีความผิดหรือเป็นการเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีโดยไม่เป็นธรรม อันเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างแรงงาน ผู้ฟ้องคดีชอบที่จะยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต่อศาลแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๔๙ สำหรับเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีได้กล่าวอ้างในฟ้องว่า ในขณะที่มีการร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ คณะกรรมการอุทธรณ์นำคำร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีไปรวมพิจารณาและมีมติให้อยู่ในอำนาจพิจารณาของคณะกรรมการอุทธรณ์เป็นการกระทำที่นอกเหนืออำนาจ และตามคำขอก็ให้ศาลพิพากษาเพิกถอนให้คณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จ้างผู้ฟ้องคดีโดยไม่มีกำหนดระยะเวลาการจ้างนับแต่วันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๕๑ และคำขออื่นที่เกี่ยวเนื่องกันนั้น ก็เห็นได้ว่า เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยกับการที่มีการนำคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไปรวมพิจารณาและให้อยู่ในอำนาจพิจารณาของคณะกรรมการอุทธรณ์ซึ่งกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๙ ข้อ ๓๐ บัญญัติว่า หากคู่กรณีฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดไม่พอใจคำวินิจฉัยของคณะกรรมการคุ้มครองที่เกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาจ้างหรือตามกฎกระทรวงให้นำคดีขึ้นสู่ศาลแรงงานซึ่งเป็นกรณีที่แสดงว่า เมื่อมีข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างแรงงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาเอกชนเกิดขึ้น คู่กรณีจะต้องนำข้อพิพาทนั้นมาฟ้องต่อศาลแรงงาน และเรื่องทำนองนี้อธิบดีผู้พิพากษาศาลแรงงานกลางก็ได้มีคำวินิจฉัยที่ ๔๖/๒๕๕๓ โดยที่โจทก์เป็นสถาบันอุดมศึกษาเอกชน จำเลยดำรงตำแหน่งอาจารย์ประจำว่าเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน จากเหตุผลที่ได้กล่าวมาข้างต้น คดีนี้จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) และมีลักษณะเป็นคดีเลิกจ้างโดยไม่เป็นธรรม ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๙ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีบรรยายในฟ้องว่าได้รับค่าตอบแทนจากมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในอัตราเดือนละ ๖๐,๐๐๐ บาท โดยมีระยะเวลากำหนดการทดลองปฏิบัติงานเป็นเวลา ๑๒๐ วัน โดยภายหลังครบกำหนดทดลองปฏิบัติงาน คณบดีคณะบริหารธุรกิจ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้ประเมินแล้ว ปรากฏว่าเห็นควรให้บรรจุผู้ฟ้องคดีเข้าทำงานเป็นอาจารย์ประจำ แต่ต่อมาเมื่อมีการมอบหมายให้ผู้อำนวยการหลักสูตรวิชาการบริหารธุรกิจระหว่างประเทศ (ภาคภาษาอังกฤษ) กลับเห็นควรไม่บรรจุผู้ฟ้องคดี โดยได้มีการเจรจาต่อรองกันให้ผู้ฟ้องคดียินยอมเปลี่ยนสัญญาจ้างจากอาจารย์ประจำเป็นสัญญาจ้างปีต่อปีและจะดำเนินการบรรจุให้ แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ยินยอมและยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน ต่อมาทางมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และอธิการบดีมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีหนังสือถอดถอนผู้ฟ้องคดีออกจากการเป็นอาจารย์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การเลิกจ้างไม่มีการสอบสวนเพื่อประกอบการวินิจฉัยและไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการอำนวยการมหาวิทยาลัย และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ ไม่เปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งชี้แจงข้อเท็จจริงและแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคำสั่งเลิกจ้าง การเลิกจ้างไม่มีการบอกกล่าวล่วงหน้า เป็นการกระทำอันไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนกระบวนการพิจารณาและหนังสือแจ้งผลการประเมินทดลองปฏิบัติงานและคำสั่งเลิกจ้าง และให้มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีเป็นอาจารย์ประจำโดยไม่มีกำหนดระยะเวลา นับตั้งแต่วันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๕๑ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การในทำนองเดียวกันว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมาย กฎ และข้อบังคับแล้ว ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีบรรยายในฟ้องว่าได้รับค่าตอบแทนจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในอัตราเดือนละ ๖๐,๐๐๐ บาท ระหว่างได้รับการแต่งตั้งให้ทดลองปฏิบัติงาน กรณีจึงเป็นการกล่าวอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับค่าตอบแทนจากการทำงานให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตลอดเวลาที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแต่งตั้งให้เข้าทดลองปฏิบัติงานในตำแหน่งอาจารย์ประจำ สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาจ้างแรงงาน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๕๗๕ และเมื่อพิจารณาถึงข้อเท็จจริงตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่าการเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีเป็นการเลิกจ้างที่ไม่มีการสอบสวนเพื่อประกอบการวินิจฉัยและไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการอำนวยการมหาวิทยาลัย และไม่เปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีได้ชี้แจงข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานก่อนออกคำสั่งเลิกจ้างและไม่มีการบอกกล่าวล่วงหน้า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งการเลิกจ้างของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ว่าไม่มีอำนาจเลิกจ้างและเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีอย่างไม่เป็นธรรม อันเป็นข้อพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) เมื่อคดีพิพาทอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานแล้ว จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายอรรถพล ตรีมั่นคง ผู้ฟ้องคดี มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๑ อธิการบดีมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๒ คณะกรรมการสภาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๓ คณบดีคณะบริหารธุรกิจ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๙/๒๕๕๕
วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแรงงานกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ ธันวาคม ๒๕๕๒ นายอรรถพล ตรีมั่นคง ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๑ อธิการบดีมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๒ คณะกรรมการสภาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๓ คณบดีคณะบริหารธุรกิจ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๙๙๔/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๕๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งที่ ๕๒๗/๒๕๕๑ จ้างผู้ฟ้องคดีเข้าทดลองปฏิบัติงานในตำแหน่งอาจารย์ประจำ สาขาวิชาการบริหารธุรกิจระหว่างประเทศ (ภาคภาษาอังกฤษ) คณะบริหารธุรกิจ อัตราเงินเดือน ๖๐,๐๐๐ บาท กำหนดระยะเวลาการทดลองปฏิบัติงานเป็นเวลา ๑๒๐ วัน โดยไม่ได้มีการทำสัญญากันตามที่กฎกระทรวง ว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๙ ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๗ และมาตรา ๒๓ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ กำหนด เมื่อครบกำหนดทดลองปฏิบัติงาน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ประเมินผลการทดลองการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี โดยเห็นควรบรรจุผู้ฟ้องคดีเข้าทำงานเป็นอาจารย์ประจำ แต่ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ กลับมอบหมายผู้อำนวยการหลักสูตรวิชาการบริหารธุรกิจระหว่างประเทศ (ภาคภาษาอังกฤษ) ประเมินผลการทดลองปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีโดยเห็นควรไม่บรรจุผู้ฟ้องคดี และต่อมาได้ต่อรองให้ผู้ฟ้องคดียินยอมเปลี่ยนสัญญาจ้างจากอาจารย์ประจำเป็นสัญญาจ้างปีต่อปีและจะดำเนินการบรรจุให้ แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ยินยอม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ขอให้ผู้ฟ้องคดีลาออก โดยจะจ่ายเงินให้ผู้ฟ้องคดีสี่เท่าของเงินเดือนที่ได้รับ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ เป็นการบริหารงานโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน ซึ่งเรียกว่า คณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นผู้แต่งตั้ง ต่อมาวันที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๕๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหนังสือถึงผู้ฟ้องคดีแจ้งผลการประเมินทดลองปฏิบัติงานพร้อมทั้งกำหนดค่าชดเชยและค่าสินจ้างแทนการบอกกล่าวล่วงหน้า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อ้างการจ่ายค่าชดเชยตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานเป็นการไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๒๓ การถอดถอนผู้ฟ้องคดีจากการเป็นอาจารย์ โดยให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๕๒ เป็นกรณีไม่ได้บอกกล่าวล่วงหน้า ตามกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงาน พ.ศ. ๒๕๔๙ และเป็นการไม่ปฏิบัติตามกฎกระทรวงและข้อบังคับมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ซึ่งระบุว่าขณะอยู่ระหว่างการพิจารณาข้อร้องทุกข์ของคณะกรรมการคุ้มครอง ห้ามมิให้มหาวิทยาลัยเลิกจ้างหรือถอดถอนผู้ร้องทุกข์ ผู้ฟ้องคดีจึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยที่เรื่องร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดียังอยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือชี้แจงว่า การร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือหารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาและได้รับคำตอบข้อหารือว่า คำร้องทุกข์ดังกล่าวอยู่ในอำนาจพิจารณาของคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ฟ้องคดีจึงได้รับความคุ้มครองตามกฎหมาย การที่ต่อมาคณะกรรมการอุทธรณ์ซึ่งแต่งตั้งโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่า เรื่องร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีอยู่ในอำนาจของคณะกรรมการอุทธรณ์ จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เคยประเมินให้ผู้ฟ้องคดีผ่านการทดลองการปฏิบัติงานและเห็นควรบรรจุผู้ฟ้องคดีเข้าทำงาน ผู้ฟ้องคดีทำการสอนตามที่ได้รับคำสั่งแต่กลับถูกประเมินว่าไม่ได้ทำการสอน ผู้ประเมินผลการทดลองการปฏิบัติงานไม่มีอำนาจประเมิน การเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีไม่มีการสอบสวนเพื่อประกอบการวินิจฉัยและไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการอำนวยการมหาวิทยาลัย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ ไม่เปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งชี้แจงข้อเท็จจริงและแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคำสั่งเลิกจ้าง การเลิกจ้างไม่ได้มีการบอกกล่าวล่วงหน้า เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การบรรจุบุคคลซึ่งเข้าทำงานพร้อมกับผู้ฟ้องคดีและได้ทำการสอนเพียงบางส่วนเข้าเป็นอาจารย์ประจำเป็นการเลือกปฏิบัติไม่เป็นธรรม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีอำนาจเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีในขณะที่มีการร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ คณะกรรมการอุทธรณ์นำคำร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีไปรวมพิจารณาและมีมติให้อยู่ในอำนาจพิจารณาของคณะกรรมการอุทธรณ์เป็นการกระทำที่นอกเหนืออำนาจ การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ ตามข้อบังคับของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ว่าด้วยการบริหารงานบุคคล พ.ศ. ๒๕๕๒ ข้อ ๖๓ วรรคสอง ข้อ ๖๔ ข้อ ๖๕ ข้อ ๖๖ วรรคสอง และข้อ ๖๗ ที่ขัดกับกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๙ ซึ่งมีผลเป็นการจำกัดสิทธิของผู้ร้องทุกข์หรือผู้อุทธรณ์เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนกระบวนพิจารณาและหนังสือแจ้งผลการประเมินทดลองปฏิบัติงานและคำสั่งเลิกจ้าง เนื่องจากไม่ผ่านการทดลองงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ที่กระทำโดยไม่ถูกต้องตามข้อบังคับและกฎหมาย เพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการอุทธรณ์ ให้คณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาคำร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีต่อไป เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยกเลิกหรือเพิกถอนหนังสือตามคำขอข้างต้นแล้ว ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีโดยไม่มีกำหนดระยะเวลาสิ้นสุด นับแต่วันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๕๑ และชำระเงินเดือน ค่าเล่าเรียนบุตร ค่ารักษาพยาบาลและค่าสวัสดิการอื่นๆ ที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิได้รับในฐานะอาจารย์ประจำ นับแต่วันที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ เป็นต้นไป กับให้เพิกถอนข้อบังคับของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ว่าด้วยการบริหารงานบุคคล พ.ศ. ๒๕๕๒ ข้อ ๖๓ วรรคสอง ข้อ ๖๔ ข้อ ๖๕ ข้อ ๖๖ วรรคสอง และข้อ ๖๗
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมาย กฎ และข้อบังคับแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างแรงงาน สิทธิและหน้าที่รวมทั้งผลประโยชน์ตอบแทน ตามกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๙ ซึ่งกฎกระทรวงฉบับดังกล่าว ข้อ ๓๐ กำหนดให้ฟ้องคดีต่อศาลแรงงาน คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นสถาบันอุดมศึกษาเอกชนที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ มีวัตถุประสงค์ในการให้การศึกษา ส่งเสริมวิชาการและวิชาชีพชั้นสูง ทำการสอน ทำการวิจัย ให้บริการทางวิชาการแก่สังคมและทำนุบำรุงศิลปะและวัฒนธรรมของชาติ ตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการบริการสาธารณะด้านการศึกษาอันเป็นกิจการทางปกครองและใช้อำนาจทางปกครองในการดำเนินกิจการดังกล่าวตามกฎหมาย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่าจ้างผู้ฟ้องคดีเข้าปฏิบัติงานในตำแหน่งอาจารย์ประจำอันเป็นกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีดำเนินกิจการบริการสาธารณะด้านการศึกษา ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ฟ้องคดีจึงเป็นความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นพนักงานในสังกัดที่มีขึ้นเพื่อให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดำเนินงานหรือเข้าร่วมดำเนินงานในบริการสาธารณะซึ่งต้องอยู่ภายใต้บทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยสถาบันอุดมศึกษาเอกชนและกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการการศึกษา อันเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจเหนือผู้ฟ้องคดีที่เป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเพื่อให้เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กับผู้ฟ้องคดีจึงไม่ใช่ความสัมพันธ์ในฐานะนายจ้างกับลูกจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานในกฎหมายแพ่งทั่วไป ข้อตกลงจ้างผู้ฟ้องคดีเข้าทดลองปฏิบัติงานในตำแหน่งอาจารย์ประจำเป็นไปเพื่อให้กิจการทางปกครองด้านการศึกษาตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับมอบหมายบรรลุผล จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อข้อพิพาทคดีนี้ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่บรรจุผู้ฟ้องคดีเป็นอาจารย์ประจำตามความเห็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว สำหรับประเด็นที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าการดำเนินการตามข้อบังคับมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ว่าด้วยการบริหารงานบุคคล พ.ศ. ๒๕๕๒ ข้อ ๖๓ วรรคสอง ข้อ ๖๔ ข้อ ๖๕ ข้อ ๖๖ วรรคสอง และข้อ ๖๗ ซึ่งขัดกับกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๙ และเป็นการจำกัดสิทธิของผู้ร้องทุกข์หรือผู้อุทธรณ์ จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๓๔ แห่งพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ มีอำนาจหน้าที่วางนโยบายและควบคุมกิจการทั่วไปของสถาบันอุดมศึกษาเอกชน ทั้งนี้รวมถึงอำนาจในการออกข้อบังคับว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๓๔ (๑๙) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ออกข้อบังคับโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๓๔ (๑๙) แห่งพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงเป็นกรณีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ใช้อำนาจทางปกครองดำเนินกิจการทางปกครองด้านการศึกษา และโดยที่ข้อบังคับดังกล่าวมีผลบังคับกับผู้ปฏิบัติงานในมหาวิทยาลัยหอการค้าไทยเป็นการทั่วไปจึงมีลักษณะเป็นกฎ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ออกข้อบังคับฯ ข้อ ๖๓ วรรคสอง ข้อ ๖๔ ข้อ ๖๕ ข้อ ๖๖ วรรคสอง และข้อ ๖๗ ขัดกับกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๙ ขอให้เพิกถอนบทบัญญัติในข้อบังคับดังกล่าว กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกกฎตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแรงงานกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีบรรยายในฟ้องว่าได้รับค่าตอบแทนจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เดือนละ ๖๐,๐๐๐ บาท ระหว่างได้รับแต่งตั้งให้เข้าทดลองปฏิบัติงานในตำแหน่งอาจารย์ประจำ กรณีจึงเป็นการกล่าวอ้างข้อเท็จจริงว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับค่าตอบแทนจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตลอดเวลาที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแต่งตั้งให้เข้าทดลองปฏิบัติงานในตำแหน่งอาจารย์ประจำ สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาจ้างแรงงานตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๕๗๕ เมื่อมีข้อพิพาทเกิดขึ้นจึงเป็นข้อพิพาทที่เกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง ที่ผู้ฟ้องคดีให้เหตุผลในฟ้องว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เคยประเมินให้ผู้ฟ้องคดีผ่านการทดลองการปฏิบัติงานและเห็นควรบรรจุผู้ฟ้องคดีเข้าทำงาน ผู้ประเมินผลการทดลองการปฏิบัติงานไม่มีอำนาจประเมิน การเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีไม่มีการสอบสวนเพื่อประกอบการวินิจฉัยและไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการอำนวยการมหาวิทยาลัย ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ไม่เปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งชี้แจงข้อเท็จจริงและแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคำสั่งเลิกจ้าง การเลิกจ้างไม่มีการบอกกล่าวล่วงหน้า การบรรจุบุคคลซึ่งเข้าทำงานพร้อมกับผู้ฟ้องคดีและได้ทำการสอนเพียงบางส่วนเป็นการเลือกปฏิบัติไม่เป็นธรรม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีอำนาจเลิกจ้าง ก็เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีถูกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งเลิกจ้าง โดยผู้ฟ้องคดีไม่มีความผิดหรือเป็นการเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีโดยไม่เป็นธรรม อันเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างแรงงาน ผู้ฟ้องคดีชอบที่จะยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต่อศาลแรงงาน ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๔๙ สำหรับเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีได้กล่าวอ้างในฟ้องว่า ในขณะที่มีการร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ คณะกรรมการอุทธรณ์นำคำร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดีไปรวมพิจารณาและมีมติให้อยู่ในอำนาจพิจารณาของคณะกรรมการอุทธรณ์เป็นการกระทำที่นอกเหนืออำนาจ และตามคำขอก็ให้ศาลพิพากษาเพิกถอนให้คณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จ้างผู้ฟ้องคดีโดยไม่มีกำหนดระยะเวลาการจ้างนับแต่วันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๕๑ และคำขออื่นที่เกี่ยวเนื่องกันนั้น ก็เห็นได้ว่า เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยกับการที่มีการนำคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานประจำผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไปรวมพิจารณาและให้อยู่ในอำนาจพิจารณาของคณะกรรมการอุทธรณ์ซึ่งกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๙ ข้อ ๓๐ บัญญัติว่า หากคู่กรณีฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดไม่พอใจคำวินิจฉัยของคณะกรรมการคุ้มครองที่เกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาจ้างหรือตามกฎกระทรวงให้นำคดีขึ้นสู่ศาลแรงงานซึ่งเป็นกรณีที่แสดงว่า เมื่อมีข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างแรงงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาเอกชนเกิดขึ้น คู่กรณีจะต้องนำข้อพิพาทนั้นมาฟ้องต่อศาลแรงงาน และเรื่องทำนองนี้อธิบดีผู้พิพากษาศาลแรงงานกลางก็ได้มีคำวินิจฉัยที่ ๔๖/๒๕๕๓ โดยที่โจทก์เป็นสถาบันอุดมศึกษาเอกชน จำเลยดำรงตำแหน่งอาจารย์ประจำว่าเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน จากเหตุผลที่ได้กล่าวมาข้างต้น คดีนี้จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) และมีลักษณะเป็นคดีเลิกจ้างโดยไม่เป็นธรรม ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๙ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีบรรยายในฟ้องว่าได้รับค่าตอบแทนจากมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในอัตราเดือนละ ๖๐,๐๐๐ บาท โดยมีระยะเวลากำหนดการทดลองปฏิบัติงานเป็นเวลา ๑๒๐ วัน โดยภายหลังครบกำหนดทดลองปฏิบัติงาน คณบดีคณะบริหารธุรกิจ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้ประเมินแล้ว ปรากฏว่าเห็นควรให้บรรจุผู้ฟ้องคดีเข้าทำงานเป็นอาจารย์ประจำ แต่ต่อมาเมื่อมีการมอบหมายให้ผู้อำนวยการหลักสูตรวิชาการบริหารธุรกิจระหว่างประเทศ (ภาคภาษาอังกฤษ) กลับเห็นควรไม่บรรจุผู้ฟ้องคดี โดยได้มีการเจรจาต่อรองกันให้ผู้ฟ้องคดียินยอมเปลี่ยนสัญญาจ้างจากอาจารย์ประจำเป็นสัญญาจ้างปีต่อปีและจะดำเนินการบรรจุให้ แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ยินยอมและยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการคุ้มครองการทำงานและผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน ต่อมาทางมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และอธิการบดีมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีหนังสือถอดถอนผู้ฟ้องคดีออกจากการเป็นอาจารย์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การเลิกจ้างไม่มีการสอบสวนเพื่อประกอบการวินิจฉัยและไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการอำนวยการมหาวิทยาลัย และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ ไม่เปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งชี้แจงข้อเท็จจริงและแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคำสั่งเลิกจ้าง การเลิกจ้างไม่มีการบอกกล่าวล่วงหน้า เป็นการกระทำอันไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนกระบวนการพิจารณาและหนังสือแจ้งผลการประเมินทดลองปฏิบัติงานและคำสั่งเลิกจ้าง และให้มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีเป็นอาจารย์ประจำโดยไม่มีกำหนดระยะเวลา นับตั้งแต่วันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๕๑ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การในทำนองเดียวกันว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมาย กฎ และข้อบังคับแล้ว ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีบรรยายในฟ้องว่าได้รับค่าตอบแทนจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในอัตราเดือนละ ๖๐,๐๐๐ บาท ระหว่างได้รับการแต่งตั้งให้ทดลองปฏิบัติงาน กรณีจึงเป็นการกล่าวอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับค่าตอบแทนจากการทำงานให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตลอดเวลาที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแต่งตั้งให้เข้าทดลองปฏิบัติงานในตำแหน่งอาจารย์ประจำ สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาจ้างแรงงาน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๕๗๕ และเมื่อพิจารณาถึงข้อเท็จจริงตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่าการเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีเป็นการเลิกจ้างที่ไม่มีการสอบสวนเพื่อประกอบการวินิจฉัยและไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการอำนวยการมหาวิทยาลัย และไม่เปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีได้ชี้แจงข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานก่อนออกคำสั่งเลิกจ้างและไม่มีการบอกกล่าวล่วงหน้า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งการเลิกจ้างของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ว่าไม่มีอำนาจเลิกจ้างและเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีอย่างไม่เป็นธรรม อันเป็นข้อพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๑) เมื่อคดีพิพาทอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานแล้ว จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายอรรถพล ตรีมั่นคง ผู้ฟ้องคดี มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๑ อธิการบดีมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๒ คณะกรรมการสภาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๓ คณบดีคณะบริหารธุรกิจ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. 2522
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
(คำสั่ง) ที่ ๖๘/๒๕๕๕
วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕
เรื่อง การส่งเรื่องกรณีโต้แย้งเขตอำนาจศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งและวรรคสาม
ศาลแขวงพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงพิษณุโลกส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยจำเลยโต้แย้งเขตอำนาจศาลในคำให้การ และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๓ นางสาววชิรา ทับทองหลาง โจทก์ ยื่นฟ้อง เทศบาลตำบลวัดโบสถ์ จังหวัดพิษณุโลก ที่ ๑ นายสมพง วรรณโส ที่ ๒ นายพุทธพงษ์ โฉมแดง ที่ ๓ นายรณชิต โฉมแดง ที่ ๔ นายวีระศักดิ์ เปลี่ยมทรัพย์ ที่ ๕ นายจรัญ ดีเหม็น ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลแขวงพิษณุโลก เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๒๓๙๙/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ประกอบกิจการค้าขายวัสดุก่อสร้างจดทะเบียนพาณิชย์ชื่อ "ร้านรวยนิรันดร์วัสดุก่อสร้าง" ตั้งอยู่ตำบลวัดโบสถ์ อำเภอวัดโบสถ์ จังหวัดพิษณุโลก จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มีกองประปาเป็นหน่วยงานภายใน มีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้อำนวยการกองการประปา และเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นพนักงาน และเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๑ ซึ่งกองการประปาดังกล่าวเป็นผู้เคยค้ากับโจทก์ โดยเมื่อวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๐ ถึงวันที่ ๓๑ ตุลาคม ๒๕๕๑ กองการประปา โดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ และเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๑ ได้สั่งซื้อสินค้าและอุปกรณ์การก่อสร้างประเภทหิน ทราย ท่อประปา และอื่น ๆ หลายรายการไปจากโจทก์รวมเป็นเงินทั้งสิ้นจำนวน ๒๑๐,๙๒๗ บาท ตามวิธีการที่เคยปฏิบัติต่อกันมา การส่งสินค้ามีทั้งโจทก์นำไปส่งให้จำเลยที่ ๑ ที่กองการประปาที่ทำการของจำเลยที่ ๑ และบางครั้งจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ และตัวแทนจำเลยที่ ๑ มารับที่ร้านของโจทก์ หลังซื้อสินค้าไปจากโจทก์แล้ว จำเลยที่ ๑ ไม่ทำการเบิกจ่ายเงินค่าสินค้าให้แก่โจทก์ โจทก์มีหนังสือทวงถาม จำเลยที่ ๑ แจ้งว่า เป็นเรื่องส่วนตัวของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ จำเลยที่ ๑ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันชำระเงินจำนวน ๒๔๑,๒๔๗.๗๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๒๑๐,๙๒๗ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่เคยซื้อสินค้าจากโจทก์ และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่ใช่ตัวแทนของจำเลยที่ ๑ และวิธีปฏิบัติที่จำเลยที่ ๑ เคยสั่งซื้อจากโจทก์มีเพียงวิธีตกลงราคา ซึ่งต้องปฏิบัติตามระเบียบว่าด้วยการพัสดุทุกประการ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องให้จำเลยที่ ๑ ต้องรับผิดต่อโจทก์ ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม และขาดอายุความ และการที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยทั้งหกนำสินค้าที่สั่งซื้อไปใช้ในวัตถุประสงค์กองการประปา จึงเป็นการฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง เกี่ยวกับสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค เพราะสินค้าที่จำเลยที่ ๑ นำไปใช้ในการทำการประปา ซึ่งเป็นสาธารณูปโภคให้ประชาชนในพื้นที่รับผิดชอบของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ สั่งซื้อสินค้าในนามตัวแทนของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชำระราคาให้โจทก์ ซึ่งโจทก์ก็ทราบดี และปฏิบัติต่อกันเช่นนี้เรื่อยมา และเป็นสัญญาสัมปทาน คดีอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ปฏิบัติหน้าที่ไปตามหน้าที่ของตน จึงไม่ต้องรับผิดส่วนตัว คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ให้การว่า จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ สังกัดจำเลยที่ ๑ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ โจทก์ต้องฟ้องจำเลยที่ ๑ ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๕ คำฟ้องโจทก์เคลือบคลุม และคดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
ศาลแขวงพิษณุโลกสั่งให้โจทก์ทำคำชี้แจงในประเด็นที่จำเลยที่ ๑ ได้ให้การว่า คดีนี้ ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแขวงพิษณุโลก แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙
โจทก์ทำคำชี้แจงเรื่องเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องโจทก์มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะเป็นการฟ้องว่าฝ่ายจำเลยผิดสัญญาซื้อขายที่คู่สัญญามุ่งผูกพันกันบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน ไม่ใช่สัญญาจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่วัตถุประสงค์ของสัญญาก็เพียงเพื่อให้ได้มาซึ่งเครื่องมือวัสดุอุปกรณ์ที่นำไปใช้ในหน่วยงานของจำเลยที่ ๑ เท่านั้น ไม่มีวัตถุประสงค์ให้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาเข้าดำเนินกิจการหรือเข้าร่วมบริการสาธารณะโดยตรง สัญญาดังกล่าวจึงไม่เป็นสัญญาทางปกครอง ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลแขวงพิษณุโลกที่จะรับไว้พิจารณาได้
โจทก์ยื่นคำร้องขอถอนฟ้องจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ศาลแขวงพิษณุโลกอนุญาต
ศาลแขวงพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นราชการส่วนท้องถิ่น อันเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๑ หรือไม่ก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาถึงคำฟ้องคำให้การของคู่ความแล้ว โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้ซื้ออุปกรณ์ก่อสร้างไปจากโจทก์หลายรายการแล้วไม่ชำระราคา ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การปฏิเสธว่า ไม่เคยซื้อสินค้าดังกล่าวจากโจทก์ และจำเลยที่ ๒ จะสั่งซื้อสินค้าจากโจทก์หรือไม่ก็เป็นเรื่องส่วนตัวของจำเลยที่ ๒ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การต่อสู้ว่า สั่งซื้อสินค้าจากโจทก์ในฐานะตัวแทนของจำเลยที่ ๑ จึงไม่ต้องรับผิดส่วนตัว ดังนี้ รูปแบบและวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นเพียงสัญญาที่คู่สัญญาในฐานะที่เท่าเทียมกัน แสดงเจตนาโดยสมัครใจซื้อขายระหว่างกัน จึงเป็นสัญญาในทางแพ่งเพื่อให้ได้มาซึ่งวัสดุอุปกรณ์การก่อสร้างเท่านั้น ไม่มีลักษณะว่าโจทก์ซึ่งเป็นผู้ขายต้องเข้าดำเนินการติดตั้งและหรือก่อสร้างงานตามรายการวัสดุที่ขายให้ฝ่ายจำเลยด้วยไม่ จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๗๐ (๒) และมาตรา ๗๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ประกอบกับมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ เป็นพนักงานของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะในเขตเทศบาลให้เป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งการจัดให้มีน้ำสะอาดหรือการดำเนินการเกี่ยวกับการประปา เพื่อให้บริการด้านสาธารณูปโภคแก่ประชาชนในเขตท้องถิ่น เป็นภารกิจบริการสาธารณะตามกฎหมายประการหนึ่งที่จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ต้องดำเนินการ ตามมาตรา ๕๑ (๑) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๔) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ได้ทำการสั่งซื้อสินค้าวัสดุและอุปกรณ์การก่อสร้างประเภทหิน ทราย ท่อประปาและอื่น ๆ จากโจทก์ เพื่อนำไปใช้ในการก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภคสำหรับจัดให้มีน้ำสะอาดหรือดำเนินการเกี่ยวกับการประปาเพื่อให้บริการแก่ประชาชนในเขตเทศบาล สัญญาดังกล่าวมีจำเลยที่ ๑ เป็นคู่สัญญาที่เป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นสัญญาที่จำเลยที่ ๑ ได้ซื้อวัสดุและอุปกรณ์เพื่อนำไปใช้ในการก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภคสำหรับจัดให้มีน้ำสะอาดหรือดำเนินการเกี่ยวกับการประปาเพื่อให้บริการแก่ประชาชนในเขตเทศบาล อันเป็นภารกิจการดำเนินกิจการทางปกครองตามกฎหมายที่จำเลยที่ ๑ ต้องดำเนินการตามมาตรา ๕๑ (๑) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๔) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งหากไม่มีวัสดุอุปกรณ์ดังกล่าวย่อมไม่อาจดำเนินกิจการทางปกครองให้บรรลุผลได้อย่างแน่แท้ สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดหาหรือจัดให้มีวัสดุอุปกรณ์ที่สำคัญหรือจำเป็นเพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผล สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง
อีกทั้งสัญญาดังกล่าวยังมีลักษณะเป็นสัญญาที่จำเลยที่ ๑ ใช้เอกสิทธิ์ของรัฐในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาโดยวิธีตกลงราคาซื้อขายแต่เพียงฝ่ายเดียว ด้วยการอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ ออกคำสั่งทางปกครองหรือดำเนินการในขั้นตอนต่าง ๆ ที่เป็นข้อตกลงของสัญญา ไม่ว่าจะในเรื่องของการกำหนดคุณสมบัติคู่สัญญา วิธีการเลือกคู่สัญญา การมีคำสั่งรับคำเสนอราคาของคู่สัญญา การควบคุมการปฏิบัติตามสัญญา การแก้ไขสัญญาและการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว โดยที่โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่อาจกำหนดเปลี่ยนแปลง หรือปฏิเสธไม่ยอมรับข้อตกลงตามสัญญาดังกล่าวในประการใดได้เลย อันแสดงให้เห็นถึงข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงเอกสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหน่วยงานทางปกครองที่มีเหนือโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองของจำเลยที่ ๑ การจัดซื้อวัสดุและอุปกรณ์เพื่อนำไปใช้ในการก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภคสำหรับจัดให้มีน้ำสะอาดหรือดำเนินการเกี่ยวกับการประปาเพื่อให้บริการแก่ประชาชนในเขตเทศบาล ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล อันเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครองที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่ง ซึ่งจะยึดหลักเสรีภาพในการแสดงเจตนาของคู่สัญญาในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาเป็นสำคัญ สัญญาซื้อวัสดุและอุปกรณ์สำหรับจัดให้มีน้ำสะอาดหรือดำเนินการเกี่ยวกับการประปาเพื่อให้บริการแก่ประชาชนในเขตเทศบาลดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อวัสดุและอุปกรณ์เพื่อนำไปใช้ในการก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภคสำหรับจัดให้มีน้ำสะอาดหรือดำเนินการเกี่ยวกับการประปา เพื่อให้บริการแก่ประชาชนในเขตเทศบาลระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งหกซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารราคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
อย่างไรก็ดี ศาลปกครองพิษณุโลกมีข้อสังเกตเพิ่มเติมในคดีนี้ว่า จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจศาลไว้ในคำให้การโดยมิได้จัดทำคำร้องยื่นต่อศาลเป็นการเฉพาะ ตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับในกรณีที่ศาลเห็นเองเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว นั้น จะต้องเป็นกรณีที่ศาลเห็นเองว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลอื่น ไม่ใช่เห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลตน เมื่อคดีนี้ศาลแขวงพิษณุโลกซึ่งเป็นศาลที่ส่งความเห็น เห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลตน กรณีจึงไม่อาจถือว่าเป็นการทำความเห็นเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลในกรณีที่ศาลเห็นเอง ตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ เช่นกัน ทั้งนี้ ตาม คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล (คำสั่ง) ที่ ๔๗/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา การส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาลชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งและวรรคสาม หรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ประกอบกิจการค้าขายวัสดุก่อสร้าง กองการประปาโดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ และเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๑ ได้สั่งซื้อสินค้าและอุปกรณ์การก่อสร้างประเภทหิน ทราย ท่อประปา และอื่น ๆ หลายรายการไปจากโจทก์ แล้วจำเลยที่ ๑ ไม่ทำการเบิกจ่ายเงินค่าสินค้าให้แก่โจทก์ อ้างว่าเป็นเรื่องส่วนตัวของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ จำเลยที่ ๑ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันชำระเงินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ โต้แย้งเขตอำนาจศาลในคำให้การว่า เป็นคดีปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแขวงพิษณุโลกจัดทำความเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของตนแล้วส่งให้ศาลปกครองจัดทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจศาลเช่นกัน เมื่อพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง กำหนดว่า หากคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องเห็นว่า คดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่งก็จะต้องยื่นคำร้องก่อนวันสืบพยานของศาลยุติธรรม การโต้แย้งอำนาจศาลจึงต้องทำเป็นคำร้อง แต่การโต้แย้งของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ในกรณีนี้เป็นการโต้แย้งไว้ในคำให้การซึ่งเป็นเพียงข้อต่อสู้คดีเท่านั้น โดยไม่ได้จัดทำเป็นคำร้องยื่นต่อศาลเป็นการเฉพาะ จึงเป็นการโต้แย้งอำนาจศาลที่ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติดังกล่าว ทั้งการที่ศาลจะทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น จะต้องเป็นกรณีที่ศาลจัดทำความเห็นตามข้อโต้แย้งที่เริ่มกระบวนการโดยการที่คู่ความยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาล ตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งเสียก่อน ส่วนในกรณีที่ศาลเห็นเองเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลนั้น ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ให้อนุโลมตามมาตรา ๑๐ ซึ่งจะต้องเป็นกรณีที่ศาลเห็นเองว่า คดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลอื่น มิใช่เห็นเองว่าอยู่ในอำนาจของตนเอง เมื่อปรากฏว่า จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ มิได้ดำเนินกระบวนพิจารณาตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งมิใช่กรณีที่ศาลเห็นเองว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลอื่น จึงถือไม่ได้ว่ามีการขัดแย้งกันเกี่ยวกับอำนาจศาล กรณีจึงไม่ต้องด้วยบทบัญญัติตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งและวรรคสาม ชอบที่คณะกรรมการจะมีคำสั่งให้จำหน่ายเรื่องออกจากสารบบความ ตามข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๒๙ (๒)
จึงมีคำสั่งว่า การส่งเรื่องกรณีระหว่างศาลแขวงพิษณุโลกและศาลปกครองพิษณุโลก ที่เกี่ยวข้องกับโจทก์และจำเลยทั้งหกในคดีนี้ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งและวรรคสาม อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๗ วรรคสอง ประกอบข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๒๙ (๒) ให้จำหน่ายเรื่องออกจากสารบบความ
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
(คำสั่ง) ที่ ๖๘/๒๕๕๕
วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕
เรื่อง การส่งเรื่องกรณีโต้แย้งเขตอำนาจศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งและวรรคสาม
ศาลแขวงพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงพิษณุโลกส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยจำเลยโต้แย้งเขตอำนาจศาลในคำให้การ และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๕๓ นางสาววชิรา ทับทองหลาง โจทก์ ยื่นฟ้อง เทศบาลตำบลวัดโบสถ์ จังหวัดพิษณุโลก ที่ ๑ นายสมพง วรรณโส ที่ ๒ นายพุทธพงษ์ โฉมแดง ที่ ๓ นายรณชิต โฉมแดง ที่ ๔ นายวีระศักดิ์ เปลี่ยมทรัพย์ ที่ ๕ นายจรัญ ดีเหม็น ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลแขวงพิษณุโลก เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๒๓๙๙/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ประกอบกิจการค้าขายวัสดุก่อสร้างจดทะเบียนพาณิชย์ชื่อ "ร้านรวยนิรันดร์วัสดุก่อสร้าง" ตั้งอยู่ตำบลวัดโบสถ์ อำเภอวัดโบสถ์ จังหวัดพิษณุโลก จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มีกองประปาเป็นหน่วยงานภายใน มีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้อำนวยการกองการประปา และเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๑ ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นพนักงาน และเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๑ ซึ่งกองการประปาดังกล่าวเป็นผู้เคยค้ากับโจทก์ โดยเมื่อวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๐ ถึงวันที่ ๓๑ ตุลาคม ๒๕๕๑ กองการประปา โดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ และเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๑ ได้สั่งซื้อสินค้าและอุปกรณ์การก่อสร้างประเภทหิน ทราย ท่อประปา และอื่น ๆ หลายรายการไปจากโจทก์รวมเป็นเงินทั้งสิ้นจำนวน ๒๑๐,๙๒๗ บาท ตามวิธีการที่เคยปฏิบัติต่อกันมา การส่งสินค้ามีทั้งโจทก์นำไปส่งให้จำเลยที่ ๑ ที่กองการประปาที่ทำการของจำเลยที่ ๑ และบางครั้งจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ และตัวแทนจำเลยที่ ๑ มารับที่ร้านของโจทก์ หลังซื้อสินค้าไปจากโจทก์แล้ว จำเลยที่ ๑ ไม่ทำการเบิกจ่ายเงินค่าสินค้าให้แก่โจทก์ โจทก์มีหนังสือทวงถาม จำเลยที่ ๑ แจ้งว่า เป็นเรื่องส่วนตัวของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ จำเลยที่ ๑ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันชำระเงินจำนวน ๒๔๑,๒๔๗.๗๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๒๑๐,๙๒๗ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ไม่เคยซื้อสินค้าจากโจทก์ และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่ใช่ตัวแทนของจำเลยที่ ๑ และวิธีปฏิบัติที่จำเลยที่ ๑ เคยสั่งซื้อจากโจทก์มีเพียงวิธีตกลงราคา ซึ่งต้องปฏิบัติตามระเบียบว่าด้วยการพัสดุทุกประการ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องให้จำเลยที่ ๑ ต้องรับผิดต่อโจทก์ ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม และขาดอายุความ และการที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยทั้งหกนำสินค้าที่สั่งซื้อไปใช้ในวัตถุประสงค์กองการประปา จึงเป็นการฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง เกี่ยวกับสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค เพราะสินค้าที่จำเลยที่ ๑ นำไปใช้ในการทำการประปา ซึ่งเป็นสาธารณูปโภคให้ประชาชนในพื้นที่รับผิดชอบของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ สั่งซื้อสินค้าในนามตัวแทนของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ชำระราคาให้โจทก์ ซึ่งโจทก์ก็ทราบดี และปฏิบัติต่อกันเช่นนี้เรื่อยมา และเป็นสัญญาสัมปทาน คดีอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ปฏิบัติหน้าที่ไปตามหน้าที่ของตน จึงไม่ต้องรับผิดส่วนตัว คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ให้การว่า จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ สังกัดจำเลยที่ ๑ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ โจทก์ต้องฟ้องจำเลยที่ ๑ ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๕ คำฟ้องโจทก์เคลือบคลุม และคดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
ศาลแขวงพิษณุโลกสั่งให้โจทก์ทำคำชี้แจงในประเด็นที่จำเลยที่ ๑ ได้ให้การว่า คดีนี้ ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแขวงพิษณุโลก แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙
โจทก์ทำคำชี้แจงเรื่องเขตอำนาจศาลว่า ฟ้องโจทก์มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะเป็นการฟ้องว่าฝ่ายจำเลยผิดสัญญาซื้อขายที่คู่สัญญามุ่งผูกพันกันบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน ไม่ใช่สัญญาจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่วัตถุประสงค์ของสัญญาก็เพียงเพื่อให้ได้มาซึ่งเครื่องมือวัสดุอุปกรณ์ที่นำไปใช้ในหน่วยงานของจำเลยที่ ๑ เท่านั้น ไม่มีวัตถุประสงค์ให้โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาเข้าดำเนินกิจการหรือเข้าร่วมบริการสาธารณะโดยตรง สัญญาดังกล่าวจึงไม่เป็นสัญญาทางปกครอง ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลแขวงพิษณุโลกที่จะรับไว้พิจารณาได้
โจทก์ยื่นคำร้องขอถอนฟ้องจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ศาลแขวงพิษณุโลกอนุญาต
ศาลแขวงพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นราชการส่วนท้องถิ่น อันเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๑ หรือไม่ก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาถึงคำฟ้องคำให้การของคู่ความแล้ว โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ได้ซื้ออุปกรณ์ก่อสร้างไปจากโจทก์หลายรายการแล้วไม่ชำระราคา ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การปฏิเสธว่า ไม่เคยซื้อสินค้าดังกล่าวจากโจทก์ และจำเลยที่ ๒ จะสั่งซื้อสินค้าจากโจทก์หรือไม่ก็เป็นเรื่องส่วนตัวของจำเลยที่ ๒ ส่วนจำเลยที่ ๒ ให้การต่อสู้ว่า สั่งซื้อสินค้าจากโจทก์ในฐานะตัวแทนของจำเลยที่ ๑ จึงไม่ต้องรับผิดส่วนตัว ดังนี้ รูปแบบและวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นเพียงสัญญาที่คู่สัญญาในฐานะที่เท่าเทียมกัน แสดงเจตนาโดยสมัครใจซื้อขายระหว่างกัน จึงเป็นสัญญาในทางแพ่งเพื่อให้ได้มาซึ่งวัสดุอุปกรณ์การก่อสร้างเท่านั้น ไม่มีลักษณะว่าโจทก์ซึ่งเป็นผู้ขายต้องเข้าดำเนินการติดตั้งและหรือก่อสร้างงานตามรายการวัสดุที่ขายให้ฝ่ายจำเลยด้วยไม่ จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามมาตรา ๗๐ (๒) และมาตรา ๗๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ประกอบกับมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ เป็นพนักงานของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะในเขตเทศบาลให้เป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งการจัดให้มีน้ำสะอาดหรือการดำเนินการเกี่ยวกับการประปา เพื่อให้บริการด้านสาธารณูปโภคแก่ประชาชนในเขตท้องถิ่น เป็นภารกิจบริการสาธารณะตามกฎหมายประการหนึ่งที่จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ต้องดำเนินการ ตามมาตรา ๕๑ (๑) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๔) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ได้ทำการสั่งซื้อสินค้าวัสดุและอุปกรณ์การก่อสร้างประเภทหิน ทราย ท่อประปาและอื่น ๆ จากโจทก์ เพื่อนำไปใช้ในการก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภคสำหรับจัดให้มีน้ำสะอาดหรือดำเนินการเกี่ยวกับการประปาเพื่อให้บริการแก่ประชาชนในเขตเทศบาล สัญญาดังกล่าวมีจำเลยที่ ๑ เป็นคู่สัญญาที่เป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นสัญญาที่จำเลยที่ ๑ ได้ซื้อวัสดุและอุปกรณ์เพื่อนำไปใช้ในการก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภคสำหรับจัดให้มีน้ำสะอาดหรือดำเนินการเกี่ยวกับการประปาเพื่อให้บริการแก่ประชาชนในเขตเทศบาล อันเป็นภารกิจการดำเนินกิจการทางปกครองตามกฎหมายที่จำเลยที่ ๑ ต้องดำเนินการตามมาตรา ๕๑ (๑) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๔) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งหากไม่มีวัสดุอุปกรณ์ดังกล่าวย่อมไม่อาจดำเนินกิจการทางปกครองให้บรรลุผลได้อย่างแน่แท้ สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดหาหรือจัดให้มีวัสดุอุปกรณ์ที่สำคัญหรือจำเป็นเพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผล สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง
อีกทั้งสัญญาดังกล่าวยังมีลักษณะเป็นสัญญาที่จำเลยที่ ๑ ใช้เอกสิทธิ์ของรัฐในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาโดยวิธีตกลงราคาซื้อขายแต่เพียงฝ่ายเดียว ด้วยการอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ ออกคำสั่งทางปกครองหรือดำเนินการในขั้นตอนต่าง ๆ ที่เป็นข้อตกลงของสัญญา ไม่ว่าจะในเรื่องของการกำหนดคุณสมบัติคู่สัญญา วิธีการเลือกคู่สัญญา การมีคำสั่งรับคำเสนอราคาของคู่สัญญา การควบคุมการปฏิบัติตามสัญญา การแก้ไขสัญญาและการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว โดยที่โจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่อาจกำหนดเปลี่ยนแปลง หรือปฏิเสธไม่ยอมรับข้อตกลงตามสัญญาดังกล่าวในประการใดได้เลย อันแสดงให้เห็นถึงข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงเอกสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหน่วยงานทางปกครองที่มีเหนือโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองของจำเลยที่ ๑ การจัดซื้อวัสดุและอุปกรณ์เพื่อนำไปใช้ในการก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภคสำหรับจัดให้มีน้ำสะอาดหรือดำเนินการเกี่ยวกับการประปาเพื่อให้บริการแก่ประชาชนในเขตเทศบาล ซึ่งเป็นการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล อันเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครองที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่ง ซึ่งจะยึดหลักเสรีภาพในการแสดงเจตนาของคู่สัญญาในการกำหนดข้อตกลงของสัญญาเป็นสำคัญ สัญญาซื้อวัสดุและอุปกรณ์สำหรับจัดให้มีน้ำสะอาดหรือดำเนินการเกี่ยวกับการประปาเพื่อให้บริการแก่ประชาชนในเขตเทศบาลดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อวัสดุและอุปกรณ์เพื่อนำไปใช้ในการก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภคสำหรับจัดให้มีน้ำสะอาดหรือดำเนินการเกี่ยวกับการประปา เพื่อให้บริการแก่ประชาชนในเขตเทศบาลระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งหกซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารราคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
อย่างไรก็ดี ศาลปกครองพิษณุโลกมีข้อสังเกตเพิ่มเติมในคดีนี้ว่า จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจศาลไว้ในคำให้การโดยมิได้จัดทำคำร้องยื่นต่อศาลเป็นการเฉพาะ ตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับในกรณีที่ศาลเห็นเองเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว นั้น จะต้องเป็นกรณีที่ศาลเห็นเองว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลอื่น ไม่ใช่เห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลตน เมื่อคดีนี้ศาลแขวงพิษณุโลกซึ่งเป็นศาลที่ส่งความเห็น เห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลตน กรณีจึงไม่อาจถือว่าเป็นการทำความเห็นเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลในกรณีที่ศาลเห็นเอง ตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ เช่นกัน ทั้งนี้ ตาม คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล (คำสั่ง) ที่ ๔๗/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา การส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาลชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งและวรรคสาม หรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ประกอบกิจการค้าขายวัสดุก่อสร้าง กองการประปาโดยจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ และเป็นตัวแทนของจำเลยที่ ๑ ได้สั่งซื้อสินค้าและอุปกรณ์การก่อสร้างประเภทหิน ทราย ท่อประปา และอื่น ๆ หลายรายการไปจากโจทก์ แล้วจำเลยที่ ๑ ไม่ทำการเบิกจ่ายเงินค่าสินค้าให้แก่โจทก์ อ้างว่าเป็นเรื่องส่วนตัวของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ จำเลยที่ ๑ จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันชำระเงินให้แก่โจทก์ จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ โต้แย้งเขตอำนาจศาลในคำให้การว่า เป็นคดีปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแขวงพิษณุโลกจัดทำความเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของตนแล้วส่งให้ศาลปกครองจัดทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจศาลเช่นกัน เมื่อพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง กำหนดว่า หากคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องเห็นว่า คดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่งก็จะต้องยื่นคำร้องก่อนวันสืบพยานของศาลยุติธรรม การโต้แย้งอำนาจศาลจึงต้องทำเป็นคำร้อง แต่การโต้แย้งของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ในกรณีนี้เป็นการโต้แย้งไว้ในคำให้การซึ่งเป็นเพียงข้อต่อสู้คดีเท่านั้น โดยไม่ได้จัดทำเป็นคำร้องยื่นต่อศาลเป็นการเฉพาะ จึงเป็นการโต้แย้งอำนาจศาลที่ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติดังกล่าว ทั้งการที่ศาลจะทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น จะต้องเป็นกรณีที่ศาลจัดทำความเห็นตามข้อโต้แย้งที่เริ่มกระบวนการโดยการที่คู่ความยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาล ตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งเสียก่อน ส่วนในกรณีที่ศาลเห็นเองเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลนั้น ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ให้อนุโลมตามมาตรา ๑๐ ซึ่งจะต้องเป็นกรณีที่ศาลเห็นเองว่า คดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลอื่น มิใช่เห็นเองว่าอยู่ในอำนาจของตนเอง เมื่อปรากฏว่า จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ มิได้ดำเนินกระบวนพิจารณาตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งมิใช่กรณีที่ศาลเห็นเองว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลอื่น จึงถือไม่ได้ว่ามีการขัดแย้งกันเกี่ยวกับอำนาจศาล กรณีจึงไม่ต้องด้วยบทบัญญัติตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งและวรรคสาม ชอบที่คณะกรรมการจะมีคำสั่งให้จำหน่ายเรื่องออกจากสารบบความ ตามข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๒๙ (๒)
จึงมีคำสั่งว่า การส่งเรื่องกรณีระหว่างศาลแขวงพิษณุโลกและศาลปกครองพิษณุโลก ที่เกี่ยวข้องกับโจทก์และจำเลยทั้งหกในคดีนี้ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งและวรรคสาม อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๗ วรรคสอง ประกอบข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๒๙ (๒) ให้จำหน่ายเรื่องออกจากสารบบความ
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
การส่งเรื่องกรณีโต้แย้งเขตอำนาจศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. 2542 มาตรา 10 วรรคหนึ่งและวรรคสาม
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๗/๒๕๕๕
วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดสีคิ้ว
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสีคิ้วส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางสาวจตุพร วงษ์ชู ที่ ๑ นายกรัณย์พล เกษมงคล ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมทางหลวง จำเลย ต่อศาลจังหวัดสีคิ้ว เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๒๖/๒๕๕๓ ความว่า จำเลยซึ่งมีหน้าที่ดูแล ก่อสร้าง บำรุงรักษา ซ่อมแซมทางหลวงให้อยู่ในสภาพใช้การได้ดีและปลอดภัยแก่ประชาชนผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวงนั้น ได้ทำการซ่อมแซม บำรุงทางหลวงหมายเลข ๒๐๑ สายระหว่างอำเภอสีคิ้ว - ชัยภูมิ บริเวณกิโลเมตรที่ ๕๖ - ๕๗ ตำบลบ้านแปรง อำเภอด่านขุนทด จังหวัดนครราชสีมา โดยขุดลอกผิวถนนออกเป็นหลุมขนาดใหญ่เต็มผิวถนนของช่องจราจรลึกประมาณ ๓๐ เซ็นติเมตร ยาวประมาณ ๑๐ เมตร โดยไม่ได้ติดตั้งป้ายสัญญาณ ป้ายเตือน สัญญาณไฟ หรือ
อุปกรณ์ใด ๆ เพื่อให้โจทก์ทั้งสองและผู้ขับขี่ยานพาหนะที่สัญจรไปมาบริเวณดังกล่าวได้เห็นหรือรู้ได้ว่า
บริเวณนั้นมีการซ่อมแซมผิวถนน และมีการขุดผิวถนน หรือผิวถนนชำรุดเป็นหลุมขนาดใหญ่ เพื่อให้ ผู้ขับขี่ใช้ความระมัดระวังอย่างเพียงพอในการขับรถผ่านบริเวณนั้นได้โดยปลอดภัย ทำให้โจทก์ที่ ๒ ขับรถยนต์เก๋งยี่ห้อโตโยต้า คันหมายเลขทะเบียน ฌส ๔๕๕๑ กรุงเทพมหานคร ของโจทก์ที่ ๑ ซึ่งมาด้วยกัน ตกลงไปในหลุมดังกล่าวแล้วกระเด็นพุ่งข้ามเกาะกลางถนนไปชนรถยนต์บรรทุกสิบล้อพ่วง เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองได้รับบาดเจ็บและรถยนต์ของโจทก์ที่ ๑ เสียหายทั้งคัน ขอให้จำเลยชำระค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามแนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๔๘
ศาลจังหวัดสีคิ้วพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ โจทก์ฟ้องว่า จำเลยมีหน้าที่ดูแล ก่อสร้าง บำรุงรักษา ซ่อมแซมทางหลวงให้อยู่ในสภาพใช้การได้ และปลอดภัยแก่ประชาชนผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวงที่เกิดเหตุ จำเลยทำการขุดลอกผิวถนนออกเป็นหลุมขนาดใหญ่ ลึกประมาณ ๓๐ เซ็นติเมตร ยาวประมาณ ๑๐ เมตร โดยจำเลยไม่ได้ติดตั้งป้ายสัญญาณ ป้ายเตือน สัญญาณไฟ หรืออุปกรณ์ใด ๆ เพื่อให้โจทก์ทั้งสองและผู้ขับขี่ยานพาหนะที่สัญจรไปมาบริเวณดังกล่าวได้เห็นหรือรู้ได้ว่า บริเวณนั้นมีการซ่อมแซมผิวถนน และมีการขุดผิวถนน หรือผิวถนนชำรุดเป็นหลุมขนาดใหญ่ ทำให้โจทก์ที่ ๒ ขับรถยนต์ตกลงไปในหลุมดังกล่าวแล้วกระเด็นพุ่งข้ามเกาะกลางถนนไปชนรถยนต์บรรทุกสิบล้อ เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองได้รับบาดเจ็บและรถยนต์ของโจทก์ที่ ๑ เสียหาย ซึ่งการกระทำของจำเลยตามที่โจทก์กล่าวอ้างนั้น เกิดจากความประมาทเลินเล่อของจำเลยที่ไม่ได้ตั้งป้ายสัญญาณ ป้ายเตือน สัญญาณไฟ หรืออุปกรณ์ใด ๆ เพื่อให้โจทก์ทั้งสองและผู้ขับยานพาหนะที่สัญจรไปมาบริเวณดังกล่าวได้เห็นหรือรู้ได้ว่า บริเวณนั้นมีการซ่อมแซมผิวถนน และมีการขุดผิวถนน หรือผิวถนนชำรุดเป็นหลุมขนาดใหญ่ อันถือได้ว่าเป็นการกระทำทางกายภาพ มิใช่คดีที่พิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงไม่อยู่ในบังคับตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงาน ของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติรวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ซึ่งการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นจะต้องเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง หรือการดำเนินกิจการทางปกครองเท่านั้น และโดยที่จำเลยเป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรมในสังกัดกระทรวงคมนาคม ตามมาตรา ๒๑ (๖) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ประกอบกับข้อ ๒ แห่งกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๒ กำหนดให้จำเลยมีภารกิจเกี่ยวกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านทางหลวง การก่อสร้างและบำรุงรักษาทางหลวงให้มีโครงข่ายทางหลวงที่สมบูรณ์ครอบคลุมทั่วทั้งประเทศ เพื่อให้ประชาชนได้รับความสะดวกรวดเร็วและปลอดภัยในการเดินทาง โดยให้มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทางหลวงเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับทางหลวงพิเศษ ทางหลวงแผ่นดิน และทางหลวงสัมปทาน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องหลายประการ ซึ่งตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้กำหนดบทนิยามคำว่า "ทางหลวง" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดไว้เพื่อประโยชน์ในการจราจรสาธารณะทางบก และหมายความรวมถึงป้ายจราจร เครื่องหมายจราจร เครื่องหมายสัญญาณ เครื่องสัญญาณไฟฟ้า เครื่องแสดงสัญญาณที่จอดรถ และอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์งานทางบรรดาที่มีอยู่หรือที่ได้จัดไว้ในเขตทางหลวงเพื่อประโยชน์แก่งานทางหรือผู้ใช้ทางหลวงนั้นด้วย และ "งานทาง" หมายความว่า กิจการใดที่ทำเพื่อหรือเนื่องในการจัดสำรวจการก่อสร้าง การขยาย การบูรณะ หรือการบำรุงรักษาทางหลวงหรือการจราจรบนทางหลวง จึงเห็นว่า การติดตั้งและจัดให้มีเครื่องหมายหรือป้าย และสัญญาณจราจรในบริเวณก่อสร้างซ่อมแซมถนนเพื่อความปลอดภัยในการจราจรแก่ประชาชน ผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวง จำเลยย่อมมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้โดยตรงในการควบคุมเพื่อติดตั้งและจัดให้มีเครื่องหมายหรือป้าย และสัญญาณจราจรในบริเวณก่อสร้างซ่อมแซมถนนที่เกิดเหตุด้วย ดังนี้ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์ทั้งสองว่า จำเลยซึ่งมีหน้าที่ดูแล ก่อสร้าง บำรุงรักษา ซ่อมแซมทางหลวงที่เกิดเหตุให้อยู่ในสภาพใช้การได้ดีและปลอดภัยแก่ประชาชนผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวงนั้น ได้ทำการซ่อมแซมทางหลวงโดยขุดลอกผิวถนนออกเป็นหลุมขนาดใหญ่เต็มผิวถนนของช่องจราจร โดยจำเลยไม่ได้ติดตั้งป้ายสัญญาณ ป้ายเตือน สัญญาณไฟหรืออุปกรณ์ใด ๆ เพื่อให้โจทก์ทั้งสองได้รู้เห็นว่า บริเวณนั้นมีการซ่อมแซมผิวถนนและมีการขุดผิวถนนเป็นหลุมขนาดใหญ่ จนเป็นเหตุให้โจทก์ที่ ๒ ขับรถยนต์ตกหลุมที่จำเลยขุดดังกล่าว และโจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ทั้งสอง กรณีจึงฟังได้ว่า มูลเหตุข้อพิพาทในคดีนี้เกิดจากการที่จำเลยละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ โดยไม่ดำเนินการควบคุมเพื่อติดตั้งและจัดให้มีเครื่องหมายหรือป้าย และสัญญาณจราจรในบริเวณก่อสร้างซ่อมแซมถนน หรืออุปกรณ์ใด ๆ เพื่อป้องกันภัยอันตรายให้แก่โจทก์ทั้งสองและประชาชนผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวงนั้นสัญจรไปมา เป็นเหตุทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงคมนาคม ตามมาตรา ๒๑ (๖) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีภารกิจเกี่ยวกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านทางหลวง การก่อสร้างและบำรุงรักษาทางหลวงให้มีโครงข่ายทางหลวงที่สมบูรณ์ครอบคลุมทั่วทั้งประเทศ และเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้านเพื่อให้ประชาชนได้รับความสะดวก รวดเร็ว และปลอดภัยในการเดินทาง และให้จำเลยมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทางหลวงเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับทางหลวงพิเศษทางหลวงแผ่นดิน และทางหลวงสัมปทาน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องหลายประการ ตามข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๒ และโดยที่พระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๑๙ บัญญัติให้อธิบดีกรมทางหลวงเป็นเจ้าหน้าที่กำกับตรวจตราและควบคุมทางหลวงและงานทางที่เกี่ยวกับทางหลวงพิเศษ ทางหลวงแผ่นดิน และทางหลวงสัมปทาน ประกอบมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดนิยามคำว่า "ทางหลวง" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดไว้เพื่อประโยชน์ในการจราจรสาธารณะทางบก และหมายความรวมถึงป้ายจราจร เครื่องหมายจราจร เครื่องหมายสัญญาณ เครื่องสัญญาณไฟฟ้า เครื่องแสดงสัญญาณที่จอดรถ และอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์งานทางบรรดาที่มีอยู่หรือที่ได้จัดไว้ในเขตทางหลวง เพื่อประโยชน์แก่งานทางหรือผู้ใช้ทางหลวงนั้นด้วย และกำหนดนิยามคำว่า "งานทาง" หมายความว่า กิจการใดที่ทำเพื่อหรือเนื่องในการสำรวจการก่อสร้าง การขยาย การบูรณะ หรือการบำรุงรักษาทางหลวง หรือการจราจรบนทางหลวง จำเลยจึงมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้โดยตรงในการควบคุมเพื่อติดตั้งและจัดให้มีเครื่องหมายหรือป้าย และสัญญาณจราจรในบริเวณก่อสร้างซ่อมแซมถนน เพื่อความปลอดภัยในการจราจรแก่ประชาชนผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวง เมื่อเหตุแห่งการฟ้อง คดีนี้โจทก์อ้างว่า จำเลยซึ่งมีหน้าที่ดูแล ก่อสร้าง บำรุงรักษา ซ่อมแซมทางหลวงให้อยู่ในสภาพใช้การได้ และปลอดภัยแก่ประชาชนผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวงได้ขุดลอกผิวถนนที่เกิดเหตุออกเป็นหลุมขนาดใหญ่โดยไม่ได้ติดตั้งป้ายสัญญาณ ป้ายเตือน สัญญาณไฟ หรืออุปกรณ์ใด ๆ เพื่อให้โจทก์ทั้งสองและผู้ขับขี่ยานพาหนะที่สัญจรไปมาบริเวณดังกล่าวได้เห็นหรือรู้ได้ว่า บริเวณนั้นมีการซ่อมแซมผิวถนน และมีการขุดผิวถนน หรือผิวถนนชำรุดเป็นหลุมขนาดใหญ่ ทำให้โจทก์ที่ ๒ ขับรถยนต์ตกลงไปในหลุมดังกล่าวแล้วกระเด็นพุ่งข้ามเกาะกลางถนนไปชนรถยนต์บรรทุกสิบล้อ เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองได้รับบาดเจ็บและรถยนต์ของโจทก์ที่ ๑ เสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวจตุพร วงษ์ชู ที่ ๑ นายกรัณย์พล เกษมงคล ที่ ๒ โจทก์ กรมทางหลวง จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
สำเนาถูกต้อง
(นายธนกร หมานบุตร) คมศิลล์ คัด/ทาน
นิติกรปฏิบัติการ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๗/๒๕๕๕
วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดสีคิ้ว
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสีคิ้วส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ นางสาวจตุพร วงษ์ชู ที่ ๑ นายกรัณย์พล เกษมงคล ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมทางหลวง จำเลย ต่อศาลจังหวัดสีคิ้ว เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๒๖/๒๕๕๓ ความว่า จำเลยซึ่งมีหน้าที่ดูแล ก่อสร้าง บำรุงรักษา ซ่อมแซมทางหลวงให้อยู่ในสภาพใช้การได้ดีและปลอดภัยแก่ประชาชนผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวงนั้น ได้ทำการซ่อมแซม บำรุงทางหลวงหมายเลข ๒๐๑ สายระหว่างอำเภอสีคิ้ว - ชัยภูมิ บริเวณกิโลเมตรที่ ๕๖ - ๕๗ ตำบลบ้านแปรง อำเภอด่านขุนทด จังหวัดนครราชสีมา โดยขุดลอกผิวถนนออกเป็นหลุมขนาดใหญ่เต็มผิวถนนของช่องจราจรลึกประมาณ ๓๐ เซ็นติเมตร ยาวประมาณ ๑๐ เมตร โดยไม่ได้ติดตั้งป้ายสัญญาณ ป้ายเตือน สัญญาณไฟ หรือ
อุปกรณ์ใด ๆ เพื่อให้โจทก์ทั้งสองและผู้ขับขี่ยานพาหนะที่สัญจรไปมาบริเวณดังกล่าวได้เห็นหรือรู้ได้ว่า
บริเวณนั้นมีการซ่อมแซมผิวถนน และมีการขุดผิวถนน หรือผิวถนนชำรุดเป็นหลุมขนาดใหญ่ เพื่อให้ ผู้ขับขี่ใช้ความระมัดระวังอย่างเพียงพอในการขับรถผ่านบริเวณนั้นได้โดยปลอดภัย ทำให้โจทก์ที่ ๒ ขับรถยนต์เก๋งยี่ห้อโตโยต้า คันหมายเลขทะเบียน ฌส ๔๕๕๑ กรุงเทพมหานคร ของโจทก์ที่ ๑ ซึ่งมาด้วยกัน ตกลงไปในหลุมดังกล่าวแล้วกระเด็นพุ่งข้ามเกาะกลางถนนไปชนรถยนต์บรรทุกสิบล้อพ่วง เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองได้รับบาดเจ็บและรถยนต์ของโจทก์ที่ ๑ เสียหายทั้งคัน ขอให้จำเลยชำระค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามแนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๔๘
ศาลจังหวัดสีคิ้วพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ โจทก์ฟ้องว่า จำเลยมีหน้าที่ดูแล ก่อสร้าง บำรุงรักษา ซ่อมแซมทางหลวงให้อยู่ในสภาพใช้การได้ และปลอดภัยแก่ประชาชนผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวงที่เกิดเหตุ จำเลยทำการขุดลอกผิวถนนออกเป็นหลุมขนาดใหญ่ ลึกประมาณ ๓๐ เซ็นติเมตร ยาวประมาณ ๑๐ เมตร โดยจำเลยไม่ได้ติดตั้งป้ายสัญญาณ ป้ายเตือน สัญญาณไฟ หรืออุปกรณ์ใด ๆ เพื่อให้โจทก์ทั้งสองและผู้ขับขี่ยานพาหนะที่สัญจรไปมาบริเวณดังกล่าวได้เห็นหรือรู้ได้ว่า บริเวณนั้นมีการซ่อมแซมผิวถนน และมีการขุดผิวถนน หรือผิวถนนชำรุดเป็นหลุมขนาดใหญ่ ทำให้โจทก์ที่ ๒ ขับรถยนต์ตกลงไปในหลุมดังกล่าวแล้วกระเด็นพุ่งข้ามเกาะกลางถนนไปชนรถยนต์บรรทุกสิบล้อ เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองได้รับบาดเจ็บและรถยนต์ของโจทก์ที่ ๑ เสียหาย ซึ่งการกระทำของจำเลยตามที่โจทก์กล่าวอ้างนั้น เกิดจากความประมาทเลินเล่อของจำเลยที่ไม่ได้ตั้งป้ายสัญญาณ ป้ายเตือน สัญญาณไฟ หรืออุปกรณ์ใด ๆ เพื่อให้โจทก์ทั้งสองและผู้ขับยานพาหนะที่สัญจรไปมาบริเวณดังกล่าวได้เห็นหรือรู้ได้ว่า บริเวณนั้นมีการซ่อมแซมผิวถนน และมีการขุดผิวถนน หรือผิวถนนชำรุดเป็นหลุมขนาดใหญ่ อันถือได้ว่าเป็นการกระทำทางกายภาพ มิใช่คดีที่พิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงไม่อยู่ในบังคับตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงาน ของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติรวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ซึ่งการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นจะต้องเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง หรือการดำเนินกิจการทางปกครองเท่านั้น และโดยที่จำเลยเป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรมในสังกัดกระทรวงคมนาคม ตามมาตรา ๒๑ (๖) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ประกอบกับข้อ ๒ แห่งกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๒ กำหนดให้จำเลยมีภารกิจเกี่ยวกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านทางหลวง การก่อสร้างและบำรุงรักษาทางหลวงให้มีโครงข่ายทางหลวงที่สมบูรณ์ครอบคลุมทั่วทั้งประเทศ เพื่อให้ประชาชนได้รับความสะดวกรวดเร็วและปลอดภัยในการเดินทาง โดยให้มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทางหลวงเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับทางหลวงพิเศษ ทางหลวงแผ่นดิน และทางหลวงสัมปทาน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องหลายประการ ซึ่งตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้กำหนดบทนิยามคำว่า "ทางหลวง" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดไว้เพื่อประโยชน์ในการจราจรสาธารณะทางบก และหมายความรวมถึงป้ายจราจร เครื่องหมายจราจร เครื่องหมายสัญญาณ เครื่องสัญญาณไฟฟ้า เครื่องแสดงสัญญาณที่จอดรถ และอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์งานทางบรรดาที่มีอยู่หรือที่ได้จัดไว้ในเขตทางหลวงเพื่อประโยชน์แก่งานทางหรือผู้ใช้ทางหลวงนั้นด้วย และ "งานทาง" หมายความว่า กิจการใดที่ทำเพื่อหรือเนื่องในการจัดสำรวจการก่อสร้าง การขยาย การบูรณะ หรือการบำรุงรักษาทางหลวงหรือการจราจรบนทางหลวง จึงเห็นว่า การติดตั้งและจัดให้มีเครื่องหมายหรือป้าย และสัญญาณจราจรในบริเวณก่อสร้างซ่อมแซมถนนเพื่อความปลอดภัยในการจราจรแก่ประชาชน ผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวง จำเลยย่อมมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้โดยตรงในการควบคุมเพื่อติดตั้งและจัดให้มีเครื่องหมายหรือป้าย และสัญญาณจราจรในบริเวณก่อสร้างซ่อมแซมถนนที่เกิดเหตุด้วย ดังนี้ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์ทั้งสองว่า จำเลยซึ่งมีหน้าที่ดูแล ก่อสร้าง บำรุงรักษา ซ่อมแซมทางหลวงที่เกิดเหตุให้อยู่ในสภาพใช้การได้ดีและปลอดภัยแก่ประชาชนผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวงนั้น ได้ทำการซ่อมแซมทางหลวงโดยขุดลอกผิวถนนออกเป็นหลุมขนาดใหญ่เต็มผิวถนนของช่องจราจร โดยจำเลยไม่ได้ติดตั้งป้ายสัญญาณ ป้ายเตือน สัญญาณไฟหรืออุปกรณ์ใด ๆ เพื่อให้โจทก์ทั้งสองได้รู้เห็นว่า บริเวณนั้นมีการซ่อมแซมผิวถนนและมีการขุดผิวถนนเป็นหลุมขนาดใหญ่ จนเป็นเหตุให้โจทก์ที่ ๒ ขับรถยนต์ตกหลุมที่จำเลยขุดดังกล่าว และโจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ทั้งสอง กรณีจึงฟังได้ว่า มูลเหตุข้อพิพาทในคดีนี้เกิดจากการที่จำเลยละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ โดยไม่ดำเนินการควบคุมเพื่อติดตั้งและจัดให้มีเครื่องหมายหรือป้าย และสัญญาณจราจรในบริเวณก่อสร้างซ่อมแซมถนน หรืออุปกรณ์ใด ๆ เพื่อป้องกันภัยอันตรายให้แก่โจทก์ทั้งสองและประชาชนผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวงนั้นสัญจรไปมา เป็นเหตุทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงคมนาคม ตามมาตรา ๒๑ (๖) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีภารกิจเกี่ยวกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านทางหลวง การก่อสร้างและบำรุงรักษาทางหลวงให้มีโครงข่ายทางหลวงที่สมบูรณ์ครอบคลุมทั่วทั้งประเทศ และเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้านเพื่อให้ประชาชนได้รับความสะดวก รวดเร็ว และปลอดภัยในการเดินทาง และให้จำเลยมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยทางหลวงเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับทางหลวงพิเศษทางหลวงแผ่นดิน และทางหลวงสัมปทาน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องหลายประการ ตามข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๒ และโดยที่พระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๑๙ บัญญัติให้อธิบดีกรมทางหลวงเป็นเจ้าหน้าที่กำกับตรวจตราและควบคุมทางหลวงและงานทางที่เกี่ยวกับทางหลวงพิเศษ ทางหลวงแผ่นดิน และทางหลวงสัมปทาน ประกอบมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดนิยามคำว่า "ทางหลวง" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดไว้เพื่อประโยชน์ในการจราจรสาธารณะทางบก และหมายความรวมถึงป้ายจราจร เครื่องหมายจราจร เครื่องหมายสัญญาณ เครื่องสัญญาณไฟฟ้า เครื่องแสดงสัญญาณที่จอดรถ และอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์งานทางบรรดาที่มีอยู่หรือที่ได้จัดไว้ในเขตทางหลวง เพื่อประโยชน์แก่งานทางหรือผู้ใช้ทางหลวงนั้นด้วย และกำหนดนิยามคำว่า "งานทาง" หมายความว่า กิจการใดที่ทำเพื่อหรือเนื่องในการสำรวจการก่อสร้าง การขยาย การบูรณะ หรือการบำรุงรักษาทางหลวง หรือการจราจรบนทางหลวง จำเลยจึงมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้โดยตรงในการควบคุมเพื่อติดตั้งและจัดให้มีเครื่องหมายหรือป้าย และสัญญาณจราจรในบริเวณก่อสร้างซ่อมแซมถนน เพื่อความปลอดภัยในการจราจรแก่ประชาชนผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวง เมื่อเหตุแห่งการฟ้อง คดีนี้โจทก์อ้างว่า จำเลยซึ่งมีหน้าที่ดูแล ก่อสร้าง บำรุงรักษา ซ่อมแซมทางหลวงให้อยู่ในสภาพใช้การได้ และปลอดภัยแก่ประชาชนผู้ขับขี่ยานพาหนะที่ใช้ทางหลวงได้ขุดลอกผิวถนนที่เกิดเหตุออกเป็นหลุมขนาดใหญ่โดยไม่ได้ติดตั้งป้ายสัญญาณ ป้ายเตือน สัญญาณไฟ หรืออุปกรณ์ใด ๆ เพื่อให้โจทก์ทั้งสองและผู้ขับขี่ยานพาหนะที่สัญจรไปมาบริเวณดังกล่าวได้เห็นหรือรู้ได้ว่า บริเวณนั้นมีการซ่อมแซมผิวถนน และมีการขุดผิวถนน หรือผิวถนนชำรุดเป็นหลุมขนาดใหญ่ ทำให้โจทก์ที่ ๒ ขับรถยนต์ตกลงไปในหลุมดังกล่าวแล้วกระเด็นพุ่งข้ามเกาะกลางถนนไปชนรถยนต์บรรทุกสิบล้อ เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองได้รับบาดเจ็บและรถยนต์ของโจทก์ที่ ๑ เสียหาย ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวจตุพร วงษ์ชู ที่ ๑ นายกรัณย์พล เกษมงคล ที่ ๒ โจทก์ กรมทางหลวง จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
สำเนาถูกต้อง
(นายธนกร หมานบุตร) คมศิลล์ คัด/ทาน
นิติกรปฏิบัติการ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๖/๒๕๕๕
วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๕๓ สถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ ยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๒๒/๒๕๕๓ อ้างว่า เมื่อวันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๔๖ ผู้ร้องได้ว่าจ้างบริษัทรวมนครก่อสร้าง (ประเทศไทย) จำกัด ผู้คัดค้าน ให้ก่อสร้างอาคารปฏิบัติการสถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ โดยตกลงจ่ายค่าจ้างเป็นเงิน ๓๔๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาจ้างงานก่อสร้างอาคาร จัดหาและติดตั้งงาน ระบบประจำอาคารและงานโยธา สัญญาเลขที่ MINT/๒๕๔๔/๐๓ - ๒๕๔๖/๒ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๕๐ ได้มีการเสนอข้อพิพาทเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาดังกล่าวต่อสถาบันอนุญาโตตุลาการ สำนักระงับข้อพิพาท สำนักงานศาลยุติธรรม เป็นข้อพิพาทหมายเลขดำที่ ๔๘/๒๕๕๐ คณะอนุญาโตตุลาการได้มีคำชี้ขาดข้อพิพาทหมายเลขแดงที่ ๕๑/๒๕๕๓ ให้สถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ ผู้คัดค้าน (ผู้ร้องในคดีนี้) คืนค่าปรับและชำระค่าดูแลรักษาโครงการและค่าจ้างบุคคลดูแลสถานที่แก่บริษัทรวมนครก่อสร้าง (ประเทศไทย) จำกัด ผู้เรียกร้อง (ผู้คัดค้านในคดีนี้) พร้อมดอกเบี้ย ผู้ร้องเห็นว่าคำชี้ขาดดังกล่าวขัดต่อกฎหมายและขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนตามมาตรา ๔๐ (๑) (ง) และ (๒) (ข) แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำชี้ขาดดังกล่าว
ผู้คัดค้านยื่นคำคัดค้านว่า ผู้ร้องไม่มีสิทธิยื่นคำร้อง คำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการชอบด้วยกฎหมายแล้ว ขอให้ยกคำร้อง
ผู้คัดค้านยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างงานก่อสร้างอาคาร จัดหาและติดตั้งงาน ระบบประจำอาคารและงานโยธาเป็นสัญญาจ้างทำของ มิใช่สัญญาทางปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ร้องได้รับการจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติพัฒนาระบบมาตรวิทยาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๐ โดยมาตรา ๑๒ มาตรา ๑๓ และมาตรา ๑๔ บัญญัติให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์หลายประการ รวมทั้งพัฒนาระบบมาตรวิทยา จัดหาและเก็บรักษามาตรฐานแห่งชาติ วัสดุอ้างอิง มาตรฐานของประเทศทุกสาขาเพื่อให้สอดคล้องกับระบบมาตรวิทยาสากล รวมถึงการถ่ายทอดความถูกต้องของการวัดไปสู่มาตรฐานแห่งชาติเหล่านี้ ผู้ร้องจึงเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐประเภทองค์การมหาชนอันมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๔๖ ผู้ร้องได้ทำสัญญาเลขที่ MINT/๒๕๔๔/๐๓ - ๒๕๔๖/๒ สัญญาจ้างงานก่อสร้างอาคาร จัดหาและติดตั้งงาน ระบบประจำอาคารและงานโยธากับผู้คัดค้าน โดยกำหนดให้ผู้คัดค้านดำเนินการก่อสร้างอาคาร รวมทั้งงานสถาปัตยกรรมและงานโครงสร้าง ติดตั้งระบบเครื่องกลและระบบไฟฟ้า งานตบแต่งสวนและงานโยธา ค่าจ้างจำนวน ๓๔๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท ให้แล้วเสร็จภายในกำหนด ๔๘๘ วัน ตกลงจ่ายค่าจ้างเป็นงวดๆ รวม ๑๖ งวด หากผู้คัดค้านไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนด ต้องจ่ายเบี้ยปรับวันละ ๑๐๐,๐๐๐ บาท และจ่ายเป็นค่าตอบแทนเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการกำกับดูแลวันละ ๑๓,๐๐๐ บาท อันเป็นกรณีที่ผู้ร้องได้ตกลงว่าจ้างให้ผู้คัดค้านดำเนินการก่อสร้างอาคาร รวมทั้งงานสถาปัตยกรรมและงานโครงสร้าง ติดตั้งระบบเครื่องกลและระบบไฟฟ้าของอาคาร อันเป็นสิ่งสาธารณูปโภคและเป็นเครื่องมือสำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของผู้ร้องให้บรรลุผล สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้เทียบเคียงกับคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๒/๒๕๕๒ ที่ ๙/๒๕๕๑ ที่ ๑๕/๒๕๕๐ ที่ ๓๑/๒๕๔๘ ที่ ๑๒/๒๕๔๘ ที่ ๘/๒๕๔๘ ที่ ๑/๒๕๔๘ ที่ ๕๔/๒๕๔๗ ที่ ๔๘/๒๕๔๗ ที่ ๔๗/๒๕๔๗ ที่ ๔๕/๒๕๔๗ ที่ ๑๘/๒๕๔๕ และที่ ๑๐/๒๕๔๕ เมื่อผู้ร้องและผู้คัดค้านมีข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และได้มีการเสนอข้อพิพาทเข้าสู่สถาบันอนุญาโตตุลาการตามข้อกำหนดของสัญญา ซึ่งต่อมาคณะอนุญาโตตุลาการได้มีคำชี้ขาดแล้ว ดังนั้น เมื่อคดีนี้ผู้ร้องร้องว่า คำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการข้อพิพาทหมายเลขดำที่ ๔๘/๒๕๕๐ ข้อพิพาทหมายเลขแดงที่ ๕๑/๒๕๕๓ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำชี้ขาดดังกล่าวตามมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ศาลปกครองจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการนั้น ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ร้องได้รับการจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติพัฒนาระบบมาตรวิทยาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๐ โดยมาตรา ๑๒ มาตรา ๑๓ และมาตรา ๑๔ บัญญัติให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์หลายประการ รวมทั้งพัฒนาระบบมาตรวิทยา จัดหาและเก็บรักษามาตรฐานแห่งชาติ วัสดุอ้างอิง มาตรฐานของประเทศทุกสาขาเพื่อให้สอดคล้องกับระบบมาตรวิทยาสากล รวมถึงการถ่ายทอดความถูกต้องของการวัดไปสู่มาตรฐานแห่งชาติเหล่านี้ ผู้ร้องจึงเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐประเภทองค์การมหาชนอันมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาระหว่างผู้ร้องกับผู้คัดค้านคือ สัญญาที่ผู้ร้องว่าจ้างผู้คัดค้านให้ก่อสร้างอาคารปฏิบัติการสถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ ซึ่งไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำร้องสรุปได้ว่า ผู้ร้องได้ว่าจ้างผู้คัดค้านให้ก่อสร้างอาคารปฏิบัติการสถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ ตามสัญญาจ้างงานก่อสร้างอาคาร จัดหาและติดตั้งงาน ระบบประจำอาคารและงานโยธา ต่อมาได้มีการเสนอข้อพิพาทเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาต่อคณะอนุญาโตตุลาการจนมีคำชี้ขาดแล้ว แต่ผู้ร้องเห็นว่าคำชี้ขาดดังกล่าวขัดต่อกฎหมายและขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนตามมาตรา ๔๐ (๑) (ง) และ (๒) (ข) แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำชี้ขาดดังกล่าว ผู้คัดค้านยื่นคำคัดค้านว่า ผู้ร้องไม่มีสิทธิยื่นคำร้อง คำชี้ขาดดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายแล้ว ขอให้ยกคำร้อง เห็นว่า กรณีเป็นข้อพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาจ้างงานก่อสร้างอาคาร จัดหาและติดตั้งงาน ระบบประจำอาคารและงานโยธา คดีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาพิพาทระหว่างผู้ร้องกับผู้คัดค้านเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากร ธรรมชาติ คดีนี้ เมื่อผู้ร้องเป็นองค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติพัฒนาระบบมาตรวิทยาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๐ โดยมีฐานะเป็นนิติบุคคลและอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทำสัญญาจ้างงานก่อสร้างอาคาร จัดหาและติดตั้งงาน ระบบประจำอาคารและงานโยธา เพื่อก่อสร้างอาคารปฏิบัติการสถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้น การที่ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการอันเกิดจากข้อพิพาทตามสัญญาจ้างงานก่อสร้างดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบมาตรา ๙ และมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างสถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ ผู้ร้อง บริษัทรวมนครก่อสร้าง (ประเทศไทย) จำกัด ผู้คัดค้าน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๖/๒๕๕๕
วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๕๓ สถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ ยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๒๒/๒๕๕๓ อ้างว่า เมื่อวันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๔๖ ผู้ร้องได้ว่าจ้างบริษัทรวมนครก่อสร้าง (ประเทศไทย) จำกัด ผู้คัดค้าน ให้ก่อสร้างอาคารปฏิบัติการสถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ โดยตกลงจ่ายค่าจ้างเป็นเงิน ๓๔๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาจ้างงานก่อสร้างอาคาร จัดหาและติดตั้งงาน ระบบประจำอาคารและงานโยธา สัญญาเลขที่ MINT/๒๕๔๔/๐๓ - ๒๕๔๖/๒ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๕๐ ได้มีการเสนอข้อพิพาทเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาดังกล่าวต่อสถาบันอนุญาโตตุลาการ สำนักระงับข้อพิพาท สำนักงานศาลยุติธรรม เป็นข้อพิพาทหมายเลขดำที่ ๔๘/๒๕๕๐ คณะอนุญาโตตุลาการได้มีคำชี้ขาดข้อพิพาทหมายเลขแดงที่ ๕๑/๒๕๕๓ ให้สถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ ผู้คัดค้าน (ผู้ร้องในคดีนี้) คืนค่าปรับและชำระค่าดูแลรักษาโครงการและค่าจ้างบุคคลดูแลสถานที่แก่บริษัทรวมนครก่อสร้าง (ประเทศไทย) จำกัด ผู้เรียกร้อง (ผู้คัดค้านในคดีนี้) พร้อมดอกเบี้ย ผู้ร้องเห็นว่าคำชี้ขาดดังกล่าวขัดต่อกฎหมายและขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนตามมาตรา ๔๐ (๑) (ง) และ (๒) (ข) แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำชี้ขาดดังกล่าว
ผู้คัดค้านยื่นคำคัดค้านว่า ผู้ร้องไม่มีสิทธิยื่นคำร้อง คำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการชอบด้วยกฎหมายแล้ว ขอให้ยกคำร้อง
ผู้คัดค้านยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างงานก่อสร้างอาคาร จัดหาและติดตั้งงาน ระบบประจำอาคารและงานโยธาเป็นสัญญาจ้างทำของ มิใช่สัญญาทางปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ร้องได้รับการจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติพัฒนาระบบมาตรวิทยาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๐ โดยมาตรา ๑๒ มาตรา ๑๓ และมาตรา ๑๔ บัญญัติให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์หลายประการ รวมทั้งพัฒนาระบบมาตรวิทยา จัดหาและเก็บรักษามาตรฐานแห่งชาติ วัสดุอ้างอิง มาตรฐานของประเทศทุกสาขาเพื่อให้สอดคล้องกับระบบมาตรวิทยาสากล รวมถึงการถ่ายทอดความถูกต้องของการวัดไปสู่มาตรฐานแห่งชาติเหล่านี้ ผู้ร้องจึงเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐประเภทองค์การมหาชนอันมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๔๖ ผู้ร้องได้ทำสัญญาเลขที่ MINT/๒๕๔๔/๐๓ - ๒๕๔๖/๒ สัญญาจ้างงานก่อสร้างอาคาร จัดหาและติดตั้งงาน ระบบประจำอาคารและงานโยธากับผู้คัดค้าน โดยกำหนดให้ผู้คัดค้านดำเนินการก่อสร้างอาคาร รวมทั้งงานสถาปัตยกรรมและงานโครงสร้าง ติดตั้งระบบเครื่องกลและระบบไฟฟ้า งานตบแต่งสวนและงานโยธา ค่าจ้างจำนวน ๓๔๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท ให้แล้วเสร็จภายในกำหนด ๔๘๘ วัน ตกลงจ่ายค่าจ้างเป็นงวดๆ รวม ๑๖ งวด หากผู้คัดค้านไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนด ต้องจ่ายเบี้ยปรับวันละ ๑๐๐,๐๐๐ บาท และจ่ายเป็นค่าตอบแทนเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการกำกับดูแลวันละ ๑๓,๐๐๐ บาท อันเป็นกรณีที่ผู้ร้องได้ตกลงว่าจ้างให้ผู้คัดค้านดำเนินการก่อสร้างอาคาร รวมทั้งงานสถาปัตยกรรมและงานโครงสร้าง ติดตั้งระบบเครื่องกลและระบบไฟฟ้าของอาคาร อันเป็นสิ่งสาธารณูปโภคและเป็นเครื่องมือสำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของผู้ร้องให้บรรลุผล สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้เทียบเคียงกับคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๒/๒๕๕๒ ที่ ๙/๒๕๕๑ ที่ ๑๕/๒๕๕๐ ที่ ๓๑/๒๕๔๘ ที่ ๑๒/๒๕๔๘ ที่ ๘/๒๕๔๘ ที่ ๑/๒๕๔๘ ที่ ๕๔/๒๕๔๗ ที่ ๔๘/๒๕๔๗ ที่ ๔๗/๒๕๔๗ ที่ ๔๕/๒๕๔๗ ที่ ๑๘/๒๕๔๕ และที่ ๑๐/๒๕๔๕ เมื่อผู้ร้องและผู้คัดค้านมีข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และได้มีการเสนอข้อพิพาทเข้าสู่สถาบันอนุญาโตตุลาการตามข้อกำหนดของสัญญา ซึ่งต่อมาคณะอนุญาโตตุลาการได้มีคำชี้ขาดแล้ว ดังนั้น เมื่อคดีนี้ผู้ร้องร้องว่า คำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการข้อพิพาทหมายเลขดำที่ ๔๘/๒๕๕๐ ข้อพิพาทหมายเลขแดงที่ ๕๑/๒๕๕๓ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำชี้ขาดดังกล่าวตามมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ศาลปกครองจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการนั้น ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ร้องได้รับการจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติพัฒนาระบบมาตรวิทยาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๐ โดยมาตรา ๑๒ มาตรา ๑๓ และมาตรา ๑๔ บัญญัติให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์หลายประการ รวมทั้งพัฒนาระบบมาตรวิทยา จัดหาและเก็บรักษามาตรฐานแห่งชาติ วัสดุอ้างอิง มาตรฐานของประเทศทุกสาขาเพื่อให้สอดคล้องกับระบบมาตรวิทยาสากล รวมถึงการถ่ายทอดความถูกต้องของการวัดไปสู่มาตรฐานแห่งชาติเหล่านี้ ผู้ร้องจึงเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐประเภทองค์การมหาชนอันมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาระหว่างผู้ร้องกับผู้คัดค้านคือ สัญญาที่ผู้ร้องว่าจ้างผู้คัดค้านให้ก่อสร้างอาคารปฏิบัติการสถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ ซึ่งไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำร้องสรุปได้ว่า ผู้ร้องได้ว่าจ้างผู้คัดค้านให้ก่อสร้างอาคารปฏิบัติการสถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ ตามสัญญาจ้างงานก่อสร้างอาคาร จัดหาและติดตั้งงาน ระบบประจำอาคารและงานโยธา ต่อมาได้มีการเสนอข้อพิพาทเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาต่อคณะอนุญาโตตุลาการจนมีคำชี้ขาดแล้ว แต่ผู้ร้องเห็นว่าคำชี้ขาดดังกล่าวขัดต่อกฎหมายและขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนตามมาตรา ๔๐ (๑) (ง) และ (๒) (ข) แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำชี้ขาดดังกล่าว ผู้คัดค้านยื่นคำคัดค้านว่า ผู้ร้องไม่มีสิทธิยื่นคำร้อง คำชี้ขาดดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายแล้ว ขอให้ยกคำร้อง เห็นว่า กรณีเป็นข้อพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาจ้างงานก่อสร้างอาคาร จัดหาและติดตั้งงาน ระบบประจำอาคารและงานโยธา คดีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาพิพาทระหว่างผู้ร้องกับผู้คัดค้านเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากร ธรรมชาติ คดีนี้ เมื่อผู้ร้องเป็นองค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติพัฒนาระบบมาตรวิทยาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๐ โดยมีฐานะเป็นนิติบุคคลและอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทำสัญญาจ้างงานก่อสร้างอาคาร จัดหาและติดตั้งงาน ระบบประจำอาคารและงานโยธา เพื่อก่อสร้างอาคารปฏิบัติการสถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้น การที่ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการอันเกิดจากข้อพิพาทตามสัญญาจ้างงานก่อสร้างดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบมาตรา ๙ และมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างสถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ ผู้ร้อง บริษัทรวมนครก่อสร้าง (ประเทศไทย) จำกัด ผู้คัดค้าน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. 2545
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๕/๒๕๕๕
วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยา
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๒ นางวิไลวรรณ มามี ที่ ๑ นายบุญเชิด มามี ที่ ๒โจทก์ยื่นฟ้อง นางจุไร ชื่นสุวรรณ ที่ ๑ นางสิริพร สุ่มสกุล ที่ ๒ นายจรัญ วิทวัสการเวช ที่ ๓ นางรัชฎาพรรักษาแก้ว ที่ ๔ นางสาวปุณยพร จันที ที่ ๕ นายชัยยุทธ ตู้ทองคำ ที่ ๖ นางสาวศิรดา วรวงษ์ ที่ ๗ นางชฎาพร โกสุมาศ ที่ ๘ นางทรายทอง โพธิ์กีรติกุล ที่ ๙ นายสุพจน์ สุวรรณโชติ ที่ ๑๐ นายอนุวัฒน์เมธีวิบูลวุฒิ ที่ ๑๑ จำเลย ต่อศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยา เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๙๘๘/๒๕๕๒ความว่า โจทก์ทั้งสองเป็นสามีภริยาโดยชอบด้วยกฎหมายและเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ ตำบลสะพานไทย (กบเจา) อำเภอบางบาล (เสนาใน) จังหวัดพระนครศรีอยุธยา(กรุงเก่า) เนื้อที่ ๓ ไร่ ๖๒ ตารางวา ซึ่งเป็นสินสมรส แต่จดทะเบียนระบุชื่อโจทก์ที่ ๑ ในโฉนดที่ดินเพียงคนเดียว ขณะเกิดเหตุจำเลยที่ ๓ ถึงจำเลยที่ ๑๐ เป็นเจ้าพนักงานสังกัดกรมที่ดิน ส่วนจำเลยที่ ๑๑ ดำรงตำแหน่งอธิบดีกรมที่ดิน มีอำนาจหน้าที่ดูแลกำกับงานและข้าราชการในสังกัดกรมที่ดินให้เป็นไปตามกฎหมาย เมื่อวันที่ ๙ มกราคม ๒๕๓๔ โจทก์ทั้งสองทำบันทึกข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์รวมที่ดินโดยแบ่งที่ดินให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ จำนวน ๖๒ ส่วนหรือเท่ากับ ๖๒ ตารางวา จากเนื้อที่ทั้งหมด ๑,๒๖๒ ส่วน หรือเท่ากับ ๑,๒๖๒ ตารางวา โดยมีค่าตอบแทนให้แก่โจทก์ทั้งสองเป็นเงิน ๑๕,๐๐๐ บาท ต่อมา วันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๑ โจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ ทำบันทึกข้อตกลงและยื่นคำขอรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมแบบจำกัดเนื้อที่ต่อเจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา โดยแบ่งที่ดินออกเป็นสองแปลง แปลงที่ ๑ ให้จำเลยที่ ๑ เนื้อที่ ๖๒ ตารางวาโดยจำกัดเนื้อที่ ส่วนแปลงคงเหลือทั้งหมดเป็นของโจทก์ที่ ๑ ต่อมา เมื่อวันที่ ๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๑จำเลยที่ ๓ ตำแหน่งนายช่างรังวัด ๖ ได้รังวัดที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ ทั้งแปลง เพื่อแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวม ปรากฏว่าคำนวณเนื้อที่ได้ทั้งหมด ๓ ไร่ ๙๓ ตารางวา ซึ่งมากกว่าเดิม ๓๑ ตารางวา จำเลยที่ ๓ มีหน้าที่รังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นเนื้อที่จำนวน ๖๒ ตารางวา ตามคำขอรังวัดและบันทึกข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์ ฉบับลงวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๑ เท่านั้น แต่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ กลับสมคบกันหลอกลวงโจทก์ที่ ๑ ที่ป่วยเป็นโรคจิตเวช โดยจำเลยที่ ๓ รังวัดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ เพิ่มขึ้นอีก ๒๐๑ ตารางวา รวมเป็นเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา โดยปกปิดและหลอกลวงให้โจทก์ที่ ๑ ลงลายมือชื่อในเอกสารที่จำเลยที่ ๓ จัดทำขึ้นด้วยการแจ้งข้อความอันเป็นเท็จเป็นการลงลายมือชื่อเพื่อเป็นหลักฐานการแบ่งแยกที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ จำนวน ๖๒ ตารางวา ทำให้โจทก์ที่ ๑ หลงเชื่อ และลงลายมือชื่อในเอกสารดังกล่าว และต่อมาจำเลยที่ ๓ ได้แก้ไขรูปแผนที่และเนื้อที่ที่ดินให้ตรงกับที่ได้รังวัดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ จากเนื้อที่ ๖๒ ตารางวา เป็น ๒ งาน ๖๓ ตารางวา และเมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๙ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมสำนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ได้ร่วมกันหลอกลวงโจทก์ที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินดังกล่าวเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา โดยจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ หลอกลวงให้โจทก์ที่ ๑ ลงลายมือชื่อในบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนกับบันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมที่ได้จัดทำขึ้นด้วยการแจ้งข้อความอันเป็นเท็จว่าเป็นหลักฐานในการแบ่งแยกที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑เพียง ๖๒ ตารางวา โจทก์ที่ ๑ หลงเชื่อตามคำหลอกลวง จึงลงลายมือชื่อในบันทึกดังกล่าว แท้จริงแล้วเป็นบันทึกข้อตกลงที่ให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมเพิ่มขึ้นอีก ๒๐๑ ตารางวาโดยไม่มีค่าตอบแทนนอกจากนี้จำเลยที่ ๕ ยังหลอกลวงให้โจทก์ที่ ๑ ลงลายมือชื่อรับรองรูปแผนที่ว่าถูกต้อง การกระทำของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๙ ทำให้จำเลยที่ ๑ ได้ที่ดินเพิ่มโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ ๑๐ ในฐานะเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา มีหน้าที่กำกับดูแลและตรวจสอบการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม รวมทั้งมีหน้าที่ออกโฉนดที่ดินให้ถูกต้องตามกฎหมาย แต่กลับปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ไม่ตรวจสอบความถูกต้องของบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทน บันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมฉบับลงวันที่ ๒๙ มกราคม๒๕๕๒ ว่าเป็นการยกให้โดยเสน่หาจริงหรือไม่ โจทก์ที่ ๒ ซึ่งเป็นสามีของโจทก์ที่ ๑ ได้ให้ความยินยอมในการยกที่ดินซึ่งเป็นสินสมรสให้หรือไม่ การที่จำเลยที่ ๑๐ ออกโฉนดที่ดิน เลขที่ ๒๐๓๐๓ ตำบลสะพานใหม่ อำเภอบางบาล จังหวัดพระนครศรีอยุธยา เนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา ให้แก่จำเลยที่ ๑ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อโจทก์ทั้งสองทราบความจริงได้มีหนังสือขอให้จำเลยที่ ๑๐ และที่ ๑๑ เพิกถอนโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าว เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกล่าวที่คลาดเคลื่อน เพิกถอนบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนและบันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์รวม แต่จำเลยที่ ๑๐ และที่ ๑๑เพิกเฉย การกระทำของจำเลยทั้งสิบเอ็ด เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่านิติกรรมตามบันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ และบันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวม ระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ ให้เพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ และเพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๓๐๓ หรือให้โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๐๓๐๓ เนื้อที่ ๒๐๑ ตารางวา คืนโจทก์ที่ ๑ หากไม่ปฏิบัติตามให้ถือคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนา กับให้จำเลยทั้งสิบเอ็ดร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายให้โจทก์ทั้งสองจำนวน ๔๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไป
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า เดิมที่ดินโฉนดเลขที่ ๗๓๔ เนื้อที่ ๓ ไร่ ๖๒ ตารางวาโจทก์ที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน ลักษณะที่ดินมีคลองชลประทานผ่านกลางที่ดิน ทำให้ที่ดินถูกแบ่งออกเป็นสองแปลง คือทางด้านทิศเหนือกับทางด้านทิศใต้ของคลองชลประทาน เมื่อวันที่ ๙ มกราคม ๒๕๓๔ จำเลยที่ ๑ กับโจทก์ที่ ๑ ตกลงซื้อขายที่ดินดังกล่าวเฉพาะแปลงทางด้านทิศเหนือของคลองชลประทานทั้งแปลง ราคา ๑๕,๐๐๐ บาท แต่เจ้าพนักงานที่ดินไม่จดทะเบียนซื้อขายให้ อ้างว่าต้องเป็นการซื้อขายทั้งแปลงหรือมิฉะนั้นต้องรังวัดให้ทราบเนื้อที่จำนวนแน่นอนก่อน โจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ ไม่ต้องการเสียค่าใช้จ่ายในการรังวัดเพราะทราบแนวเขตที่จะซื้อขายกันอยู่แล้ว จึงทำบันทึกข้อตกลงให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินดังกล่าว แต่เนื่องจากไม่ทราบเนื้อที่แน่นอนจึงกะประมาณเนื้อที่ที่ซื้อขายกันว่าน่าจะมีจำนวน ๖๒ ตารางวา จึงระบุให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมจำนวน ๖๒ ส่วน หลังจากนั้นจำเลยที่ ๑ ได้ครอบครองที่ดินที่ซื้อมาตลอดจนถึงปัจจุบันโดยโจทก์มิได้โต้แย้ง ต่อมาโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ ตกลงจะแบ่งกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินจึงทำคำขอโดยระบุเนื้อที่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำนวน๖๒ ตารางวา ตามคำแนะนำของเจ้าพนักงานที่ดินที่แจ้งว่าต้องระบุตามเดิมไปก่อนหากรังวัดได้เนื้อที่เท่าไรแล้วสามารถทำให้ตรงกับความเป็นจริงได้ พอรังวัดแล้วปรากฏว่า ที่ดินของจำเลยที่ ๑ มีเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา ดังนั้นโจทก์ที่ ๑ จึงตกลงทำบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนให้แก่จำเลยที่ ๑ ตามความเป็นจริงโดยไม่มีค่าตอบแทน จำเลยที่ ๒ ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่เคยหลอกลวงโจทก์ที่ ๑ ตามคำฟ้องแต่อย่างใดค่าเสียหายที่โจทก์เรียกมาสูงเกินความเป็นจริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๑๑ ให้การทำนองเดียวกันว่า ปฏิบัติราชการโดยสุจริตและชอบด้วยระเบียบและกฎหมาย มิได้ร่วมกับจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ หลอกลวงฉ้อฉลโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสิบเอ็ดยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า คำฟ้องของโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือคำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
โจทก์ทั้งสองทำคำชี้แจงว่า โจทก์ยื่นฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนนิติกรรมระหว่างโจทก์ที่ ๑กับจำเลยที่ ๑ และเรียกร้องให้จำเลยทั้งสิบเอ็ดชำระค่าเสียหายอันเกิดจากการฉ้อโกงอันเป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง อีกทั้งมูลละเมิดแห่งคดีนี้ยังเป็นกรณีพิพาทเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ ตกลงซื้อขายหรือให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๖๒ ตารางวา ตามที่โจทก์อ้าง หรือ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา ตามที่จำเลยที่ ๑ ให้การไว้เสียก่อน แล้วจึงจะพิจารณาต่อไปได้ว่าจำเลยทั้งสิบเอ็ดต้องชดใช้ค่าเสียหายเพียงใดจึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอในคดีนี้ โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ เนื้อที่ดิน ๓ ไร่ ๖๒ ตารางวา โดยให้มีชื่อโจทก์ที่ ๑ในโฉนดที่ดินพียงผู้เดียว ที่ดินมีคลองชลประทานผ่านกลางที่ดินทำให้ที่ดินถูกแบ่งออกเป็น ๒ แปลง ต่อมาเมื่อวันที่ ๙ มกราคม ๒๕๓๔ โจทก์ที่ ๑ ได้ตกลงขายที่ดินแปลงฝั่งตรงกันข้ามให้กับจำเลยที่ ๑ โดยให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินพิพาทรวม ๖๒ ส่วน หรือ ๖๒ ตารางวา โดยมีค่าตอบแทน ๑๕,๐๐๐ บาท ต่อมา เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๑โจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ มีความประสงค์จะแบ่งแยกโฉนดที่ดินพิพาทตามส่วนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมจึงยื่นคำขอรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา โดยขอแบ่งแยกเป็นสองแปลงแปลงแรกเนื้อที่ ๖๒ ตารางวา ให้แก่จำเลยที่ ๑ แปลงที่สอง แปลงคงเนื้อที่ส่วนที่เหลือทั้งหมดให้แก่โจทก์ที่ ๑ ในการรังวัดแบ่งแยก โจทก์ทั้งสองเห็นว่า จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้สมคบกันหลอกลวงฉ้อฉลโจทก์ที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๓ ตำแหน่งนายช่างรังวัด ๖ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ฝ่ายรังวัดได้ทำการรังวัดที่ดินเพื่อแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมให้แก่จำเลยที่ ๑ เกินไปจากส่วนที่ตนมีสิทธิโดยทุจริตทั้งจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ หลอกลวงให้โจทก์ที่ ๑ ลงลายมือชื่อในบันทึกถ้อยคำและเอกสารต่างเพื่อใช้ในการแก้ไขรูปแผนที่และเนื้อที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เพิ่มขึ้นโดยไม่มีค่าตอบแทน จึงเป็นการฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ ใช้อำนาจตามมาตรา ๗๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ในการรังวัดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายจนเป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนการที่โจทก์ทั้งสองฟ้องว่าจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกับจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ที่ทำหน้าที่รับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามคำขอแบ่งแยกโฉนดที่ดินของโจทก์ที่ ๑โดยจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ ได้จัดทำบันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนและบันทึกขอแก้ข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมขึ้นโดยทุจริต ทั้งไม่แจ้งให้โจทก์ที่ ๒ ซึ่งเป็นสามีโจทก์ที่ ๑ ให้ความยินยอมในการทำบันทึกข้อตกลงเกี่ยวกับที่ดินดังกล่าวซึ่งเป็นสินสมรส และได้ร่วมกันหลอกลวงฉ้อฉลให้โจทก์ที่ ๑ ลงลายมือชื่อในบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนกับบันทึกขอแก้ข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์รวมที่ได้จัดทำขึ้นและลงชื่อรับรองรูปแผนที่ว่าถูกต้อง และได้ร่วมกันแก้ไขรูปแผนที่และเนื้อที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา เพื่อให้จำเลยที่ ๑ ได้ที่ดินเพิ่มขึ้นโดยไม่มีสิทธิ จึงเป็นการฟ้องว่าจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ ใช้อำนาจตามกฎหมายในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ไม่เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน และข้อ ๒ ของกฎกระทรวงฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในส่วนที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๑๐ ในฐานะเจ้าพนักงานที่ดินได้ออกโฉนดที่ดินใหม่ให้กับจำเลยที่ ๑ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๓๐๓ โดยไม่สอบสวนหรือตรวจสอบความถูกต้องของการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์เพื่อแบ่งแยกที่ดินว่าชอบด้วยกฎหมายที่ดินหรือไม่ จึงเป็นการฟ้องว่าจำเลยที่ ๑๐ ใช้อำนาจ ตามมาตรา ๗๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินในการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง มาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ และโจทก์ทั้งสองได้แจ้งจำเลยที่ ๑๑ ให้ดำเนินการเพิกถอนบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทน บันทึกขอแก้ข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์รวม และโฉนดเลขที่ ๒๐๓๐๓ แล้ว แต่จำเลยที่ ๑๑ เพิกเฉย การที่โจทก์ทั้งสองมีคำขอให้ศาลพิพากษาให้บันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนในที่ดินโฉนดเลขที่ ๗๓๔ และบันทึกขอแก้ข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์รวมระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ ตกเป็นโมฆะและเพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ และเพิกถอนโฉนดเลขที่ ๒๐๓๐๓ หรือให้จำเลยที่ ๑ โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๐๓๐๓ ดังกล่าว เนื้อที่ ๒๐๑ ตารางวา คืนโจทก์ที่ ๑ หากไม่ปฏิบัติตามให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนา ให้จำเลยทั้งสิบเอ็ดคนร่วมกันชำระเงินจำนวน ๔๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยนับแต่วันฟ้อง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองสามารถออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองที่ขอให้ศาลเพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมและโฉนดเลขที่ ๒๐๓๐๓ และให้จำเลยทั้งสิบเอ็ดคนร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสองได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ส่วนกรณีคดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าโจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ ตกลงซื้อขายหรือให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมแบบมีค่าตอบแทนในที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๖๒ ตารางวา ตามที่โจทก์กล่าวอ้าง หรือตกลงซื้อขายหรือให้ถือกรรมสิทธิ์รวมที่ดินแบบมีค่าตอบแทนในที่ดินแปลงด้านทิศเหนือของคลองชลประทานทั้งแปลงซึ่งมีเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา ตามที่จำเลยที่ ๑ ให้การ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าการจดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์ที่ดินรวมและการออกโฉนดที่ดินซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทางพิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอกคู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ รวมทั้งมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่เกี่ยวกับที่ดินพิพาทและเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทเพื่อเยียวยาความเสียหายตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้โดยที่ศาลยุติธรรมหาได้มีอำนาจเช่นนั้นไม่ เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ(๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้วศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันและจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๑๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า โจทก์ทั้งสองเป็นสามีภรรยาโดยชอบด้วยกฎหมายและเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ เนื้อที่ ๓ ไร่ ๖๒ ตารางวา ต่อมา โจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ ทำบันทึกข้อตกลงและยื่นคำขอรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมโดยแบ่งออกเป็นสองแปลง แปลงที่ ๑ ให้จำเลยที่ ๑ เนื้อที่ ๖๒ ตารางวา ส่วนแปลงคงเหลือทั้งหมดเป็นของโจทก์ที่ ๑ แต่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ สมคบกันหลอกลวงรังวัดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ เพิ่มขึ้นเป็นเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา รวมทั้งปกปิดและหลอกลวงโจทก์ที่ ๑ ให้ลงลายมือชื่อในเอกสารที่จำเลยที่ ๓ จัดทำขึ้นด้วยการแจ้งข้อความอันเป็นเท็จเพื่อเป็นหลักฐานการแบ่งแยกที่ดินและแก้ไขรูปแผนที่และเนื้อที่ดินให้ตรงกับที่ได้รังวัด จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๙ ได้ร่วมกันหลอกลวงโจทก์ที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ หลอกลวงให้ลงลายมือชื่อในบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนกับบันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมที่ทำขึ้นด้วยการแจ้งข้อความอันเป็นเท็จว่าเป็นหลักฐานในการแบ่งแยกที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ เพียง ๖๒ ตารางวา แท้จริงแล้วเป็นบันทึกข้อตกลงที่ให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมเพิ่มขึ้นอีก ๒๐๑ ตารางวาโดยไม่มีค่าตอบแทนจำเลยที่ ๕ หลอกลวงให้ลงลายมือชื่อรับรองรูปแผนที่ว่าถูกต้อง การกระทำของจำเลยที่ ๑ ถึง ที่ ๙ ทำให้จำเลยที่ ๑ ได้ที่ดินเพิ่มโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ ๑๐ ปฏิบัติหรือละเว้นปฏิบัติหน้าที่หน้าที่โดยทุจริต ไม่ตรวจสอบความถูกต้องของบันทึกข้อตกลงว่าเป็นการยกให้โดยเสน่หาจริงหรือไม่ โจทก์ที่ ๒ สามีโจทก์ที่ ๑ ให้ความยินยอมในการยกที่ดินซึ่งเป็นสินสมรสให้หรือไม่ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๓๐๓ เนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา ให้แก่จำเลยที่ ๑ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อโจทก์ทั้งสองทราบความจริงได้ขอให้จำเลยที่ ๑๐ และที่ ๑๑ เพิกถอนโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าว เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่คลาดเคลื่อน เพิกถอนบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนและบันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์รวม แต่จำเลยที่ ๑๐ และที่ ๑๑ เพิกเฉย การกระทำของจำเลยทั้งสิบเอ็ดเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสองขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่านิติกรรมตามบันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ และบันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวม ระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ ให้เพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ และเพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๓๐๓ หรือให้โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๐๓๐๓ เนื้อที่ ๒๐๑ ตารางวา คืนโจทก์ที่ ๑ หากไม่ปฏิบัติตามให้ถือคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนา กับให้จำเลยทั้งสิบเอ็ดร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายให้โจทก์ทั้งสอง ส่วนจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การโดยสรุปว่า เมื่อมีการตกลงซื้อขายที่ดินเฉพาะแปลงทางด้านทิศเหนือ เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่จดทะเบียนซื้อขายให้ อ้างว่าต้องเป็นการซื้อขายทั้งแปลงหรือต้องรังวัดให้ทราบเนื้อที่จำนวนแน่นอน โจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ จึงทำบันทึกข้อตกลงให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินดังกล่าว โดยกะประมาณเนื้อที่ที่ซื้อขายกันว่าน่าจะมีจำนวน ๖๒ ตารางวา และระบุให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมจำนวน ๖๒ ส่วน และครอบครองที่ดินจนถึงปัจจุบันโดยมิได้มีการโต้แย้ง ต่อมามีการแบ่งกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินจึงทำคำขอโดยระบุเนื้อที่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำนวน ๖๒ ตารางวา ตามเดิมก่อน หากรังวัดได้เนื้อที่เท่าไรสามารถทำให้ตรงกับความเป็นจริงได้ เมื่อรังวัดแล้วปรากฏว่า ที่ดินของจำเลยที่ ๑ มีเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา โจทก์ที่ ๑ จึงตกลงทำบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนให้แก่จำเลยที่ ๑ ตามความเป็นจริงโดยไม่มีค่าตอบแทน จำเลยที่ ๒ ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่เคยหลอกลวงโจทก์ที่ ๑ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๑๑ ให้การทำนองเดียวกันว่า ปฏิบัติราชการโดยสุจริตและชอบด้วยระเบียบและกฎหมาย มิได้ร่วมกับจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ หลอกลวงฉ้อฉลโจทก์ เห็นว่า โจทก์ทั้งสองฟ้องคดีนี้โดยมุ่งประสงค์ให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองและคุ้มครองกรรมสิทธิ์ในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ ตกลงแบ่งแยกที่ดินหรือให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๖๒ ตารางวาตามที่โจทก์ทั้งสองอ้าง หรือ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา ตามที่จำเลยที่ ๑ ให้การไว้เสียก่อน ซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนด้วยกันเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวิไลวรรณ มามี ที่ ๑ นายบุญเชิด มามี ที่ ๒ โจทก์นางจุไร ชื่นสุวรรณ ที่ ๑ นางสิริพร สุ่มสกุล ที่ ๒ นายจรัญ วิทวัสการเวช ที่ ๓ นางรัชฎาพร รักษาแก้ว ที่ ๔ นางสาวปุณยพร จันที ที่ ๕ นายชัยยุทธ ตู้ทองคำ ที่ ๖ นางสาวศิรดา วรวงษ์ ที่ ๗ นางชฎาพร โกสุมาศ ที่ ๘ นางทรายทอง โพธิ์กีรติกุล ที่ ๙ นายสุพจน์ สุวรรณโชติ ที่ ๑๐ นายอนุวัฒน์ เมธีวิบูลวุฒิ ที่ ๑๑ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๕/๒๕๕๕
วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยา
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๒ นางวิไลวรรณ มามี ที่ ๑ นายบุญเชิด มามี ที่ ๒โจทก์ยื่นฟ้อง นางจุไร ชื่นสุวรรณ ที่ ๑ นางสิริพร สุ่มสกุล ที่ ๒ นายจรัญ วิทวัสการเวช ที่ ๓ นางรัชฎาพรรักษาแก้ว ที่ ๔ นางสาวปุณยพร จันที ที่ ๕ นายชัยยุทธ ตู้ทองคำ ที่ ๖ นางสาวศิรดา วรวงษ์ ที่ ๗ นางชฎาพร โกสุมาศ ที่ ๘ นางทรายทอง โพธิ์กีรติกุล ที่ ๙ นายสุพจน์ สุวรรณโชติ ที่ ๑๐ นายอนุวัฒน์เมธีวิบูลวุฒิ ที่ ๑๑ จำเลย ต่อศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยา เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๙๘๘/๒๕๕๒ความว่า โจทก์ทั้งสองเป็นสามีภริยาโดยชอบด้วยกฎหมายและเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ ตำบลสะพานไทย (กบเจา) อำเภอบางบาล (เสนาใน) จังหวัดพระนครศรีอยุธยา(กรุงเก่า) เนื้อที่ ๓ ไร่ ๖๒ ตารางวา ซึ่งเป็นสินสมรส แต่จดทะเบียนระบุชื่อโจทก์ที่ ๑ ในโฉนดที่ดินเพียงคนเดียว ขณะเกิดเหตุจำเลยที่ ๓ ถึงจำเลยที่ ๑๐ เป็นเจ้าพนักงานสังกัดกรมที่ดิน ส่วนจำเลยที่ ๑๑ ดำรงตำแหน่งอธิบดีกรมที่ดิน มีอำนาจหน้าที่ดูแลกำกับงานและข้าราชการในสังกัดกรมที่ดินให้เป็นไปตามกฎหมาย เมื่อวันที่ ๙ มกราคม ๒๕๓๔ โจทก์ทั้งสองทำบันทึกข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์รวมที่ดินโดยแบ่งที่ดินให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ จำนวน ๖๒ ส่วนหรือเท่ากับ ๖๒ ตารางวา จากเนื้อที่ทั้งหมด ๑,๒๖๒ ส่วน หรือเท่ากับ ๑,๒๖๒ ตารางวา โดยมีค่าตอบแทนให้แก่โจทก์ทั้งสองเป็นเงิน ๑๕,๐๐๐ บาท ต่อมา วันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๑ โจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ ทำบันทึกข้อตกลงและยื่นคำขอรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมแบบจำกัดเนื้อที่ต่อเจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา โดยแบ่งที่ดินออกเป็นสองแปลง แปลงที่ ๑ ให้จำเลยที่ ๑ เนื้อที่ ๖๒ ตารางวาโดยจำกัดเนื้อที่ ส่วนแปลงคงเหลือทั้งหมดเป็นของโจทก์ที่ ๑ ต่อมา เมื่อวันที่ ๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๑จำเลยที่ ๓ ตำแหน่งนายช่างรังวัด ๖ ได้รังวัดที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ ทั้งแปลง เพื่อแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวม ปรากฏว่าคำนวณเนื้อที่ได้ทั้งหมด ๓ ไร่ ๙๓ ตารางวา ซึ่งมากกว่าเดิม ๓๑ ตารางวา จำเลยที่ ๓ มีหน้าที่รังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นเนื้อที่จำนวน ๖๒ ตารางวา ตามคำขอรังวัดและบันทึกข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์ ฉบับลงวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๑ เท่านั้น แต่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ กลับสมคบกันหลอกลวงโจทก์ที่ ๑ ที่ป่วยเป็นโรคจิตเวช โดยจำเลยที่ ๓ รังวัดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ เพิ่มขึ้นอีก ๒๐๑ ตารางวา รวมเป็นเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา โดยปกปิดและหลอกลวงให้โจทก์ที่ ๑ ลงลายมือชื่อในเอกสารที่จำเลยที่ ๓ จัดทำขึ้นด้วยการแจ้งข้อความอันเป็นเท็จเป็นการลงลายมือชื่อเพื่อเป็นหลักฐานการแบ่งแยกที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ จำนวน ๖๒ ตารางวา ทำให้โจทก์ที่ ๑ หลงเชื่อ และลงลายมือชื่อในเอกสารดังกล่าว และต่อมาจำเลยที่ ๓ ได้แก้ไขรูปแผนที่และเนื้อที่ที่ดินให้ตรงกับที่ได้รังวัดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ จากเนื้อที่ ๖๒ ตารางวา เป็น ๒ งาน ๖๓ ตารางวา และเมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๙ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมสำนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ได้ร่วมกันหลอกลวงโจทก์ที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินดังกล่าวเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา โดยจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ หลอกลวงให้โจทก์ที่ ๑ ลงลายมือชื่อในบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนกับบันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมที่ได้จัดทำขึ้นด้วยการแจ้งข้อความอันเป็นเท็จว่าเป็นหลักฐานในการแบ่งแยกที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑เพียง ๖๒ ตารางวา โจทก์ที่ ๑ หลงเชื่อตามคำหลอกลวง จึงลงลายมือชื่อในบันทึกดังกล่าว แท้จริงแล้วเป็นบันทึกข้อตกลงที่ให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมเพิ่มขึ้นอีก ๒๐๑ ตารางวาโดยไม่มีค่าตอบแทนนอกจากนี้จำเลยที่ ๕ ยังหลอกลวงให้โจทก์ที่ ๑ ลงลายมือชื่อรับรองรูปแผนที่ว่าถูกต้อง การกระทำของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๙ ทำให้จำเลยที่ ๑ ได้ที่ดินเพิ่มโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ ๑๐ ในฐานะเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา มีหน้าที่กำกับดูแลและตรวจสอบการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม รวมทั้งมีหน้าที่ออกโฉนดที่ดินให้ถูกต้องตามกฎหมาย แต่กลับปฏิบัติหน้าที่หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ไม่ตรวจสอบความถูกต้องของบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทน บันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมฉบับลงวันที่ ๒๙ มกราคม๒๕๕๒ ว่าเป็นการยกให้โดยเสน่หาจริงหรือไม่ โจทก์ที่ ๒ ซึ่งเป็นสามีของโจทก์ที่ ๑ ได้ให้ความยินยอมในการยกที่ดินซึ่งเป็นสินสมรสให้หรือไม่ การที่จำเลยที่ ๑๐ ออกโฉนดที่ดิน เลขที่ ๒๐๓๐๓ ตำบลสะพานใหม่ อำเภอบางบาล จังหวัดพระนครศรีอยุธยา เนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา ให้แก่จำเลยที่ ๑ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อโจทก์ทั้งสองทราบความจริงได้มีหนังสือขอให้จำเลยที่ ๑๐ และที่ ๑๑ เพิกถอนโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าว เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกล่าวที่คลาดเคลื่อน เพิกถอนบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนและบันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์รวม แต่จำเลยที่ ๑๐ และที่ ๑๑เพิกเฉย การกระทำของจำเลยทั้งสิบเอ็ด เป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง ทำให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่านิติกรรมตามบันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ และบันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวม ระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ ให้เพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ และเพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๓๐๓ หรือให้โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๐๓๐๓ เนื้อที่ ๒๐๑ ตารางวา คืนโจทก์ที่ ๑ หากไม่ปฏิบัติตามให้ถือคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนา กับให้จำเลยทั้งสิบเอ็ดร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายให้โจทก์ทั้งสองจำนวน ๔๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไป
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า เดิมที่ดินโฉนดเลขที่ ๗๓๔ เนื้อที่ ๓ ไร่ ๖๒ ตารางวาโจทก์ที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน ลักษณะที่ดินมีคลองชลประทานผ่านกลางที่ดิน ทำให้ที่ดินถูกแบ่งออกเป็นสองแปลง คือทางด้านทิศเหนือกับทางด้านทิศใต้ของคลองชลประทาน เมื่อวันที่ ๙ มกราคม ๒๕๓๔ จำเลยที่ ๑ กับโจทก์ที่ ๑ ตกลงซื้อขายที่ดินดังกล่าวเฉพาะแปลงทางด้านทิศเหนือของคลองชลประทานทั้งแปลง ราคา ๑๕,๐๐๐ บาท แต่เจ้าพนักงานที่ดินไม่จดทะเบียนซื้อขายให้ อ้างว่าต้องเป็นการซื้อขายทั้งแปลงหรือมิฉะนั้นต้องรังวัดให้ทราบเนื้อที่จำนวนแน่นอนก่อน โจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ ไม่ต้องการเสียค่าใช้จ่ายในการรังวัดเพราะทราบแนวเขตที่จะซื้อขายกันอยู่แล้ว จึงทำบันทึกข้อตกลงให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินดังกล่าว แต่เนื่องจากไม่ทราบเนื้อที่แน่นอนจึงกะประมาณเนื้อที่ที่ซื้อขายกันว่าน่าจะมีจำนวน ๖๒ ตารางวา จึงระบุให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมจำนวน ๖๒ ส่วน หลังจากนั้นจำเลยที่ ๑ ได้ครอบครองที่ดินที่ซื้อมาตลอดจนถึงปัจจุบันโดยโจทก์มิได้โต้แย้ง ต่อมาโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ ตกลงจะแบ่งกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินจึงทำคำขอโดยระบุเนื้อที่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำนวน๖๒ ตารางวา ตามคำแนะนำของเจ้าพนักงานที่ดินที่แจ้งว่าต้องระบุตามเดิมไปก่อนหากรังวัดได้เนื้อที่เท่าไรแล้วสามารถทำให้ตรงกับความเป็นจริงได้ พอรังวัดแล้วปรากฏว่า ที่ดินของจำเลยที่ ๑ มีเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา ดังนั้นโจทก์ที่ ๑ จึงตกลงทำบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนให้แก่จำเลยที่ ๑ ตามความเป็นจริงโดยไม่มีค่าตอบแทน จำเลยที่ ๒ ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่เคยหลอกลวงโจทก์ที่ ๑ ตามคำฟ้องแต่อย่างใดค่าเสียหายที่โจทก์เรียกมาสูงเกินความเป็นจริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๑๑ ให้การทำนองเดียวกันว่า ปฏิบัติราชการโดยสุจริตและชอบด้วยระเบียบและกฎหมาย มิได้ร่วมกับจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ หลอกลวงฉ้อฉลโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสิบเอ็ดยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า คำฟ้องของโจทก์เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือคำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
โจทก์ทั้งสองทำคำชี้แจงว่า โจทก์ยื่นฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนนิติกรรมระหว่างโจทก์ที่ ๑กับจำเลยที่ ๑ และเรียกร้องให้จำเลยทั้งสิบเอ็ดชำระค่าเสียหายอันเกิดจากการฉ้อโกงอันเป็นการละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง อีกทั้งมูลละเมิดแห่งคดีนี้ยังเป็นกรณีพิพาทเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ ตกลงซื้อขายหรือให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๖๒ ตารางวา ตามที่โจทก์อ้าง หรือ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา ตามที่จำเลยที่ ๑ ให้การไว้เสียก่อน แล้วจึงจะพิจารณาต่อไปได้ว่าจำเลยทั้งสิบเอ็ดต้องชดใช้ค่าเสียหายเพียงใดจึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอในคดีนี้ โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ เนื้อที่ดิน ๓ ไร่ ๖๒ ตารางวา โดยให้มีชื่อโจทก์ที่ ๑ในโฉนดที่ดินพียงผู้เดียว ที่ดินมีคลองชลประทานผ่านกลางที่ดินทำให้ที่ดินถูกแบ่งออกเป็น ๒ แปลง ต่อมาเมื่อวันที่ ๙ มกราคม ๒๕๓๔ โจทก์ที่ ๑ ได้ตกลงขายที่ดินแปลงฝั่งตรงกันข้ามให้กับจำเลยที่ ๑ โดยให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินพิพาทรวม ๖๒ ส่วน หรือ ๖๒ ตารางวา โดยมีค่าตอบแทน ๑๕,๐๐๐ บาท ต่อมา เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๑โจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ มีความประสงค์จะแบ่งแยกโฉนดที่ดินพิพาทตามส่วนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมจึงยื่นคำขอรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา โดยขอแบ่งแยกเป็นสองแปลงแปลงแรกเนื้อที่ ๖๒ ตารางวา ให้แก่จำเลยที่ ๑ แปลงที่สอง แปลงคงเนื้อที่ส่วนที่เหลือทั้งหมดให้แก่โจทก์ที่ ๑ ในการรังวัดแบ่งแยก โจทก์ทั้งสองเห็นว่า จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้สมคบกันหลอกลวงฉ้อฉลโจทก์ที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๓ ตำแหน่งนายช่างรังวัด ๖ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ฝ่ายรังวัดได้ทำการรังวัดที่ดินเพื่อแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมให้แก่จำเลยที่ ๑ เกินไปจากส่วนที่ตนมีสิทธิโดยทุจริตทั้งจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ หลอกลวงให้โจทก์ที่ ๑ ลงลายมือชื่อในบันทึกถ้อยคำและเอกสารต่างเพื่อใช้ในการแก้ไขรูปแผนที่และเนื้อที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เพิ่มขึ้นโดยไม่มีค่าตอบแทน จึงเป็นการฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ ใช้อำนาจตามมาตรา ๗๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ในการรังวัดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายจนเป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนการที่โจทก์ทั้งสองฟ้องว่าจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกับจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ที่ทำหน้าที่รับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามคำขอแบ่งแยกโฉนดที่ดินของโจทก์ที่ ๑โดยจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ ได้จัดทำบันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนและบันทึกขอแก้ข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมขึ้นโดยทุจริต ทั้งไม่แจ้งให้โจทก์ที่ ๒ ซึ่งเป็นสามีโจทก์ที่ ๑ ให้ความยินยอมในการทำบันทึกข้อตกลงเกี่ยวกับที่ดินดังกล่าวซึ่งเป็นสินสมรส และได้ร่วมกันหลอกลวงฉ้อฉลให้โจทก์ที่ ๑ ลงลายมือชื่อในบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนกับบันทึกขอแก้ข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์รวมที่ได้จัดทำขึ้นและลงชื่อรับรองรูปแผนที่ว่าถูกต้อง และได้ร่วมกันแก้ไขรูปแผนที่และเนื้อที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา เพื่อให้จำเลยที่ ๑ ได้ที่ดินเพิ่มขึ้นโดยไม่มีสิทธิ จึงเป็นการฟ้องว่าจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ ใช้อำนาจตามกฎหมายในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ไม่เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน และข้อ ๒ ของกฎกระทรวงฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในส่วนที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๑๐ ในฐานะเจ้าพนักงานที่ดินได้ออกโฉนดที่ดินใหม่ให้กับจำเลยที่ ๑ ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๓๐๓ โดยไม่สอบสวนหรือตรวจสอบความถูกต้องของการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์เพื่อแบ่งแยกที่ดินว่าชอบด้วยกฎหมายที่ดินหรือไม่ จึงเป็นการฟ้องว่าจำเลยที่ ๑๐ ใช้อำนาจ ตามมาตรา ๗๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินในการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง มาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ และโจทก์ทั้งสองได้แจ้งจำเลยที่ ๑๑ ให้ดำเนินการเพิกถอนบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทน บันทึกขอแก้ข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์รวม และโฉนดเลขที่ ๒๐๓๐๓ แล้ว แต่จำเลยที่ ๑๑ เพิกเฉย การที่โจทก์ทั้งสองมีคำขอให้ศาลพิพากษาให้บันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนในที่ดินโฉนดเลขที่ ๗๓๔ และบันทึกขอแก้ข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์รวมระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ ตกเป็นโมฆะและเพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ และเพิกถอนโฉนดเลขที่ ๒๐๓๐๓ หรือให้จำเลยที่ ๑ โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๐๓๐๓ ดังกล่าว เนื้อที่ ๒๐๑ ตารางวา คืนโจทก์ที่ ๑ หากไม่ปฏิบัติตามให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนา ให้จำเลยทั้งสิบเอ็ดคนร่วมกันชำระเงินจำนวน ๔๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยนับแต่วันฟ้อง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองสามารถออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ทั้งสองที่ขอให้ศาลเพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมและโฉนดเลขที่ ๒๐๓๐๓ และให้จำเลยทั้งสิบเอ็ดคนร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสองได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ส่วนกรณีคดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าโจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ ตกลงซื้อขายหรือให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมแบบมีค่าตอบแทนในที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๖๒ ตารางวา ตามที่โจทก์กล่าวอ้าง หรือตกลงซื้อขายหรือให้ถือกรรมสิทธิ์รวมที่ดินแบบมีค่าตอบแทนในที่ดินแปลงด้านทิศเหนือของคลองชลประทานทั้งแปลงซึ่งมีเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา ตามที่จำเลยที่ ๑ ให้การ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าการจดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์ที่ดินรวมและการออกโฉนดที่ดินซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทางพิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอกคู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ รวมทั้งมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่เกี่ยวกับที่ดินพิพาทและเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทเพื่อเยียวยาความเสียหายตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้โดยที่ศาลยุติธรรมหาได้มีอำนาจเช่นนั้นไม่ เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ(๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้วศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันและจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๑๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า โจทก์ทั้งสองเป็นสามีภรรยาโดยชอบด้วยกฎหมายและเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ เนื้อที่ ๓ ไร่ ๖๒ ตารางวา ต่อมา โจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ ทำบันทึกข้อตกลงและยื่นคำขอรังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวมโดยแบ่งออกเป็นสองแปลง แปลงที่ ๑ ให้จำเลยที่ ๑ เนื้อที่ ๖๒ ตารางวา ส่วนแปลงคงเหลือทั้งหมดเป็นของโจทก์ที่ ๑ แต่จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ สมคบกันหลอกลวงรังวัดที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ เพิ่มขึ้นเป็นเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา รวมทั้งปกปิดและหลอกลวงโจทก์ที่ ๑ ให้ลงลายมือชื่อในเอกสารที่จำเลยที่ ๓ จัดทำขึ้นด้วยการแจ้งข้อความอันเป็นเท็จเพื่อเป็นหลักฐานการแบ่งแยกที่ดินและแก้ไขรูปแผนที่และเนื้อที่ดินให้ตรงกับที่ได้รังวัด จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๙ ได้ร่วมกันหลอกลวงโจทก์ที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ หลอกลวงให้ลงลายมือชื่อในบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนกับบันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมที่ทำขึ้นด้วยการแจ้งข้อความอันเป็นเท็จว่าเป็นหลักฐานในการแบ่งแยกที่ดินให้แก่จำเลยที่ ๑ เพียง ๖๒ ตารางวา แท้จริงแล้วเป็นบันทึกข้อตกลงที่ให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมเพิ่มขึ้นอีก ๒๐๑ ตารางวาโดยไม่มีค่าตอบแทนจำเลยที่ ๕ หลอกลวงให้ลงลายมือชื่อรับรองรูปแผนที่ว่าถูกต้อง การกระทำของจำเลยที่ ๑ ถึง ที่ ๙ ทำให้จำเลยที่ ๑ ได้ที่ดินเพิ่มโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ ๑๐ ปฏิบัติหรือละเว้นปฏิบัติหน้าที่หน้าที่โดยทุจริต ไม่ตรวจสอบความถูกต้องของบันทึกข้อตกลงว่าเป็นการยกให้โดยเสน่หาจริงหรือไม่ โจทก์ที่ ๒ สามีโจทก์ที่ ๑ ให้ความยินยอมในการยกที่ดินซึ่งเป็นสินสมรสให้หรือไม่ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๓๐๓ เนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา ให้แก่จำเลยที่ ๑ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อโจทก์ทั้งสองทราบความจริงได้ขอให้จำเลยที่ ๑๐ และที่ ๑๑ เพิกถอนโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าว เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่คลาดเคลื่อน เพิกถอนบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนและบันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องแบ่งกรรมสิทธิ์รวม แต่จำเลยที่ ๑๐ และที่ ๑๑ เพิกเฉย การกระทำของจำเลยทั้งสิบเอ็ดเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสองขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่านิติกรรมตามบันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนแบบไม่มีค่าตอบแทนในที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๓๔ และบันทึกขอแก้บันทึกข้อตกลงเรื่องกรรมสิทธิ์รวม ระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ ให้เพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งกรรมสิทธิ์รวมระหว่างโจทก์ที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑ และเพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๓๐๓ หรือให้โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๐๓๐๓ เนื้อที่ ๒๐๑ ตารางวา คืนโจทก์ที่ ๑ หากไม่ปฏิบัติตามให้ถือคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนา กับให้จำเลยทั้งสิบเอ็ดร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายให้โจทก์ทั้งสอง ส่วนจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การโดยสรุปว่า เมื่อมีการตกลงซื้อขายที่ดินเฉพาะแปลงทางด้านทิศเหนือ เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่จดทะเบียนซื้อขายให้ อ้างว่าต้องเป็นการซื้อขายทั้งแปลงหรือต้องรังวัดให้ทราบเนื้อที่จำนวนแน่นอน โจทก์ที่ ๑ และจำเลยที่ ๑ จึงทำบันทึกข้อตกลงให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินดังกล่าว โดยกะประมาณเนื้อที่ที่ซื้อขายกันว่าน่าจะมีจำนวน ๖๒ ตารางวา และระบุให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมจำนวน ๖๒ ส่วน และครอบครองที่ดินจนถึงปัจจุบันโดยมิได้มีการโต้แย้ง ต่อมามีการแบ่งกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินจึงทำคำขอโดยระบุเนื้อที่ที่ดินของจำเลยที่ ๑ จำนวน ๖๒ ตารางวา ตามเดิมก่อน หากรังวัดได้เนื้อที่เท่าไรสามารถทำให้ตรงกับความเป็นจริงได้ เมื่อรังวัดแล้วปรากฏว่า ที่ดินของจำเลยที่ ๑ มีเนื้อที่ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา โจทก์ที่ ๑ จึงตกลงทำบันทึกข้อตกลงกรรมสิทธิ์รวมเฉพาะส่วนให้แก่จำเลยที่ ๑ ตามความเป็นจริงโดยไม่มีค่าตอบแทน จำเลยที่ ๒ ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่เคยหลอกลวงโจทก์ที่ ๑ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๑๑ ให้การทำนองเดียวกันว่า ปฏิบัติราชการโดยสุจริตและชอบด้วยระเบียบและกฎหมาย มิได้ร่วมกับจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ หลอกลวงฉ้อฉลโจทก์ เห็นว่า โจทก์ทั้งสองฟ้องคดีนี้โดยมุ่งประสงค์ให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้รับรองและคุ้มครองกรรมสิทธิ์ในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง การที่ศาลจะพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสองได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์ทั้งสองกับจำเลยที่ ๑ ตกลงแบ่งแยกที่ดินหรือให้จำเลยที่ ๑ ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๖๒ ตารางวาตามที่โจทก์ทั้งสองอ้าง หรือ ๒ งาน ๖๓ ตารางวา ตามที่จำเลยที่ ๑ ให้การไว้เสียก่อน ซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนด้วยกันเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวิไลวรรณ มามี ที่ ๑ นายบุญเชิด มามี ที่ ๒ โจทก์นางจุไร ชื่นสุวรรณ ที่ ๑ นางสิริพร สุ่มสกุล ที่ ๒ นายจรัญ วิทวัสการเวช ที่ ๓ นางรัชฎาพร รักษาแก้ว ที่ ๔ นางสาวปุณยพร จันที ที่ ๕ นายชัยยุทธ ตู้ทองคำ ที่ ๖ นางสาวศิรดา วรวงษ์ ที่ ๗ นางชฎาพร โกสุมาศ ที่ ๘ นางทรายทอง โพธิ์กีรติกุล ที่ ๙ นายสุพจน์ สุวรรณโชติ ที่ ๑๐ นายอนุวัฒน์ เมธีวิบูลวุฒิ ที่ ๑๑ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๔/๒๕๕๕
วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสระบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๕๓ นางสายพิณ หริ่งรัตน์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมธนารักษ์ ที่ ๑ ธนารักษ์พื้นที่สระบุรี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๘/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินได้รับมรดกมาจากนางเพี้ยน หริ่งรัตน์ มารดาของผู้ฟ้องคดี ตั้งอยู่บริเวณท้ายทางระบายน้ำล้นอ่างเก็บน้ำคลองเพรียว โครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ หมู่ที่ ๖ ตำบลตะกุด อำเภอเมืองสระบุรี จังหวัดสระบุรี โดยปรากฏหลักฐานเกี่ยวกับการครอบครองที่ดิน ได้แก่ บันทึกถ้อยคำของนางเพี้ยน หริ่งรัตน์ ที่ได้มีการประทับลายพิมพ์นิ้วมือรับรองแนวเขตที่ดิน
ในฐานะเจ้าของที่ดินข้างเคียงในการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๐๙๐ ของนายกอน สวนประเสริฐ เมื่อวันที่ ๑๓ มีนาคม ๒๕๐๖ แผนที่รังวัดที่ดินเลขที่ ๘๒ หมายเลขประจำแฟ้ม ทด. ๔๑๗-๐๓ รังวัดเมื่อวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๐๖ โดยระบุว่าที่ดินข้างเคียงเป็นที่ที่มีการครอบครองของนางเพี้ยน บัญชีรายนามเจ้าของที่ดินที่ได้ทำการรังวัดแบ่งแยกเนื้อที่ที่ดินโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ที่ปรากฏชื่อนางสายพิณ โรจนนิล (สกุลเดิม หริ่งรัตน์) เป็นเจ้าของที่ดินแปลงที่ ๑๑ ซึ่งได้มีการลงเนื้อที่ที่จะถูกแบ่งแยกไว้ แต่ไม่มีการจัดซื้อเนื่องจากไม่สามารถติดต่อกับเจ้าของได้ แผนที่แสดงแนวเขตที่ดินเพื่อการชลประทานโครงการคลองเพรียว คลองสาย SPILL-WAY เดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๑๐ จำนวน ๑๐ แปลง และหนังสือขอแสดงเจตนาเข้าทำประโยชน์ในที่ดินที่มีการครอบครองของผู้ฟ้องคดี ลงวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๘ ต่อมาผู้ฟ้องคดียื่นคำขอออกโฉนดที่ดินต่อศูนย์อำนวยการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินจังหวัดชัยนาท-ลพบุรี-สุพรรณบุรี-สระบุรี ตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินประจำปีงบประมาณ ๒๕๕๒ โดยมีหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดินที่ขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินที่เชื่อถือได้พร้อมเอกสารที่เกี่ยวข้อง ซึ่งเจ้าหน้าที่ได้ทำการรังวัดเมื่อวันที่ ๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ ปรากฏว่า ที่ดินด้านทิศตะวันตกและทิศใต้ที่ดินเจ้าของที่ดินข้างเคียงได้ลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน ส่วนที่ดินด้านทิศเหนือและทิศตะวันออก ผู้แทนของโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งจะต้องรับรองแนวเขตที่ดินร่วมกับโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ มิได้ลงนามรับรองแนวเขตที่ดินดังกล่าว และต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งผู้อำนวยการศูนย์เดินสำรวจออกโฉนดที่ดินฯ ว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดินเป็นที่ราชพัสดุใช้ประโยชน์ในราชการกรมชลประทาน"อ่างเก็บน้ำคลองเพรียว" จึงไม่สามารถลงนามรับรองแนวเขตที่ดินดังกล่าวได้ และต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้อำนวยการโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการจัดซื้อหรือจัดหาที่ดินในโครงการอ่างเก็บน้ำคลองเพรียวและการเข้าใช้ทำประโยชน์ในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดิน ซึ่งผู้อำนวยการโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ มีหนังสือแจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่า ไม่ปรากฏหลักฐานการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดิน ไม่มีหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดิน และโครงการฯ มิได้เข้าครอบครองใช้ที่ดินเพื่อประโยชน์แก่การชลประทาน ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือ ลงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๕๒ ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดสระบุรี เพื่อขอความเป็นธรรมกรณีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตในการขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งต่อมารองผู้ว่าราชการจังหวัดปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดสระบุรีได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่า ศูนย์อำนวยการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินฯ อยู่ระหว่างรอผลการดำเนินการของสำนักงานธนารักษ์พื้นที่สระบุรีเกี่ยวกับการระวังชี้แนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี
ส่วนสำนักงานธนารักษ์พื้นที่สระบุรีขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาว่าสามารถลงชื่อรับรองแนวเขตที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีได้หรือไม่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน สร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น สร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควรและเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ เนื่องจากโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ได้แจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แล้วว่าไม่ปรากฏหลักฐานการจ่ายเงินทดแทน ไม่มีหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดิน และโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ มิได้เข้าครอบครองใช้ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดิน ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รับรองแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีภายในระยะเวลาที่กำหนดและชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงินจำนวน ๑๐,๐๐๐ บาท
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินอยู่ในเขตที่ราชพัสดุใช้ในราชการของกรมชลประทานโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่อาจลงนามรับรองแนวเขตที่ดินพิพาทได้ และการจัดซื้อที่ดินของกรมชลประทานจะเป็นเฉพาะที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ ที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิจะไม่จัดซื้อเนื่องจากเป็นที่ดินของรัฐโดยสภาพ แต่หากมีราษฎรบุกรุกครอบครองทำประโยชน์ กรมชลประทานจะจ่ายเงินเป็นค่าชดเชยเฉพาะทรัพย์สินสิ่งปลูกสร้าง ดังนั้นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดินไม่มีหลักฐานการได้มากรมชลประมานจึงไม่มีการจัดซื้อ ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เพราะเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตก็จะเข้าสู่ขั้นตอนการสอบสวนไกล่เกลี่ยของเจ้าพนักงานที่ดิน และหากไม่สามารถตกลงกันได้ เจ้าพนักงานที่ดินจะเป็นผู้พิจารณาว่าใครมีสิทธิในที่ดินดีกว่ากัน คู่กรณีฝ่ายใดไม่พอใจต้องไปฟ้องศาลตามขั้นตอนของกฎหมายต่อไป และศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่ราชพัสดุที่เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินระหว่างคู่กรณี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานในกระทรวงการคลัง มีอำนาจหน้าที่ในการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ให้ใช้ จัดประโยชน์ จัดทำนิติกรรม และดำเนินการในเรื่องต่างๆ เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ ตามพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ ส่วนธนารักษ์พื้นที่สระบุรี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหน้าที่ระวังชี้แนวเขตที่ดินและลงนามรับรองแนวเขตที่ดินซึ่งเป็นที่ราชพัสดุในจังหวัดสระบุรี ตามข้อ ๘ วรรคหนึ่ง ของกฎกระทรวง ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕
ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ยินยอมลงนามรับรองแนวเขตที่ดินด้านทิศเหนือและทิศตะวันออกตามที่ผู้ฟ้องคดีนำรังวัดขอออกโฉนดที่ดิน อ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ราชพัสดุที่อยู่ในความดูแลของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในการปกครองดูแลที่ราชพัสดุตามที่กฎหมายบัญญัติ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับสถานะของที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดิน ซึ่งมิใช่คดีเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดิน เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตที่พิพาท โดยอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ราชพัสดุทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายไม่สามารถออกโฉนดที่ดินในที่พิพาทได้ ขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รับรองแนวเขตที่ดินที่พิพาทและให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดสระบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ตนเองมีสิทธิครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การโต้แย้งว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ การที่จะบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รับรองแนวเขตที่ดินตามที่ผู้ฟ้องคดีขอรังวัดออกโฉนดที่ดินได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ ตั้งอยู่บริเวณท้ายทางระบายน้ำล้นอ่างเก็บน้ำคลองเพรียว โครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ หมู่ที่ ๖ ตำบลตะกุด อำเภอเมืองสระบุรี จังหวัดสระบุรี ต่อมาผู้ฟ้องคดียื่นคำขอออกโฉนดที่ดินต่อศูนย์อำนวยการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินจังหวัดชัยนาท-ลพบุรี-สุพรรณบุรี-สระบุรี ตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินประจำปีงบประมาณ ๒๕๕๒ โดยมีหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดินที่ขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินที่เชื่อถือได้พร้อมเอกสารที่เกี่ยวข้อง เมื่อเจ้าหน้าที่ทำการรังวัดปรากฏว่า ที่ดินด้านทิศตะวันตกและทิศใต้ที่ดินเจ้าของที่ดินข้างเคียงได้ลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน ส่วนที่ดินด้านทิศเหนือและทิศตะวันออก ผู้แทนของโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งจะต้องรับรองแนวเขตที่ดินร่วมกับโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ มิได้ลงนามรับรองแนวเขตที่ดินดังกล่าว และต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งผู้อำนวยการศูนย์เดินสำรวจออกโฉนดที่ดินฯ ว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดินเป็นที่ราชพัสดุใช้ประโยชน์ในราชการกรมชลประทาน"อ่างเก็บน้ำคลองเพรียว" จึงไม่สามารถลงนามรับรองแนวเขตที่ดินดังกล่าวได้ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้อำนวยการโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการจัดซื้อหรือจัดหาที่ดินในโครงการอ่างเก็บน้ำคลองเพรียวและการเข้าใช้ทำประโยชน์ในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดิน ซึ่งผู้อำนวยการโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ มีหนังสือแจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่า ไม่ปรากฏหลักฐานการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดิน ไม่มีหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดิน และโครงการฯ มิได้เข้าครอบครองใช้ที่ดินเพื่อประโยชน์แก่การชลประทาน ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือถึงผู้ว่าราชการจังหวัดสระบุรี เพื่อขอความเป็นธรรมกรณีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตในการขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งต่อมารองผู้ว่าราชการจังหวัดปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดสระบุรีมีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่า ศูนย์อำนวยการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินฯ อยู่ระหว่างรอผลการดำเนินการของสำนักงานธนารักษ์พื้นที่สระบุรีเกี่ยวกับการระวังชี้แนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี ส่วนสำนักงานธนารักษ์พื้นที่สระบุรีขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาว่าสามารถลงชื่อรับรองแนวเขตที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีได้หรือไม่ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน สร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น สร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควรและเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ เนื่องจากโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ได้แจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แล้วว่าไม่ปรากฏหลักฐานการจ่ายเงินทดแทน ไม่มีหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดิน และโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ มิได้เข้าครอบครองใช้ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดิน ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รับรองแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีภายในระยะเวลาที่กำหนดและชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินอยู่ในเขตที่ราชพัสดุใช้ในราชการของกรมชลประทานโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่อาจลงนามรับรองแนวเขตที่ดินพิพาทได้ และการจัดซื้อที่ดินของกรมชลประทานจะเป็นเฉพาะที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ ที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิจะไม่จัดซื้อเนื่องจากเป็นที่ดินของรัฐโดยสภาพ แต่หากมีราษฎรบุกรุกครอบครองทำประโยชน์ กรมชลประทานจะจ่ายเงินเป็นค่าชดเชยเฉพาะทรัพย์สินสิ่งปลูกสร้าง ดังนั้นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดินไม่มีหลักฐานการได้มากรมชลประทานจึงไม่มีการจัดซื้อ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีฟ้องคดีนี้โดยมีความมุ่งหมายเพื่อให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งรับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี การที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีมีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสายพิณ หริ่งรัตน์ ผู้ฟ้องคดี กรมธนารักษ์ ที่ ๑ ธนารักษ์พื้นที่สระบุรี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์/คัดทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๔/๒๕๕๕
วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสระบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๕๓ นางสายพิณ หริ่งรัตน์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมธนารักษ์ ที่ ๑ ธนารักษ์พื้นที่สระบุรี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๘/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินได้รับมรดกมาจากนางเพี้ยน หริ่งรัตน์ มารดาของผู้ฟ้องคดี ตั้งอยู่บริเวณท้ายทางระบายน้ำล้นอ่างเก็บน้ำคลองเพรียว โครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ หมู่ที่ ๖ ตำบลตะกุด อำเภอเมืองสระบุรี จังหวัดสระบุรี โดยปรากฏหลักฐานเกี่ยวกับการครอบครองที่ดิน ได้แก่ บันทึกถ้อยคำของนางเพี้ยน หริ่งรัตน์ ที่ได้มีการประทับลายพิมพ์นิ้วมือรับรองแนวเขตที่ดิน
ในฐานะเจ้าของที่ดินข้างเคียงในการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๐๙๐ ของนายกอน สวนประเสริฐ เมื่อวันที่ ๑๓ มีนาคม ๒๕๐๖ แผนที่รังวัดที่ดินเลขที่ ๘๒ หมายเลขประจำแฟ้ม ทด. ๔๑๗-๐๓ รังวัดเมื่อวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๐๖ โดยระบุว่าที่ดินข้างเคียงเป็นที่ที่มีการครอบครองของนางเพี้ยน บัญชีรายนามเจ้าของที่ดินที่ได้ทำการรังวัดแบ่งแยกเนื้อที่ที่ดินโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ที่ปรากฏชื่อนางสายพิณ โรจนนิล (สกุลเดิม หริ่งรัตน์) เป็นเจ้าของที่ดินแปลงที่ ๑๑ ซึ่งได้มีการลงเนื้อที่ที่จะถูกแบ่งแยกไว้ แต่ไม่มีการจัดซื้อเนื่องจากไม่สามารถติดต่อกับเจ้าของได้ แผนที่แสดงแนวเขตที่ดินเพื่อการชลประทานโครงการคลองเพรียว คลองสาย SPILL-WAY เดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๑๐ จำนวน ๑๐ แปลง และหนังสือขอแสดงเจตนาเข้าทำประโยชน์ในที่ดินที่มีการครอบครองของผู้ฟ้องคดี ลงวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๘ ต่อมาผู้ฟ้องคดียื่นคำขอออกโฉนดที่ดินต่อศูนย์อำนวยการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินจังหวัดชัยนาท-ลพบุรี-สุพรรณบุรี-สระบุรี ตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินประจำปีงบประมาณ ๒๕๕๒ โดยมีหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดินที่ขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินที่เชื่อถือได้พร้อมเอกสารที่เกี่ยวข้อง ซึ่งเจ้าหน้าที่ได้ทำการรังวัดเมื่อวันที่ ๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ ปรากฏว่า ที่ดินด้านทิศตะวันตกและทิศใต้ที่ดินเจ้าของที่ดินข้างเคียงได้ลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน ส่วนที่ดินด้านทิศเหนือและทิศตะวันออก ผู้แทนของโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งจะต้องรับรองแนวเขตที่ดินร่วมกับโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ มิได้ลงนามรับรองแนวเขตที่ดินดังกล่าว และต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งผู้อำนวยการศูนย์เดินสำรวจออกโฉนดที่ดินฯ ว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดินเป็นที่ราชพัสดุใช้ประโยชน์ในราชการกรมชลประทาน"อ่างเก็บน้ำคลองเพรียว" จึงไม่สามารถลงนามรับรองแนวเขตที่ดินดังกล่าวได้ และต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้อำนวยการโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการจัดซื้อหรือจัดหาที่ดินในโครงการอ่างเก็บน้ำคลองเพรียวและการเข้าใช้ทำประโยชน์ในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดิน ซึ่งผู้อำนวยการโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ มีหนังสือแจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่า ไม่ปรากฏหลักฐานการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดิน ไม่มีหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดิน และโครงการฯ มิได้เข้าครอบครองใช้ที่ดินเพื่อประโยชน์แก่การชลประทาน ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือ ลงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๕๒ ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดสระบุรี เพื่อขอความเป็นธรรมกรณีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตในการขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งต่อมารองผู้ว่าราชการจังหวัดปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดสระบุรีได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่า ศูนย์อำนวยการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินฯ อยู่ระหว่างรอผลการดำเนินการของสำนักงานธนารักษ์พื้นที่สระบุรีเกี่ยวกับการระวังชี้แนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี
ส่วนสำนักงานธนารักษ์พื้นที่สระบุรีขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาว่าสามารถลงชื่อรับรองแนวเขตที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีได้หรือไม่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน สร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น สร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควรและเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ เนื่องจากโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ได้แจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แล้วว่าไม่ปรากฏหลักฐานการจ่ายเงินทดแทน ไม่มีหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดิน และโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ มิได้เข้าครอบครองใช้ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดิน ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รับรองแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีภายในระยะเวลาที่กำหนดและชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงินจำนวน ๑๐,๐๐๐ บาท
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินอยู่ในเขตที่ราชพัสดุใช้ในราชการของกรมชลประทานโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่อาจลงนามรับรองแนวเขตที่ดินพิพาทได้ และการจัดซื้อที่ดินของกรมชลประทานจะเป็นเฉพาะที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ ที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิจะไม่จัดซื้อเนื่องจากเป็นที่ดินของรัฐโดยสภาพ แต่หากมีราษฎรบุกรุกครอบครองทำประโยชน์ กรมชลประทานจะจ่ายเงินเป็นค่าชดเชยเฉพาะทรัพย์สินสิ่งปลูกสร้าง ดังนั้นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดินไม่มีหลักฐานการได้มากรมชลประมานจึงไม่มีการจัดซื้อ ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เพราะเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตก็จะเข้าสู่ขั้นตอนการสอบสวนไกล่เกลี่ยของเจ้าพนักงานที่ดิน และหากไม่สามารถตกลงกันได้ เจ้าพนักงานที่ดินจะเป็นผู้พิจารณาว่าใครมีสิทธิในที่ดินดีกว่ากัน คู่กรณีฝ่ายใดไม่พอใจต้องไปฟ้องศาลตามขั้นตอนของกฎหมายต่อไป และศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่ราชพัสดุที่เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินระหว่างคู่กรณี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานในกระทรวงการคลัง มีอำนาจหน้าที่ในการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ให้ใช้ จัดประโยชน์ จัดทำนิติกรรม และดำเนินการในเรื่องต่างๆ เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ ตามพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ ส่วนธนารักษ์พื้นที่สระบุรี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหน้าที่ระวังชี้แนวเขตที่ดินและลงนามรับรองแนวเขตที่ดินซึ่งเป็นที่ราชพัสดุในจังหวัดสระบุรี ตามข้อ ๘ วรรคหนึ่ง ของกฎกระทรวง ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕
ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ยินยอมลงนามรับรองแนวเขตที่ดินด้านทิศเหนือและทิศตะวันออกตามที่ผู้ฟ้องคดีนำรังวัดขอออกโฉนดที่ดิน อ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ราชพัสดุที่อยู่ในความดูแลของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในการปกครองดูแลที่ราชพัสดุตามที่กฎหมายบัญญัติ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับสถานะของที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดิน ซึ่งมิใช่คดีเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดิน เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตที่พิพาท โดยอ้างว่าที่พิพาทเป็นที่ราชพัสดุทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายไม่สามารถออกโฉนดที่ดินในที่พิพาทได้ ขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รับรองแนวเขตที่ดินที่พิพาทและให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดสระบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ตนเองมีสิทธิครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การโต้แย้งว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ การที่จะบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รับรองแนวเขตที่ดินตามที่ผู้ฟ้องคดีขอรังวัดออกโฉนดที่ดินได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ ตั้งอยู่บริเวณท้ายทางระบายน้ำล้นอ่างเก็บน้ำคลองเพรียว โครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ หมู่ที่ ๖ ตำบลตะกุด อำเภอเมืองสระบุรี จังหวัดสระบุรี ต่อมาผู้ฟ้องคดียื่นคำขอออกโฉนดที่ดินต่อศูนย์อำนวยการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินจังหวัดชัยนาท-ลพบุรี-สุพรรณบุรี-สระบุรี ตามโครงการเร่งรัดการออกโฉนดที่ดินประจำปีงบประมาณ ๒๕๕๒ โดยมีหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดินที่ขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินที่เชื่อถือได้พร้อมเอกสารที่เกี่ยวข้อง เมื่อเจ้าหน้าที่ทำการรังวัดปรากฏว่า ที่ดินด้านทิศตะวันตกและทิศใต้ที่ดินเจ้าของที่ดินข้างเคียงได้ลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน ส่วนที่ดินด้านทิศเหนือและทิศตะวันออก ผู้แทนของโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งจะต้องรับรองแนวเขตที่ดินร่วมกับโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ มิได้ลงนามรับรองแนวเขตที่ดินดังกล่าว และต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งผู้อำนวยการศูนย์เดินสำรวจออกโฉนดที่ดินฯ ว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดินเป็นที่ราชพัสดุใช้ประโยชน์ในราชการกรมชลประทาน"อ่างเก็บน้ำคลองเพรียว" จึงไม่สามารถลงนามรับรองแนวเขตที่ดินดังกล่าวได้ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้อำนวยการโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการจัดซื้อหรือจัดหาที่ดินในโครงการอ่างเก็บน้ำคลองเพรียวและการเข้าใช้ทำประโยชน์ในที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดิน ซึ่งผู้อำนวยการโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ มีหนังสือแจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่า ไม่ปรากฏหลักฐานการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดิน ไม่มีหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดิน และโครงการฯ มิได้เข้าครอบครองใช้ที่ดินเพื่อประโยชน์แก่การชลประทาน ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือถึงผู้ว่าราชการจังหวัดสระบุรี เพื่อขอความเป็นธรรมกรณีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตในการขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งต่อมารองผู้ว่าราชการจังหวัดปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดสระบุรีมีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่า ศูนย์อำนวยการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดินฯ อยู่ระหว่างรอผลการดำเนินการของสำนักงานธนารักษ์พื้นที่สระบุรีเกี่ยวกับการระวังชี้แนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี ส่วนสำนักงานธนารักษ์พื้นที่สระบุรีขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาว่าสามารถลงชื่อรับรองแนวเขตที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีได้หรือไม่ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน สร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น สร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควรและเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ เนื่องจากโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ได้แจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แล้วว่าไม่ปรากฏหลักฐานการจ่ายเงินทดแทน ไม่มีหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดิน และโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ มิได้เข้าครอบครองใช้ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดิน ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รับรองแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีภายในระยะเวลาที่กำหนดและชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การโดยสรุปว่า ได้กระทำการโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินอยู่ในเขตที่ราชพัสดุใช้ในราชการของกรมชลประทานโครงการส่งน้ำและบำรุงรักษาคลองเพรียว-เสาไห้ ซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่อาจลงนามรับรองแนวเขตที่ดินพิพาทได้ และการจัดซื้อที่ดินของกรมชลประทานจะเป็นเฉพาะที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ ที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิจะไม่จัดซื้อเนื่องจากเป็นที่ดินของรัฐโดยสภาพ แต่หากมีราษฎรบุกรุกครอบครองทำประโยชน์ กรมชลประทานจะจ่ายเงินเป็นค่าชดเชยเฉพาะทรัพย์สินสิ่งปลูกสร้าง ดังนั้นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดินไม่มีหลักฐานการได้มากรมชลประทานจึงไม่มีการจัดซื้อ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีฟ้องคดีนี้โดยมีความมุ่งหมายเพื่อให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งรับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี การที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีมีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสายพิณ หริ่งรัตน์ ผู้ฟ้องคดี กรมธนารักษ์ ที่ ๑ ธนารักษ์พื้นที่สระบุรี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์/คัดทาน
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๓/๒๕๕๕
วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดนนทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนนทบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้วศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๕๓ บริษัทบุญรอด เทรดดิ้ง จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมควบคุมโรค กระทรวงสาธารณสุข ที่ ๑ ผู้อำนวยการสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนนทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ พ. ๘๖๐/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประกอบธุรกิจเกี่ยวกับการจำหน่ายผลิตภัณฑ์เครื่องดื่มที่ผลิตโดยกลุ่มบริษัทบุญรอดบริวเวอรี่ จำกัด ทั้งที่มีและไม่มีแอลกอฮอล์ ได้รับความเสียหายจากการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ โดยจำเลยที่ ๒ เจ้าหน้าที่ผู้ดูแลรับผิดชอบการปฏิบัติงานของจำเลยที่ ๑ ได้ออกประกาศสำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ ๙/๒๕๕๒ เรื่องการห้ามโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ตามมาตรา ๓๒ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ อันเป็นการออกประกาศหลักเกณฑ์เพื่อกำหนดแนวทาง วิธีการหรือเพิ่มเติมคำจำกัดความ นิยามคำศัพท์หรือเพิ่มเติมความหมายให้กับคำนิยามคำศัพท์ที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยไม่มีอำนาจกระทำได้ตามกฎหมาย แล้วนำไปใช้ในการสั่งห้ามสถานีวิทยุโทรทัศน์และสื่อต่าง ๆ ไม่ให้มีการโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ไม่สามารถโฆษณาผลิตภัณฑ์เครื่องดื่มแอลกอฮอล์ได้ตามกฎหมายและไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างโฆษณาที่ได้ทำไว้ต่าง ๆ ทั้งยังอาศัยประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวตรวจค้น จับกุมและดำเนินคดีเกี่ยวกับโฆษณาดังกล่าวของโจทก์ เมื่อโจทก์โต้แย้ง จำเลยทั้งสองเพิกเฉยและจงใจแก้ไขประกาศของสำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ ๙/๒๕๕๒ ดังกล่าว โดยออกประกาศของสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ฉบับที่ ๔/๒๕๕๓ เรื่อง การห้ามโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ตามมาตรา ๓๒ อันเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อกระทำต่อโจทก์โดยผิดกฎหมาย การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการละเมิดสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองยกเลิกประกาศของสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ฉบับที่ ๙/๒๕๕๒ และฉบับที่ ๔/๒๕๕๓ และห้ามออกประกาศดังกล่าวอีก ให้จำเลยทั้งสองหยุดการกระทำซ้ำหรือกระทำต่อเนื่องซึ่งการใช้และอ้างอิงประกาศของสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ฉบับที่ ๙/๒๕๕๒ และฉบับที่ ๔/๒๕๕๓ ในทางที่จะทำให้โจทก์ได้รับความเสื่อมเสียสิทธิในการโฆษณาตามกฎหมาย ให้จำเลยทั้งสองชี้แจงต่อประชาชนถึงความผิดพลาดและให้ขออภัยต่อโจทก์สำหรับการกระทำละเมิดดังกล่าวในหนังสือพิมพ์และสถานีโทรทัศน์หรือสื่ออื่นที่เทียบเคียงหรืออยู่ในอันดับเดียวกัน ให้จำเลยทั้งสองมีหนังสือยกเลิกหนังสือแจ้งเตือนการโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ที่อ้างอิงตามประกาศฉบับที่ ๙/๒๕๕๒ ถึงสถานีโทรทัศน์ตลอดจนหน่วยงานต่าง ๆ ที่จำเลยทั้งสองเคยมีหนังสือแจ้งเตือนไปแล้ว และให้จำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์เป็นเงินจำนวน ๔๓,๔๓๐,๙๙๗.๕๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ โจทก์ได้ยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๔๙/๒๕๕๒ หมายเลขแดงที่ ๒๐๓๕/๒๕๕๒ แต่ศาลปกครองกลางเห็นว่า ประกาศสำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ ๙/๒๕๕๒ ดังกล่าว มิได้ออกโดยอาศัยอำนาจจากบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมากำหนดเพิ่มเติมหรือขัดแย้งกับพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ แต่อย่างใด มิได้มีสภาพเป็นกฎหรือคำสั่งทางปกครองที่ศาลจะรับไว้พิจารณาพิพากษาได้ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา
จำเลยทั้งสองให้การว่า จำเลยทั้งสองกระทำการตามอำนาจหน้าที่ของกฎกระทรวง แบ่งส่วนราชการ กรมควบคุมโรค กระทรวงสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๒๒ พระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ และประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่องการแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยประกาศของสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ทั้งสองฉบับดังกล่าวนั้นออกโดยผู้ทรงคุณวุฒิที่เป็นคณะทำงานหรือคณะอนุกรรมการซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามกฎหมายโดยชอบและประกาศดังกล่าวเป็นเพียงการอธิบายบทบัญญัติของกฎหมายเพื่อให้เกิดความชัดเจนในการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ แล้วจึงมีหนังสือแจ้งเตือนไปยังสถานีโทรทัศน์ และสื่อต่าง ๆ เพื่อ มิให้มีการดำเนินการใด ๆ อันเป็นการฝ่าฝืนต่อกฎหมาย ส่วนการระงับหรือยกเลิกโฆษณาใด ๆ ของโจทก์นั้นเป็นดุลพินิจที่จะปฏิบัติตามกฎหมายของสถานีโทรทัศน์ และสื่อต่าง ๆ ซึ่งไม่ใช่การกระทำของจำเลยที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหายใด ๆ และค่าเสียหายของโจทก์เป็นเรื่องในอนาคตที่ไม่แน่นอนเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับเรื่องขอให้จำเลยทั้งสองยกเลิกประกาศของสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ฉบับที่ ๙/๒๕๕๒ และฉบับที่ ๔/๒๕๕๓ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับประเด็นว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้ปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่ เมื่อปรากฏว่ามีกฎหมายกำหนดให้คณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์มีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๑๖ ดังนั้น เมื่อการกระทำของคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ของหน่วยงานจำเลยที่ ๑ คดีนี้ตามคำให้การระบุอ้างทำนองว่า ประกาศและหนังสือแจ้งเตือนดังกล่าวเป็นเพียงการอธิบายตัวบทกฎหมายตอบข้อสงสัยเท่านั้น อันถือได้ว่ามีลักษณะการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๑๖ (๖) ที่บัญญัติว่า ให้คำปรึกษาแนะนำ และประสานงานแก่หน่วยงานของรัฐและเอกชนเกี่ยวกับการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ รวมทั้งการเสนอมาตรการในการป้องกันผลกระทบจากการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ตลอดจนการบำบัดรักษาและฟื้นฟูสภาพผู้ติดเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ การที่ฝ่ายโจทก์ยื่นฟ้องโต้แย้งอ้างว่า ไม่มีอำนาจกระทำได้ตามกฎหมาย จึงต้องพิจารณาว่ากรณีนี้เป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ หรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริตหรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมหรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควรหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ทั้งยังเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจ หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ และ (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข ตามมาตรา ๔๓ (๔) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บังคับบัญชาและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ตามมาตรา ๒๔ วรรคสอง และมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์เป็นส่วนราชการในสังกัดจำเลยที่ ๑ จัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบกับข้อ ๓ (๗) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ กรมควบคุมโรค กระทรวงสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๕๒ และจำเลยที่ ๒ ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติดังกล่าวตามข้อ ๑ (๒๑) ของประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ดังนั้น จำเลยที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยที่ ๒ ออกประกาศสำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ ๙/๒๕๕๒ และที่ ๔/๒๕๕๓ เพื่อกำหนดแนวทาง วิธีการ หรือเพิ่มเติม คำจำกัดความ นิยามศัพท์ หรือเพิ่มเติมความหมายให้กับคำนิยามที่บัญญัติในพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ เป็นการกระทำไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่มีกฎหมายให้อำนาจกระทำได้ แล้วใช้ประกาศดังกล่าวเป็นฐานในการดำเนินการควบคุมการโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์โดยอำเภอใจและมิชอบด้วยกฎหมาย ทำให้สถานีโทรทัศน์หลายสถานียกเลิกการโฆษณาของโจทก์ทุกช่วงเวลา อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้เพิกถอนประกาศที่พิพาทและให้จำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ กรณีจึงเป็นการฟ้องว่า จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้มีอำนาจหน้าที่ทางปกครองตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๔ วรรคสอง และมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ใช้อำนาจทางปกครองในการออกประกาศโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทบุญรอด เทรดดิ้ง จำกัด โจทก์ กรมควบคุมโรค กระทรวงสาธารณสุข ที่ ๑ ผู้อำนวยการสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๓/๒๕๕๕
วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดนนทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนนทบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้วศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๕๓ บริษัทบุญรอด เทรดดิ้ง จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมควบคุมโรค กระทรวงสาธารณสุข ที่ ๑ ผู้อำนวยการสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนนทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ พ. ๘๖๐/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประกอบธุรกิจเกี่ยวกับการจำหน่ายผลิตภัณฑ์เครื่องดื่มที่ผลิตโดยกลุ่มบริษัทบุญรอดบริวเวอรี่ จำกัด ทั้งที่มีและไม่มีแอลกอฮอล์ ได้รับความเสียหายจากการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ โดยจำเลยที่ ๒ เจ้าหน้าที่ผู้ดูแลรับผิดชอบการปฏิบัติงานของจำเลยที่ ๑ ได้ออกประกาศสำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ ๙/๒๕๕๒ เรื่องการห้ามโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ตามมาตรา ๓๒ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ อันเป็นการออกประกาศหลักเกณฑ์เพื่อกำหนดแนวทาง วิธีการหรือเพิ่มเติมคำจำกัดความ นิยามคำศัพท์หรือเพิ่มเติมความหมายให้กับคำนิยามคำศัพท์ที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยไม่มีอำนาจกระทำได้ตามกฎหมาย แล้วนำไปใช้ในการสั่งห้ามสถานีวิทยุโทรทัศน์และสื่อต่าง ๆ ไม่ให้มีการโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ไม่สามารถโฆษณาผลิตภัณฑ์เครื่องดื่มแอลกอฮอล์ได้ตามกฎหมายและไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างโฆษณาที่ได้ทำไว้ต่าง ๆ ทั้งยังอาศัยประกาศที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวตรวจค้น จับกุมและดำเนินคดีเกี่ยวกับโฆษณาดังกล่าวของโจทก์ เมื่อโจทก์โต้แย้ง จำเลยทั้งสองเพิกเฉยและจงใจแก้ไขประกาศของสำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ ๙/๒๕๕๒ ดังกล่าว โดยออกประกาศของสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ฉบับที่ ๔/๒๕๕๓ เรื่อง การห้ามโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ตามมาตรา ๓๒ อันเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อกระทำต่อโจทก์โดยผิดกฎหมาย การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการละเมิดสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองยกเลิกประกาศของสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ฉบับที่ ๙/๒๕๕๒ และฉบับที่ ๔/๒๕๕๓ และห้ามออกประกาศดังกล่าวอีก ให้จำเลยทั้งสองหยุดการกระทำซ้ำหรือกระทำต่อเนื่องซึ่งการใช้และอ้างอิงประกาศของสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ฉบับที่ ๙/๒๕๕๒ และฉบับที่ ๔/๒๕๕๓ ในทางที่จะทำให้โจทก์ได้รับความเสื่อมเสียสิทธิในการโฆษณาตามกฎหมาย ให้จำเลยทั้งสองชี้แจงต่อประชาชนถึงความผิดพลาดและให้ขออภัยต่อโจทก์สำหรับการกระทำละเมิดดังกล่าวในหนังสือพิมพ์และสถานีโทรทัศน์หรือสื่ออื่นที่เทียบเคียงหรืออยู่ในอันดับเดียวกัน ให้จำเลยทั้งสองมีหนังสือยกเลิกหนังสือแจ้งเตือนการโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ที่อ้างอิงตามประกาศฉบับที่ ๙/๒๕๕๒ ถึงสถานีโทรทัศน์ตลอดจนหน่วยงานต่าง ๆ ที่จำเลยทั้งสองเคยมีหนังสือแจ้งเตือนไปแล้ว และให้จำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์เป็นเงินจำนวน ๔๓,๔๓๐,๙๙๗.๕๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ โจทก์ได้ยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๔๙/๒๕๕๒ หมายเลขแดงที่ ๒๐๓๕/๒๕๕๒ แต่ศาลปกครองกลางเห็นว่า ประกาศสำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ ๙/๒๕๕๒ ดังกล่าว มิได้ออกโดยอาศัยอำนาจจากบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมากำหนดเพิ่มเติมหรือขัดแย้งกับพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ แต่อย่างใด มิได้มีสภาพเป็นกฎหรือคำสั่งทางปกครองที่ศาลจะรับไว้พิจารณาพิพากษาได้ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา
จำเลยทั้งสองให้การว่า จำเลยทั้งสองกระทำการตามอำนาจหน้าที่ของกฎกระทรวง แบ่งส่วนราชการ กรมควบคุมโรค กระทรวงสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๒๒ พระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ และประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่องการแต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยประกาศของสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ทั้งสองฉบับดังกล่าวนั้นออกโดยผู้ทรงคุณวุฒิที่เป็นคณะทำงานหรือคณะอนุกรรมการซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามกฎหมายโดยชอบและประกาศดังกล่าวเป็นเพียงการอธิบายบทบัญญัติของกฎหมายเพื่อให้เกิดความชัดเจนในการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ แล้วจึงมีหนังสือแจ้งเตือนไปยังสถานีโทรทัศน์ และสื่อต่าง ๆ เพื่อ มิให้มีการดำเนินการใด ๆ อันเป็นการฝ่าฝืนต่อกฎหมาย ส่วนการระงับหรือยกเลิกโฆษณาใด ๆ ของโจทก์นั้นเป็นดุลพินิจที่จะปฏิบัติตามกฎหมายของสถานีโทรทัศน์ และสื่อต่าง ๆ ซึ่งไม่ใช่การกระทำของจำเลยที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหายใด ๆ และค่าเสียหายของโจทก์เป็นเรื่องในอนาคตที่ไม่แน่นอนเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับเรื่องขอให้จำเลยทั้งสองยกเลิกประกาศของสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ฉบับที่ ๙/๒๕๕๒ และฉบับที่ ๔/๒๕๕๓ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับประเด็นว่า จำเลยที่ ๑ ไม่ได้ปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่ เมื่อปรากฏว่ามีกฎหมายกำหนดให้คณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์มีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๑๖ ดังนั้น เมื่อการกระทำของคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ของหน่วยงานจำเลยที่ ๑ คดีนี้ตามคำให้การระบุอ้างทำนองว่า ประกาศและหนังสือแจ้งเตือนดังกล่าวเป็นเพียงการอธิบายตัวบทกฎหมายตอบข้อสงสัยเท่านั้น อันถือได้ว่ามีลักษณะการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๑๖ (๖) ที่บัญญัติว่า ให้คำปรึกษาแนะนำ และประสานงานแก่หน่วยงานของรัฐและเอกชนเกี่ยวกับการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ รวมทั้งการเสนอมาตรการในการป้องกันผลกระทบจากการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ตลอดจนการบำบัดรักษาและฟื้นฟูสภาพผู้ติดเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ การที่ฝ่ายโจทก์ยื่นฟ้องโต้แย้งอ้างว่า ไม่มีอำนาจกระทำได้ตามกฎหมาย จึงต้องพิจารณาว่ากรณีนี้เป็นการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ หรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริตหรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมหรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควรหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ทั้งยังเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจ หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ และ (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข ตามมาตรา ๔๓ (๔) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บังคับบัญชาและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ตามมาตรา ๒๔ วรรคสอง และมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์เป็นส่วนราชการในสังกัดจำเลยที่ ๑ จัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบกับข้อ ๓ (๗) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ กรมควบคุมโรค กระทรวงสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๕๒ และจำเลยที่ ๒ ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติดังกล่าวตามข้อ ๑ (๒๑) ของประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ดังนั้น จำเลยที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า จำเลยที่ ๒ ออกประกาศสำนักงานคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ ๙/๒๕๕๒ และที่ ๔/๒๕๕๓ เพื่อกำหนดแนวทาง วิธีการ หรือเพิ่มเติม คำจำกัดความ นิยามศัพท์ หรือเพิ่มเติมความหมายให้กับคำนิยามที่บัญญัติในพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ เป็นการกระทำไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่มีกฎหมายให้อำนาจกระทำได้ แล้วใช้ประกาศดังกล่าวเป็นฐานในการดำเนินการควบคุมการโฆษณาเครื่องดื่มแอลกอฮอล์โดยอำเภอใจและมิชอบด้วยกฎหมาย ทำให้สถานีโทรทัศน์หลายสถานียกเลิกการโฆษณาของโจทก์ทุกช่วงเวลา อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้เพิกถอนประกาศที่พิพาทและให้จำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ กรณีจึงเป็นการฟ้องว่า จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้มีอำนาจหน้าที่ทางปกครองตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๔ วรรคสอง และมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ใช้อำนาจทางปกครองในการออกประกาศโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทบุญรอด เทรดดิ้ง จำกัด โจทก์ กรมควบคุมโรค กระทรวงสาธารณสุข ที่ ๑ ผู้อำนวยการสำนักงานควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) และ (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๑/๒๕๕๕
วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดระนอง
ระหว่าง
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดระนองโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๕๓ นายสมมุ่ง ไชยทิพย์ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ นายอำเภอกระเปอร์ ที่ ๒ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ที่ ๓ นายสุรชัย ทรัพย์ภิญโญ หรือนายพูลสวัสดิ์ ทรัพย์ภิญโญ ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลจังหวัดระนอง เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๔/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตั้งอยู่ที่หมู่ที่ ๕ ตำบลนาคา อำเภอสุขสำราญ จังหวัดระนอง เนื้อที่ประมาณ ๖๘ ไร่ ตั้งแต่ปี ๒๕๒๗ จนถึงปัจจุบัน โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งสิทธิ และได้ปลูกยางพารา มะม่วงหิมพานต์ ผักเหลียง และพืชผลอื่นๆ และปลูกสร้างบ้านเรือนในที่ดินแปลงดังกล่าว เมื่อวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๒ ถึงวันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๒ นายอนุรักษ์ มณีศรี กับพวก ได้เข้าไปในที่ดินของโจทก์และตัดต้นยางพาราของโจทก์เป็นจำนวนมาก โดยอ้างว่าได้ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินแปลงดังกล่าวจากจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นผู้มีชื่อทางทะเบียนในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๘๑ เลขที่ ๓๘๒ เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ โจทก์จึงยื่นฟ้องนายอนุรักษ์เป็นเรื่องละเมิดต่อศาลจังหวัดระนอง ศาลจังหวัดระนองมีคำพิพากษาเป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๘๗/๒๕๕๓ ให้จำเลย (นายอนุรักษ์) ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๕๓ โจทก์ตรวจสอบพบว่า ที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑ และเลขที่ ๓๘๒ มีชื่อจำเลยที่ ๓ เป็นผู้มีชื่อทางทะเบียน และ น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ มีชื่อจำเลยที่ ๔ เป็นผู้มีชื่อทางทะเบียน โดยจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑ เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ ให้แก่นายมูล พิมพ์วงษ์ และออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๒ ให้แก่นางจิบ พิมพ์วงษ์ ซึ่ง น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว ได้ออกทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองและทำประโยชน์อยู่ ออกให้เมื่อวันที่ ๑๗ ตุลาคม ๒๕๒๘ และมีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ลงนามใน น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว โจทก์เห็นว่า การที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ออกเอกสารสิทธิดังกล่าวทับที่ดินของโจทก์เป็นการออกเอกสารสิทธิที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากโจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว ตั้งแต่ปี ๒๕๒๗ ส่วนนายมูลและนางจิบไม่ได้เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน และในการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว การชี้แนวเขตที่ดิน การประกาศหาผู้คัดค้าน จะต้องแจ้งเป็นหนังสือให้ที่ดินข้างเคียงทราบซึ่งรวมถึงโจทก์ด้วย หากโจทก์ทราบย่อมต้องไประวังแนวเขตและคัดค้าน แต่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ หาได้กระทำไม่ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีลักษณะปกปิด เป็นการออกในลักษณะไม่สุจริตและเป็นการปกปิดข้อมูลข่าวสารอันยากแก่การรับรู้ข้อเท็จจริง การที่จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ รับโอนที่ดินดังกล่าวมาโดยมิชอบมาตั้งแต่ต้น และไม่เคยเข้าครอบครองทำประโยชน์ใดๆ ในที่ดินพิพาทตั้งแต่รับโอนมา จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ย่อมไม่มีสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาท แต่โจทก์ครอบครองที่ดินพิพาทมาตั้งแต่ปี ๒๕๒๗ จนถึงปัจจุบัน ย่อมมีสิทธิครอบครองดีกว่าจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว หากไม่อาจเพิกถอนได้ขอให้เปลี่ยนชื่อทางทะเบียนเป็นชื่อของโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท และห้ามมิให้จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เข้ามากระทำการใดๆ ในที่ดินพิพาทและไม่มีสิทธิใดๆ ใน น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ไม่ได้เป็นผู้ครอบครองที่ดินทั้งสี่แปลงดังกล่าว แต่นายมูลและนางจิบได้ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินต่อเนื่องมาจากผู้ที่ครอบครองที่ดินมาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ พร้อมได้นำเดินสำรวจไว้ตั้งแต่ปี ๒๕๒๑ การที่โจทก์อ้างว่า ได้ครอบครองที่ดินแปลงพิพาทตั้งแต่ปี ๒๕๒๗ จึงไม่เป็นความจริง และการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าวไม่เป็นการออกทับที่ดินของโจทก์ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่แปลงโดยถูกต้องตามระเบียบและกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า คำฟ้องของโจทก์เคลือบคลุม จำเลยที่ ๓ เป็นผู้รับจำนองที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน และเป็นผู้ซื้อทรัพย์โดยสุจริตจากการขายทอดตลาดตามคำสั่งศาล ย่อมได้รับความคุ้มครองตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๐ โจทก์อ้างว่า ได้สิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทโดยการครอบครอง จึงเป็นการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์หรือทรัพยสิทธิอันเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์โดยทางอื่นนอกจากนิติกรรม และยังมิได้จดทะเบียน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๒๙๙ วรรคสอง โจทก์จึงไม่อาจยกการครอบครองขึ้นเป็นข้อกล่าวอ้างต่อจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นบุคคลภายนอกผู้ได้สิทธิมาโดยเสียค่าตอบแทน โดยสุจริต และได้จดทะเบียนสิทธิโดยสุจริต คำพิพากษาของศาลจังหวัดระนอง คดีหมายเลขแดงที่ ๘๗/๒๕๕๓ ที่โจทก์ฟ้องนายอนุรักษ์ไม่ผูกพันจำเลยที่ ๓ นอกจากนี้ คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๓ โดยขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งห้ามมิให้จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เข้ายุ่งเกี่ยวในที่ดินและขอให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท เป็นการฟ้องเพื่อเอาคืนซึ่งการครอบครอง ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๗๕ วรรคสอง โจทก์ต้องฟ้องภายใน ๑ ปี นับแต่เวลาที่โจทก์ถูกแย่งการครอบครอง คือนับแต่วันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๒ โจทก์ฟ้องคดีนี้เมื่อวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๕๓ จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ เป็นคดีนี้ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ขาดนัดยื่นคำให้การ และระหว่างพิจารณาปรากฏว่า ขณะโจทก์ยื่นฟ้องคดีนี้ จำเลยที่ ๔ ถูกศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งพิทักษ์เด็ดขาดก่อนแล้ว ศาลจังหวัดระนองจึงมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๔ ออกจากสารบบความ
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือกระทำการอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจ หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดระนองพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิเคราะห์คำฟ้องของโจทก์โดยตลอดแล้ว แม้โจทก์จะบรรยายฟ้องกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑ เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ ให้แก่นายมูล พิมพ์วงษ์ และน.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๒ ให้แก่นางจิบ พิมพ์วงษ์ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะเป็นการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับทับที่ดินซึ่งโจทก์มีสิทธิครอบครอง โดยจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไม่ได้แจ้งเรื่องการรังวัดเพื่อออก น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวให้โจทก์ทราบเสียก่อน ทำให้โจทก์ไม่ได้คัดค้าน จึงเป็นการกระทำไปโดยมีลักษณะปกปิด ไม่สุจริตและเป็นการปกปิดข้อความข่าวสาร อันเป็นการกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ และที่ ๒
กระทำการโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับก็ตาม แต่การที่ศาลจะพิจารณาว่าการกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการปฏิบัติที่ไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนการออก น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาข้อเท็จจริงตามความเป็นจริงให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือได้ครอบครองทำประโยชน์อยู่ในที่ดินส่วนที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าวไว้หรือไม่ ทั้งโจทก์ได้ยกเป็นข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหาในคำฟ้องยืนยันว่าโจทก์ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์อยู่ในที่ดินพิพาท ซึ่งจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ต่างให้การปฏิเสธโต้แย้งคัดค้านว่าโจทก์ไม่ได้เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์อยู่ในที่ดินส่วนที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับ โดยที่ดินพิพาทดังกล่าวมีนายมูลกับนางจิบเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์อยู่ กรณีตามคำฟ้องของโจทก์และคำให้การของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นการโต้เถียงกันในประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองอยู่ในที่ดินที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. ให้แก่นายมูลและนางจิบหรือไม่ เมื่อศาลพิจารณาคดีในประเด็นดังกล่าวแล้วจึงจะพิจารณาต่อไปได้ว่า การออก น.ส. ๓ ก. ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และจะบังคับตามคำขอท้ายฟ้องของโจทก์ได้หรือไม่เพียงใด จึงเป็นกรณีมีข้อพิพาทกันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดิน คดีของโจทก์จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิ การให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ การจัดการข้อมูลสารสนเทศที่ดิน และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ตามข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมที่ดินกระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๕๓ ดังนั้น จำเลยที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่สังกัดกระทรวงมหาดไทย ตามมาตรา ๖๒ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ จำเลยที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ การออก น.ส. ๓ ก. เป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามประมวลกฎหมายที่ดินและกฎกระทรวงที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง คดีนี้เป็นการฟ้องว่าจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการออก น.ส. ๓ ก. กระทำการออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑ เลขที่ ๓๘๒ เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ ทั้งสี่ฉบับไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการที่ประมวลกฎหมายที่ดินและกฎกระทรวงกำหนดให้ต้องปฏิบัติ เมื่อโจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการกระทำดังกล่าว และมีคำขอให้ศาลเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ที่พิพาทดังกล่าว ให้พิพากษาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทตามฟ้อง และห้ามมิให้จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เข้ามากระทำการใดๆ ในที่ดินพิพาท คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองและสั่งห้ามมิให้จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เข้ามากระทำการใดๆ ในที่ดินพิพาทได้ และกรณีที่โจทก์มีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทตามฟ้อง เป็นคำขอที่ศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับและแสดงความเป็นอยู่ของสิทธิหรือหน้าที่นั้น ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ส่วนคดีมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือได้ครอบครองทำประโยชน์อยู่ในที่ดินส่วนที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าวหรือไม่นั้น เป็นประเด็นข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การออก น.ส. ๓ ก. อันเป็นคำสั่งทางปกครองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น และถึงแม้ว่าการพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติใดบัญญัติห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดได้บัญญัติให้อำนาจแก่ศาลยุติธรรมที่จะสั่งเพิกถอนคำสั่งทั้งหมดหรือบางส่วนเหมือนดังเช่นที่บัญญัติให้อำนาจศาลปกครองไว้ในมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชน โดยอ้างว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตั้งอยู่ที่หมู่ที่ ๕ ตำบลนาคา อำเภอสุขสำราญ จังหวัดระนอง เนื้อที่ประมาณ ๖๘ ไร่ ตั้งแต่ปี ๒๕๒๗ จนถึงปัจจุบัน โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งสิทธิ และได้ปลูกพืชผลต่างๆ และปลูกสร้างบ้านเรือนในที่ดินแปลงดังกล่าว เมื่อวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๒ ถึงวันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๒ นายอนุรักษ์ มณีศรี กับพวก ได้เข้าไปในที่ดินของโจทก์และตัดต้นยางพาราของโจทก์เป็นจำนวนมาก โดยอ้างว่าได้ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินแปลงดังกล่าวจากจำเลยที่ ๓ โจทก์จึงยื่นฟ้องนายอนุรักษ์เป็นเรื่องละเมิดต่อศาลจังหวัดระนอง ศาลจังหวัดระนองมีคำพิพากษาเป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๘๗/๒๕๕๓ ให้จำเลย (นายอนุรักษ์) ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๕๓ โจทก์ตรวจสอบพบว่า เมื่อวันที่ ๑๗ ตุลาคม ๒๕๒๘ จำเลยที่ ๑ ได้ออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑ เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ ให้แก่นายมูล พิมพ์วงษ์ และออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๒ ให้แก่นางจิบ พิมพ์วงษ์ โดยออกทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองและทำประโยชน์อยู่ และมีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ลงนามใน น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว ซึ่งปัจจุบัน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑ และเลขที่ ๓๘๒ มีชื่อจำเลยที่ ๓ เป็นผู้มีชื่อทางทะเบียน และ น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ มีชื่อจำเลยที่ ๔ เป็นผู้มีชื่อทางทะเบียน การที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ออกเอกสารสิทธิดังกล่าวทับที่ดินของโจทก์เป็นการออกเอกสารสิทธิที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไม่ได้แจ้งเรื่องการชี้แนวเขตที่ดินและการประกาศหาผู้คัดค้านให้โจทก์ทราบ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว หากไม่อาจเพิกถอนได้ขอให้เปลี่ยนชื่อทางทะเบียนเป็นชื่อของโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท และห้ามมิให้จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เข้ามากระทำการใดๆ ในที่ดินพิพาทและไม่มีสิทธิใดๆ ใน น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว ส่วนจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ไม่ได้เป็นผู้ครอบครองที่ดินพิพาท จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าวโดยถูกต้องตามระเบียบและกฎหมาย ไม่เป็นการออกทับที่ดินของโจทก์ จำเลยที่ ๓ ให้การว่า จำเลยที่ ๓ เป็นผู้รับจำนองที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน และเป็นผู้ซื้อทรัพย์โดยสุจริตจากการขายทอดตลาดตามคำสั่งศาล ย่อมได้รับความคุ้มครอง โจทก์ได้สิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทโดยการครอบครองและยังมิได้จดทะเบียน จึงไม่อาจยกการครอบครองขึ้นเป็นข้อกล่าวอ้างต่อจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นบุคคลภายนอกผู้ได้สิทธิมาโดยเสียค่าตอบแทน โดยสุจริต และได้จดทะเบียนสิทธิโดยสุจริต โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ ดังนั้น จึงเป็นกรณีที่โจทก์กับจำเลยทั้งสี่ยังโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะพิพากษาตามที่โจทก์มีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสมมุ่ง ไชยทิพย์ โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ นายอำเภอกระเปอร์ ที่ ๒ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ที่ ๓ นายสุรชัย ทรัพย์ภิญโญ หรือนายพูลสวัสดิ์ ทรัพย์ภิญโญ ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๑/๒๕๕๕
วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดระนอง
ระหว่าง
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดระนองโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๕๓ นายสมมุ่ง ไชยทิพย์ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ นายอำเภอกระเปอร์ ที่ ๒ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ที่ ๓ นายสุรชัย ทรัพย์ภิญโญ หรือนายพูลสวัสดิ์ ทรัพย์ภิญโญ ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลจังหวัดระนอง เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๔/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตั้งอยู่ที่หมู่ที่ ๕ ตำบลนาคา อำเภอสุขสำราญ จังหวัดระนอง เนื้อที่ประมาณ ๖๘ ไร่ ตั้งแต่ปี ๒๕๒๗ จนถึงปัจจุบัน โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งสิทธิ และได้ปลูกยางพารา มะม่วงหิมพานต์ ผักเหลียง และพืชผลอื่นๆ และปลูกสร้างบ้านเรือนในที่ดินแปลงดังกล่าว เมื่อวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๒ ถึงวันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๒ นายอนุรักษ์ มณีศรี กับพวก ได้เข้าไปในที่ดินของโจทก์และตัดต้นยางพาราของโจทก์เป็นจำนวนมาก โดยอ้างว่าได้ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินแปลงดังกล่าวจากจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นผู้มีชื่อทางทะเบียนในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๘๑ เลขที่ ๓๘๒ เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ โจทก์จึงยื่นฟ้องนายอนุรักษ์เป็นเรื่องละเมิดต่อศาลจังหวัดระนอง ศาลจังหวัดระนองมีคำพิพากษาเป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๘๗/๒๕๕๓ ให้จำเลย (นายอนุรักษ์) ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๕๓ โจทก์ตรวจสอบพบว่า ที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑ และเลขที่ ๓๘๒ มีชื่อจำเลยที่ ๓ เป็นผู้มีชื่อทางทะเบียน และ น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ มีชื่อจำเลยที่ ๔ เป็นผู้มีชื่อทางทะเบียน โดยจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑ เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ ให้แก่นายมูล พิมพ์วงษ์ และออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๒ ให้แก่นางจิบ พิมพ์วงษ์ ซึ่ง น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว ได้ออกทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองและทำประโยชน์อยู่ ออกให้เมื่อวันที่ ๑๗ ตุลาคม ๒๕๒๘ และมีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ลงนามใน น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว โจทก์เห็นว่า การที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ออกเอกสารสิทธิดังกล่าวทับที่ดินของโจทก์เป็นการออกเอกสารสิทธิที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากโจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว ตั้งแต่ปี ๒๕๒๗ ส่วนนายมูลและนางจิบไม่ได้เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน และในการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว การชี้แนวเขตที่ดิน การประกาศหาผู้คัดค้าน จะต้องแจ้งเป็นหนังสือให้ที่ดินข้างเคียงทราบซึ่งรวมถึงโจทก์ด้วย หากโจทก์ทราบย่อมต้องไประวังแนวเขตและคัดค้าน แต่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ หาได้กระทำไม่ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีลักษณะปกปิด เป็นการออกในลักษณะไม่สุจริตและเป็นการปกปิดข้อมูลข่าวสารอันยากแก่การรับรู้ข้อเท็จจริง การที่จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ รับโอนที่ดินดังกล่าวมาโดยมิชอบมาตั้งแต่ต้น และไม่เคยเข้าครอบครองทำประโยชน์ใดๆ ในที่ดินพิพาทตั้งแต่รับโอนมา จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ย่อมไม่มีสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาท แต่โจทก์ครอบครองที่ดินพิพาทมาตั้งแต่ปี ๒๕๒๗ จนถึงปัจจุบัน ย่อมมีสิทธิครอบครองดีกว่าจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว หากไม่อาจเพิกถอนได้ขอให้เปลี่ยนชื่อทางทะเบียนเป็นชื่อของโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท และห้ามมิให้จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เข้ามากระทำการใดๆ ในที่ดินพิพาทและไม่มีสิทธิใดๆ ใน น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ไม่ได้เป็นผู้ครอบครองที่ดินทั้งสี่แปลงดังกล่าว แต่นายมูลและนางจิบได้ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินต่อเนื่องมาจากผู้ที่ครอบครองที่ดินมาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ พร้อมได้นำเดินสำรวจไว้ตั้งแต่ปี ๒๕๒๑ การที่โจทก์อ้างว่า ได้ครอบครองที่ดินแปลงพิพาทตั้งแต่ปี ๒๕๒๗ จึงไม่เป็นความจริง และการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าวไม่เป็นการออกทับที่ดินของโจทก์ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่แปลงโดยถูกต้องตามระเบียบและกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า คำฟ้องของโจทก์เคลือบคลุม จำเลยที่ ๓ เป็นผู้รับจำนองที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน และเป็นผู้ซื้อทรัพย์โดยสุจริตจากการขายทอดตลาดตามคำสั่งศาล ย่อมได้รับความคุ้มครองตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๐ โจทก์อ้างว่า ได้สิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทโดยการครอบครอง จึงเป็นการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์หรือทรัพยสิทธิอันเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์โดยทางอื่นนอกจากนิติกรรม และยังมิได้จดทะเบียน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๒๙๙ วรรคสอง โจทก์จึงไม่อาจยกการครอบครองขึ้นเป็นข้อกล่าวอ้างต่อจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นบุคคลภายนอกผู้ได้สิทธิมาโดยเสียค่าตอบแทน โดยสุจริต และได้จดทะเบียนสิทธิโดยสุจริต คำพิพากษาของศาลจังหวัดระนอง คดีหมายเลขแดงที่ ๘๗/๒๕๕๓ ที่โจทก์ฟ้องนายอนุรักษ์ไม่ผูกพันจำเลยที่ ๓ นอกจากนี้ คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๓ โดยขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งห้ามมิให้จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เข้ายุ่งเกี่ยวในที่ดินและขอให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท เป็นการฟ้องเพื่อเอาคืนซึ่งการครอบครอง ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๗๕ วรรคสอง โจทก์ต้องฟ้องภายใน ๑ ปี นับแต่เวลาที่โจทก์ถูกแย่งการครอบครอง คือนับแต่วันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๒ โจทก์ฟ้องคดีนี้เมื่อวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๕๓ จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ เป็นคดีนี้ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ขาดนัดยื่นคำให้การ และระหว่างพิจารณาปรากฏว่า ขณะโจทก์ยื่นฟ้องคดีนี้ จำเลยที่ ๔ ถูกศาลล้มละลายกลางมีคำสั่งพิทักษ์เด็ดขาดก่อนแล้ว ศาลจังหวัดระนองจึงมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๔ ออกจากสารบบความ
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือกระทำการอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจ หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดระนองพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิเคราะห์คำฟ้องของโจทก์โดยตลอดแล้ว แม้โจทก์จะบรรยายฟ้องกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑ เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ ให้แก่นายมูล พิมพ์วงษ์ และน.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๒ ให้แก่นางจิบ พิมพ์วงษ์ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะเป็นการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับทับที่ดินซึ่งโจทก์มีสิทธิครอบครอง โดยจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไม่ได้แจ้งเรื่องการรังวัดเพื่อออก น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวให้โจทก์ทราบเสียก่อน ทำให้โจทก์ไม่ได้คัดค้าน จึงเป็นการกระทำไปโดยมีลักษณะปกปิด ไม่สุจริตและเป็นการปกปิดข้อความข่าวสาร อันเป็นการกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ และที่ ๒
กระทำการโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับก็ตาม แต่การที่ศาลจะพิจารณาว่าการกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการปฏิบัติที่ไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนการออก น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาข้อเท็จจริงตามความเป็นจริงให้ได้ความเสียก่อนว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือได้ครอบครองทำประโยชน์อยู่ในที่ดินส่วนที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าวไว้หรือไม่ ทั้งโจทก์ได้ยกเป็นข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหาในคำฟ้องยืนยันว่าโจทก์ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์อยู่ในที่ดินพิพาท ซึ่งจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ต่างให้การปฏิเสธโต้แย้งคัดค้านว่าโจทก์ไม่ได้เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์อยู่ในที่ดินส่วนที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับ โดยที่ดินพิพาทดังกล่าวมีนายมูลกับนางจิบเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์อยู่ กรณีตามคำฟ้องของโจทก์และคำให้การของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นการโต้เถียงกันในประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองอยู่ในที่ดินที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. ให้แก่นายมูลและนางจิบหรือไม่ เมื่อศาลพิจารณาคดีในประเด็นดังกล่าวแล้วจึงจะพิจารณาต่อไปได้ว่า การออก น.ส. ๓ ก. ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และจะบังคับตามคำขอท้ายฟ้องของโจทก์ได้หรือไม่เพียงใด จึงเป็นกรณีมีข้อพิพาทกันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดิน คดีของโจทก์จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิ การให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ การจัดการข้อมูลสารสนเทศที่ดิน และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ตามข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมที่ดินกระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๕๓ ดังนั้น จำเลยที่ ๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่สังกัดกระทรวงมหาดไทย ตามมาตรา ๖๒ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ จำเลยที่ ๒ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ การออก น.ส. ๓ ก. เป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามประมวลกฎหมายที่ดินและกฎกระทรวงที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง คดีนี้เป็นการฟ้องว่าจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการออก น.ส. ๓ ก. กระทำการออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑ เลขที่ ๓๘๒ เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ ทั้งสี่ฉบับไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการที่ประมวลกฎหมายที่ดินและกฎกระทรวงกำหนดให้ต้องปฏิบัติ เมื่อโจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการกระทำดังกล่าว และมีคำขอให้ศาลเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ที่พิพาทดังกล่าว ให้พิพากษาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทตามฟ้อง และห้ามมิให้จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เข้ามากระทำการใดๆ ในที่ดินพิพาท คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองและสั่งห้ามมิให้จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เข้ามากระทำการใดๆ ในที่ดินพิพาทได้ และกรณีที่โจทก์มีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาว่า โจทก์มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทตามฟ้อง เป็นคำขอที่ศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับและแสดงความเป็นอยู่ของสิทธิหรือหน้าที่นั้น ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ส่วนคดีมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือได้ครอบครองทำประโยชน์อยู่ในที่ดินส่วนที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ดำเนินการออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าวหรือไม่นั้น เป็นประเด็นข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การออก น.ส. ๓ ก. อันเป็นคำสั่งทางปกครองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น และถึงแม้ว่าการพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติใดบัญญัติห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดได้บัญญัติให้อำนาจแก่ศาลยุติธรรมที่จะสั่งเพิกถอนคำสั่งทั้งหมดหรือบางส่วนเหมือนดังเช่นที่บัญญัติให้อำนาจศาลปกครองไว้ในมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และจำเลยที่ ๓ และที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชน โดยอ้างว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตั้งอยู่ที่หมู่ที่ ๕ ตำบลนาคา อำเภอสุขสำราญ จังหวัดระนอง เนื้อที่ประมาณ ๖๘ ไร่ ตั้งแต่ปี ๒๕๒๗ จนถึงปัจจุบัน โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งสิทธิ และได้ปลูกพืชผลต่างๆ และปลูกสร้างบ้านเรือนในที่ดินแปลงดังกล่าว เมื่อวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๒ ถึงวันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๒ นายอนุรักษ์ มณีศรี กับพวก ได้เข้าไปในที่ดินของโจทก์และตัดต้นยางพาราของโจทก์เป็นจำนวนมาก โดยอ้างว่าได้ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินแปลงดังกล่าวจากจำเลยที่ ๓ โจทก์จึงยื่นฟ้องนายอนุรักษ์เป็นเรื่องละเมิดต่อศาลจังหวัดระนอง ศาลจังหวัดระนองมีคำพิพากษาเป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๘๗/๒๕๕๓ ให้จำเลย (นายอนุรักษ์) ชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๕๓ โจทก์ตรวจสอบพบว่า เมื่อวันที่ ๑๗ ตุลาคม ๒๕๒๘ จำเลยที่ ๑ ได้ออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑ เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ ให้แก่นายมูล พิมพ์วงษ์ และออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๒ ให้แก่นางจิบ พิมพ์วงษ์ โดยออกทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองและทำประโยชน์อยู่ และมีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ลงนามใน น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว ซึ่งปัจจุบัน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑ และเลขที่ ๓๘๒ มีชื่อจำเลยที่ ๓ เป็นผู้มีชื่อทางทะเบียน และ น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๙๙ และเลขที่ ๔๐๐ มีชื่อจำเลยที่ ๔ เป็นผู้มีชื่อทางทะเบียน การที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ออกเอกสารสิทธิดังกล่าวทับที่ดินของโจทก์เป็นการออกเอกสารสิทธิที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไม่ได้แจ้งเรื่องการชี้แนวเขตที่ดินและการประกาศหาผู้คัดค้านให้โจทก์ทราบ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว หากไม่อาจเพิกถอนได้ขอให้เปลี่ยนชื่อทางทะเบียนเป็นชื่อของโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท และห้ามมิให้จำเลยที่ ๓ และที่ ๔ เข้ามากระทำการใดๆ ในที่ดินพิพาทและไม่มีสิทธิใดๆ ใน น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าว ส่วนจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ไม่ได้เป็นผู้ครอบครองที่ดินพิพาท จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ออก น.ส. ๓ ก. ทั้งสี่ฉบับดังกล่าวโดยถูกต้องตามระเบียบและกฎหมาย ไม่เป็นการออกทับที่ดินของโจทก์ จำเลยที่ ๓ ให้การว่า จำเลยที่ ๓ เป็นผู้รับจำนองที่ดินพิพาททั้งสี่แปลงโดยสุจริตและเสียค่าตอบแทน และเป็นผู้ซื้อทรัพย์โดยสุจริตจากการขายทอดตลาดตามคำสั่งศาล ย่อมได้รับความคุ้มครอง โจทก์ได้สิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทโดยการครอบครองและยังมิได้จดทะเบียน จึงไม่อาจยกการครอบครองขึ้นเป็นข้อกล่าวอ้างต่อจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นบุคคลภายนอกผู้ได้สิทธิมาโดยเสียค่าตอบแทน โดยสุจริต และได้จดทะเบียนสิทธิโดยสุจริต โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ ดังนั้น จึงเป็นกรณีที่โจทก์กับจำเลยทั้งสี่ยังโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะพิพากษาตามที่โจทก์มีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสมมุ่ง ไชยทิพย์ โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ นายอำเภอกระเปอร์ ที่ ๒ ธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ที่ ๓ นายสุรชัย ทรัพย์ภิญโญ หรือนายพูลสวัสดิ์ ทรัพย์ภิญโญ ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๐/๒๕๕๕
วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๕๓ นายมงคล ศริวัฒน์ ที่ ๑ นางสาวอัมพร ดำรงเชื้อ ที่ ๒โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมทางหลวง ที่ ๑ บริษัทศิริผลวัฒนา (๑๙๗๙) จำกัด ที่ ๒ จำเลย เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๒/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๕๒ เวลาประมาณ ๑๗.๐๐ นาฬิกา โจทก์ที่ ๑ ขับรถยนต์ยี่ห้อโตโยต้า คันหมายเลขทะเบียน วว ๔๐๖๔ กรุงเทพมหานคร ซึ่งมีโจทก์ที่ ๒ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ เมื่อถึงบริเวณที่เกิดเหตุช่วงทางเลี่ยงเมืองเพชรบุรี ส่วนที่ ๑ ซึ่งอยู่ระหว่างการก่อสร้างซ่อมแซมถนนตามโครงการก่อสร้างทางหลวงหมายเลข ๔ สายอำเภอปากท่อ-อำเภอชะอำ ของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ผู้รับจ้าง ปรากฏว่า พื้นผิวถนนมีระดับสูงต่ำเหลื่อมกันมากจนเป็นพื้นต่างระดับ ผิวหน้าถนนเป็นหินลูกรัง แต่จำเลยทั้งสองไม่จัดให้มีเครื่องหมายหรือสัญญาณเตือนใดๆ ให้ผู้ใช้ถนนทราบว่าทางด้านหน้าชำรุดหรือระดับพื้นถนนไม่เท่ากัน เป็นเหตุให้รถยนต์ที่โจทก์ที่ ๑ ขับมาตกถนนและพลิกคว่ำได้รับความเสียหาย โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บ การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันรับผิดชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์ที่ ๑ เป็นเงินจำนวน ๒๓,๓๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ และโจทก์ที่ ๒ เป็นเงินจำนวน ๓๑๗,๘๘๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ได้จัดให้มีป้ายเตือน ป้ายจราจร สัญญาณไฟและไฟฟ้าแสงสว่างตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด รวมทั้งได้ตรวจตราและกำกับดูแลให้ป้ายสัญญาณไฟดังกล่าวอยู่ในสภาพดีและใช้การได้ ความเสียหายที่เกิดเป็นผลมาจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของโจทก์ที่ ๑ ฝ่ายเดียว ค่าเสียหายตามฟ้องสูงเกินจริง และสัญญาระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาจ้างทำของตามข้อสัญญากำหนดให้จำเลยที่ ๒ ต้องรับผิดแต่เพียงฝ่ายเดียวในผลแห่งอุบัติเหตุที่เกิดในพื้นที่และเส้นทางที่ได้รับมอบ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้เลือกหาผู้รับจ้างที่มีความเชี่ยวชาญและความสามารถในการก่อสร้างถนน โดยใช้ความระมัดระวังในการคัดเลือกและการทำสัญญากับจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายและระเบียบของทางราชการทุกประการแล้ว จำเลยที่ ๑ จึงไม่ต้องร่วมรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ที่ ๒ เป็นเพียงผู้มีชื่อในรายการจดทะเบียน ไม่ได้เป็นเจ้าของและผู้ครอบครองรถยนต์ จึงไม่ใช่ผู้เสียหายอันมีสิทธิฟ้องคดีนี้ คำฟ้องของโจทก์ทั้งสองเคลือบคลุม จำเลยที่ ๒ มิได้จงใจหรือประมาทเลินเล่อในการดำเนินงานก่อสร้าง โดยติดตั้งป้ายเตือน ไฟฟ้า แสงสว่างและกรวยยาง รวมถึงติดป้ายแนะนำเป็นระยะตลอดช่องทางที่ดำเนินการก่อสร้าง ซึ่งเป็นไปตามเงื่อนไขของสัญญาว่าจ้างก่อสร้างอย่างเคร่งครัดและสอดคล้องกับระเบียบและกฎหมายที่กำหนดไว้ทุกประการ นอกจากนี้จำเลยที่ ๑ ยังได้ควบคุมกำกับดูแลและตรวจสอบการปฏิบัติงานของจำเลยที่ ๒ ให้ปฏิบัติตามมาตรการในการป้องกันและควบคุมอุบัติเหตุในงานก่อสร้างให้เป็นไปตามแผนปฏิบัติงานด้านความปลอดภัยตลอดระยะเวลาดำเนินการก่อสร้าง ความเสียหายถ้าหากมีก็เกิดจากความประมาทของโจทก์ที่ ๑ ค่าเสียหายตามฟ้องสูงเกินจริง โจทก์ทั้งสองใช้สิทธิฟ้องคดีโดยไม่สุจริต ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองในฐานะผู้ว่าจ้าง โดยมีจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้รับจ้าง เหตุละเมิดตามคำฟ้องของโจทก์ทั้งสองมิได้เป็นผลโดยตรงจากการกระทำของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางศาลปกครอง หรือคำสั่งอื่น และไม่ได้เกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลประเภทกรม สังกัดกระทรวงคมนาคม จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งใช้บังคับในขณะเกิดเหตุพิพาท และข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๒ ซึ่งใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน ต่างกำหนดภารกิจเกี่ยวกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านทางหลวง การก่อสร้างและบำรุงรักษาทางหลวงให้มีโครงข่ายทางหลวงที่สมบูรณ์ครอบคลุมทั่วทั้งประเทศ และเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้านเพื่อให้ประชาชนได้รับความสะดวก รวดเร็ว และปลอดภัยในการเดินทาง โดยมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการดำเนินการเกี่ยวกับทางหลวงหลายประการ ซึ่งการดำเนินภารกิจตามกฎหมายดังกล่าว จำเลยที่ ๑ อาจให้เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ดำเนินการเองหรืออาจมอบหมายหรือว่าจ้างให้บุคคลอื่นดำเนินการแทนก็ได้ และในกรณีที่จำเลยที่ ๑ มอบหมายหรือว่าจ้างให้บุคคลอื่นดำเนินการแทนก็หาเป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ หลุดพ้นจากภาระหน้าที่ตามกฎหมายดังกล่าวแต่อย่างใดไม่ จำเลยที่ ๑ จึงมีหน้าที่ต้องควบคุมกำกับดูแลการดำเนินการเพื่อให้ประชาชนได้รับความสะดวก รวดเร็ว และปลอดภัยในการเดินทางตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นภาระหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ทั้งนี้ จำเลยที่ ๑ ย่อมมีหน้าที่ดูแลรักษาทางหลวงให้เกิดความปลอดภัยในการเดินทาง ไม่ว่าทางหลวงดังกล่าวจะอยู่ระหว่างการซ่อมแซมหรือไม่ก็ตาม โดยจำเลยที่ ๒ ไม่ได้มีหน้าที่ดังกล่าวและไม่อาจเข้ากระทำการดังกล่าวด้วยตนเอง เพียงแต่ได้รับมอบหมายตามสัญญาให้ดำเนินการดังกล่าว การที่โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยทั้งสองไม่จัดให้มีเครื่องหมายสัญญาณเตือนว่าทางชำรุดหรือระดับพื้นถนนไม่เท่ากัน จึงเป็นการกล่าวอ้างถึงการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ ๑ เนื่องจากโจทก์ทั้งสองซึ่งเป็นผู้ได้รับความเสียหายไม่มีหน้าที่ต้องตรวจสอบว่าจำเลยที่ ๑ ได้ดำเนินการจัดให้มีเครื่องหมายหรือสัญญาณเตือนโดยเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ เอง หรือมอบหมายหน้าที่ดังกล่าวให้ผู้อื่นดำเนินการแทน อันเป็นเรื่องภายในของจำเลยที่ ๑ นอกจากนี้ หากคดีนี้โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ แต่เพียงผู้เดียว ก็จะเห็นได้อย่างชัดแจ้งว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการละเลยต่อหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ โดยตรง และหากจะถือว่าเมื่อจำเลยที่ ๑ มอบหมายหรือว่าจ้างให้บุคคลภายนอกดำเนินกิจการใดแทนแล้ว จำเลยที่ ๑ ย่อมไม่ต้องรับผิดชอบในกิจการนั้น ย่อมเป็นการเปิดช่องให้หน่วยงานทางปกครองปฏิเสธหน้าที่ตามกฎหมายของตนเองได้ ดังนั้นไม่ว่าจำเลยที่ ๑ จะมอบหมายให้เจ้าหน้าที่ของตนดำเนินการตามหน้าที่หรือมอบหมายให้บุคคลภายนอกดำเนินการแทน จำเลยที่ ๑ ก็หาอาจยกขึ้นอ้างเพื่อปฏิเสธหน้าที่ของตนได้ไม่ เพียงแต่การมอบหมายดังกล่าวอาจทำให้ผู้ได้รับความเสียหายมีสิทธิฟ้องบุคคลภายนอกให้รับผิดร่วมกับจำเลยที่ ๑ หรือทำให้จำเลยที่ ๑ มีสิทธิของให้ศาลเรียกบุคคลภายนอกเข้าเป็นจำเลยร่วม หรือใช้สิทธิฟ้องไล่เบี้ยเอากับบุคคลดังกล่าวได้ในภายหลังเท่านั้น เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยทั้งสองไม่จัดให้มีเครื่องหมายหรือสัญญาณเตือนใดๆ ในระหว่างที่มีการก่อสร้างซ่อมแซมถนนเพื่อให้ผู้ใช้ถนนทราบว่าทางด้านหน้าชำรุดหรือระดับพื้นถนนไม่เท่ากัน จนเป็นเหตุให้รถยนต์ซึ่งมีโจทก์ที่ ๒ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ และโจทก์ที่ ๑ เป็นผู้ขับมาตกถนนและพลิกคว่ำเสียหาย โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บ โจทก์ทั้งสองจึงเรียกค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน ข้อเท็จจริงที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของจำเลยทั้งสองกรณีจำเลยที่ ๑ เจ้าของโครงการก่อสร้างทางหลวงหมายเลข ๔ สายอำเภอปากท่อ-อำเภอชะอำ ว่าจ้างให้จำเลยที่ ๒ ก่อสร้างปรับปรุงทางหลวงสายดังกล่าวในช่วงบริเวณที่เกิดเหตุตามฟ้อง แต่ระหว่างดำเนินการจำเลยทั้งสองไม่จัดให้มีเครื่องหมายหรือสัญญาณเตือนใดๆ ให้ผู้ใช้ถนนทราบว่าทางด้านหน้าชำรุดหรือระดับพื้นถนนไม่เท่ากัน เป็นเหตุให้รถยนต์ที่โจทก์ที่ ๑ ขับมาตกถนนและพลิกคว่ำ โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บ และรถยนต์คันดังกล่าวซึ่งมีโจทก์ที่ ๒ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันรับผิดชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์ทั้งสอง จำเลยที่ ๑ ให้การสรุปได้ว่า ได้จัดให้มีป้ายเตือน ป้ายจราจร สัญญาณไฟและไฟฟ้าแสงสว่างตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด รวมทั้งได้ตรวจตราและกำกับดูแลให้ป้ายสัญญาณไฟดังกล่าวอยู่ในสภาพดีและใช้การได้ ความเสียหายที่เกิดเป็นผลมาจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของโจทก์ที่ ๑ สัญญาระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาจ้างทำของตามข้อสัญญากำหนดให้จำเลยที่ ๒ ต้องรับผิดแต่เพียงฝ่ายเดียวในผลแห่งอุบัติเหตุที่เกิดในพื้นที่และเส้นทางที่ได้รับมอบ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้เลือกหาผู้รับจ้างที่มีความเชี่ยวชาญและความสามารถในการก่อสร้างถนน โดยใช้ความระมัดระวังในการคัดเลือกและการทำสัญญากับจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายและระเบียบของทางราชการทุกประการแล้ว จำเลยที่ ๒ ให้การในทำนองเดียวกันว่า ได้ติดตั้งป้ายเตือน ไฟฟ้า แสงสว่างและกรวยยาง รวมถึงติดป้ายแนะนำเป็นระยะตลอดช่องทางที่ดำเนินการก่อสร้าง ซึ่งเป็นไปตามเงื่อนไขของสัญญาว่าจ้างก่อสร้างอย่างเคร่งครัดและสอดคล้องกับระเบียบและกฎหมายที่กำหนดไว้ทุกประการ นอกจากนี้จำเลยที่ ๑ ยังได้ควบคุมกำกับดูแลและตรวจสอบการปฏิบัติงานของจำเลยที่ ๒ ให้ปฏิบัติตามมาตรการในการป้องกันและควบคุมอุบัติเหตุในงานก่อสร้างให้เป็นไปตามแผนปฏิบัติงานด้านความปลอดภัยตลอดระยะเวลาดำเนินการก่อสร้าง ความเสียหายถ้าหากมีก็เกิดจากความประมาทของโจทก์ที่ ๑ ค่าเสียหายตามฟ้องสูงเกินจริง โจทก์ทั้งสองใช้สิทธิฟ้องคดีโดยไม่สุจริต เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากการที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชน ผู้รับจ้าง กระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวังกระทำการปรับปรุงถนนทางหลวง โดยไม่จัดให้มีเครื่องหมายหรือสัญญาณเตือนใดๆ ให้ผู้ใช้ถนนทราบว่าทางด้านหน้าชำรุดหรือระดับพื้นถนนไม่เท่ากัน เป็นเหตุให้รถยนต์ที่โจทก์ที่ ๑ ขับมาตกถนนและพลิกคว่ำ โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บ และรถยนต์คันดังกล่าวซึ่งมีโจทก์ที่ ๒ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ได้รับความเสียหาย ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นกรณีที่เอกชนฟ้องเรียกค่าเสียหายในมูลละเมิดจากเอกชนด้วยกัน ที่โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง เพียงเพราะในฐานะผู้ว่าจ้างตามสัญญาจ้างเท่านั้น เหตุละเมิดตามคำฟ้องของโจทก์ทั้งสองมิได้เป็นผลโดยตรงจากการกระทำของจำเลยที่ ๑ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น และไม่ได้เกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายมงคล ศริวัฒน์ ที่ ๑ นางสาวอัมพร ดำรงเชื้อ ที่ ๒ โจทก์ กรมทางหลวง ที่ ๑ บริษัทศิริผลวัฒนา (๑๙๗๙) จำกัด ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖๐/๒๕๕๕
วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๕๓ นายมงคล ศริวัฒน์ ที่ ๑ นางสาวอัมพร ดำรงเชื้อ ที่ ๒โจทก์ ยื่นฟ้อง กรมทางหลวง ที่ ๑ บริษัทศิริผลวัฒนา (๑๙๗๙) จำกัด ที่ ๒ จำเลย เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๒/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๕๒ เวลาประมาณ ๑๗.๐๐ นาฬิกา โจทก์ที่ ๑ ขับรถยนต์ยี่ห้อโตโยต้า คันหมายเลขทะเบียน วว ๔๐๖๔ กรุงเทพมหานคร ซึ่งมีโจทก์ที่ ๒ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ เมื่อถึงบริเวณที่เกิดเหตุช่วงทางเลี่ยงเมืองเพชรบุรี ส่วนที่ ๑ ซึ่งอยู่ระหว่างการก่อสร้างซ่อมแซมถนนตามโครงการก่อสร้างทางหลวงหมายเลข ๔ สายอำเภอปากท่อ-อำเภอชะอำ ของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ผู้รับจ้าง ปรากฏว่า พื้นผิวถนนมีระดับสูงต่ำเหลื่อมกันมากจนเป็นพื้นต่างระดับ ผิวหน้าถนนเป็นหินลูกรัง แต่จำเลยทั้งสองไม่จัดให้มีเครื่องหมายหรือสัญญาณเตือนใดๆ ให้ผู้ใช้ถนนทราบว่าทางด้านหน้าชำรุดหรือระดับพื้นถนนไม่เท่ากัน เป็นเหตุให้รถยนต์ที่โจทก์ที่ ๑ ขับมาตกถนนและพลิกคว่ำได้รับความเสียหาย โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บ การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันรับผิดชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์ที่ ๑ เป็นเงินจำนวน ๒๓,๓๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ และโจทก์ที่ ๒ เป็นเงินจำนวน ๓๑๗,๘๘๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสอง เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ได้จัดให้มีป้ายเตือน ป้ายจราจร สัญญาณไฟและไฟฟ้าแสงสว่างตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด รวมทั้งได้ตรวจตราและกำกับดูแลให้ป้ายสัญญาณไฟดังกล่าวอยู่ในสภาพดีและใช้การได้ ความเสียหายที่เกิดเป็นผลมาจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของโจทก์ที่ ๑ ฝ่ายเดียว ค่าเสียหายตามฟ้องสูงเกินจริง และสัญญาระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาจ้างทำของตามข้อสัญญากำหนดให้จำเลยที่ ๒ ต้องรับผิดแต่เพียงฝ่ายเดียวในผลแห่งอุบัติเหตุที่เกิดในพื้นที่และเส้นทางที่ได้รับมอบ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้เลือกหาผู้รับจ้างที่มีความเชี่ยวชาญและความสามารถในการก่อสร้างถนน โดยใช้ความระมัดระวังในการคัดเลือกและการทำสัญญากับจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายและระเบียบของทางราชการทุกประการแล้ว จำเลยที่ ๑ จึงไม่ต้องร่วมรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ที่ ๒ เป็นเพียงผู้มีชื่อในรายการจดทะเบียน ไม่ได้เป็นเจ้าของและผู้ครอบครองรถยนต์ จึงไม่ใช่ผู้เสียหายอันมีสิทธิฟ้องคดีนี้ คำฟ้องของโจทก์ทั้งสองเคลือบคลุม จำเลยที่ ๒ มิได้จงใจหรือประมาทเลินเล่อในการดำเนินงานก่อสร้าง โดยติดตั้งป้ายเตือน ไฟฟ้า แสงสว่างและกรวยยาง รวมถึงติดป้ายแนะนำเป็นระยะตลอดช่องทางที่ดำเนินการก่อสร้าง ซึ่งเป็นไปตามเงื่อนไขของสัญญาว่าจ้างก่อสร้างอย่างเคร่งครัดและสอดคล้องกับระเบียบและกฎหมายที่กำหนดไว้ทุกประการ นอกจากนี้จำเลยที่ ๑ ยังได้ควบคุมกำกับดูแลและตรวจสอบการปฏิบัติงานของจำเลยที่ ๒ ให้ปฏิบัติตามมาตรการในการป้องกันและควบคุมอุบัติเหตุในงานก่อสร้างให้เป็นไปตามแผนปฏิบัติงานด้านความปลอดภัยตลอดระยะเวลาดำเนินการก่อสร้าง ความเสียหายถ้าหากมีก็เกิดจากความประมาทของโจทก์ที่ ๑ ค่าเสียหายตามฟ้องสูงเกินจริง โจทก์ทั้งสองใช้สิทธิฟ้องคดีโดยไม่สุจริต ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองในฐานะผู้ว่าจ้าง โดยมีจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้รับจ้าง เหตุละเมิดตามคำฟ้องของโจทก์ทั้งสองมิได้เป็นผลโดยตรงจากการกระทำของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางศาลปกครอง หรือคำสั่งอื่น และไม่ได้เกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นนิติบุคคลประเภทกรม สังกัดกระทรวงคมนาคม จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งใช้บังคับในขณะเกิดเหตุพิพาท และข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๕๒ ซึ่งใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน ต่างกำหนดภารกิจเกี่ยวกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านทางหลวง การก่อสร้างและบำรุงรักษาทางหลวงให้มีโครงข่ายทางหลวงที่สมบูรณ์ครอบคลุมทั่วทั้งประเทศ และเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้านเพื่อให้ประชาชนได้รับความสะดวก รวดเร็ว และปลอดภัยในการเดินทาง โดยมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการดำเนินการเกี่ยวกับทางหลวงหลายประการ ซึ่งการดำเนินภารกิจตามกฎหมายดังกล่าว จำเลยที่ ๑ อาจให้เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ดำเนินการเองหรืออาจมอบหมายหรือว่าจ้างให้บุคคลอื่นดำเนินการแทนก็ได้ และในกรณีที่จำเลยที่ ๑ มอบหมายหรือว่าจ้างให้บุคคลอื่นดำเนินการแทนก็หาเป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ หลุดพ้นจากภาระหน้าที่ตามกฎหมายดังกล่าวแต่อย่างใดไม่ จำเลยที่ ๑ จึงมีหน้าที่ต้องควบคุมกำกับดูแลการดำเนินการเพื่อให้ประชาชนได้รับความสะดวก รวดเร็ว และปลอดภัยในการเดินทางตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นภาระหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ทั้งนี้ จำเลยที่ ๑ ย่อมมีหน้าที่ดูแลรักษาทางหลวงให้เกิดความปลอดภัยในการเดินทาง ไม่ว่าทางหลวงดังกล่าวจะอยู่ระหว่างการซ่อมแซมหรือไม่ก็ตาม โดยจำเลยที่ ๒ ไม่ได้มีหน้าที่ดังกล่าวและไม่อาจเข้ากระทำการดังกล่าวด้วยตนเอง เพียงแต่ได้รับมอบหมายตามสัญญาให้ดำเนินการดังกล่าว การที่โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยทั้งสองไม่จัดให้มีเครื่องหมายสัญญาณเตือนว่าทางชำรุดหรือระดับพื้นถนนไม่เท่ากัน จึงเป็นการกล่าวอ้างถึงการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ ๑ เนื่องจากโจทก์ทั้งสองซึ่งเป็นผู้ได้รับความเสียหายไม่มีหน้าที่ต้องตรวจสอบว่าจำเลยที่ ๑ ได้ดำเนินการจัดให้มีเครื่องหมายหรือสัญญาณเตือนโดยเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ เอง หรือมอบหมายหน้าที่ดังกล่าวให้ผู้อื่นดำเนินการแทน อันเป็นเรื่องภายในของจำเลยที่ ๑ นอกจากนี้ หากคดีนี้โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ แต่เพียงผู้เดียว ก็จะเห็นได้อย่างชัดแจ้งว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการละเลยต่อหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ โดยตรง และหากจะถือว่าเมื่อจำเลยที่ ๑ มอบหมายหรือว่าจ้างให้บุคคลภายนอกดำเนินกิจการใดแทนแล้ว จำเลยที่ ๑ ย่อมไม่ต้องรับผิดชอบในกิจการนั้น ย่อมเป็นการเปิดช่องให้หน่วยงานทางปกครองปฏิเสธหน้าที่ตามกฎหมายของตนเองได้ ดังนั้นไม่ว่าจำเลยที่ ๑ จะมอบหมายให้เจ้าหน้าที่ของตนดำเนินการตามหน้าที่หรือมอบหมายให้บุคคลภายนอกดำเนินการแทน จำเลยที่ ๑ ก็หาอาจยกขึ้นอ้างเพื่อปฏิเสธหน้าที่ของตนได้ไม่ เพียงแต่การมอบหมายดังกล่าวอาจทำให้ผู้ได้รับความเสียหายมีสิทธิฟ้องบุคคลภายนอกให้รับผิดร่วมกับจำเลยที่ ๑ หรือทำให้จำเลยที่ ๑ มีสิทธิของให้ศาลเรียกบุคคลภายนอกเข้าเป็นจำเลยร่วม หรือใช้สิทธิฟ้องไล่เบี้ยเอากับบุคคลดังกล่าวได้ในภายหลังเท่านั้น เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยทั้งสองไม่จัดให้มีเครื่องหมายหรือสัญญาณเตือนใดๆ ในระหว่างที่มีการก่อสร้างซ่อมแซมถนนเพื่อให้ผู้ใช้ถนนทราบว่าทางด้านหน้าชำรุดหรือระดับพื้นถนนไม่เท่ากัน จนเป็นเหตุให้รถยนต์ซึ่งมีโจทก์ที่ ๒ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ และโจทก์ที่ ๑ เป็นผู้ขับมาตกถนนและพลิกคว่ำเสียหาย โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บ โจทก์ทั้งสองจึงเรียกค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน ข้อเท็จจริงที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ทั้งสองได้รับความเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของจำเลยทั้งสองกรณีจำเลยที่ ๑ เจ้าของโครงการก่อสร้างทางหลวงหมายเลข ๔ สายอำเภอปากท่อ-อำเภอชะอำ ว่าจ้างให้จำเลยที่ ๒ ก่อสร้างปรับปรุงทางหลวงสายดังกล่าวในช่วงบริเวณที่เกิดเหตุตามฟ้อง แต่ระหว่างดำเนินการจำเลยทั้งสองไม่จัดให้มีเครื่องหมายหรือสัญญาณเตือนใดๆ ให้ผู้ใช้ถนนทราบว่าทางด้านหน้าชำรุดหรือระดับพื้นถนนไม่เท่ากัน เป็นเหตุให้รถยนต์ที่โจทก์ที่ ๑ ขับมาตกถนนและพลิกคว่ำ โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บ และรถยนต์คันดังกล่าวซึ่งมีโจทก์ที่ ๒ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันรับผิดชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์ทั้งสอง จำเลยที่ ๑ ให้การสรุปได้ว่า ได้จัดให้มีป้ายเตือน ป้ายจราจร สัญญาณไฟและไฟฟ้าแสงสว่างตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด รวมทั้งได้ตรวจตราและกำกับดูแลให้ป้ายสัญญาณไฟดังกล่าวอยู่ในสภาพดีและใช้การได้ ความเสียหายที่เกิดเป็นผลมาจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของโจทก์ที่ ๑ สัญญาระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาจ้างทำของตามข้อสัญญากำหนดให้จำเลยที่ ๒ ต้องรับผิดแต่เพียงฝ่ายเดียวในผลแห่งอุบัติเหตุที่เกิดในพื้นที่และเส้นทางที่ได้รับมอบ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้เลือกหาผู้รับจ้างที่มีความเชี่ยวชาญและความสามารถในการก่อสร้างถนน โดยใช้ความระมัดระวังในการคัดเลือกและการทำสัญญากับจำเลยที่ ๒ ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายและระเบียบของทางราชการทุกประการแล้ว จำเลยที่ ๒ ให้การในทำนองเดียวกันว่า ได้ติดตั้งป้ายเตือน ไฟฟ้า แสงสว่างและกรวยยาง รวมถึงติดป้ายแนะนำเป็นระยะตลอดช่องทางที่ดำเนินการก่อสร้าง ซึ่งเป็นไปตามเงื่อนไขของสัญญาว่าจ้างก่อสร้างอย่างเคร่งครัดและสอดคล้องกับระเบียบและกฎหมายที่กำหนดไว้ทุกประการ นอกจากนี้จำเลยที่ ๑ ยังได้ควบคุมกำกับดูแลและตรวจสอบการปฏิบัติงานของจำเลยที่ ๒ ให้ปฏิบัติตามมาตรการในการป้องกันและควบคุมอุบัติเหตุในงานก่อสร้างให้เป็นไปตามแผนปฏิบัติงานด้านความปลอดภัยตลอดระยะเวลาดำเนินการก่อสร้าง ความเสียหายถ้าหากมีก็เกิดจากความประมาทของโจทก์ที่ ๑ ค่าเสียหายตามฟ้องสูงเกินจริง โจทก์ทั้งสองใช้สิทธิฟ้องคดีโดยไม่สุจริต เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากการที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเอกชน ผู้รับจ้าง กระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวังกระทำการปรับปรุงถนนทางหลวง โดยไม่จัดให้มีเครื่องหมายหรือสัญญาณเตือนใดๆ ให้ผู้ใช้ถนนทราบว่าทางด้านหน้าชำรุดหรือระดับพื้นถนนไม่เท่ากัน เป็นเหตุให้รถยนต์ที่โจทก์ที่ ๑ ขับมาตกถนนและพลิกคว่ำ โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บ และรถยนต์คันดังกล่าวซึ่งมีโจทก์ที่ ๒ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ได้รับความเสียหาย ประเด็นแห่งคดีจึงเป็นกรณีที่เอกชนฟ้องเรียกค่าเสียหายในมูลละเมิดจากเอกชนด้วยกัน ที่โจทก์ทั้งสองยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง เพียงเพราะในฐานะผู้ว่าจ้างตามสัญญาจ้างเท่านั้น เหตุละเมิดตามคำฟ้องของโจทก์ทั้งสองมิได้เป็นผลโดยตรงจากการกระทำของจำเลยที่ ๑ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น และไม่ได้เกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายมงคล ศริวัฒน์ ที่ ๑ นางสาวอัมพร ดำรงเชื้อ ที่ ๒ โจทก์ กรมทางหลวง ที่ ๑ บริษัทศิริผลวัฒนา (๑๙๗๙) จำกัด ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๙/๒๕๕๕
วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดมีนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๕๓ นายสุขสันต์ ยศะสินธุ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ ผู้อำนวยการเขตสายไหม ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๖๐/๒๕๕๓ และศาลได้เรียกกรุงเทพมหานครเข้ามาเป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เนื่องจากเป็นต้นสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๖๗๘ ตำบลออเงิน อำเภอสายไหม (บางเขน) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๔ ไร่ ๔๕.๙ ตารางวา ผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีโครงการก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสิน เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ตรวจสอบแนวเขตแล้วปรากฏว่า มีที่ดินบางส่วนของผู้ฟ้องคดีจำนวนเนื้อที่ ๑๔๗.๔ ตารางวา อยู่ในแนวถนนเพิ่มสินโดยยังไม่ได้ทำการรังวัด แบ่งหักเป็นทางสาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยและไม่ยินยอมให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นำที่ดินดังกล่าวของ ผู้ฟ้องคดีไปดำเนินการเป็นถนนเพิ่มสิน โดยไม่ได้รับค่าตอบแทน การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ในการก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินรุกล้ำเข้ามาในที่ดิน จึงเป็นการกระทำละเมิดต่อทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีทำให้ได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือลงวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๕๓ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ พิจารณาค่า ตอบแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดีแต่ไม่ได้รับการดำเนินการใด ๆ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ รื้อถอนถนนเพิ่มสินออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีให้มีสภาพเหมือนเดิม หรือชดใช้เงินเป็นค่าทดแทนความเสียหายอันเกิดจากการกระทำละเมิดจากโครงการปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามมีหน้าที่ดูแลรักษาที่สาธารณะตลอดจนจัดให้มีและบำรุงรักษา ทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ และอื่น ๆ ตามระเบียบและกฎหมายซึ่งให้อำนาจหน้าที่ไว้ในการก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินเป็นการกระทำไปตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ที่ดินบริเวณพิพาทเจ้าของที่ดินเดิมได้สละการครอบครองและอุทิศให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มาแต่เดิม มีผลให้ที่ดินพิพาทมีสภาพเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ก่อสร้างถนนเพิ่มสินตามสภาพถนนเดิมและปรับปรุงไหล่ทางให้มีสภาพดีขึ้น มิได้มีการรุกล้ำที่ดินออกนอกแนวถนนเดิมการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงไม่ได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี และมิได้ก่อให้เกิดความเสียหาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวเนื่องกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใด อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ ตามมาตรา ๘๙ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างถนนเพิ่มสินและปรับปรุงไหล่ทางให้มีสภาพดีขึ้น จึงเป็นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ ตามที่กฎหมายบัญญัติ ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๖๗๘ ตำบลออเงิน อำเภอสายไหม (บางเขน) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๔ ไร่ ๔๕.๙ ตารางวา ผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งจาก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีโครงการก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสิน เมื่อผู้ฟ้องคดีตรวจสอบแนวเขตแล้ว ปรากฏว่าโครงการปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดีจำนวน ๑๔๗.๔ ตารางวา และเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำละเมิดต่อทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีทำให้ได้รับความเสียหาย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินเป็นการกระทำไปตาม
อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในการดูแลรักษาที่สาธารณะตลอดจนจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำและอื่น ๆ ตามระเบียบและกฎหมายซึ่งให้อำนาจหน้าที่ไว้ และทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงฟ้องคดีเพื่อขอให้ดำเนินการรื้อถอนถนนออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือให้ชดใช้ค่าเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิด อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติให้ คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
แม้คดีนี้จะมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่ดินที่พิพาทที่เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือ สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบท บัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดี ทั้งสามเป็นเพียงหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามมาตรา ๘๙ (๖) และมาตรา ๖๙ (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ประกอบมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงมิใช่ผู้ถือกรรมสิทธิ์หรือมี สิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทอันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป
ศาลจังหวัดมีนบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ นั้น ได้บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ซึ่งการพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลใดระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมต้องถือตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และข้อพิพาทในคดีระหว่างคู่ความเป็นสำคัญ สำหรับคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีในการก่อสร้างถนนสายเพิ่มสินเนื่องจากได้มีการขยายถนนเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ให้การว่า การก่อสร้างถนนสายดังกล่าวมิได้ก่อให้เกิดความเสียหายหรือเป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใดเนื่องจากเจ้าของที่ดินเดิมได้มีการอุทิศที่ดินพิพาทให้เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้ว แม้ผู้ฟ้องคดีจะกล่าวอ้างขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีแสดงหนังสือการอุทิศที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ตรวจสอบ แต่การอุทิศที่ดินให้เป็นประโยชน์แก่รัฐนั้นไม่จำเป็นที่ผู้อุทิศให้จะต้องทำเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อให้ที่ดินที่อุทิศให้ตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเท่านั้น แต่อาจเป็นการที่มีการอุทิศให้ด้วยวาจา หรือเป็นการอุทิศให้โดยปริยายก็ได้ ดังนั้น ในคดีนี้การที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีมีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มีการอุทิศให้แก่รัฐหรือหน่วยราชการแล้วหรือไม่เป็นสำคัญ จึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๖๗๘ ตำบลออเงิน อำเภอสายไหม (บางเขน) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๔ ไร่ ๔๕.๙ ตารางวา ได้ถูกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินรุกล้ำเข้ามาในที่ดินดังกล่าวจำนวนเนื้อที่ ๑๔๗.๔ ตารางวา เป็นการกระทำละเมิดต่อทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีทำให้ได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ พิจารณาค่าตอบแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดีแต่ไม่ได้รับการดำเนินการใด ๆ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ รื้อถอนถนนเพิ่มสินออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีให้มีสภาพเหมือนเดิม หรือชดใช้เงินเป็นค่าทดแทนความเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า การก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินเป็นการกระทำไปตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ที่ดินบริเวณพิพาทเจ้าของที่ดินเดิมได้สละการครอบครองและอุทิศให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มาแต่เดิมมีผลให้ที่ดินพิพาทมีสภาพเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ก่อสร้างถนนเพิ่มสินตามสภาพถนนเดิมและปรับปรุงไหล่ทางให้มีสภาพดีขึ้น มิได้มีการรุกล้ำที่ดินออกนอกแนวถนนเดิม การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงไม่ได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี และมิได้ก่อให้เกิดความเสียหาย เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาท เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้ เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุขสันต์ ยศะสินธุ์ ผู้ฟ้องคดี ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ ผู้อำนวยการเขตสายไหม ที่ ๒ กรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
สำเนาถูกต้อง
(นายธนกร หมานบุตร) คมศิลล์ คัด/ทาน
นิติกรปฏิบัติการ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๙/๒๕๕๕
วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดมีนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๕๓ นายสุขสันต์ ยศะสินธุ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ ผู้อำนวยการเขตสายไหม ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๖๐/๒๕๕๓ และศาลได้เรียกกรุงเทพมหานครเข้ามาเป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เนื่องจากเป็นต้นสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๖๗๘ ตำบลออเงิน อำเภอสายไหม (บางเขน) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๔ ไร่ ๔๕.๙ ตารางวา ผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีโครงการก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสิน เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ตรวจสอบแนวเขตแล้วปรากฏว่า มีที่ดินบางส่วนของผู้ฟ้องคดีจำนวนเนื้อที่ ๑๔๗.๔ ตารางวา อยู่ในแนวถนนเพิ่มสินโดยยังไม่ได้ทำการรังวัด แบ่งหักเป็นทางสาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยและไม่ยินยอมให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นำที่ดินดังกล่าวของ ผู้ฟ้องคดีไปดำเนินการเป็นถนนเพิ่มสิน โดยไม่ได้รับค่าตอบแทน การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ในการก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินรุกล้ำเข้ามาในที่ดิน จึงเป็นการกระทำละเมิดต่อทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีทำให้ได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือลงวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๕๓ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ พิจารณาค่า ตอบแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดีแต่ไม่ได้รับการดำเนินการใด ๆ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ รื้อถอนถนนเพิ่มสินออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีให้มีสภาพเหมือนเดิม หรือชดใช้เงินเป็นค่าทดแทนความเสียหายอันเกิดจากการกระทำละเมิดจากโครงการปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามมีหน้าที่ดูแลรักษาที่สาธารณะตลอดจนจัดให้มีและบำรุงรักษา ทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ และอื่น ๆ ตามระเบียบและกฎหมายซึ่งให้อำนาจหน้าที่ไว้ในการก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินเป็นการกระทำไปตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ที่ดินบริเวณพิพาทเจ้าของที่ดินเดิมได้สละการครอบครองและอุทิศให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มาแต่เดิม มีผลให้ที่ดินพิพาทมีสภาพเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ก่อสร้างถนนเพิ่มสินตามสภาพถนนเดิมและปรับปรุงไหล่ทางให้มีสภาพดีขึ้น มิได้มีการรุกล้ำที่ดินออกนอกแนวถนนเดิมการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงไม่ได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี และมิได้ก่อให้เกิดความเสียหาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ข้อพิพาทในคดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวเนื่องกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใด อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ ตามมาตรา ๘๙ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างถนนเพิ่มสินและปรับปรุงไหล่ทางให้มีสภาพดีขึ้น จึงเป็นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ ตามที่กฎหมายบัญญัติ ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๖๗๘ ตำบลออเงิน อำเภอสายไหม (บางเขน) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๔ ไร่ ๔๕.๙ ตารางวา ผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งจาก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีโครงการก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสิน เมื่อผู้ฟ้องคดีตรวจสอบแนวเขตแล้ว ปรากฏว่าโครงการปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดีจำนวน ๑๔๗.๔ ตารางวา และเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำละเมิดต่อทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีทำให้ได้รับความเสียหาย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินเป็นการกระทำไปตาม
อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในการดูแลรักษาที่สาธารณะตลอดจนจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำและอื่น ๆ ตามระเบียบและกฎหมายซึ่งให้อำนาจหน้าที่ไว้ และทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงฟ้องคดีเพื่อขอให้ดำเนินการรื้อถอนถนนออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือให้ชดใช้ค่าเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิด อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามชดใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติให้ คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
แม้คดีนี้จะมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่ดินที่พิพาทที่เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือ สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบท บัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดี ทั้งสามเป็นเพียงหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามมาตรา ๘๙ (๖) และมาตรา ๖๙ (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ประกอบมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงมิใช่ผู้ถือกรรมสิทธิ์หรือมี สิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทอันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป
ศาลจังหวัดมีนบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ นั้น ได้บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ซึ่งการพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลใดระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมต้องถือตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และข้อพิพาทในคดีระหว่างคู่ความเป็นสำคัญ สำหรับคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีในการก่อสร้างถนนสายเพิ่มสินเนื่องจากได้มีการขยายถนนเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ให้การว่า การก่อสร้างถนนสายดังกล่าวมิได้ก่อให้เกิดความเสียหายหรือเป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใดเนื่องจากเจ้าของที่ดินเดิมได้มีการอุทิศที่ดินพิพาทให้เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้ว แม้ผู้ฟ้องคดีจะกล่าวอ้างขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีแสดงหนังสือการอุทิศที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ตรวจสอบ แต่การอุทิศที่ดินให้เป็นประโยชน์แก่รัฐนั้นไม่จำเป็นที่ผู้อุทิศให้จะต้องทำเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อให้ที่ดินที่อุทิศให้ตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเท่านั้น แต่อาจเป็นการที่มีการอุทิศให้ด้วยวาจา หรือเป็นการอุทิศให้โดยปริยายก็ได้ ดังนั้น ในคดีนี้การที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีมีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มีการอุทิศให้แก่รัฐหรือหน่วยราชการแล้วหรือไม่เป็นสำคัญ จึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๖๗๘ ตำบลออเงิน อำเภอสายไหม (บางเขน) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๔ ไร่ ๔๕.๙ ตารางวา ได้ถูกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินรุกล้ำเข้ามาในที่ดินดังกล่าวจำนวนเนื้อที่ ๑๔๗.๔ ตารางวา เป็นการกระทำละเมิดต่อทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีทำให้ได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ พิจารณาค่าตอบแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดีแต่ไม่ได้รับการดำเนินการใด ๆ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ รื้อถอนถนนเพิ่มสินออกจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีให้มีสภาพเหมือนเดิม หรือชดใช้เงินเป็นค่าทดแทนความเสียหาย ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า การก่อสร้างปรับปรุงขยายถนนเพิ่มสินเป็นการกระทำไปตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ที่ดินบริเวณพิพาทเจ้าของที่ดินเดิมได้สละการครอบครองและอุทิศให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มาแต่เดิมมีผลให้ที่ดินพิพาทมีสภาพเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ก่อสร้างถนนเพิ่มสินตามสภาพถนนเดิมและปรับปรุงไหล่ทางให้มีสภาพดีขึ้น มิได้มีการรุกล้ำที่ดินออกนอกแนวถนนเดิม การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงไม่ได้กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี และมิได้ก่อให้เกิดความเสียหาย เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาท เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ได้มาโดยการอุทิศให้ เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุขสันต์ ยศะสินธุ์ ผู้ฟ้องคดี ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ ผู้อำนวยการเขตสายไหม ที่ ๒ กรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
สำเนาถูกต้อง
(นายธนกร หมานบุตร) คมศิลล์ คัด/ทาน
นิติกรปฏิบัติการ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๘/๒๕๕๕
วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดนนทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนนทบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๔๗ นายอรุณ อยู่อินทร์ โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัททรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ บริษัท ทศท คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนนทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ น. ๒๑๘/๒๕๔๗ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดเลขที่ ๒๖๖๖๗ ตำบลบางเลน (บางนางเกริก) อำเภอบางใหญ่ (ตลาดขวัญ) จังหวัดนนทบุรี เนื้อที่ประมาณ ๒๖ ตารางวา ตั้งอยู่ริมถนนสายบางกรวย-ไทรน้อย เมื่อประมาณปี ๒๕๓๗ จำเลยที่ ๑ ซึ่งได้รับสัมปทานในการให้ บริการโทรศัพท์พื้นฐานจากจำเลยที่ ๒ ได้ก่อสร้างท่อวางสายโทรศัพท์และก่อสร้างบ่อพักท่อวางสายโทรศัพท์รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ โดยไม่ได้รับความยินยอมจากโจทก์ ทั้งนี้ การที่จำเลยที่ ๑ ทำการก่อสร้างบ่อพักและวางสายโทรศัพท์รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์เป็นการก่อสร้างตามแผนงานที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ทำสัญญาข้อตกลงกันไว้และมีผลประโยชน์จากการใช้บ่อพักและสายโทรศัพท์นั้นร่วมกัน ต่อมาประมาณกลางปี ๒๕๔๖ โจทก์ได้ตรวจสอบที่ดินของโจทก์จึงพบว่าจำเลยที่ ๑ ได้เข้ามาทำการวางสายโทรศัพท์และก่อสร้างบ่อพักสายโทรศัพท์ดังกล่าวในที่ดินของโจทก์ ทำให้โจทก์ไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินของโจทก์ได้ โจทก์ได้แจ้งให้จำเลยทั้งสองทำการรื้อถอนสายโทรศัพท์และบ่อพักสาย โทรศัพท์ออกไปจากที่ดินของโจทก์ และทำให้ที่ดินของโจทก์อยู่ในสภาพเรียบร้อยเหมือนเดิม กับชดใช้ค่าเสียหาย ค่าขาดประโยชน์จากการใช้สอยที่ดินของโจทก์ แต่จำเลยทั้งสองยังคงเพิกเฉย ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่เป็นท่อวางสายโทรศัพท์ บ่อพักสายโทรศัพท์และสายโทรศัพท์ที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ และทำที่ดินให้อยู่ในสภาพเรียบร้อยโดยค่าใช้จ่ายของจำเลยทั้งสองเอง หากจำเลยทั้งสองไม่ดำเนินการให้โจทก์มีอำนาจเข้าทำการรื้อถอนเอง และให้จำเลยทั้งสองร่วมกันชดใช้ค่าใช้จ่ายในการรื้อถอนพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันที่โจทก์ต้องใช้จ่ายไปในการรื้อถอนจนกว่าชำระเสร็จ พร้อมทั้งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ค่าขาดประโยชน์ และค่าที่ได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินแก่โจทก์จำนวน ๑,๐๘๐,๐๐๐ บาท และเดือนละ ๑๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจำเลยทั้งสองจะได้ดำเนินการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างหรือจนกว่าโจทก์ได้ทำการรื้อถอนเสร็จสิ้น
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ เป็นคู่สัญญากับจำเลยที่ ๒ ในการขยายการให้บริการโทรศัพท์ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล กรมทางหลวงอนุญาตให้ก่อสร้างท่อร้อยสายโทรศัพท์ใต้ดิน ดันท่อลอดและบ่อพักในเขตทางหลวงหมายเลข ๓๒๑๕ ตามคำขอของจำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๒ มอบหมายให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้าง และได้ทำการก่อสร้างในเขตที่ดินของทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๒๑๕ มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์แต่อย่างใด ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า สัญญาร่วมการงานและร่วมลงทุนขยายบริการโทรศัพท์ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑลระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อจำเลยที่ ๑ ดำเนินการติดตั้งข่ายสายรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของเอกชนทำให้ได้รับความเสียหาย ถือเป็นการใช้อำนาจทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเป็นการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามที่กฎหมายกำหนด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จำเลยที่ ๑ ได้ทำการก่อสร้างในเขตที่ดินของทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๒๑๕ มิได้บุกรุกหรือรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์แต่อย่างใด คำฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลคดีนี้โจทก์กล่าวอ้างว่า จำเลยทั้งสองบุกรุกเข้าไปก่อสร้างบ่อพักท่อวางสายโทรศัพท์คอนกรีตและวางสายโทรศัพท์ในที่ดินของโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหาย ขอให้รื้อถอนออกไปและชดใช้ค่าเสียหาย จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ได้ทำการก่อสร้างท่อร้อยสายโทรศัพท์ใต้ดินและบ่อพักลงในเขตทางหลวงไม่ได้บุกรุกหรือรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ จึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินในเขตทางหลวงหรือเป็นที่ดินของโจทก์ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของโจทก์และข้อต่อสู้ของจำเลยทั้งสองว่าไม่ได้กระทำตามที่โจทก์กล่าวหาในคดีนี้ต่อไป ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินระหว่างคู่ความเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น การโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใด อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จำเลยที่ ๒ ได้รับโอนกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิดและทรัพย์สินขององค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยทั้งหมดมาเป็นของจำเลยที่ ๒ โดยคณะรัฐมนตรีมิได้ตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อจำกัด อำนาจ สิทธิ หรือประโยชน์ที่จำเลยที่ ๒ ได้รับโอนมาจากองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย อำนาจทางปกครองขององค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๔ มาตรา ๑๕ และมาตรา ๒๐ แห่งพระราชบัญญัติโทรเลขและโทรศัพท์ พุทธศักราช ๒๔๗๗ จึงโอนมาเป็นอำนาจทางปกครองของจำเลยที่ ๒ ด้วย แม้โดยทั่วไปจำเลยที่ ๒ จะมีสถานะเป็นบริษัทมหาชนจำกัดก็ตาม แต่ในการดำเนินกิจการโทรศัพท์เพื่อประโยชน์ของรัฐและประชาชน ซึ่งมีการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเพื่อให้บริการสาธารณะบรรลุผลแล้ว ถือว่าจำเลยที่ ๒ เป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนจำเลยที่ ๑ แม้ว่าได้จดทะเบียนเป็นบริษัทมหาชนจำกัดตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. ๒๕๓๕ และการดำเนินกิจการของจำเลยที่ ๑ โดยทั่วไปเป็นการดำเนินกิจการของเอกชนก็ตาม แต่การดำเนินการของจำเลยที่ ๑ อันเป็นเหตุพิพาทในคดีนี้เป็นกรณีที่จำเลยที่ ๑ เป็นคู่สัญญาร่วมการงานกับจำเลยที่ ๒ ในการขยายการให้บริการโทรศัพท์ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล ซึ่งสัญญาดังกล่าวมีลักษณะที่ให้จำเลยที่ ๑ ร่วมจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ จึงถือว่าจำเลยที่ ๑ ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติโทรเลขและโทรศัพท์ พุทธศักราช ๒๔๗๗ แทนจำเลยที่ ๒ เพื่อให้บริการสาธารณะบรรลุผลด้วย ดังนั้น การก่อสร้างท่อวางสายโทรศัพท์และบ่อพักท่อวางสายโทรศัพท์ของจำเลยทั้งสองจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองในการดำเนินกิจการโทรศัพท์อันเป็นบริการสาธารณะตามที่กฎหมายกำหนด กรณีตามฟ้องของโจทก์จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติโทรเลขและโทรศัพท์ พุทธศักราช ๒๔๗๗ ซึ่งเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบมาตรา ๗๑ (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว และกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
สำหรับประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่า ที่พิพาทเป็นเขตทางหลวงหรือเป็นที่ดินกรรมสิทธิ์ของโจทก์นั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบการพิจารณาในข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายซึ่งการดำเนินกระบวนพิจารณารับฟังพยานหลักฐานในคดีของศาลปกครองเพื่อพิจารณาในประเด็นดังกล่าวย่อมต้องเป็นไปตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ รวมทั้งหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดโดยระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ตามมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว โดยโจทก์และจำเลยทั้งสองมีสิทธิชี้แจงและแสดงพยานหลักฐานประกอบคำชี้แจงของตนเพื่อยืนยันหรือหักล้างข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย และศาลปกครองมีอำนาจตรวจสอบและแสวงหาข้อเท็จจริงได้ตามความเหมาะสม ตามมาตรา ๕๕ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน แม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้ง ไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้
เมื่อโจทก์อ้างว่าการที่จำเลยทั้งสองดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่วางสายโทรศัพท์และก่อสร้างบ่อพักสายโทรศัพท์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการฟ้องว่าการกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์และทำให้โจทก์เสียหาย ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดทางปกครองของหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) พระราชบัญญัติตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็ตาม แต่ตาม คำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๖๖๖๗ ตำบลบางเลน (บางนางเกริก) อำเภอบางใหญ่ (ตลาดขวัญ) จังหวัดนนทบุรี เนื้อที่ประมาณ ๒๖ ตารางวา ตั้งอยู่ริมถนนสายบางกรวย-ไทรน้อย แต่ถูกจำเลยที่ ๑ ซึ่งได้รับสัมปทานในการให้บริการโทรศัพท์พื้นฐานจากจำเลยที่ ๒ ก่อสร้างท่อวางสายโทรศัพท์และก่อสร้างบ่อพักท่อวางสายโทรศัพท์รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ โดยไม่ได้รับความยินยอมจากโจทก์ ทำให้โจทก์ไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินของโจทก์ได้ ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกัน รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่เป็นท่อวางสายโทรศัพท์ บ่อพักสายโทรศัพท์และสายโทรศัพท์ที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ และทำที่ดินให้อยู่ในสภาพเรียบร้อย และให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ค่าขาดประโยชน์ และค่าที่ได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินแก่โจทก์ ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ เป็นคู่สัญญากับจำเลยที่ ๒ ในการขยายการให้บริการโทรศัพท์ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล กรมทางหลวงอนุญาตให้ก่อสร้างท่อร้อยสายโทรศัพท์ใต้ดิน ดันท่อลอดและบ่อพักในเขตทางหลวงหมายเลข ๓๒๑๕ ตามคำขอของจำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๒ มอบหมายให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้าง และได้ทำการก่อสร้างในเขตที่ดินของทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๒๑๕ มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์แต่อย่างใด และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ได้ทำการก่อสร้างในเขตที่ดินของทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๒๑๕ มิได้บุกรุกหรือรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์แต่อย่างใด คำฟ้องโจทก์ขาดอายุความ เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายอรุณ อยู่อินทร์ โจทก์ บริษัททรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ บริษัท ทศท คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๘/๒๕๕๕
วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดนนทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนนทบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๔๗ นายอรุณ อยู่อินทร์ โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัททรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ บริษัท ทศท คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนนทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ น. ๒๑๘/๒๕๔๗ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดเลขที่ ๒๖๖๖๗ ตำบลบางเลน (บางนางเกริก) อำเภอบางใหญ่ (ตลาดขวัญ) จังหวัดนนทบุรี เนื้อที่ประมาณ ๒๖ ตารางวา ตั้งอยู่ริมถนนสายบางกรวย-ไทรน้อย เมื่อประมาณปี ๒๕๓๗ จำเลยที่ ๑ ซึ่งได้รับสัมปทานในการให้ บริการโทรศัพท์พื้นฐานจากจำเลยที่ ๒ ได้ก่อสร้างท่อวางสายโทรศัพท์และก่อสร้างบ่อพักท่อวางสายโทรศัพท์รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ โดยไม่ได้รับความยินยอมจากโจทก์ ทั้งนี้ การที่จำเลยที่ ๑ ทำการก่อสร้างบ่อพักและวางสายโทรศัพท์รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์เป็นการก่อสร้างตามแผนงานที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ทำสัญญาข้อตกลงกันไว้และมีผลประโยชน์จากการใช้บ่อพักและสายโทรศัพท์นั้นร่วมกัน ต่อมาประมาณกลางปี ๒๕๔๖ โจทก์ได้ตรวจสอบที่ดินของโจทก์จึงพบว่าจำเลยที่ ๑ ได้เข้ามาทำการวางสายโทรศัพท์และก่อสร้างบ่อพักสายโทรศัพท์ดังกล่าวในที่ดินของโจทก์ ทำให้โจทก์ไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินของโจทก์ได้ โจทก์ได้แจ้งให้จำเลยทั้งสองทำการรื้อถอนสายโทรศัพท์และบ่อพักสาย โทรศัพท์ออกไปจากที่ดินของโจทก์ และทำให้ที่ดินของโจทก์อยู่ในสภาพเรียบร้อยเหมือนเดิม กับชดใช้ค่าเสียหาย ค่าขาดประโยชน์จากการใช้สอยที่ดินของโจทก์ แต่จำเลยทั้งสองยังคงเพิกเฉย ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่เป็นท่อวางสายโทรศัพท์ บ่อพักสายโทรศัพท์และสายโทรศัพท์ที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ และทำที่ดินให้อยู่ในสภาพเรียบร้อยโดยค่าใช้จ่ายของจำเลยทั้งสองเอง หากจำเลยทั้งสองไม่ดำเนินการให้โจทก์มีอำนาจเข้าทำการรื้อถอนเอง และให้จำเลยทั้งสองร่วมกันชดใช้ค่าใช้จ่ายในการรื้อถอนพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันที่โจทก์ต้องใช้จ่ายไปในการรื้อถอนจนกว่าชำระเสร็จ พร้อมทั้งให้จำเลยทั้งสองร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ค่าขาดประโยชน์ และค่าที่ได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินแก่โจทก์จำนวน ๑,๐๘๐,๐๐๐ บาท และเดือนละ ๑๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจำเลยทั้งสองจะได้ดำเนินการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างหรือจนกว่าโจทก์ได้ทำการรื้อถอนเสร็จสิ้น
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ เป็นคู่สัญญากับจำเลยที่ ๒ ในการขยายการให้บริการโทรศัพท์ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล กรมทางหลวงอนุญาตให้ก่อสร้างท่อร้อยสายโทรศัพท์ใต้ดิน ดันท่อลอดและบ่อพักในเขตทางหลวงหมายเลข ๓๒๑๕ ตามคำขอของจำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๒ มอบหมายให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้าง และได้ทำการก่อสร้างในเขตที่ดินของทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๒๑๕ มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์แต่อย่างใด ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า สัญญาร่วมการงานและร่วมลงทุนขยายบริการโทรศัพท์ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑลระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อจำเลยที่ ๑ ดำเนินการติดตั้งข่ายสายรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของเอกชนทำให้ได้รับความเสียหาย ถือเป็นการใช้อำนาจทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเป็นการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามที่กฎหมายกำหนด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จำเลยที่ ๑ ได้ทำการก่อสร้างในเขตที่ดินของทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๒๑๕ มิได้บุกรุกหรือรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์แต่อย่างใด คำฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลคดีนี้โจทก์กล่าวอ้างว่า จำเลยทั้งสองบุกรุกเข้าไปก่อสร้างบ่อพักท่อวางสายโทรศัพท์คอนกรีตและวางสายโทรศัพท์ในที่ดินของโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหาย ขอให้รื้อถอนออกไปและชดใช้ค่าเสียหาย จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ได้ทำการก่อสร้างท่อร้อยสายโทรศัพท์ใต้ดินและบ่อพักลงในเขตทางหลวงไม่ได้บุกรุกหรือรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ จึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินในเขตทางหลวงหรือเป็นที่ดินของโจทก์ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของโจทก์และข้อต่อสู้ของจำเลยทั้งสองว่าไม่ได้กระทำตามที่โจทก์กล่าวหาในคดีนี้ต่อไป ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินระหว่างคู่ความเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น การโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใด อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จำเลยที่ ๒ ได้รับโอนกิจการ สิทธิ หนี้ ความรับผิดและทรัพย์สินขององค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยทั้งหมดมาเป็นของจำเลยที่ ๒ โดยคณะรัฐมนตรีมิได้ตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อจำกัด อำนาจ สิทธิ หรือประโยชน์ที่จำเลยที่ ๒ ได้รับโอนมาจากองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย อำนาจทางปกครองขององค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทยตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๔ มาตรา ๑๕ และมาตรา ๒๐ แห่งพระราชบัญญัติโทรเลขและโทรศัพท์ พุทธศักราช ๒๔๗๗ จึงโอนมาเป็นอำนาจทางปกครองของจำเลยที่ ๒ ด้วย แม้โดยทั่วไปจำเลยที่ ๒ จะมีสถานะเป็นบริษัทมหาชนจำกัดก็ตาม แต่ในการดำเนินกิจการโทรศัพท์เพื่อประโยชน์ของรัฐและประชาชน ซึ่งมีการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองเพื่อให้บริการสาธารณะบรรลุผลแล้ว ถือว่าจำเลยที่ ๒ เป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง และมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนจำเลยที่ ๑ แม้ว่าได้จดทะเบียนเป็นบริษัทมหาชนจำกัดตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. ๒๕๓๕ และการดำเนินกิจการของจำเลยที่ ๑ โดยทั่วไปเป็นการดำเนินกิจการของเอกชนก็ตาม แต่การดำเนินการของจำเลยที่ ๑ อันเป็นเหตุพิพาทในคดีนี้เป็นกรณีที่จำเลยที่ ๑ เป็นคู่สัญญาร่วมการงานกับจำเลยที่ ๒ ในการขยายการให้บริการโทรศัพท์ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล ซึ่งสัญญาดังกล่าวมีลักษณะที่ให้จำเลยที่ ๑ ร่วมจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ จึงถือว่าจำเลยที่ ๑ ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติโทรเลขและโทรศัพท์ พุทธศักราช ๒๔๗๗ แทนจำเลยที่ ๒ เพื่อให้บริการสาธารณะบรรลุผลด้วย ดังนั้น การก่อสร้างท่อวางสายโทรศัพท์และบ่อพักท่อวางสายโทรศัพท์ของจำเลยทั้งสองจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองในการดำเนินกิจการโทรศัพท์อันเป็นบริการสาธารณะตามที่กฎหมายกำหนด กรณีตามฟ้องของโจทก์จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติโทรเลขและโทรศัพท์ พุทธศักราช ๒๔๗๗ ซึ่งเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบมาตรา ๗๑ (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว และกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
สำหรับประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่า ที่พิพาทเป็นเขตทางหลวงหรือเป็นที่ดินกรรมสิทธิ์ของโจทก์นั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบการพิจารณาในข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายซึ่งการดำเนินกระบวนพิจารณารับฟังพยานหลักฐานในคดีของศาลปกครองเพื่อพิจารณาในประเด็นดังกล่าวย่อมต้องเป็นไปตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ รวมทั้งหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดโดยระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ตามมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว โดยโจทก์และจำเลยทั้งสองมีสิทธิชี้แจงและแสดงพยานหลักฐานประกอบคำชี้แจงของตนเพื่อยืนยันหรือหักล้างข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย และศาลปกครองมีอำนาจตรวจสอบและแสวงหาข้อเท็จจริงได้ตามความเหมาะสม ตามมาตรา ๕๕ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน แม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้ง ไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้
เมื่อโจทก์อ้างว่าการที่จำเลยทั้งสองดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่วางสายโทรศัพท์และก่อสร้างบ่อพักสายโทรศัพท์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการฟ้องว่าการกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์และทำให้โจทก์เสียหาย ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดทางปกครองของหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) พระราชบัญญัติตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๒ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็ตาม แต่ตาม คำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๖๖๖๗ ตำบลบางเลน (บางนางเกริก) อำเภอบางใหญ่ (ตลาดขวัญ) จังหวัดนนทบุรี เนื้อที่ประมาณ ๒๖ ตารางวา ตั้งอยู่ริมถนนสายบางกรวย-ไทรน้อย แต่ถูกจำเลยที่ ๑ ซึ่งได้รับสัมปทานในการให้บริการโทรศัพท์พื้นฐานจากจำเลยที่ ๒ ก่อสร้างท่อวางสายโทรศัพท์และก่อสร้างบ่อพักท่อวางสายโทรศัพท์รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ โดยไม่ได้รับความยินยอมจากโจทก์ ทำให้โจทก์ไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินของโจทก์ได้ ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกัน รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่เป็นท่อวางสายโทรศัพท์ บ่อพักสายโทรศัพท์และสายโทรศัพท์ที่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ และทำที่ดินให้อยู่ในสภาพเรียบร้อย และให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ค่าขาดประโยชน์ และค่าที่ได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินแก่โจทก์ ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ เป็นคู่สัญญากับจำเลยที่ ๒ ในการขยายการให้บริการโทรศัพท์ในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล กรมทางหลวงอนุญาตให้ก่อสร้างท่อร้อยสายโทรศัพท์ใต้ดิน ดันท่อลอดและบ่อพักในเขตทางหลวงหมายเลข ๓๒๑๕ ตามคำขอของจำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๒ มอบหมายให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้าง และได้ทำการก่อสร้างในเขตที่ดินของทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๒๑๕ มิได้ก่อสร้างรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์แต่อย่างใด และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ได้ทำการก่อสร้างในเขตที่ดินของทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๒๑๕ มิได้บุกรุกหรือรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์แต่อย่างใด คำฟ้องโจทก์ขาดอายุความ เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายอรุณ อยู่อินทร์ โจทก์ บริษัททรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ที่ ๑ บริษัท ทศท คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๗/๒๕๕๕
วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดกระบี่
ระหว่าง
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดกระบี่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นายวันโชค ลิ่มบุตร ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายก๋วน ลิ่มบุตร โจทก์ ยื่นฟ้อง เทศบาลตำบลเหนือคลอง จำเลย ต่อศาลจังหวัดกระบี่ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๒๗/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือ น.ส.๓ เลขที่ ๗๑๘ หมู่ที่ ๒ ตำบลเหนือคลอง อำเภอเหนือคลอง จังหวัดกระบี่ เนื้อที่ ๓๙ ไร่ ๒ งาน ๕๐ ตารางวา ต่อมาโจทก์ได้นำที่ดินแปลงดังกล่าวไปยื่นต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่เพื่อทำการออกรังวัดโฉนดที่ดิน และวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๕๒ โจทก์นำเจ้าพนักงานที่ดินออกรังวัดสำรวจพิสูจน์ที่ดินข้างเคียงและปักหลักเขตที่ดินถูกต้อง มิได้รุกล้ำแนวเขตที่ดินแปลงข้างเคียงหรือสาธารณประโยชน์ แต่เนื่องจากที่ดินทางด้านทิศตะวันออกของโจทก์จดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งอยู่ในความดูแลของจำเลย จำเลยได้คัดค้านว่าโจทก์รุกล้ำเข้าไปในทางดังกล่าวกว้าง ๗ เมตร ซึ่งความจริงแล้วทางมีความกว้าง ๓ เมตร โจทก์มิได้รุกล้ำแต่อย่างใด เมื่อมีคำคัดค้านเจ้าพนักงานที่ดินไม่สามารถรังวัดออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ได้ ขอให้จำเลยเพิกถอนคำคัดค้านและลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน น.ส.๓ เลขที่ ๗๑๘ ด้านทิศตะวันออกของโจทก์ต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ โดยให้ปักหลักเขตที่ดินห่างจากต้นยางพาราของโจทก์ ๑ เมตร ยาวตลอดแนวถนนลูกรัง และให้ห่างจากขอบถนนลาดยาง ๑ เมตร ยาวตลอดแนวถนนลาดยาง และให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ หากจำเลยไม่ปฏิบัติให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลเป็นการแสดงเจตนาแทนจำเลย
จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ต่อศาลยุติธรรม ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม ที่ดินแปลงพิพาทเดิมนายก๋วน ลิ่มบุตร ได้สละสิทธิครอบครองด้วยการอุทิศให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ มีความกว้างตลอดเส้นทาง ๗ เมตร และประชาชนได้ใช้เป็นเส้นทางสัญจรตลอดมา การคัดค้านรังวัดจึงชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยรับรองแนวเขตที่ดินให้แก่โจทก์จากการที่เจ้าหน้าที่ที่ดินออกรังวัดโฉนดที่ดิน แล้วจำเลยไม่รับรองแนวเขตให้ตามอำนาจหน้าที่ จึงเป็นกรณีโจทก์ขอให้บังคับให้จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองให้กระทำการหรือไม่กระทำการอย่างใดอย่างหนึ่งตามอำนาจหน้าที่ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดกระบี่พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากการที่จำเลยเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีหน้าที่ดูแลทางสาธารณประโยชน์ อันเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของฝ่ายปกครอง โดยจำเลยให้การว่า ที่ดินพิพาทเดิมเป็นของนายก๋วน ลิ่มบุตร ซึ่งได้สละที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มีความกว้างตลอดเส้นทาง ๗ เมตร และประชาชนได้ใช้ร่วมกันเป็นทางสัญจรตลอดมาก็ตาม แต่โจทก์ได้โต้แย้งว่าทางสาธารณประโยชน์ทางด้านทิศตะวันออกที่อยู่ในความดูแลของจำเลยมีความกว้าง ๓ เมตร ไม่ใช่กว้าง ๗ เมตร ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำสั่งให้จำเลยเพิกถอนคำขอคัดค้านและลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน น.ส. ๓ เลขที่ ๗๑๘ ด้านทิศตะวันออกของโจทก์ต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ รวมทั้งคำขออื่นๆ ของโจทก์ได้หรือไม่ นั้น ศาลจำต้องพิจารณาในปัญหาที่ดินพิพาทส่วนที่รุกล้ำเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่โจทก์อ้างหรือจำเลยอ้างเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนภายในท้องถิ่นตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๐ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖ กำหนดอำนาจหน้าที่หลายประการรวมถึงอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษา และดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติ ตามข้อ ๔ (๒) และข้อ ๕ (๒) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๔ ดังนั้น การที่จำเลยคัดค้านการนำรังวัดปักเขตของโจทก์ จึงเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดไว้ เมื่อมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์นำที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) เลขที่ ๗๑๘ หมู่ที่ ๒ ตำบลเหนือคลอง อำเภอเหนือคลอง จังหวัดกระบี่ เนื้อที่ ๓๙ ไร่๒ งาน ๕๐ ตารางวา ไปยื่นต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ เพื่อขอรังวัดออกโฉนดที่ดิน และโจทก์ได้นำเจ้าพนักงานที่ดินไปทำการรังวัดสำรวจพิสูจน์ที่ดินข้างเคียง แต่เนื่องจากที่ดินของโจทก์ทางด้านทิศตะวันออกจดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งอยู่ในความดูแลของจำเลย จำเลยได้คัดค้านการนำรังวัดปักหลักเขตของโจทก์ว่ารุกล้ำเข้าไปในทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ยอมลงนามรับรองแนวเขตให้กับโจทก์ ทำให้เจ้าพนักงานที่ดินไม่สามารถรังวัดออกโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ได้ โจทก์จึงฟ้องขอให้ศาลพิจารณาพิพากษาให้จำเลยเพิกถอนคำขอคัดค้าน และลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน น.ส.๓ เลขที่ ๗๑๘ ด้านทิศตะวันออกของโจทก์ต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ โดยให้ปักหลักเขตที่ดินห่างจากต้นยางพาราของโจทก์ ๑ เมตร ยาวตลอดแนวถนนลูกรังและให้ห่างจากขอบถนนลาดยาง ๑ เมตรยาวตลอดแนว และให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้จำเลยเพิกถอนคำขอคัดค้านหรือให้จำเลยกระทำการตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
แม้คดีนี้จะมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบการพิจารณาในข้อหาการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและข้อหาการกระทำละเมิดและแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ ดังนั้นศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ยังบัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวมีเจตนารมณ์ที่จะคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลหรือนิติบุคคลหรือหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยอันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาวินิจฉัยข้อพิพาทระหว่างบุคคลหรือนิติบุคคลกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้โดยตรง เมื่อคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ) เลขที่ ๗๑๘ หมู่ที่ ๒ ตำบลเหนือคลอง อำเภอเหนือคลอง จังหวัดกระบี่ เนื้อที่ ๓๙ ไร่ ๒ งาน ๕๐ ตารางวา โจทก์ได้นำที่ดินแปลงดังกล่าวไปยื่นต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่เพื่อทำการรังวัดออกโฉนด แต่ถูกจำเลยคัดค้านการรังวัดและไม่ยอมลงนามรับรองแนวเขตที่ดินทางด้านทิศตะวันออก อ้างว่าโจทก์รุกล้ำเข้าไปในที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งอยู่ในความดูแลของจำเลย ทั้งที่โจทก์ไม่ได้รุกล้ำแต่อย่างใด ขอให้จำเลยเพิกถอนคำคัดค้านและลงนามรับรองแนวเขตที่ดินและให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินพิพาทเดิมเป็นของนายก๋วน ลิ่มบุตร ได้สละสิทธิครอบครองด้วยการอุทิศให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มีความกว้างตลอดเส้นทาง ๗ เมตร และประชาชนได้ใช้ร่วมกันเป็นทางสัญจรตลอดมา การคัดค้านรังวัดจึงชอบด้วยกฎหมาย เห็นว่า เป็นกรณีที่โจทก์และจำเลยโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทส่วนที่รุกล้ำเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวันโชค ลิ่มบุตร ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายก๋วน ลิ่มบุตร โจทก์ เทศบาลตำบลเหนือคลอง จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๗/๒๕๕๕
วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดกระบี่
ระหว่าง
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดกระบี่โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นายวันโชค ลิ่มบุตร ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายก๋วน ลิ่มบุตร โจทก์ ยื่นฟ้อง เทศบาลตำบลเหนือคลอง จำเลย ต่อศาลจังหวัดกระบี่ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๒๗/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือ น.ส.๓ เลขที่ ๗๑๘ หมู่ที่ ๒ ตำบลเหนือคลอง อำเภอเหนือคลอง จังหวัดกระบี่ เนื้อที่ ๓๙ ไร่ ๒ งาน ๕๐ ตารางวา ต่อมาโจทก์ได้นำที่ดินแปลงดังกล่าวไปยื่นต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่เพื่อทำการออกรังวัดโฉนดที่ดิน และวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๕๒ โจทก์นำเจ้าพนักงานที่ดินออกรังวัดสำรวจพิสูจน์ที่ดินข้างเคียงและปักหลักเขตที่ดินถูกต้อง มิได้รุกล้ำแนวเขตที่ดินแปลงข้างเคียงหรือสาธารณประโยชน์ แต่เนื่องจากที่ดินทางด้านทิศตะวันออกของโจทก์จดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งอยู่ในความดูแลของจำเลย จำเลยได้คัดค้านว่าโจทก์รุกล้ำเข้าไปในทางดังกล่าวกว้าง ๗ เมตร ซึ่งความจริงแล้วทางมีความกว้าง ๓ เมตร โจทก์มิได้รุกล้ำแต่อย่างใด เมื่อมีคำคัดค้านเจ้าพนักงานที่ดินไม่สามารถรังวัดออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ได้ ขอให้จำเลยเพิกถอนคำคัดค้านและลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน น.ส.๓ เลขที่ ๗๑๘ ด้านทิศตะวันออกของโจทก์ต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ โดยให้ปักหลักเขตที่ดินห่างจากต้นยางพาราของโจทก์ ๑ เมตร ยาวตลอดแนวถนนลูกรัง และให้ห่างจากขอบถนนลาดยาง ๑ เมตร ยาวตลอดแนวถนนลาดยาง และให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ หากจำเลยไม่ปฏิบัติให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลเป็นการแสดงเจตนาแทนจำเลย
จำเลยให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ต่อศาลยุติธรรม ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม ที่ดินแปลงพิพาทเดิมนายก๋วน ลิ่มบุตร ได้สละสิทธิครอบครองด้วยการอุทิศให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ มีความกว้างตลอดเส้นทาง ๗ เมตร และประชาชนได้ใช้เป็นเส้นทางสัญจรตลอดมา การคัดค้านรังวัดจึงชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยรับรองแนวเขตที่ดินให้แก่โจทก์จากการที่เจ้าหน้าที่ที่ดินออกรังวัดโฉนดที่ดิน แล้วจำเลยไม่รับรองแนวเขตให้ตามอำนาจหน้าที่ จึงเป็นกรณีโจทก์ขอให้บังคับให้จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองให้กระทำการหรือไม่กระทำการอย่างใดอย่างหนึ่งตามอำนาจหน้าที่ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดกระบี่พิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากการที่จำเลยเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีหน้าที่ดูแลทางสาธารณประโยชน์ อันเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของฝ่ายปกครอง โดยจำเลยให้การว่า ที่ดินพิพาทเดิมเป็นของนายก๋วน ลิ่มบุตร ซึ่งได้สละที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มีความกว้างตลอดเส้นทาง ๗ เมตร และประชาชนได้ใช้ร่วมกันเป็นทางสัญจรตลอดมาก็ตาม แต่โจทก์ได้โต้แย้งว่าทางสาธารณประโยชน์ทางด้านทิศตะวันออกที่อยู่ในความดูแลของจำเลยมีความกว้าง ๓ เมตร ไม่ใช่กว้าง ๗ เมตร ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำสั่งให้จำเลยเพิกถอนคำขอคัดค้านและลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน น.ส. ๓ เลขที่ ๗๑๘ ด้านทิศตะวันออกของโจทก์ต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ รวมทั้งคำขออื่นๆ ของโจทก์ได้หรือไม่ นั้น ศาลจำต้องพิจารณาในปัญหาที่ดินพิพาทส่วนที่รุกล้ำเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่โจทก์อ้างหรือจำเลยอ้างเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนภายในท้องถิ่นตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๐ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖ กำหนดอำนาจหน้าที่หลายประการรวมถึงอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษา และดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติ ตามข้อ ๔ (๒) และข้อ ๕ (๒) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๔ ดังนั้น การที่จำเลยคัดค้านการนำรังวัดปักเขตของโจทก์ จึงเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดไว้ เมื่อมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์นำที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓) เลขที่ ๗๑๘ หมู่ที่ ๒ ตำบลเหนือคลอง อำเภอเหนือคลอง จังหวัดกระบี่ เนื้อที่ ๓๙ ไร่๒ งาน ๕๐ ตารางวา ไปยื่นต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ เพื่อขอรังวัดออกโฉนดที่ดิน และโจทก์ได้นำเจ้าพนักงานที่ดินไปทำการรังวัดสำรวจพิสูจน์ที่ดินข้างเคียง แต่เนื่องจากที่ดินของโจทก์ทางด้านทิศตะวันออกจดทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งอยู่ในความดูแลของจำเลย จำเลยได้คัดค้านการนำรังวัดปักหลักเขตของโจทก์ว่ารุกล้ำเข้าไปในทางสาธารณประโยชน์ จึงไม่ยอมลงนามรับรองแนวเขตให้กับโจทก์ ทำให้เจ้าพนักงานที่ดินไม่สามารถรังวัดออกโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ได้ โจทก์จึงฟ้องขอให้ศาลพิจารณาพิพากษาให้จำเลยเพิกถอนคำขอคัดค้าน และลงนามรับรองแนวเขตที่ดิน น.ส.๓ เลขที่ ๗๑๘ ด้านทิศตะวันออกของโจทก์ต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ โดยให้ปักหลักเขตที่ดินห่างจากต้นยางพาราของโจทก์ ๑ เมตร ยาวตลอดแนวถนนลูกรังและให้ห่างจากขอบถนนลาดยาง ๑ เมตรยาวตลอดแนว และให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับให้จำเลยเพิกถอนคำขอคัดค้านหรือให้จำเลยกระทำการตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
แม้คดีนี้จะมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบการพิจารณาในข้อหาการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและข้อหาการกระทำละเมิดและแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ ดังนั้นศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ยังบัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวมีเจตนารมณ์ที่จะคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลหรือนิติบุคคลหรือหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยอันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาวินิจฉัยข้อพิพาทระหว่างบุคคลหรือนิติบุคคลกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้โดยตรง เมื่อคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ) เลขที่ ๗๑๘ หมู่ที่ ๒ ตำบลเหนือคลอง อำเภอเหนือคลอง จังหวัดกระบี่ เนื้อที่ ๓๙ ไร่ ๒ งาน ๕๐ ตารางวา โจทก์ได้นำที่ดินแปลงดังกล่าวไปยื่นต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่เพื่อทำการรังวัดออกโฉนด แต่ถูกจำเลยคัดค้านการรังวัดและไม่ยอมลงนามรับรองแนวเขตที่ดินทางด้านทิศตะวันออก อ้างว่าโจทก์รุกล้ำเข้าไปในที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งอยู่ในความดูแลของจำเลย ทั้งที่โจทก์ไม่ได้รุกล้ำแต่อย่างใด ขอให้จำเลยเพิกถอนคำคัดค้านและลงนามรับรองแนวเขตที่ดินและให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกระบี่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินพิพาทเดิมเป็นของนายก๋วน ลิ่มบุตร ได้สละสิทธิครอบครองด้วยการอุทิศให้เป็นทางสาธารณประโยชน์มีความกว้างตลอดเส้นทาง ๗ เมตร และประชาชนได้ใช้ร่วมกันเป็นทางสัญจรตลอดมา การคัดค้านรังวัดจึงชอบด้วยกฎหมาย เห็นว่า เป็นกรณีที่โจทก์และจำเลยโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทส่วนที่รุกล้ำเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวันโชค ลิ่มบุตร ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายก๋วน ลิ่มบุตร โจทก์ เทศบาลตำบลเหนือคลอง จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๖/๒๕๕๕
วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับ ฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๒ บริษัทโอเรียนเต็ลทรานซ์ แอนด์ คาร์เซอร์วิซ จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้องนายพีระพงศ์ แถลงกลาง ที่ ๑ นายเอกพันธ์ คมฤทัย ที่ ๒ บริษัทวิริยะประกันภัย จำกัด ที่ ๓ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๗๔๔/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็น ผู้ครอบครองรถยนต์ตู้โดยสารหมายเลขทะเบียนป้ายแดง ฉ - ๔๘๘๐ กรุงเทพมหานคร เมื่อวันที่ ๗ ธันวาคม ๒๕๕๐ มกุฎราชกุมารแห่งประเทศบรูไนและคณะเสด็จออกจากโรงแรมดุสิตปริ๊นเซส เพื่อไปยังโรงแรมสีมาธานี ในระหว่างเส้นทางเสด็จ ดาบตำรวจสถิตย์ทรวง ลาภใหญ่ ข้าราชการตำรวจในสังกัดจำเลยที่ ๔ ปฏิบัติหน้าที่ควบคุมการจราจรบริเวณจุดกลับรถและเป็นจุดทางแยกเข้าถนนบุรินทร์บนถนนมิตรภาพได้ปิดกั้นการจราจรบนถนนมิตรภาพขาออกเพื่อให้ขบวนเสด็จผ่านไปก่อน เมื่อขบวนเสด็จผ่านจุดทางแยกดังกล่าวไปได้ ๕ คัน ดาบตำรวจสถิตย์ทรวงได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาท โดยให้สัญญาณนกหวีดและสัญญาณมือให้รถยนต์ที่จอดบนถนนมิตรภาพขาเข้าบริเวณจุดกลับรถซึ่งเป็นทางแยกเข้าถนนบุรินทร์เลี้ยวเข้าไปในช่องทางเดินรถสวนเพื่อไปถนนบุรินทร์ ทั้งที่รถในขบวนเสด็จยังไม่ผ่านไปทั้งหมด เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งขับรถโดยสารประจำทางคันหมายเลขทะเบียน ๑๐ - ๕๔๘๖ นครราชสีมา ไปในทางการที่จ้างเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๒ ขับรถเข้าไปในช่องทางเดินรถสวนโดยไม่ตรวจสอบให้ดีก่อนว่ามีรถวิ่งในช่องทางเดินรถสวนหรือไม่ เนื่องจากความประมาทของจำเลยที่ ๑ และดาบตำรวจสถิตย์ทรวงดังกล่าวเป็นเหตุให้รถยนต์ตู้โดยสารของโจทก์คันดังกล่าวชนกับรถยนต์โดยสารคันที่จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ขับ การกระทำดังกล่าวของดาบตำรวจสถิตย์ทรวงจึงเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๔ ซึ่งเป็นต้นสังกัดจึงต้องรับผิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๒ ในฐานะนายจ้างของจำเลยที่ ๑ ต้องรับผิดกับจำเลยที่ ๑ ในการทำละเมิด จำเลยที่ ๓ ในฐานะผู้รับประกันภัยรถยนต์คันเกิดเหตุจากจำเลยที่ ๒ จึงต้องร่วมกับจำเลยที่ ๒ รับผิดต่อโจทก์ ขอให้บังคับ จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินจำนวน ๑,๗๘๔,๓๙๓.๓๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๑,๕๔๘,๖๐๒.๗๙ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์ไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์หรือผู้ครอบครองรถยนต์ตู้โดยสารคันพิพาท เหตุละเมิดเกิดจากความประมาทของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ค่าเสียหายไม่ถูกต้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ มิได้เป็นนายจ้างของจำเลยที่ ๑ และไม่ได้เป็นผู้ประกอบกิจการรับขนส่งผู้โดยสาร โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม ค่าเสียหายสูงเกินจริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ให้การว่า ดาบตำรวจสถิตย์ทรวงปฏิบัติหน้าที่ด้วยความรอบคอบ เหตุละเมิดเกิดจากความประมาทของจำเลยที่ ๑ และคนขับรถยนต์ตู้โดยสารของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ค่าเสียหายสูงเกินจริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย กฎ หรือคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนจากจำเลยที่ ๔ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองให้ร่วมรับผิดฐานละเมิด เนื่องจากดาบตำรวจสถิตย์ทรวงแสดงสัญญาณจราจรบนถนนเป็นเหตุให้ผู้ใช้รถขับมาเกิดอุบัติเหตุชนกันขึ้น แต่เหตุคดีนี้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นลูกจ้างจำเลยที่ ๒ จำเลยที่ ๓ ในฐานะผู้รับประกันภัยรถคันที่เกิดเหตุชนกับรถขบวนเสด็จ จนเป็นเหตุให้รถชนกันอันเป็นละเมิดโดยเป็นการกระทำทางกายภาพ เหตุรถชนกันเกิดจากดาบตำรวจสถิตย์ทรวงลูกจ้างจำเลยที่ ๔ ทำการละเมิดทางกายภาพในระหว่างปฏิบัติหน้าที่ กรณีดังกล่าวไม่ใช่เรื่องคำสั่งของเจ้าหน้าที่รัฐ ไม่ต้องด้วยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๔ เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็น นิติบุคคลมีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติการอื่นใดตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของข้าราชการตำรวจหรือสำนักงานตำรวจแห่งชาติตามมาตรา ๖ (๕) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ จำเลยที่ ๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนดาบตำรวจสถิตย์ทรวงเป็นข้าราชการปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยที่มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติคำว่า คำสั่งทางปกครอง หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับหรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ และมาตรา ๓๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองอาจทำเป็นหนังสือหรือวาจาหรือโดยการสื่อความหมายในรูปแบบอื่นก็ได้ แต่ต้องมีข้อความหรือความหมายที่ชัดเจนเพียงพอที่จะเข้าใจได้ เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่าดาบตำรวจสถิตย์ทรวง ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ได้ปฏิบัติหน้าที่บริเวณจุดกลับรถ โดยได้ออกคำสั่งปิดกั้นการจราจรเพื่อให้ขบวนเสด็จผ่านไปก่อน ต่อมาในขณะที่ขบวนเสด็จได้ผ่านไปยังไม่สิ้นสุดขบวนแต่ดาบตำรวจสถิตย์ทรวงได้ให้สัญญาณนกหวีดและสัญญาณมืออันเป็นสัญญาณจราจร ตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ เพื่อสื่อความหมายให้ผู้ขับขี่ปฏิบัติตามและมีผลให้ผู้ขับขี่ที่ได้รับสัญญาณในบริเวณดังกล่าว มีหน้าที่ต้องปฏิบัติให้ถูกต้องตามสัญญาณจราจรที่พนักงานเจ้าหน้าที่แสดงให้ทราบ ตามมาตรา ๒๑ มาตรา ๒๔ และมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน การให้สัญญาณนกหวีดและสัญญาณมือซึ่งเป็นสัญญาณจราจรจึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลบังคับให้บุคคลที่ได้รับสัญญาณดังกล่าวมีหน้าที่ต้องกระทำการตามสัญญาณนั้น สัญญาณนกหวีดและสัญญาณมือดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อผู้ขับขี่ที่หยุดรถอยู่บริเวณจุดกลับรถซึ่งเป็นจุดทางแยกได้เห็นสัญญาณและปฏิบัติตามเป็นเหตุให้รถคันที่จำเลยที่ ๑ ขับขี่ชนกับรถของโจทก์ได้รับความเสียหาย โจทก์จึงฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสี่ เมื่อข้อพิพาทในคดีนี้โจทก์มุ่งประสงค์จะเรียกค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงานตำรวจในการให้สัญญาณจราจรผิดพลาดก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ มูลละเมิดอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีจึงเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และคำขอท้ายฟ้องโจทก์ ศาลปกครองสามารถออกคำบังคับให้ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ในส่วนคดีของจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๓ แม้จะมิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เมื่อกรณี
ตามคำฟ้องเป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องคดีอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายโดยขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหาย ข้อพิพาทในคดีจึงมีมูลความแห่งคดีเป็นเรื่องเดียวกัน จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องในคดีนี้ดาบตำรวจสถิตทรวง ลาภใหญ่ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๔ ในขณะปฏิบัติหน้าที่ควบคุมการจราจรบริเวณจุดกลับรถซึ่งเป็นจุดทางแยกเข้าถนนบุรินทร์บนถนนมิตรภาพ ได้ออกคำสั่งปิดกั้นการจราจรเพื่อให้ขบวนของมกุฎราชกุมารแห่งประเทศบรูไนเสด็จผ่านไปก่อน ขบวนเสด็จได้ผ่านจุดดังกล่าวไปแล้วแต่ยังไม่สิ้นสุดขบวน ดาบตำรวจสถิตทรวงได้ให้สัญญาณนกหวีดและสัญญาณมืออันเป็นสัญญาณจราจรตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ เพื่อสื่อความหมายให้ผู้ขับขี่ปฏิบัติตาม และมีผลให้ผู้ขับขี่ ที่ได้รับสัญญาณในบริเวณดังกล่าวมีหน้าที่ต้องปฏิบัติให้ถูกต้องตามการให้สัญญาณจราจรดังกล่าว จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ อันเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อมูลละเมิดอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง สำหรับคดีในส่วนจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ แม้จะมิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เมื่อมูลเหตุในการฟ้องคดีสืบเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยมีคำขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหาย ข้อพิพาทในคดีจึงมีมูลความแห่งคดีเป็นเรื่องเดียวกัน จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทโอเรียนเต็ลทรานซ์ แอนด์ คาร์เซอร์วิซ จำกัด โจทก์ นายพีระพงศ์ แถลงกลาง ที่ ๑ นายเอกพันธ์ คมฤทัย ที่ ๒ บริษัทวิริยะประกันภัย จำกัด ที่ ๓ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๖/๒๕๕๕
วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับ ฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๒ บริษัทโอเรียนเต็ลทรานซ์ แอนด์ คาร์เซอร์วิซ จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้องนายพีระพงศ์ แถลงกลาง ที่ ๑ นายเอกพันธ์ คมฤทัย ที่ ๒ บริษัทวิริยะประกันภัย จำกัด ที่ ๓ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๗๔๔/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็น ผู้ครอบครองรถยนต์ตู้โดยสารหมายเลขทะเบียนป้ายแดง ฉ - ๔๘๘๐ กรุงเทพมหานคร เมื่อวันที่ ๗ ธันวาคม ๒๕๕๐ มกุฎราชกุมารแห่งประเทศบรูไนและคณะเสด็จออกจากโรงแรมดุสิตปริ๊นเซส เพื่อไปยังโรงแรมสีมาธานี ในระหว่างเส้นทางเสด็จ ดาบตำรวจสถิตย์ทรวง ลาภใหญ่ ข้าราชการตำรวจในสังกัดจำเลยที่ ๔ ปฏิบัติหน้าที่ควบคุมการจราจรบริเวณจุดกลับรถและเป็นจุดทางแยกเข้าถนนบุรินทร์บนถนนมิตรภาพได้ปิดกั้นการจราจรบนถนนมิตรภาพขาออกเพื่อให้ขบวนเสด็จผ่านไปก่อน เมื่อขบวนเสด็จผ่านจุดทางแยกดังกล่าวไปได้ ๕ คัน ดาบตำรวจสถิตย์ทรวงได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาท โดยให้สัญญาณนกหวีดและสัญญาณมือให้รถยนต์ที่จอดบนถนนมิตรภาพขาเข้าบริเวณจุดกลับรถซึ่งเป็นทางแยกเข้าถนนบุรินทร์เลี้ยวเข้าไปในช่องทางเดินรถสวนเพื่อไปถนนบุรินทร์ ทั้งที่รถในขบวนเสด็จยังไม่ผ่านไปทั้งหมด เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งขับรถโดยสารประจำทางคันหมายเลขทะเบียน ๑๐ - ๕๔๘๖ นครราชสีมา ไปในทางการที่จ้างเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๒ ขับรถเข้าไปในช่องทางเดินรถสวนโดยไม่ตรวจสอบให้ดีก่อนว่ามีรถวิ่งในช่องทางเดินรถสวนหรือไม่ เนื่องจากความประมาทของจำเลยที่ ๑ และดาบตำรวจสถิตย์ทรวงดังกล่าวเป็นเหตุให้รถยนต์ตู้โดยสารของโจทก์คันดังกล่าวชนกับรถยนต์โดยสารคันที่จำเลยที่ ๑ เป็นผู้ขับ การกระทำดังกล่าวของดาบตำรวจสถิตย์ทรวงจึงเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๔ ซึ่งเป็นต้นสังกัดจึงต้องรับผิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๒ ในฐานะนายจ้างของจำเลยที่ ๑ ต้องรับผิดกับจำเลยที่ ๑ ในการทำละเมิด จำเลยที่ ๓ ในฐานะผู้รับประกันภัยรถยนต์คันเกิดเหตุจากจำเลยที่ ๒ จึงต้องร่วมกับจำเลยที่ ๒ รับผิดต่อโจทก์ ขอให้บังคับ จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินจำนวน ๑,๗๘๔,๓๙๓.๓๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๑,๕๔๘,๖๐๒.๗๙ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์ไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์หรือผู้ครอบครองรถยนต์ตู้โดยสารคันพิพาท เหตุละเมิดเกิดจากความประมาทของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ค่าเสียหายไม่ถูกต้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ มิได้เป็นนายจ้างของจำเลยที่ ๑ และไม่ได้เป็นผู้ประกอบกิจการรับขนส่งผู้โดยสาร โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม ค่าเสียหายสูงเกินจริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ให้การว่า ดาบตำรวจสถิตย์ทรวงปฏิบัติหน้าที่ด้วยความรอบคอบ เหตุละเมิดเกิดจากความประมาทของจำเลยที่ ๑ และคนขับรถยนต์ตู้โดยสารของโจทก์ ฟ้องโจทก์ขาดอายุความ ค่าเสียหายสูงเกินจริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย กฎ หรือคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนจากจำเลยที่ ๔ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองให้ร่วมรับผิดฐานละเมิด เนื่องจากดาบตำรวจสถิตย์ทรวงแสดงสัญญาณจราจรบนถนนเป็นเหตุให้ผู้ใช้รถขับมาเกิดอุบัติเหตุชนกันขึ้น แต่เหตุคดีนี้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นลูกจ้างจำเลยที่ ๒ จำเลยที่ ๓ ในฐานะผู้รับประกันภัยรถคันที่เกิดเหตุชนกับรถขบวนเสด็จ จนเป็นเหตุให้รถชนกันอันเป็นละเมิดโดยเป็นการกระทำทางกายภาพ เหตุรถชนกันเกิดจากดาบตำรวจสถิตย์ทรวงลูกจ้างจำเลยที่ ๔ ทำการละเมิดทางกายภาพในระหว่างปฏิบัติหน้าที่ กรณีดังกล่าวไม่ใช่เรื่องคำสั่งของเจ้าหน้าที่รัฐ ไม่ต้องด้วยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๔ เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็น นิติบุคคลมีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติการอื่นใดตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของข้าราชการตำรวจหรือสำนักงานตำรวจแห่งชาติตามมาตรา ๖ (๕) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ จำเลยที่ ๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนดาบตำรวจสถิตย์ทรวงเป็นข้าราชการปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยที่มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติคำว่า คำสั่งทางปกครอง หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับหรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ และมาตรา ๓๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองอาจทำเป็นหนังสือหรือวาจาหรือโดยการสื่อความหมายในรูปแบบอื่นก็ได้ แต่ต้องมีข้อความหรือความหมายที่ชัดเจนเพียงพอที่จะเข้าใจได้ เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่าดาบตำรวจสถิตย์ทรวง ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ได้ปฏิบัติหน้าที่บริเวณจุดกลับรถ โดยได้ออกคำสั่งปิดกั้นการจราจรเพื่อให้ขบวนเสด็จผ่านไปก่อน ต่อมาในขณะที่ขบวนเสด็จได้ผ่านไปยังไม่สิ้นสุดขบวนแต่ดาบตำรวจสถิตย์ทรวงได้ให้สัญญาณนกหวีดและสัญญาณมืออันเป็นสัญญาณจราจร ตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ เพื่อสื่อความหมายให้ผู้ขับขี่ปฏิบัติตามและมีผลให้ผู้ขับขี่ที่ได้รับสัญญาณในบริเวณดังกล่าว มีหน้าที่ต้องปฏิบัติให้ถูกต้องตามสัญญาณจราจรที่พนักงานเจ้าหน้าที่แสดงให้ทราบ ตามมาตรา ๒๑ มาตรา ๒๔ และมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน การให้สัญญาณนกหวีดและสัญญาณมือซึ่งเป็นสัญญาณจราจรจึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลบังคับให้บุคคลที่ได้รับสัญญาณดังกล่าวมีหน้าที่ต้องกระทำการตามสัญญาณนั้น สัญญาณนกหวีดและสัญญาณมือดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อผู้ขับขี่ที่หยุดรถอยู่บริเวณจุดกลับรถซึ่งเป็นจุดทางแยกได้เห็นสัญญาณและปฏิบัติตามเป็นเหตุให้รถคันที่จำเลยที่ ๑ ขับขี่ชนกับรถของโจทก์ได้รับความเสียหาย โจทก์จึงฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสี่ เมื่อข้อพิพาทในคดีนี้โจทก์มุ่งประสงค์จะเรียกค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงานตำรวจในการให้สัญญาณจราจรผิดพลาดก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ มูลละเมิดอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีจึงเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และคำขอท้ายฟ้องโจทก์ ศาลปกครองสามารถออกคำบังคับให้ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ในส่วนคดีของจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๓ แม้จะมิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เมื่อกรณี
ตามคำฟ้องเป็นกรณีที่โจทก์ฟ้องคดีอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายโดยขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหาย ข้อพิพาทในคดีจึงมีมูลความแห่งคดีเป็นเรื่องเดียวกัน จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องในคดีนี้ดาบตำรวจสถิตทรวง ลาภใหญ่ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๔ ในขณะปฏิบัติหน้าที่ควบคุมการจราจรบริเวณจุดกลับรถซึ่งเป็นจุดทางแยกเข้าถนนบุรินทร์บนถนนมิตรภาพ ได้ออกคำสั่งปิดกั้นการจราจรเพื่อให้ขบวนของมกุฎราชกุมารแห่งประเทศบรูไนเสด็จผ่านไปก่อน ขบวนเสด็จได้ผ่านจุดดังกล่าวไปแล้วแต่ยังไม่สิ้นสุดขบวน ดาบตำรวจสถิตทรวงได้ให้สัญญาณนกหวีดและสัญญาณมืออันเป็นสัญญาณจราจรตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ เพื่อสื่อความหมายให้ผู้ขับขี่ปฏิบัติตาม และมีผลให้ผู้ขับขี่ ที่ได้รับสัญญาณในบริเวณดังกล่าวมีหน้าที่ต้องปฏิบัติให้ถูกต้องตามการให้สัญญาณจราจรดังกล่าว จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ อันเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อมูลละเมิดอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง สำหรับคดีในส่วนจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ แม้จะมิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เมื่อมูลเหตุในการฟ้องคดีสืบเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยมีคำขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหาย ข้อพิพาทในคดีจึงมีมูลความแห่งคดีเป็นเรื่องเดียวกัน จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทโอเรียนเต็ลทรานซ์ แอนด์ คาร์เซอร์วิซ จำกัด โจทก์ นายพีระพงศ์ แถลงกลาง ที่ ๑ นายเอกพันธ์ คมฤทัย ที่ ๒ บริษัทวิริยะประกันภัย จำกัด ที่ ๓ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๕/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดชลบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดชลบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ นางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๑ เด็กชายกรธวัฒน์ ชูยิ่งสกุลทิพย์ โดยนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๒ เด็กชายณัฐวรรธน์ ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๓ โดยนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ผู้แทนโดยชอบธรรม นางพิมพร ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๔ นายพิชิต ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๕ โจทก์ ยื่นฟ้อง สิบตำรวจโท สุริยา สันติวัฒนา ที่ ๑ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดชลบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๓๘๙/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๒ เวลาประมาณ ๑๖.๐๐ นาฬิกา ขณะที่นายเกรียงไกร ชูยิ่งสกุลทิพย์ ขับขี่รถยนต์ยี่ห้อนิสสัน คันหมายเลขทะเบียน บล ๗๖๗๐ ชลบุรี ไปตามถนนสายหนองเสือช้างมุ่งหน้าไปอำเภอบ่อทอง เมื่อถึงสี่แยกไฟแดงกำลังจะข้ามสี่แยกไปตามสัญญาณไฟเขียว จำเลยที่ ๑ ขับรถยนต์บรรทุกหกล้อ หมายเลขทะเบียน ๓๑-๘๑๘๐ กรุงเทพมหานคร บรรทุกเจ้าหน้าที่ตำรวจเดินทางเข้ากรุงเทพมหานคร เพื่อปฏิบัติหน้าที่ควบคุมฝูงชนที่ทำเนียบรัฐบาล ฝ่าไฟสัญญาณจราจรสีแดงอันเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อ ทำให้รถยนต์คันดังกล่าวพุ่งเข้าชนรถยนต์คันที่นายเกรียงไกรขับ เป็นเหตุให้นายเกรียงไกรถึงแก่ความตายทันที โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บสาหัส โจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ ได้รับบาดเจ็บ การกระทำของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการกระทำละเมิดต่อนายเกรียงไกร ผู้ตาย และโจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นทายาทของผู้ตาย จึงมีสิทธิได้รับค่าสินไหมทดแทนในเหตุละเมิดดังกล่าว และจำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัดจึงต้องร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิดที่จำเลยที่ ๑ ได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ด้วย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินจำนวน ๑๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งห้า
จำเลยทั้งสองให้การต่อสู้ว่า เหตุละเมิดเกิดขึ้นในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ โจทก์ทั้งห้าจึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เหตุละเมิดดังกล่าวนายเกรียงไกร ผู้ตาย เป็นฝ่ายประมาทด้วย ค่าเสียหายสูงเกินจริง และคำฟ้องบางข้อเคลือบคลุม ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือขอให้จำเลยที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายในการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๑ แก่โจทก์ทั้งห้า เป็นการประสงค์ใช้สิทธิตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งจำเลยที่ ๒ ได้พิจารณาและมีคำสั่งในเรื่องค่าสินไหมทดแทนและแจ้งคำสั่งให้โจทก์ทั้งห้าทราบแล้ว หากโจทก์ทั้งห้าไม่พอใจในผลการวินิจฉัยของจำเลยที่ ๒ โจทก์มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๑๑ ประกอบกับมาตรา ๑๔ โจทก์ทั้งห้าไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองต่อศาลนี้ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดชลบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ มาตรา ๖ บัญญัติให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นส่วนราชการ มีฐานะเป็นนิติบุคคล และมีอำนาจหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชนและความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร เหตุละเมิดคดีนี้ จึงเกิดขึ้นในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และถือเป็นหน้าที่ที่เกิดขึ้นตามกฎหมายในการรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชนและความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร กรณีจึงเป็นไปตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำไปในการปฏิบัติหน้าที่ แต่คดีที่ฟ้องเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐให้ต้องรับผิดทางละเมิดอาจอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครองก็ได้ เมื่อการยื่นฟ้องคดีนี้เป็นการเรียกค่าสินไหมทดแทนอันเกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เป็นการกระทำทางกายภาพในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่คือการขับรถ ไม่ใช่การฟ้องคดีเนื่องจากผู้ถูกละเมิดยังไม่พอใจในการวินิจฉัยของหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๑๑ ประกอบกับมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และความเสียหายในคดีนี้มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐ จึงไม่อยู่ในบังคับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นข้าราชการตำรวจสังกัดสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยที่ ๒ จำเลยที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และมีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติราชการให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และคำสั่งของจำเลยที่ ๒ หรือตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชา ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ตามมาตรา ๔๖ วรรคหนึ่ง (๗) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ และมาตรา ๖ (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ กำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดทางอาญาและรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชน และความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า เหตุละเมิดเกิดจากจำเลยที่ ๑ ได้รับคำสั่งจากผู้บังคับบัญชาให้ไปปฏิบัติภารกิจการรักษาความสงบเรียบร้อยบริเวณทำเนียบรัฐบาล ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ ในการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดทางอาญา และการรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชนและความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร ดังนั้น การปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาในที่นี้จึงต้องหมายความรวมทั้งการปฏิบัติหน้าที่ขับรถยนต์ของจำเลยที่ ๑ เพื่อนำพาอุปกรณ์ที่ใช้ในการปราบปรามจลาจลและกำลังตรวจไปจนถึงการปฏิบัติหน้าที่ควบคุมฝูงชน กรณีถือได้ว่า จำเลยที่ ๑ ได้รับมอบให้ดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งเป็นอำนาจตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ ตั้งแต่ได้รับคำสั่งจากจำเลยที่ ๒ จนกระทั่งภารกิจที่ได้รับมอบหมายตามคำสั่งดังกล่าวเสร็จสิ้น ด้วยเหตุนี้ การที่จำเลยที่ ๑ ทำหน้าที่ขับรถยนต์ หมายเลขทะเบียน ๓๑-๘๑๘๐ กรุงเทพมหานคร บรรทุกอุปกรณ์เพื่อใช้ในการปราบจลาจลและกำลังตำรวจส่วนหนึ่งเดินทางจากจังหวัดตราดมุ่งหน้าไปกรุงเทพมหานคร จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ขับรถตามคำสั่งของจำเลยที่ ๒ ที่มีเป้าหมายการเดินทางเพื่อไปปฏิบัติภาระหน้าที่ทางปกครองตามที่ได้รับมอบหมาย การขับรถยนต์ดังกล่าวจึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาเพื่อให้ดำเนินกิจการทางปกครองในการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดทางอาญาและการรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชนซึ่งเป็นอำนาจตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ บรรลุผลตามวัตถุประสงค์ การปฏิบัติหน้าที่ขับรถยนต์ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสาระสำคัญต่อเนื่องเป็นส่วนหนึ่งของการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองที่ไม่อาจแยกออกจากกันได้ เมื่อขณะผ่านทางร่วมทางแยกซึ่งมีสัญญาณไฟจราจรได้เกิดเฉี่ยวชนกับรถยนต์หมายเลขทะเบียน บล ๗๖๗๐ ชลบุรี ซึ่งมีนายเกรียงไกรเป็นผู้ขับขี่ เป็นเหตุให้นายเกรียงไกรถึงแก่ความตาย เหตุละเมิดจึงเกิดขึ้นในระหว่างการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๒ ตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งศาลจังหวัดชลบุรีเองก็มีความเห็นว่า เหตุละเมิดเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน้าที่ที่เกิดขึ้นตามกฎหมายในการรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชน และความมั่นคงแห่งราชอาณาจักรเช่นเดียวกัน เมื่อความเสียหายของโจทก์ทั้งห้าเกิดจากการดำเนินกิจการทางปกครองดังกล่าว อีกทั้งปรากฏข้อเท็จจริงว่า ก่อนฟ้องคดีนี้โจทก์ที่ ๑ ได้ใช้สิทธิยื่นคำขอให้จำเลยที่ ๒ พิจารณาชดใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหายและจำเลยที่ ๒ ได้มีคำสั่งในเรื่องค่าสินไหมทดแทนและแจ้งให้โจทก์ที่ ๑ ทราบแล้วว่า หากโจทก์ที่ ๑ ไม่พอใจในผลการวินิจฉัยของจำเลยที่ ๒ จะต้องใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง อันเป็นการดำเนินการตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่โจทก์ทั้งห้ายื่นฟ้องคดีนี้โดยมีคำขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายและค่าสินไหมทดแทน กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด อันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าพนักงานตำรวจในสังกัดจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร" เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้โจทก์ทั้งห้าอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ขับรถยนต์บรรทุกหกล้อบรรทุกเจ้าหน้าที่ตำรวจเพื่อไปปฏิบัติหน้าที่ควบคุมฝูงชนที่ทำเนียบรัฐบาล ฝ่าไฟสัญญาณจราจรสีแดงอันเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อ ทำให้รถยนต์คันดังกล่าวพุ่งเข้าชนรถยนต์คันที่นายเกรียงไกรขับ เป็นเหตุให้นายเกรียงไกรถึงแก่ความตายทันที โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บสาหัส โจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ ได้รับบาดเจ็บ จึงเป็นการกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ กระทำละเมิดต่อนายเกรียงไกร ผู้ตาย และโจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นทายาทของผู้ตาย โดยการขับรถ อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไป หาใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใดไม่ ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แม้มาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดให้ผู้เสียหายที่ยังไม่พอใจในผลการวินิจฉัยของหน่วยงานของรัฐให้มีสิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวให้ไปฟ้องยังศาลปกครองก็ตาม แต่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐๖ บัญญัติให้สิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ในคดีที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองให้ถือว่าเป็นสิทธิฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๑ เด็กชายกรธวัฒน์ ชูยิ่งสกุลทิพย์ โดยนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๒ เด็กชายณัฐวรรธน์ ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๓ โดยนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ผู้แทนโดยชอบธรรม นางพิมพร ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๔ นายพิชิต ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๕ โจทก์ สิบตำรวจโท สุริยา สันติวัฒนา ที่ ๑ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๕/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดชลบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดชลบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ นางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๑ เด็กชายกรธวัฒน์ ชูยิ่งสกุลทิพย์ โดยนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๒ เด็กชายณัฐวรรธน์ ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๓ โดยนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ผู้แทนโดยชอบธรรม นางพิมพร ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๔ นายพิชิต ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๕ โจทก์ ยื่นฟ้อง สิบตำรวจโท สุริยา สันติวัฒนา ที่ ๑ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดชลบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๓๘๙/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๒ เวลาประมาณ ๑๖.๐๐ นาฬิกา ขณะที่นายเกรียงไกร ชูยิ่งสกุลทิพย์ ขับขี่รถยนต์ยี่ห้อนิสสัน คันหมายเลขทะเบียน บล ๗๖๗๐ ชลบุรี ไปตามถนนสายหนองเสือช้างมุ่งหน้าไปอำเภอบ่อทอง เมื่อถึงสี่แยกไฟแดงกำลังจะข้ามสี่แยกไปตามสัญญาณไฟเขียว จำเลยที่ ๑ ขับรถยนต์บรรทุกหกล้อ หมายเลขทะเบียน ๓๑-๘๑๘๐ กรุงเทพมหานคร บรรทุกเจ้าหน้าที่ตำรวจเดินทางเข้ากรุงเทพมหานคร เพื่อปฏิบัติหน้าที่ควบคุมฝูงชนที่ทำเนียบรัฐบาล ฝ่าไฟสัญญาณจราจรสีแดงอันเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อ ทำให้รถยนต์คันดังกล่าวพุ่งเข้าชนรถยนต์คันที่นายเกรียงไกรขับ เป็นเหตุให้นายเกรียงไกรถึงแก่ความตายทันที โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บสาหัส โจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ ได้รับบาดเจ็บ การกระทำของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการกระทำละเมิดต่อนายเกรียงไกร ผู้ตาย และโจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นทายาทของผู้ตาย จึงมีสิทธิได้รับค่าสินไหมทดแทนในเหตุละเมิดดังกล่าว และจำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัดจึงต้องร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิดที่จำเลยที่ ๑ ได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ด้วย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินจำนวน ๑๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งห้า
จำเลยทั้งสองให้การต่อสู้ว่า เหตุละเมิดเกิดขึ้นในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ โจทก์ทั้งห้าจึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เหตุละเมิดดังกล่าวนายเกรียงไกร ผู้ตาย เป็นฝ่ายประมาทด้วย ค่าเสียหายสูงเกินจริง และคำฟ้องบางข้อเคลือบคลุม ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่โจทก์ที่ ๑ มีหนังสือขอให้จำเลยที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายในการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๑ แก่โจทก์ทั้งห้า เป็นการประสงค์ใช้สิทธิตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งจำเลยที่ ๒ ได้พิจารณาและมีคำสั่งในเรื่องค่าสินไหมทดแทนและแจ้งคำสั่งให้โจทก์ทั้งห้าทราบแล้ว หากโจทก์ทั้งห้าไม่พอใจในผลการวินิจฉัยของจำเลยที่ ๒ โจทก์มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๑๑ ประกอบกับมาตรา ๑๔ โจทก์ทั้งห้าไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองต่อศาลนี้ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดชลบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ มาตรา ๖ บัญญัติให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นส่วนราชการ มีฐานะเป็นนิติบุคคล และมีอำนาจหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชนและความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร เหตุละเมิดคดีนี้ จึงเกิดขึ้นในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และถือเป็นหน้าที่ที่เกิดขึ้นตามกฎหมายในการรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชนและความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร กรณีจึงเป็นไปตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำไปในการปฏิบัติหน้าที่ แต่คดีที่ฟ้องเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐให้ต้องรับผิดทางละเมิดอาจอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครองก็ได้ เมื่อการยื่นฟ้องคดีนี้เป็นการเรียกค่าสินไหมทดแทนอันเกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เป็นการกระทำทางกายภาพในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่คือการขับรถ ไม่ใช่การฟ้องคดีเนื่องจากผู้ถูกละเมิดยังไม่พอใจในการวินิจฉัยของหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๑๑ ประกอบกับมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และความเสียหายในคดีนี้มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐ จึงไม่อยู่ในบังคับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นข้าราชการตำรวจสังกัดสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยที่ ๒ จำเลยที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และมีอำนาจหน้าที่ปฏิบัติราชการให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และคำสั่งของจำเลยที่ ๒ หรือตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชา ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ตามมาตรา ๔๖ วรรคหนึ่ง (๗) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ และมาตรา ๖ (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ กำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดทางอาญาและรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชน และความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า เหตุละเมิดเกิดจากจำเลยที่ ๑ ได้รับคำสั่งจากผู้บังคับบัญชาให้ไปปฏิบัติภารกิจการรักษาความสงบเรียบร้อยบริเวณทำเนียบรัฐบาล ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ ในการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดทางอาญา และการรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชนและความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร ดังนั้น การปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาในที่นี้จึงต้องหมายความรวมทั้งการปฏิบัติหน้าที่ขับรถยนต์ของจำเลยที่ ๑ เพื่อนำพาอุปกรณ์ที่ใช้ในการปราบปรามจลาจลและกำลังตรวจไปจนถึงการปฏิบัติหน้าที่ควบคุมฝูงชน กรณีถือได้ว่า จำเลยที่ ๑ ได้รับมอบให้ดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งเป็นอำนาจตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ ตั้งแต่ได้รับคำสั่งจากจำเลยที่ ๒ จนกระทั่งภารกิจที่ได้รับมอบหมายตามคำสั่งดังกล่าวเสร็จสิ้น ด้วยเหตุนี้ การที่จำเลยที่ ๑ ทำหน้าที่ขับรถยนต์ หมายเลขทะเบียน ๓๑-๘๑๘๐ กรุงเทพมหานคร บรรทุกอุปกรณ์เพื่อใช้ในการปราบจลาจลและกำลังตำรวจส่วนหนึ่งเดินทางจากจังหวัดตราดมุ่งหน้าไปกรุงเทพมหานคร จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ขับรถตามคำสั่งของจำเลยที่ ๒ ที่มีเป้าหมายการเดินทางเพื่อไปปฏิบัติภาระหน้าที่ทางปกครองตามที่ได้รับมอบหมาย การขับรถยนต์ดังกล่าวจึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาเพื่อให้ดำเนินกิจการทางปกครองในการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดทางอาญาและการรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชนซึ่งเป็นอำนาจตามกฎหมายของจำเลยที่ ๒ บรรลุผลตามวัตถุประสงค์ การปฏิบัติหน้าที่ขับรถยนต์ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสาระสำคัญต่อเนื่องเป็นส่วนหนึ่งของการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองที่ไม่อาจแยกออกจากกันได้ เมื่อขณะผ่านทางร่วมทางแยกซึ่งมีสัญญาณไฟจราจรได้เกิดเฉี่ยวชนกับรถยนต์หมายเลขทะเบียน บล ๗๖๗๐ ชลบุรี ซึ่งมีนายเกรียงไกรเป็นผู้ขับขี่ เป็นเหตุให้นายเกรียงไกรถึงแก่ความตาย เหตุละเมิดจึงเกิดขึ้นในระหว่างการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๒ ตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งศาลจังหวัดชลบุรีเองก็มีความเห็นว่า เหตุละเมิดเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน้าที่ที่เกิดขึ้นตามกฎหมายในการรักษาความสงบเรียบร้อย ความปลอดภัยของประชาชน และความมั่นคงแห่งราชอาณาจักรเช่นเดียวกัน เมื่อความเสียหายของโจทก์ทั้งห้าเกิดจากการดำเนินกิจการทางปกครองดังกล่าว อีกทั้งปรากฏข้อเท็จจริงว่า ก่อนฟ้องคดีนี้โจทก์ที่ ๑ ได้ใช้สิทธิยื่นคำขอให้จำเลยที่ ๒ พิจารณาชดใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหายและจำเลยที่ ๒ ได้มีคำสั่งในเรื่องค่าสินไหมทดแทนและแจ้งให้โจทก์ที่ ๑ ทราบแล้วว่า หากโจทก์ที่ ๑ ไม่พอใจในผลการวินิจฉัยของจำเลยที่ ๒ จะต้องใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง อันเป็นการดำเนินการตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่โจทก์ทั้งห้ายื่นฟ้องคดีนี้โดยมีคำขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายและค่าสินไหมทดแทน กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด อันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๗ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าพนักงานตำรวจในสังกัดจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร" เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้โจทก์ทั้งห้าอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ขับรถยนต์บรรทุกหกล้อบรรทุกเจ้าหน้าที่ตำรวจเพื่อไปปฏิบัติหน้าที่ควบคุมฝูงชนที่ทำเนียบรัฐบาล ฝ่าไฟสัญญาณจราจรสีแดงอันเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อ ทำให้รถยนต์คันดังกล่าวพุ่งเข้าชนรถยนต์คันที่นายเกรียงไกรขับ เป็นเหตุให้นายเกรียงไกรถึงแก่ความตายทันที โจทก์ที่ ๑ ได้รับบาดเจ็บสาหัส โจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ ได้รับบาดเจ็บ จึงเป็นการกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ กระทำละเมิดต่อนายเกรียงไกร ผู้ตาย และโจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นทายาทของผู้ตาย โดยการขับรถ อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไป หาใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใดไม่ ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แม้มาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดให้ผู้เสียหายที่ยังไม่พอใจในผลการวินิจฉัยของหน่วยงานของรัฐให้มีสิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวให้ไปฟ้องยังศาลปกครองก็ตาม แต่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐๖ บัญญัติให้สิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ในคดีที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองให้ถือว่าเป็นสิทธิฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๑ เด็กชายกรธวัฒน์ ชูยิ่งสกุลทิพย์ โดยนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๒ เด็กชายณัฐวรรธน์ ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๓ โดยนางสุมิตรา ชูยิ่งสกุลทิพย์ ผู้แทนโดยชอบธรรม นางพิมพร ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๔ นายพิชิต ชูยิ่งสกุลทิพย์ ที่ ๕ โจทก์ สิบตำรวจโท สุริยา สันติวัฒนา ที่ ๑ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2552 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๔/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
ระหว่าง
ศาลจังหวัดปากพนัง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๕๑ นายเจริญวิทย์ พินิจพุทธพงศ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ดาบตำรวจ ฤทธิรงค์ ออสปอนพันธ์ ที่ ๑ นายหมู ออสปอนพันธ์ ที่ ๒ นางอำนวย เหมทานนท์ ที่ ๓ พันตำรวจเอก นริศ สุนทรโรจน์ ที่ ๔ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ที่ ๕ ร้อยตำรวจโท ธนนันท์ ทองจันทร์ ที่ ๖ พันตำรวจโท พีระพงศ์ ยอดสุรางค์ ที่ ๗ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๘ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๗/๒๕๕๑ ความว่า ผู้ฟ้องคดีรับราชการครู ตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนบ้านศรีสมบูรณ์ อำเภอปากพนัง ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือที่ ๑ - ๒/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๑ และ ๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ ร้องทุกข์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ขอให้ส่งเจ้าหน้าที่ตำรวจมาดูแลความปลอดภัยให้ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้ร่วมกันจ้างวาน ยุยงให้บุคคลอื่นมาทำร้ายร่างกาย เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีตายโดยหวังจะรับบำเหน็จบำนาญของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ฟ้องคดีก็ไม่ได้รับการช่วยเหลือ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือที่ ๓ - ๖/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๑๒ มีนาคม ๒๕๕๑ วันที่ ๑ และ ๒๔ เมษายน ๒๕๕๑ และวันที่ ๙ พฤษภาคม ๒๕๕๑ ร้องทุกข์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ เพื่อขอความช่วยเหลืออีกทางหนึ่ง แต่ก็ไม่ได้รับการช่วยเหลือเช่นกัน ในระหว่างนั้นเมื่อวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปพบและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสาร เนื่องจากคณะกรรมการประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อเลื่อนวิทยฐานะของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๓ ได้ร้องทุกข์กล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดีปลอมแปลง ดัดแปลง หรือแก้ไขเอกสารที่ใช้ในการประเมิน ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ แจ้งข้อหาดังกล่าวกับ ผู้ฟ้องคดีเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี เพราะคณะกรรมการประเมินมิได้เป็นผู้เสียหายที่จะมีสิทธิฟ้องคดี และเอกสารที่คณะกรรมการประเมินนำมากล่าวหาผู้ฟ้องคดีก็เป็นเอกสารปฏิบัติงานภายในโรงเรียนที่คณะกรรมการประเมินขโมยมา และนอกจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ จะได้แจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสารแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ ยังได้มีหมายเรียกลงวันที่ ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๕๑ ให้ผู้ฟ้องคดีไปมอบตัวในคดีอาญาที่ ๑๔๗ (ส)/๕๑ ด้วย อ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ร้องทุกข์กล่าวหาผู้ฟ้องคดีหมิ่นประมาทผู้อื่นด้วยการโฆษณาด้วยเอกสาร โดยการนำสำเนาเอกสารที่มีข้อความว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไปมีความสัมพันธ์กับภรรยาผู้ฟ้องคดีจนมีบุตรด้วยกันออกเผยแพร่ให้ผู้อื่นรับทราบ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ แจ้งข้อหาดังกล่าวต่อผู้ฟ้องคดี เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี เพราะเอกสารหลักฐานที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อ้างว่าผู้ฟ้องคดีนำมาเผยแพร่ให้ผู้อื่นทราบ นั้น เป็นเอกสารประกอบหนังสือลงวันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ ที่ผู้ฟ้องคดีมีถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ จะต้องเก็บเป็นความลับ การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเจ็ดเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเจ็ดร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงิน ๔๐๐,๐๐๐ บาท
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากข้อกล่าวหาของ ผู้ฟ้องคดีดังกล่าวเป็นการกล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ กระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำผิดกฎหมายในทางอาญา และกล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ กับที่ ๗ ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ กระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งการกระทำละเมิดที่เกิดจากเหตุดังกล่าวมิใช่เป็นการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครอง หรือการดำเนินกิจการทางปกครองตามกฎหมายหรือจากกฎ หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรแต่อย่างใด
ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์
ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีสำหรับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ โดยเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ มิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐ และเป็นคดีละเมิดที่เกิดจากการกระทำผิดกฎหมายอาญาไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง และคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีสำหรับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และ ที่ ๕ โดยเห็นว่าเหตุแห่งการฟ้องคดีได้หมดสิ้นไปแล้ว และมีคำสั่งให้รับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีสำหรับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ โดยเห็นว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เป็นการใช้อำนาจตำรวจในการรักษาความสงบเรียบร้อย ซึ่งเป็นอำนาจปกครองทั่วไปอันเป็นอำนาจดั้งเดิม แม้อำนาจดังกล่าวจะถูกนำมาบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาโดยเฉพาะ ก็ไม่ได้ทำให้การใช้อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจอื่น การใช้อำนาจดังกล่าวยังคงเป็นการใช้อำนาจปกครองอยู่นั่นเอง เพราะฉะนั้น การใช้อำนาจดังกล่าวเมื่อถูกอ้างว่าเป็นการใช้อำนาจโดยไม่ชอบกระทำละเมิดต่อ ผู้ฟ้องคดี การกระทำละเมิดดังกล่าวก็ย่อมเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ดังนั้น หากข้อเท็จจริงเป็นดังที่ ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง การกระทำละเมิดจากการแจ้งข้อกล่าวหาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ถึงที่ ๗ นั้น ย่อมถือเป็นการใช้อำนาจทางปกครองกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และให้ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติในฐานะหน่วยงานทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เข้ามาเป็นผู้ถูกฟ้องคดีร่วมในคดีนี้ด้วย
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้ามาในคดีในฐานะผู้ร้องสอด โดยเรียกว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ และให้ทำคำให้การ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ ทำคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เป็นการดำเนินการในฐานะพนักงานสอบสวนตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดอำนาจหน้าที่ไว้เป็นการเฉพาะ เป็นการปฏิบัติหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ไม่เป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ แจ้งข้อกล่าวหาผู้ฟ้องคดีโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีกล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสารและ หมิ่นประมาทผู้อื่นโดยการโฆษณาด้วยเอกสารโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การกระทำดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เป็นการใช้อำนาจตำรวจในการรักษาความสงบเรียบร้อย ซึ่งเป็นอำนาจปกครองทั่วไปอันเป็นอำนาจดั้งเดิม แม้อำนาจดังกล่าวจะถูกนำมาบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาโดยเฉพาะก็ไม่ทำให้การใช้อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจอื่น การใช้อำนาจดังกล่าวยังคงเป็นอำนาจปกครองอยู่นั่นเอง เพราะฉะนั้น การใช้อำนาจดังกล่าวเมื่อถูกอ้างว่าเป็นการใช้โดยไม่ชอบ กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี การกระทำละเมิดดังกล่าวก็ย่อมเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ดังนั้น หากข้อเท็จจริงเป็นดังที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง การกระทำละเมิดจากการแจ้งข้อกล่าวหาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ นั้น ย่อมถือเป็นการใช้อำนาจทางปกครองกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดปากพนังพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งไม่รับฟ้องคดีสำหรับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๕ ไปแล้ว ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ซึ่งเป็นพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสาร โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเรียกค่าเสียหาย และผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ ซึ่งเป็นพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีหมิ่นประมาทผู้อื่นโดยการโฆษณา โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเรียกค่าเสียหาย เห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ ซึ่งเป็นพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ต้องหากระทำความผิดอาญานั้น ถือได้ว่าเป็นการดำเนินการตามขั้นตอนการสอบสวนในคดีอาญาของพนักงานสอบสวนเพื่อนำไปสู่การฟ้องคดีและลงโทษผู้กระทำความผิดคดีอาญา ตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ลักษณะ ๒ การสอบสวน หมวด ๑ การสอบสวนสามัญ มาตรา ๑๓๔ กำหนดให้อำนาจพนักงานสอบสวนไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง มิใช่การรักษาความสงบเรียบร้อย อันเป็นอำนาจปกครองทั่วไปของตำรวจ อีกทั้งไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น เมื่อเกิดข้อพิพาทหรือความเสียหายขึ้นจึงต้องอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรมว่า การแจ้งข้อหาอันเป็นขั้นตอนการสอบสวนคดีอาญาของพนักงานสอบสวนดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และผู้ฟ้องคดีเสียหายเพียงใด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีปกครอง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ได้มีหนังสือร้องทุกข์ต่อ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ขอให้ส่งเจ้าหน้าที่ตำรวจมาดูแลความปลอดภัยให้ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้ร่วมกันจ้างวาน ยุยงให้บุคคลอื่นมาทำร้ายร่างกายให้ถึงแก่ความตายโดยหวังจะรับบำเหน็จบำนาญของผู้ฟ้องคดี แต่ก็ไม่ได้รับการช่วยเหลือ จึงมีหนังสือร้องทุกข์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ เพื่อขอความช่วยเหลืออีกทางหนึ่ง แต่ก็ไม่ได้รับการช่วยเหลือเช่นกัน ในระหว่างนั้นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปพบและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสาร ตามที่คณะกรรมการประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อเลื่อนวิทยฐานะของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๓ ได้ร้องทุกข์ไว้ ทั้งที่คณะกรรมการประเมินมิได้เป็นผู้เสียหาย และเอกสารที่นำมากล่าวหาก็เป็นเอกสารปฏิบัติงานภายในโรงเรียนที่คณะกรรมการประเมินขโมยมา การแจ้งข้อหาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี นอกจากนั้นผู้ถูกฟ้องดคีที่ ๗ ยังได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปมอบตัวในคดีอาญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ร้องทุกข์กล่าวหาผู้ฟ้องคดีหมิ่นประมาทผู้อื่นด้วยการโฆษณาด้วยเอกสาร โดยการนำสำเนาเอกสารที่มีข้อความว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไปมีความสัมพันธ์กับภรรยาผู้ฟ้องคดีจนมีบุตรด้วยกันออกเผยแพร่ให้ผู้อื่นรับทราบ ทั้งที่เป็นเอกสารประกอบที่ ผู้ฟ้องคดีมีถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ จะต้องเก็บเป็นความลับ การแจ้งข้อหาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีเช่นกัน จึงฟ้องเรียกค่าเสียหายจากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเจ็ด ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเป็นการกล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ กระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำผิดกฎหมายในทางอาญา และกล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ กับที่ ๗ ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ กระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ไม่ถือเป็นคดีปกครอง แต่ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งไม่รับฟ้องคดีสำหรับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๕ และมีคำสั่งให้รับฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ โดยเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เป็นการใช้อำนาจตำรวจในการรักษาความสงบเรียบร้อย ซึ่งเป็นอำนาจปกครองทั่วไป อันเป็นอำนาจดั้งเดิม แม้จะถูกนำมาบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาโดยเฉพาะก็ตาม และให้ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติในฐานะหน่วยงานทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เข้ามาในคดีด้วย เห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ในฐานะพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปพบและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสารตามที่มีผู้ร้องทุกข์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ ในฐานะพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปมอบตัวในคดีอาญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ร้องทุกข์กล่าวหาผู้ฟ้องคดีหมิ่นประมาทผู้อื่นด้วยการโฆษณาด้วยเอกสาร นั้น เป็นการดำเนินการตามขั้นตอนการสอบสวนในคดีอาญาของพนักงานสอบสวนเพื่อนำไปสู่การฟ้องคดีและลงโทษผู้กระทำความผิดคดีอาญา ตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจพนักงานสอบสวนไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง อันเป็นการใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มิใช่เป็นการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใด ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจในกระบวนยุติธรรมทางอาญา อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายเจริญวิทย์ พินิจพุทธพงศ์ ผู้ฟ้องคดี ร้อยตำรวจโท ธนนันท์ ทองจันทร์ ที่ ๖ พันตำรวจโท พีระพงศ์ ยอดสุรางค์ ที่ ๗ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๘ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๔/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
ระหว่าง
ศาลจังหวัดปากพนัง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๕๑ นายเจริญวิทย์ พินิจพุทธพงศ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ดาบตำรวจ ฤทธิรงค์ ออสปอนพันธ์ ที่ ๑ นายหมู ออสปอนพันธ์ ที่ ๒ นางอำนวย เหมทานนท์ ที่ ๓ พันตำรวจเอก นริศ สุนทรโรจน์ ที่ ๔ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ที่ ๕ ร้อยตำรวจโท ธนนันท์ ทองจันทร์ ที่ ๖ พันตำรวจโท พีระพงศ์ ยอดสุรางค์ ที่ ๗ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๘ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๗/๒๕๕๑ ความว่า ผู้ฟ้องคดีรับราชการครู ตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนบ้านศรีสมบูรณ์ อำเภอปากพนัง ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือที่ ๑ - ๒/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๑ และ ๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ ร้องทุกข์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ขอให้ส่งเจ้าหน้าที่ตำรวจมาดูแลความปลอดภัยให้ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้ร่วมกันจ้างวาน ยุยงให้บุคคลอื่นมาทำร้ายร่างกาย เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีตายโดยหวังจะรับบำเหน็จบำนาญของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ฟ้องคดีก็ไม่ได้รับการช่วยเหลือ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือที่ ๓ - ๖/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๑๒ มีนาคม ๒๕๕๑ วันที่ ๑ และ ๒๔ เมษายน ๒๕๕๑ และวันที่ ๙ พฤษภาคม ๒๕๕๑ ร้องทุกข์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ เพื่อขอความช่วยเหลืออีกทางหนึ่ง แต่ก็ไม่ได้รับการช่วยเหลือเช่นกัน ในระหว่างนั้นเมื่อวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปพบและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสาร เนื่องจากคณะกรรมการประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อเลื่อนวิทยฐานะของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๓ ได้ร้องทุกข์กล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดีปลอมแปลง ดัดแปลง หรือแก้ไขเอกสารที่ใช้ในการประเมิน ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ แจ้งข้อหาดังกล่าวกับ ผู้ฟ้องคดีเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี เพราะคณะกรรมการประเมินมิได้เป็นผู้เสียหายที่จะมีสิทธิฟ้องคดี และเอกสารที่คณะกรรมการประเมินนำมากล่าวหาผู้ฟ้องคดีก็เป็นเอกสารปฏิบัติงานภายในโรงเรียนที่คณะกรรมการประเมินขโมยมา และนอกจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ จะได้แจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสารแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ ยังได้มีหมายเรียกลงวันที่ ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๕๑ ให้ผู้ฟ้องคดีไปมอบตัวในคดีอาญาที่ ๑๔๗ (ส)/๕๑ ด้วย อ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ร้องทุกข์กล่าวหาผู้ฟ้องคดีหมิ่นประมาทผู้อื่นด้วยการโฆษณาด้วยเอกสาร โดยการนำสำเนาเอกสารที่มีข้อความว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไปมีความสัมพันธ์กับภรรยาผู้ฟ้องคดีจนมีบุตรด้วยกันออกเผยแพร่ให้ผู้อื่นรับทราบ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ แจ้งข้อหาดังกล่าวต่อผู้ฟ้องคดี เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี เพราะเอกสารหลักฐานที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อ้างว่าผู้ฟ้องคดีนำมาเผยแพร่ให้ผู้อื่นทราบ นั้น เป็นเอกสารประกอบหนังสือลงวันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ ที่ผู้ฟ้องคดีมีถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ จะต้องเก็บเป็นความลับ การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเจ็ดเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเจ็ดร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงิน ๔๐๐,๐๐๐ บาท
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากข้อกล่าวหาของ ผู้ฟ้องคดีดังกล่าวเป็นการกล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ กระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำผิดกฎหมายในทางอาญา และกล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ กับที่ ๗ ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ กระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ซึ่งการกระทำละเมิดที่เกิดจากเหตุดังกล่าวมิใช่เป็นการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครอง หรือการดำเนินกิจการทางปกครองตามกฎหมายหรือจากกฎ หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรแต่อย่างใด
ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์
ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีสำหรับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ โดยเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ มิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐ และเป็นคดีละเมิดที่เกิดจากการกระทำผิดกฎหมายอาญาไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง และคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีสำหรับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และ ที่ ๕ โดยเห็นว่าเหตุแห่งการฟ้องคดีได้หมดสิ้นไปแล้ว และมีคำสั่งให้รับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีสำหรับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ โดยเห็นว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เป็นการใช้อำนาจตำรวจในการรักษาความสงบเรียบร้อย ซึ่งเป็นอำนาจปกครองทั่วไปอันเป็นอำนาจดั้งเดิม แม้อำนาจดังกล่าวจะถูกนำมาบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาโดยเฉพาะ ก็ไม่ได้ทำให้การใช้อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจอื่น การใช้อำนาจดังกล่าวยังคงเป็นการใช้อำนาจปกครองอยู่นั่นเอง เพราะฉะนั้น การใช้อำนาจดังกล่าวเมื่อถูกอ้างว่าเป็นการใช้อำนาจโดยไม่ชอบกระทำละเมิดต่อ ผู้ฟ้องคดี การกระทำละเมิดดังกล่าวก็ย่อมเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ดังนั้น หากข้อเท็จจริงเป็นดังที่ ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง การกระทำละเมิดจากการแจ้งข้อกล่าวหาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ถึงที่ ๗ นั้น ย่อมถือเป็นการใช้อำนาจทางปกครองกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และให้ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติในฐานะหน่วยงานทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เข้ามาเป็นผู้ถูกฟ้องคดีร่วมในคดีนี้ด้วย
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติเข้ามาในคดีในฐานะผู้ร้องสอด โดยเรียกว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ และให้ทำคำให้การ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ ทำคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เป็นการดำเนินการในฐานะพนักงานสอบสวนตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดอำนาจหน้าที่ไว้เป็นการเฉพาะ เป็นการปฏิบัติหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ไม่เป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ แจ้งข้อกล่าวหาผู้ฟ้องคดีโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีกล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสารและ หมิ่นประมาทผู้อื่นโดยการโฆษณาด้วยเอกสารโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การกระทำดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เป็นการใช้อำนาจตำรวจในการรักษาความสงบเรียบร้อย ซึ่งเป็นอำนาจปกครองทั่วไปอันเป็นอำนาจดั้งเดิม แม้อำนาจดังกล่าวจะถูกนำมาบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาโดยเฉพาะก็ไม่ทำให้การใช้อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจอื่น การใช้อำนาจดังกล่าวยังคงเป็นอำนาจปกครองอยู่นั่นเอง เพราะฉะนั้น การใช้อำนาจดังกล่าวเมื่อถูกอ้างว่าเป็นการใช้โดยไม่ชอบ กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี การกระทำละเมิดดังกล่าวก็ย่อมเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ดังนั้น หากข้อเท็จจริงเป็นดังที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง การกระทำละเมิดจากการแจ้งข้อกล่าวหาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ นั้น ย่อมถือเป็นการใช้อำนาจทางปกครองกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดปากพนังพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งไม่รับฟ้องคดีสำหรับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๕ ไปแล้ว ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ซึ่งเป็นพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสาร โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเรียกค่าเสียหาย และผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ ซึ่งเป็นพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีหมิ่นประมาทผู้อื่นโดยการโฆษณา โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเรียกค่าเสียหาย เห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ ซึ่งเป็นพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ต้องหากระทำความผิดอาญานั้น ถือได้ว่าเป็นการดำเนินการตามขั้นตอนการสอบสวนในคดีอาญาของพนักงานสอบสวนเพื่อนำไปสู่การฟ้องคดีและลงโทษผู้กระทำความผิดคดีอาญา ตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ลักษณะ ๒ การสอบสวน หมวด ๑ การสอบสวนสามัญ มาตรา ๑๓๔ กำหนดให้อำนาจพนักงานสอบสวนไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง มิใช่การรักษาความสงบเรียบร้อย อันเป็นอำนาจปกครองทั่วไปของตำรวจ อีกทั้งไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น เมื่อเกิดข้อพิพาทหรือความเสียหายขึ้นจึงต้องอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรมว่า การแจ้งข้อหาอันเป็นขั้นตอนการสอบสวนคดีอาญาของพนักงานสอบสวนดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และผู้ฟ้องคดีเสียหายเพียงใด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีปกครอง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ได้มีหนังสือร้องทุกข์ต่อ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ขอให้ส่งเจ้าหน้าที่ตำรวจมาดูแลความปลอดภัยให้ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้ร่วมกันจ้างวาน ยุยงให้บุคคลอื่นมาทำร้ายร่างกายให้ถึงแก่ความตายโดยหวังจะรับบำเหน็จบำนาญของผู้ฟ้องคดี แต่ก็ไม่ได้รับการช่วยเหลือ จึงมีหนังสือร้องทุกข์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ เพื่อขอความช่วยเหลืออีกทางหนึ่ง แต่ก็ไม่ได้รับการช่วยเหลือเช่นกัน ในระหว่างนั้นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปพบและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสาร ตามที่คณะกรรมการประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อเลื่อนวิทยฐานะของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษานครศรีธรรมราช เขต ๓ ได้ร้องทุกข์ไว้ ทั้งที่คณะกรรมการประเมินมิได้เป็นผู้เสียหาย และเอกสารที่นำมากล่าวหาก็เป็นเอกสารปฏิบัติงานภายในโรงเรียนที่คณะกรรมการประเมินขโมยมา การแจ้งข้อหาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี นอกจากนั้นผู้ถูกฟ้องดคีที่ ๗ ยังได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปมอบตัวในคดีอาญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ร้องทุกข์กล่าวหาผู้ฟ้องคดีหมิ่นประมาทผู้อื่นด้วยการโฆษณาด้วยเอกสาร โดยการนำสำเนาเอกสารที่มีข้อความว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไปมีความสัมพันธ์กับภรรยาผู้ฟ้องคดีจนมีบุตรด้วยกันออกเผยแพร่ให้ผู้อื่นรับทราบ ทั้งที่เป็นเอกสารประกอบที่ ผู้ฟ้องคดีมีถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ จะต้องเก็บเป็นความลับ การแจ้งข้อหาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีเช่นกัน จึงฟ้องเรียกค่าเสียหายจากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งเจ็ด ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเป็นการกล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ กระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำผิดกฎหมายในทางอาญา และกล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ กับที่ ๗ ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ และที่ ๕ กระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ไม่ถือเป็นคดีปกครอง แต่ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งไม่รับฟ้องคดีสำหรับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๕ และมีคำสั่งให้รับฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ โดยเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เป็นการใช้อำนาจตำรวจในการรักษาความสงบเรียบร้อย ซึ่งเป็นอำนาจปกครองทั่วไป อันเป็นอำนาจดั้งเดิม แม้จะถูกนำมาบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาโดยเฉพาะก็ตาม และให้ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งเรียกสำนักงานตำรวจแห่งชาติในฐานะหน่วยงานทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ และที่ ๗ เข้ามาในคดีด้วย เห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖ ในฐานะพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปพบและแจ้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีปลอมแปลงเอกสารตามที่มีผู้ร้องทุกข์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๗ ในฐานะพนักงานสอบสวนได้มีหมายเรียกให้ผู้ฟ้องคดีไปมอบตัวในคดีอาญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ร้องทุกข์กล่าวหาผู้ฟ้องคดีหมิ่นประมาทผู้อื่นด้วยการโฆษณาด้วยเอกสาร นั้น เป็นการดำเนินการตามขั้นตอนการสอบสวนในคดีอาญาของพนักงานสอบสวนเพื่อนำไปสู่การฟ้องคดีและลงโทษผู้กระทำความผิดคดีอาญา ตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจพนักงานสอบสวนไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง อันเป็นการใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มิใช่เป็นการใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใด ดังนั้น ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจในกระบวนยุติธรรมทางอาญา อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายเจริญวิทย์ พินิจพุทธพงศ์ ผู้ฟ้องคดี ร้อยตำรวจโท ธนนันท์ ทองจันทร์ ที่ ๖ พันตำรวจโท พีระพงศ์ ยอดสุรางค์ ที่ ๗ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ ๘ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๓/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดนครปฐม
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนครปฐมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๕๓ นายณรงค์ อรพินทร์ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทคิมโปวิลลาร์ จำกัด ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ นายวิชัย บุญธรรมชนะรุ่ง ที่ ๓ นายมนชัยหรือมนะ วชิรปาณี ที่ ๔ นายสุพาสน์ วิเศษมณี ที่ ๕ นายธนู บุญเลิศ ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนครปฐม เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๙๒/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ โจทก์ได้ซื้อที่ดินโฉนดเลขที่ ๗๕๘๔๖ ตำบลลำพยา อำเภอเมืองนครปฐม จังหวัดนครปฐม เนื้อที่ดิน ๑ งาน ๖๙ ตารางวา จากจำเลยที่ ๑ เป็นเงินจำนวน ๖๕๖,๐๐๐ บาท ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๒ โจทก์กับพวกติดต่อเจ้าพนักงานที่ดิน สำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม เพื่อจดทะเบียนขายที่ดินแปลงดังกล่าวซึ่งตกลงซื้อขายกันเป็นเงินจำนวน ๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท แต่เจ้าพนักงานที่เกี่ยวข้องแจ้งว่าไม่สามารถจดทะเบียนให้ได้ เนื่องจากที่ดินแปลงดังกล่าวถูกอายัดไว้ โจทก์ตรวจสอบพบว่า จำเลยที่ ๖ ได้อายัดที่ดินแปลงดังกล่าวเมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๗ โดยให้เหตุผลว่า "ที่ดินแปลงนี้เป็นที่ดินที่กันไว้เป็นสวนสาธารณะ ห้ามทำนิติกรรมใดๆ ให้ปรึกษาก่อน(นายธนู บุญเลิศ)" นอกจากนี้ ส่วนบนของโฉนดที่ดินเหนือตราครุฑและส่วนบนของสารบัญจดทะเบียนหน้า ๒ มีข้อความเขียนว่า "สวนสาธารณะ" ซึ่งแตกต่างกับโฉนดที่ดินและสารบัญจดทะเบียนที่ดินฉบับของโจทก์ และในการจดทะเบียนซื้อขายที่ดินแปลงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ กับโจทก์ ในสารบัญจดทะเบียนหน้า ๒ ของโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดิน มีการขูดลบบริเวณข้อความ "ที่ดินแปลงนี้อยู่ภายใต้การจัดสรรที่ดิน" โดยมีจำเลยที่ ๓ ลงลายมือชื่อกำกับไว้ และมีจำเลยที่ ๕ ลงลายมือชื่อและประทับตราการจดทะเบียนขายที่ดิน ซึ่งแตกต่างจากโฉนดที่ดินฉบับของโจทก์ที่ไม่มีการขูดลบใดๆ ทั้งที่มีข้อความเดียวกันและจำเลยที่ ๓ ลงลายมือชื่อกำกับไว้เช่นเดียวกัน จำเลยที่ ๔ ได้ลงลายมือชื่อในการสอบสวนและประเมินราคาทรัพย์สินเพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมและภาษีอากรการจดทะเบียนขายที่ดิน และจำเลยที่ ๕ ร่วมกับจำเลยที่ ๔ ลงลายมือชื่อในบันทึกการประเมินราคาทรัพย์สินและลงลายมือชื่อในสารบัญจดทะเบียนและประทับตราในฐานะเจ้าพนักงานที่ดินที่รับจดทะเบียนขาย จากการตรวจสอบโจทก์เชื่อว่า จำเลยที่ ๑ ได้กันที่ดินแปลงดังกล่าวไว้เป็นสวนสาธารณะ เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถจดทะเบียนซื้อขายให้แก่โจทก์ได้ การที่จำเลยที่ ๑ ร่วมกับจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินและเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่สุจริต ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ปกปิดความจริงเกี่ยวกับสภาพของที่ดินและยังร่วมกันหลอกลวงโจทก์ในการจดทะเบียนซื้อขาย และมีจำเลยที่ ๖ สั่งอายัดที่ดินแปลงดังกล่าว จำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัด จึงต้องร่วมรับผิดในความเสียหายจากการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ด้วย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งหกร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๒,๕๒๘,๙๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงิน ๖๕๖,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระให้โจทก์เสร็จสิ้น
ศาลจังหวัดนครปฐมมีคำสั่งรับฟ้องเฉพาะจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ส่วนจำเลยที่ ๑ โจทก์บรรยายฟ้องว่า นายทะเบียนได้ขีดชื่อออกจากทะเบียนบริษัทร้างแล้ว ความเป็นนิติบุคคลย่อมสิ้นไป โจทก์จึงฟ้องจำเลยที่ ๑ ไม่ได้ ไม่รับฟ้องจำเลยที่ ๑
จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ให้การโดยสรุปว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การซื้อขายที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ กระทำเมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ อันเป็นเวลาก่อนที่จะมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ ซึ่งห้ามโอนที่ดินที่กันไว้เป็นสาธารณูปโภค แม้การซื้อขายที่ดินดังกล่าวจะอยู่ภายใต้บังคับข้อกำหนดการจัดสรรที่ดินตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๘๖ แต่ข้อกำหนดดังกล่าวก็มิได้ห้ามมิให้ทำการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินที่กันไว้เป็นสาธารณูปโภค การซื้อขายและจดทะเบียนการโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินแปลงดังกล่าวจึงสามารถกระทำได้โดยชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้การลงลายมือชื่อของจำเลยที่ ๓ ในข้อความสารบัญจดทะเบียนในโฉนดที่ดินฉบับของสำนักงานที่ดินแม้จะมีร่องรอยการแก้ไข แต่ก็มีข้อความถูกต้องตรงกับโฉนดที่ดินฉบับเจ้าของที่ดิน และเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย การจดแจ้งในโฉนดที่ดิน การทำสัญญาซื้อขาย การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับการจัดสรร ลงวันที่ ๑๑ ธันวาคม ๒๕๑๖ ข้อ ๑ การกระทำของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ จึงเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่โดยไม่เป็นการกระทำโดยไม่สุจริตหรือฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงและไม่ทำให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ ส่วนการที่จำเลยที่ ๖ ได้กระทำการตามพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ มาตรา ๓๓ และมาตรา ๔๔ (๑) ซึ่งบัญญัติห้ามมิให้ทำนิติกรรมกับบุคคลใด อันก่อให้เกิดภาระผูกพันแก่ที่ดินที่ใช้เพื่อการสาธารณะ จำเลยที่ ๖ จึงมีอำนาจอายัดที่ดินแปลงดังกล่าว เมื่อการกระทำของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นการกระทำในหน้าที่ราชการโดยสุจริต ไม่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และไม่ทำให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ จึงไม่มีความรับผิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัด จึงไม่มีความรับผิดอย่างใดต่อโจทก์ด้วย นอกจากนี้การที่โจทก์ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวโดยมิได้ดูสภาพที่ดินก่อนซื้อ หากโจทก์จะต้องเสียหายอันเนื่องมาจากการซื้อที่ดินโดยไม่ระมัดระวัง ความเสียหายดังกล่าวก็มิได้เป็นผลมาจากการกระทำของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๕ แต่เป็นเพราะความประมาทเลินเล่อของโจทก์เอง หากโจทก์ได้รับความเสียหายอย่างใดชอบที่จะเรียกร้องกับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญา แต่ไม่อาจเรียกร้องเอากับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ได้ คำฟ้องของโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดนครปฐมมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีสำหรับจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ออกจาก
สารบบความ เนื่องจากเห็นว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
ศาลจังหวัดนครปฐมพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและ
วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติจำกัดประเภทคดีปกครองที่
เกิดจากการทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ โดยให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐเท่านั้น ไม่รวมถึงการกระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาทั่วไปของเจ้าหน้าที่ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐให้ร่วมรับผิดในมูลเหตุละเมิดที่เกิดจากการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ ในการรับจดทะเบียนนิติกรรมซื้อขาย ลงลายมือชื่อรับรองในเอกสารที่มีการขูดลบข้อความ และออกคำสั่งอายัดที่ดิน ซึ่งกระทำโดยไม่สุจริต ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เพื่อหลอกลวงโจทก์ให้จดทะเบียนซื้อขายที่ดินพิพาท อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาทั่วไป มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐ จึงไม่อยู่ในบังคับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม สังกัดระทรวงมหาดไทย มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น จำเลยที่ ๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นเจ้าหน้าที่สังกัดสำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม กรมที่ดิน และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามประมวลกฎหมายที่ดิน จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งการจดทะเบียนหรือไม่รับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามที่กำหนดในกฎหมายดังกล่าว จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๕๘๔๖ โดยไม่สุจริต ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ปกปิดความจริงของสภาพที่ดินแปลงพิพาทร่วมกับจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีจำเลยที่ ๕ ลงลายมือชื่อและประทับตรา การจดทะเบียนขายที่ดินพิพาทในสารบัญจดทะเบียนของโฉนดที่ดินซึ่งมีการขูดลบบริเวณข้อความซึ่งแตกต่างกับโฉนดที่ดินและสารบัญจดทะเบียนฉบับของโจทก์ที่ไม่มีการขูดลบใดๆ ทั้งที่มีข้อความเดียวกัน และจำเลยที่ ๓ ลงลายมือชื่อกำกับข้อความการจดแจ้งการจัดสรรที่ดินไว้เช่นเดียวกัน จำเลยที่ ๔ เป็นผู้ลงลายมือชื่อในการสอบสวนและประเมินราคาทรัพย์สินเพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมและภาษีอากรในการจดทะเบียนขายที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับโจทก์ และจำเลยที่ ๕ ลงลายมือชื่อในบันทึกการประเมินราคาทรัพย์สินร่วมด้วย อันเป็นการร่วมกับจำเลยที่ ๑ หลอกลวงโจทก์ในการจดทะเบียนซื้อขาย ต่อมาโจทก์จะขายที่ดินแปลงพิพาทดังกล่าว แต่พนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องแจ้งว่าไม่สามารถจดทะเบียนให้ได้ เนื่องจากสำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม โดยจำเลยที่ ๖ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินในสังกัดจำเลยที่ ๒ ได้จดแจ้งการอายัดเมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๗ ว่าเป็นที่ดินที่กันไว้เป็นสาธารณะ อันเป็นผลทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ไม่สามารถจดทะเบียนขายที่ดินดังกล่าวได้ และขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งบังคับจำเลยทั้งหกร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายในราคาที่ดินที่โจทก์ได้ชำระให้แก่จำเลยที่ ๑ ในวันจดทะเบียนซื้อขาย รวมทั้งกำไรจากการขายที่ดินพิพาทพร้อมดอกเบี้ย ดังนั้น คำฟ้องของโจทก์จึงเป็นเรื่องที่โจทก์โต้แย้งการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ที่ต้องดำเนินการสอบสวนคู่กรณีและตรวจสอบความถูกต้องและความสมบูรณ์ของเอกสารหลักฐานที่คู่กรณียื่นประกอบคำขออันเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในมาตรา ๗๑ มาตรา ๗๓ และมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ โดยกล่าวหาว่า จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินอาศัยโอกาสที่ตนได้ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดจำเลยที่ ๒ ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบในการจดทะเบียนขายที่ดินที่กันไว้เป็นสาธารณะ ซึ่งตกอยู่ในภาระจำยอมเพื่อประโยชน์แก่ที่ดินจัดสรร และต้องห้ามมิให้กระทำการใดๆ อันเป็นเหตุให้ประโยชน์แห่งภาระจำยอมลดไปหรือเสื่อมความสะดวก ตามข้อ ๓๐ แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๘๖ ลงวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน พุทธศักราช ๒๕๑๕ และกล่าวหาว่า พนักงานเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ไม่รับจดทะเบียนขายที่ดินตามคำขอของโจทก์ตามข้อมูลที่จำเลยที่ ๖ ได้จดแจ้งเกี่ยวกับที่ดินแปลงพิพาทของสำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม เมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๗ เพื่อมิให้มีการทำนิติกรรมใดๆ อันจะก่อให้เกิดภาระผูกพันแก่ที่ดินแปลงพิพาทดังกล่าว ซึ่งเป็นสาธารณูปโภคและที่ดินที่ใช้เพื่อบริการสาธารณะสำหรับที่ดินจัดสรร เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากคณะกรรมการจัดสรรที่ดิน ตามมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ อันเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งกระทบสิทธิของโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย โดยมีจำเลยที่ ๒ เป็นหน่วยงานของรัฐที่ต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลละเมิดที่เจ้าหน้าที่ในสังกัดของตนได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีตามฟ้องของโจทก์จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ เจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และจากคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองสามารถออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ได้ซื้อที่ดินมีโฉนดที่ดินมาจากจำเลยที่ ๑ แต่ต่อมาไม่สามารถจดทะเบียนขายที่ดินแปลงดังกล่าวได้ เนื่องจากจำเลยที่ ๖ ได้มีคำสั่งอายัดที่ดิน และในการจดทะเบียนซื้อขายที่ดินแปลงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ กับโจทก์ จำเลยที่ ๓ ได้ลงลายมือชื่อกำกับข้อความ "ที่ดินแปลงนี้อยู่ภายใต้การจัดสรรที่ดิน" ในโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดินบริเวณที่มีการขูดลบข้อความ จำเลยที่ ๔ ได้ลงลายมือชื่อในการสอบสวนและประเมินราคาทรัพย์สินเพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมและภาษีอากรการจดทะเบียนขายที่ดิน และจำเลยที่ ๕ ร่วมกับจำเลยที่ ๔ ลงลายมือชื่อในบันทึกการประเมินราคาทรัพย์สินและลงลายมือชื่อในสารบัญจดทะเบียนและประทับตราในฐานะเจ้าพนักงานที่ดินที่รับจดทะเบียนขาย ซึ่งโจทก์เห็นว่า จำเลยที่ ๑ ร่วมกับจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ กระทำการโดยไม่สุจริต ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ปกปิดความจริงเกี่ยวกับสภาพของที่ดินและยังร่วมกันหลอกลวงโจทก์ การกระทำดังกล่าวของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัด จึงต้องร่วมรับผิดในความเสียหายจากการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ด้วย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งหกร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ส่วนจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ให้การโดยสรุปว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การกระทำของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นการกระทำในหน้าที่ราชการโดยสุจริต ไม่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และไม่ทำให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จึงไม่มีความรับผิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัด จึงไม่มีความรับผิดอย่างใดต่อโจทก์ด้วย โจทก์ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวโดยมิได้ตรวจสอบสภาพที่ดินก่อนซื้อ ความเสียหายจึงเกิดจากความประมาทเลินเล่อของโจทก์เอง โจทก์ชอบที่จะเรียกร้องกับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญา แต่ไม่อาจเรียกร้องเอากับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ได้ คำฟ้องของโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง เมื่อพิเคราะห์จากคำฟ้องและคำให้การแล้วเห็นว่า คดีนี้ไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับเรื่องสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี เป็นเพียงกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลวินิจฉัยความเสียหายจากการกระทำทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานของรัฐ ซึ่งโจทก์อ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยที่ ๖ มีคำสั่งอายัดที่ดินแปลงดังกล่าว อันเป็นคำสั่งทางปกครอง และจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบในการจดทะเบียนซื้อขายที่ดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และจากคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายณรงค์ อรพินทร์ โจทก์ บริษัทคิมโปวิลลาร์ จำกัด ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ นายวิชัย บุญธรรมชนะรุ่ง ที่ ๓ นายมนชัยหรือมนะ วชิรปาณี ที่ ๔ นายสุพาสน์ วิเศษมณี ที่ ๕ นายธนู บุญเลิศ ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
สำเนาถูกต้อง
(นางวลัยมาศ คุปต์กาญจนากุล) คมศิลล์ คัด/ทาน
นิติกรชำนาญการ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๓/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดนครปฐม
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนครปฐมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๕๓ นายณรงค์ อรพินทร์ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทคิมโปวิลลาร์ จำกัด ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ นายวิชัย บุญธรรมชนะรุ่ง ที่ ๓ นายมนชัยหรือมนะ วชิรปาณี ที่ ๔ นายสุพาสน์ วิเศษมณี ที่ ๕ นายธนู บุญเลิศ ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนครปฐม เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๙๒/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ โจทก์ได้ซื้อที่ดินโฉนดเลขที่ ๗๕๘๔๖ ตำบลลำพยา อำเภอเมืองนครปฐม จังหวัดนครปฐม เนื้อที่ดิน ๑ งาน ๖๙ ตารางวา จากจำเลยที่ ๑ เป็นเงินจำนวน ๖๕๖,๐๐๐ บาท ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๒ โจทก์กับพวกติดต่อเจ้าพนักงานที่ดิน สำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม เพื่อจดทะเบียนขายที่ดินแปลงดังกล่าวซึ่งตกลงซื้อขายกันเป็นเงินจำนวน ๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท แต่เจ้าพนักงานที่เกี่ยวข้องแจ้งว่าไม่สามารถจดทะเบียนให้ได้ เนื่องจากที่ดินแปลงดังกล่าวถูกอายัดไว้ โจทก์ตรวจสอบพบว่า จำเลยที่ ๖ ได้อายัดที่ดินแปลงดังกล่าวเมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๗ โดยให้เหตุผลว่า "ที่ดินแปลงนี้เป็นที่ดินที่กันไว้เป็นสวนสาธารณะ ห้ามทำนิติกรรมใดๆ ให้ปรึกษาก่อน(นายธนู บุญเลิศ)" นอกจากนี้ ส่วนบนของโฉนดที่ดินเหนือตราครุฑและส่วนบนของสารบัญจดทะเบียนหน้า ๒ มีข้อความเขียนว่า "สวนสาธารณะ" ซึ่งแตกต่างกับโฉนดที่ดินและสารบัญจดทะเบียนที่ดินฉบับของโจทก์ และในการจดทะเบียนซื้อขายที่ดินแปลงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ กับโจทก์ ในสารบัญจดทะเบียนหน้า ๒ ของโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดิน มีการขูดลบบริเวณข้อความ "ที่ดินแปลงนี้อยู่ภายใต้การจัดสรรที่ดิน" โดยมีจำเลยที่ ๓ ลงลายมือชื่อกำกับไว้ และมีจำเลยที่ ๕ ลงลายมือชื่อและประทับตราการจดทะเบียนขายที่ดิน ซึ่งแตกต่างจากโฉนดที่ดินฉบับของโจทก์ที่ไม่มีการขูดลบใดๆ ทั้งที่มีข้อความเดียวกันและจำเลยที่ ๓ ลงลายมือชื่อกำกับไว้เช่นเดียวกัน จำเลยที่ ๔ ได้ลงลายมือชื่อในการสอบสวนและประเมินราคาทรัพย์สินเพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมและภาษีอากรการจดทะเบียนขายที่ดิน และจำเลยที่ ๕ ร่วมกับจำเลยที่ ๔ ลงลายมือชื่อในบันทึกการประเมินราคาทรัพย์สินและลงลายมือชื่อในสารบัญจดทะเบียนและประทับตราในฐานะเจ้าพนักงานที่ดินที่รับจดทะเบียนขาย จากการตรวจสอบโจทก์เชื่อว่า จำเลยที่ ๑ ได้กันที่ดินแปลงดังกล่าวไว้เป็นสวนสาธารณะ เจ้าพนักงานที่ดินจึงไม่สามารถจดทะเบียนซื้อขายให้แก่โจทก์ได้ การที่จำเลยที่ ๑ ร่วมกับจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินและเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่สุจริต ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ปกปิดความจริงเกี่ยวกับสภาพของที่ดินและยังร่วมกันหลอกลวงโจทก์ในการจดทะเบียนซื้อขาย และมีจำเลยที่ ๖ สั่งอายัดที่ดินแปลงดังกล่าว จำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัด จึงต้องร่วมรับผิดในความเสียหายจากการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ด้วย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งหกร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายเป็นเงินจำนวน ๒,๕๒๘,๙๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงิน ๖๕๖,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระให้โจทก์เสร็จสิ้น
ศาลจังหวัดนครปฐมมีคำสั่งรับฟ้องเฉพาะจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ส่วนจำเลยที่ ๑ โจทก์บรรยายฟ้องว่า นายทะเบียนได้ขีดชื่อออกจากทะเบียนบริษัทร้างแล้ว ความเป็นนิติบุคคลย่อมสิ้นไป โจทก์จึงฟ้องจำเลยที่ ๑ ไม่ได้ ไม่รับฟ้องจำเลยที่ ๑
จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ให้การโดยสรุปว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การซื้อขายที่ดินระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ กระทำเมื่อวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ อันเป็นเวลาก่อนที่จะมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ ซึ่งห้ามโอนที่ดินที่กันไว้เป็นสาธารณูปโภค แม้การซื้อขายที่ดินดังกล่าวจะอยู่ภายใต้บังคับข้อกำหนดการจัดสรรที่ดินตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๘๖ แต่ข้อกำหนดดังกล่าวก็มิได้ห้ามมิให้ทำการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินที่กันไว้เป็นสาธารณูปโภค การซื้อขายและจดทะเบียนการโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินแปลงดังกล่าวจึงสามารถกระทำได้โดยชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้การลงลายมือชื่อของจำเลยที่ ๓ ในข้อความสารบัญจดทะเบียนในโฉนดที่ดินฉบับของสำนักงานที่ดินแม้จะมีร่องรอยการแก้ไข แต่ก็มีข้อความถูกต้องตรงกับโฉนดที่ดินฉบับเจ้าของที่ดิน และเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย การจดแจ้งในโฉนดที่ดิน การทำสัญญาซื้อขาย การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับการจัดสรร ลงวันที่ ๑๑ ธันวาคม ๒๕๑๖ ข้อ ๑ การกระทำของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ จึงเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่โดยไม่เป็นการกระทำโดยไม่สุจริตหรือฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงและไม่ทำให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ ส่วนการที่จำเลยที่ ๖ ได้กระทำการตามพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ มาตรา ๓๓ และมาตรา ๔๔ (๑) ซึ่งบัญญัติห้ามมิให้ทำนิติกรรมกับบุคคลใด อันก่อให้เกิดภาระผูกพันแก่ที่ดินที่ใช้เพื่อการสาธารณะ จำเลยที่ ๖ จึงมีอำนาจอายัดที่ดินแปลงดังกล่าว เมื่อการกระทำของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นการกระทำในหน้าที่ราชการโดยสุจริต ไม่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และไม่ทำให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ จึงไม่มีความรับผิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัด จึงไม่มีความรับผิดอย่างใดต่อโจทก์ด้วย นอกจากนี้การที่โจทก์ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวโดยมิได้ดูสภาพที่ดินก่อนซื้อ หากโจทก์จะต้องเสียหายอันเนื่องมาจากการซื้อที่ดินโดยไม่ระมัดระวัง ความเสียหายดังกล่าวก็มิได้เป็นผลมาจากการกระทำของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๕ แต่เป็นเพราะความประมาทเลินเล่อของโจทก์เอง หากโจทก์ได้รับความเสียหายอย่างใดชอบที่จะเรียกร้องกับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญา แต่ไม่อาจเรียกร้องเอากับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ได้ คำฟ้องของโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดนครปฐมมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีสำหรับจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ออกจาก
สารบบความ เนื่องจากเห็นว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
ศาลจังหวัดนครปฐมพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและ
วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติจำกัดประเภทคดีปกครองที่
เกิดจากการทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ โดยให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐเท่านั้น ไม่รวมถึงการกระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาทั่วไปของเจ้าหน้าที่ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐให้ร่วมรับผิดในมูลเหตุละเมิดที่เกิดจากการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เจ้าหน้าที่ในสังกัดจำเลยที่ ๒ ในการรับจดทะเบียนนิติกรรมซื้อขาย ลงลายมือชื่อรับรองในเอกสารที่มีการขูดลบข้อความ และออกคำสั่งอายัดที่ดิน ซึ่งกระทำโดยไม่สุจริต ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เพื่อหลอกลวงโจทก์ให้จดทะเบียนซื้อขายที่ดินพิพาท อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาทั่วไป มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐ จึงไม่อยู่ในบังคับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม สังกัดระทรวงมหาดไทย มีภารกิจเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิในที่ดินของบุคคลและจัดการที่ดินของรัฐโดยการออกหนังสือแสดงสิทธิและให้บริการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายที่ดิน รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น จำเลยที่ ๒ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ส่วนจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นเจ้าหน้าที่สังกัดสำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม กรมที่ดิน และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามประมวลกฎหมายที่ดิน จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งการจดทะเบียนหรือไม่รับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามที่กำหนดในกฎหมายดังกล่าว จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยที่ ๒ ดำเนินการเพื่อจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมขายที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๕๘๔๖ โดยไม่สุจริต ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ปกปิดความจริงของสภาพที่ดินแปลงพิพาทร่วมกับจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีจำเลยที่ ๕ ลงลายมือชื่อและประทับตรา การจดทะเบียนขายที่ดินพิพาทในสารบัญจดทะเบียนของโฉนดที่ดินซึ่งมีการขูดลบบริเวณข้อความซึ่งแตกต่างกับโฉนดที่ดินและสารบัญจดทะเบียนฉบับของโจทก์ที่ไม่มีการขูดลบใดๆ ทั้งที่มีข้อความเดียวกัน และจำเลยที่ ๓ ลงลายมือชื่อกำกับข้อความการจดแจ้งการจัดสรรที่ดินไว้เช่นเดียวกัน จำเลยที่ ๔ เป็นผู้ลงลายมือชื่อในการสอบสวนและประเมินราคาทรัพย์สินเพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมและภาษีอากรในการจดทะเบียนขายที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับโจทก์ และจำเลยที่ ๕ ลงลายมือชื่อในบันทึกการประเมินราคาทรัพย์สินร่วมด้วย อันเป็นการร่วมกับจำเลยที่ ๑ หลอกลวงโจทก์ในการจดทะเบียนซื้อขาย ต่อมาโจทก์จะขายที่ดินแปลงพิพาทดังกล่าว แต่พนักงานเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องแจ้งว่าไม่สามารถจดทะเบียนให้ได้ เนื่องจากสำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม โดยจำเลยที่ ๖ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินในสังกัดจำเลยที่ ๒ ได้จดแจ้งการอายัดเมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๗ ว่าเป็นที่ดินที่กันไว้เป็นสาธารณะ อันเป็นผลทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ไม่สามารถจดทะเบียนขายที่ดินดังกล่าวได้ และขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งบังคับจำเลยทั้งหกร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายในราคาที่ดินที่โจทก์ได้ชำระให้แก่จำเลยที่ ๑ ในวันจดทะเบียนซื้อขาย รวมทั้งกำไรจากการขายที่ดินพิพาทพร้อมดอกเบี้ย ดังนั้น คำฟ้องของโจทก์จึงเป็นเรื่องที่โจทก์โต้แย้งการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ที่ต้องดำเนินการสอบสวนคู่กรณีและตรวจสอบความถูกต้องและความสมบูรณ์ของเอกสารหลักฐานที่คู่กรณียื่นประกอบคำขออันเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดในมาตรา ๗๑ มาตรา ๗๓ และมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และข้อ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ โดยกล่าวหาว่า จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินอาศัยโอกาสที่ตนได้ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ และเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดจำเลยที่ ๒ ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบในการจดทะเบียนขายที่ดินที่กันไว้เป็นสาธารณะ ซึ่งตกอยู่ในภาระจำยอมเพื่อประโยชน์แก่ที่ดินจัดสรร และต้องห้ามมิให้กระทำการใดๆ อันเป็นเหตุให้ประโยชน์แห่งภาระจำยอมลดไปหรือเสื่อมความสะดวก ตามข้อ ๓๐ แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๘๖ ลงวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน พุทธศักราช ๒๕๑๕ และกล่าวหาว่า พนักงานเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ไม่รับจดทะเบียนขายที่ดินตามคำขอของโจทก์ตามข้อมูลที่จำเลยที่ ๖ ได้จดแจ้งเกี่ยวกับที่ดินแปลงพิพาทของสำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม เมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๗ เพื่อมิให้มีการทำนิติกรรมใดๆ อันจะก่อให้เกิดภาระผูกพันแก่ที่ดินแปลงพิพาทดังกล่าว ซึ่งเป็นสาธารณูปโภคและที่ดินที่ใช้เพื่อบริการสาธารณะสำหรับที่ดินจัดสรร เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากคณะกรรมการจัดสรรที่ดิน ตามมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ อันเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งกระทบสิทธิของโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย โดยมีจำเลยที่ ๒ เป็นหน่วยงานของรัฐที่ต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลละเมิดที่เจ้าหน้าที่ในสังกัดของตนได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีตามฟ้องของโจทก์จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ เจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และจากคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองสามารถออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์ได้ซื้อที่ดินมีโฉนดที่ดินมาจากจำเลยที่ ๑ แต่ต่อมาไม่สามารถจดทะเบียนขายที่ดินแปลงดังกล่าวได้ เนื่องจากจำเลยที่ ๖ ได้มีคำสั่งอายัดที่ดิน และในการจดทะเบียนซื้อขายที่ดินแปลงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ กับโจทก์ จำเลยที่ ๓ ได้ลงลายมือชื่อกำกับข้อความ "ที่ดินแปลงนี้อยู่ภายใต้การจัดสรรที่ดิน" ในโฉนดที่ดินฉบับสำนักงานที่ดินบริเวณที่มีการขูดลบข้อความ จำเลยที่ ๔ ได้ลงลายมือชื่อในการสอบสวนและประเมินราคาทรัพย์สินเพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมและภาษีอากรการจดทะเบียนขายที่ดิน และจำเลยที่ ๕ ร่วมกับจำเลยที่ ๔ ลงลายมือชื่อในบันทึกการประเมินราคาทรัพย์สินและลงลายมือชื่อในสารบัญจดทะเบียนและประทับตราในฐานะเจ้าพนักงานที่ดินที่รับจดทะเบียนขาย ซึ่งโจทก์เห็นว่า จำเลยที่ ๑ ร่วมกับจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ กระทำการโดยไม่สุจริต ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ปกปิดความจริงเกี่ยวกับสภาพของที่ดินและยังร่วมกันหลอกลวงโจทก์ การกระทำดังกล่าวของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัด จึงต้องร่วมรับผิดในความเสียหายจากการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ ด้วย ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยทั้งหกร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ส่วนจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ให้การโดยสรุปว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การกระทำของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๖ เป็นการกระทำในหน้าที่ราชการโดยสุจริต ไม่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และไม่ทำให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จึงไม่มีความรับผิดต่อโจทก์ จำเลยที่ ๒ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัด จึงไม่มีความรับผิดอย่างใดต่อโจทก์ด้วย โจทก์ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวโดยมิได้ตรวจสอบสภาพที่ดินก่อนซื้อ ความเสียหายจึงเกิดจากความประมาทเลินเล่อของโจทก์เอง โจทก์ชอบที่จะเรียกร้องกับจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นคู่สัญญา แต่ไม่อาจเรียกร้องเอากับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๖ ได้ คำฟ้องของโจทก์ขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง เมื่อพิเคราะห์จากคำฟ้องและคำให้การแล้วเห็นว่า คดีนี้ไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับเรื่องสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี เป็นเพียงกรณีที่โจทก์ขอให้ศาลวินิจฉัยความเสียหายจากการกระทำทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานของรัฐ ซึ่งโจทก์อ้างว่าได้รับความเสียหายจากการที่จำเลยที่ ๖ มีคำสั่งอายัดที่ดินแปลงดังกล่าว อันเป็นคำสั่งทางปกครอง และจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบในการจดทะเบียนซื้อขายที่ดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และจากคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายณรงค์ อรพินทร์ โจทก์ บริษัทคิมโปวิลลาร์ จำกัด ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ นายวิชัย บุญธรรมชนะรุ่ง ที่ ๓ นายมนชัยหรือมนะ วชิรปาณี ที่ ๔ นายสุพาสน์ วิเศษมณี ที่ ๕ นายธนู บุญเลิศ ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
สำเนาถูกต้อง
(นางวลัยมาศ คุปต์กาญจนากุล) คมศิลล์ คัด/ทาน
นิติกรชำนาญการ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) และ (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๒/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดตาก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดตากโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๕๓ นายทวี อ่อนเฉวียง ที่ ๑ เด็กหญิงอรจิรา เหมราช โดยนายทวี อ่อนเฉวียง ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลวังหิน ที่ ๑ นายภิรมย์ อ๊อดทรัพย์ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดตาก เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๕๑/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒ เมษายน ๒๕๕๓ นายธวัชชัย อ่อนเฉวียง ประสบอุบัติเหตุขับรถจักรยานยนต์หลบรถกระบะไปชนป้ายประชาสัมพันธ์ให้เสียภาษีบำรุงท้องที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งป้ายดังกล่าวถูกลมพัดหักโค่นตั้งแต่วันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๕๓ แต่จำเลยทั้งสองละเลยไม่จัดเก็บให้เรียบร้อยทำให้กีดขวางการจราจร เป็นเหตุให้นายธวัชชัยซึ่งขับขี่รถจักรยานยนต์ชนป้ายดังกล่าวและล้มลงเสียชีวิต โจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นบิดาของนายธวัชชัย และโจทก์ที่ ๒ ซึ่งเป็นบุตรของนายธวัชชัยจึงฟ้องเรียกค่าจัดการปลงศพ ค่าซ่อมรถจักรยานยนต์ ค่าขาดไร้อุปการะรวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๗๓๗,๔๕๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งสอง
จำเลยทั้งสองให้การว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการที่จำเลย ที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง โจทก์ที่ ๑ มิได้เป็นบิดาที่ชอบด้วยกฎหมายของผู้ตาย และโจทก์ที่ ๒ มิได้เป็นบุตรโดยชอบด้วยกฎหมายของผู้ตาย โจทก์ทั้งสองจึงไม่สิทธิฟ้องเรียกค่าขาดไร้อุปการะ และโจทก์ทั้งสองไม่มีสิทธิฟ้องเรียกค่าปลงศพ จำเลยทั้งสองใช้ความระมัดระวังตามสมควรแก่พฤติการณ์โดยนำกรวยจราจรมาวางรอบบริเวณป้ายประชาสัมพันธ์ที่หักโค่นล้มแล้ว เหตุละเมิดเกิดจากความประมาทของผู้ตายที่ขับขี่รถจักรยานยนต์แข่งขันกับรถจักรยานยนต์คันอื่นด้วยความเร็วสูงในขณะเมาสุราหรือเครื่องดื่มที่มีแอลกอฮอล์เป็นเหตุให้รถจักรยานยนต์ที่ผู้ตายขับขี่เสียหลักแล่นออกนอกช่องทางเดินรถไปชนเสาป้ายประชาสัมพันธ์ซึ่งอยู่ห่างจากถนนประมาณ ๓ เมตร และมิได้กีดขวางการจราจรตามคำฟ้อง จำเลยทั้งสองจึงไม่ต้องรับผิด ค่าเสียหายและค่าสินไหมทดแทนไม่เป็นความจริงและสูงเกินจริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องขอให้วินิจฉัยชี้ขาดเบื้องต้นในปัญหาข้อกฎหมายตามคำให้การ
ศาลจังหวัดตากพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ฟ้องว่านายธวัชชัย ผู้ตายขับรถไปชนป้ายประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเสียภาษีบำรุงท้องที่ของจำเลยที่ ๑ ที่หักล้มพาดกีดขวางทางเดินรถจักรยาน ยนต์ซึ่งป้ายดังกล่าวถูกลมพายุพัดหักโค่นล้มตั้งแต่วันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๕๓ แต่จำเลยทั้งสองไม่จัดเก็บให้เรียบร้อย ปล่อยปละละเลยโดยปราศจากความระมัดระวัง โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยทั้งสองในฐานะเป็นผู้จัดทำป้ายและเจ้าของป้ายประชาสัมพันธ์ให้เสียภาษีซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง มิใช่ฟ้องในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและบำรุงทางบก ทางน้ำ รักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน หรือทางสาธารณะตามพระราชบัญญัติ สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗ เพราะหากโจทก์ทั้งสองประสงค์จะฟ้องจำเลย ทั้งสองในฐานะเป็นผู้ดูแลบำรุงรักษาถนนก็คงบรรยายฟ้องถึงอำนาจหน้าที่ของจำเลย และบรรยายให้เห็นว่าป้ายดังกล่าวอยู่ในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลวังหิน ดังนั้น เมื่อโจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสองในฐานะเป็นผู้จัดทำป้ายและเจ้าของป้ายจึงมีประเด็นต้องพิจารณาต่อไปว่าจำเลยทั้งสองจัดทำป้ายประชาสัมพันธ์เป็นการจัดทำโดยอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายหรือไม่ ซึ่งจำเลยทั้งสองอ้างว่า มาตรา ๗๔ กำหนดให้องค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีป้าย โดยให้นายกองค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับนายกเทศมนตรีตามกฎหมายว่าด้วยภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และให้คณะผู้บริหาร มีอำนาจพิจารณาชี้ขาดคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินใหม่ในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลนั้น อันเป็นกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนนั้น เห็นว่า อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีต่าง ๆ การจัดทำป้ายประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเสียภาษีบำรุงท้องที่ มิได้อาศัยอำนาจตามบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าว ดังนั้น การที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยทั้งสองในฐานะเป็นผู้จัดทำป้ายประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเสียภาษีบำรุงท้องที่ที่หักล้ม แล้วจำเลยทั้งสองไม่จัดเก็บให้เรียบร้อย จึงเป็นการฟ้องว่าจำเลยประมาทเลินเล่อ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย มูลคดีที่ต้องวินิจฉัยจึงเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๒๐ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการ ส่วนท้องถิ่น จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางน้ำและทางบก และการรักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้งกำจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗ (๑) และ (๒) อันเป็นกิจการทางปกครองหรือการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชน ซึ่งกฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองเช่นจำเลยที่ ๑ โดยเฉพาะ ซึ่งอำนาจหน้าที่บำรุงรักษาทางบกตามบทบัญญัติดังกล่าวรวมไปถึงการดูแลรักษาไม่ให้มีสิ่งใดกีดขวางการจราจรบนทางนั้นด้วย ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความปลอดภัยอย่างเพียงพอแก่ประชาชนผู้ใช้ทางสัญจร การที่โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ซึ่งมีหน้าที่ตามกฎหมายในการบำรุงรักษาทางละเลยไม่จัดเก็บป้ายประชาสัมพันธ์ให้เสียบำรุงท้องที่ซึ่งถูกลมพัดหักโค่นมากีดขวางทางจราจรทำให้บุตรของโจทก์ที่ ๑ ขับรถจักรยานยนต์ชนป้ายดังกล่าวเสียชีวิต จึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ในการตรวจสอบดูแลและบำรุงรักษาทางจราจรให้มีความปลอดภัยอย่างเพียงพอจนเป็นเหตุให้บุตรของโจทก์ที่ ๑ เสียชีวิต คดีพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยทั้งสองจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
อย่างไรก็ดี ศาลปกครองพิษณุโลกมีข้อสังเกตเพิ่มเติมในคดีนี้ว่า จำเลยทั้งสองโต้แย้งเขตอำนาจศาลไว้ในคำให้การโดยมิได้จัดทำเป็นคำร้องยื่นต่อศาลเป็นการเฉพาะตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับในกรณีที่ศาลเห็นเองเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวนั้น จะต้องเป็นกรณีที่ ศาลเห็นเองว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลอื่น ไม่ใช่เห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลตน เมื่อคดีนี้ศาลจังหวัดตากซึ่งเป็นศาลที่ส่งความเห็น เห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลตน กรณีจึงไม่อาจถือว่าเป็นการทำความเห็นเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลในกรณีที่ศาลเห็นเองตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ เช่นกัน ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล (คำสั่ง) ที่ ๔๗/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุง รักษาทางน้ำและทางบก และการรักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้งกำจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗ (๑) และ (๒) ประกอบพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๖ (๒) และ (๑๘) อันเป็นการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง ซึ่งอำนาจหน้าที่ในการบำรุงรักษาทางบกตามบทบัญญัติดังกล่าว ย่อมรวมไปถึงการดูแลรักษาไม่ให้สิ่งใดกีดขวางการจราจรบนทางนั้นด้วย ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความปลอดภัยอย่างเพียงพอแก่ประชาชนผู้ใช้ทางสัญจร เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ซึ่งมีหน้าที่ตามกฎหมายในการบำรุงรักษาทางปล่อยปละละเลยไม่จัดเก็บป้ายประชาสัมพันธ์ให้เสียภาษีบำรุงท้องที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งถูกลมพัดหักโค่นมากีดขวางทางจราจรตั้งแต่วันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๕๓ ทำให้ในวันที่ ๒ เมษายน ๒๕๕๓ บุตรของโจทก์ที่ ๑ ประสบอุบัติเหตุขับรถจักรยานยนต์ชนป้ายดังกล่าว จนถึงแก่ความตาย กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ในการตรวจสอบดูแลและบำรุงรักษาทางจราจรให้มีความปลอดภัยอย่างเพียงพอจนเป็นเหตุให้บุตรของโจทก์ที่ ๑ เสียชีวิต คดีพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยทั้งสองจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับ การกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายทวี อ่อนเฉวียง ที่ ๑ เด็กหญิงอรจิรา เหมราช โดย นายทวี อ่อนเฉวียง ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๒ โจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลวังหิน ที่ ๑ นายภิรมย์ อ๊อดทรัพย์ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
สำเนาถูกต้อง
(นางวลัยมาศ คุปต์กาญจนากุล) คมศิลล์ คัด/ทาน
นิติกรชำนาญการ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๒/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดตาก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดตากโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๘ กันยายน ๒๕๕๓ นายทวี อ่อนเฉวียง ที่ ๑ เด็กหญิงอรจิรา เหมราช โดยนายทวี อ่อนเฉวียง ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลวังหิน ที่ ๑ นายภิรมย์ อ๊อดทรัพย์ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดตาก เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๕๑/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒ เมษายน ๒๕๕๓ นายธวัชชัย อ่อนเฉวียง ประสบอุบัติเหตุขับรถจักรยานยนต์หลบรถกระบะไปชนป้ายประชาสัมพันธ์ให้เสียภาษีบำรุงท้องที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งป้ายดังกล่าวถูกลมพัดหักโค่นตั้งแต่วันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๕๓ แต่จำเลยทั้งสองละเลยไม่จัดเก็บให้เรียบร้อยทำให้กีดขวางการจราจร เป็นเหตุให้นายธวัชชัยซึ่งขับขี่รถจักรยานยนต์ชนป้ายดังกล่าวและล้มลงเสียชีวิต โจทก์ที่ ๑ ซึ่งเป็นบิดาของนายธวัชชัย และโจทก์ที่ ๒ ซึ่งเป็นบุตรของนายธวัชชัยจึงฟ้องเรียกค่าจัดการปลงศพ ค่าซ่อมรถจักรยานยนต์ ค่าขาดไร้อุปการะรวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๗๓๗,๔๕๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งสอง
จำเลยทั้งสองให้การว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการที่จำเลย ที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง โจทก์ที่ ๑ มิได้เป็นบิดาที่ชอบด้วยกฎหมายของผู้ตาย และโจทก์ที่ ๒ มิได้เป็นบุตรโดยชอบด้วยกฎหมายของผู้ตาย โจทก์ทั้งสองจึงไม่สิทธิฟ้องเรียกค่าขาดไร้อุปการะ และโจทก์ทั้งสองไม่มีสิทธิฟ้องเรียกค่าปลงศพ จำเลยทั้งสองใช้ความระมัดระวังตามสมควรแก่พฤติการณ์โดยนำกรวยจราจรมาวางรอบบริเวณป้ายประชาสัมพันธ์ที่หักโค่นล้มแล้ว เหตุละเมิดเกิดจากความประมาทของผู้ตายที่ขับขี่รถจักรยานยนต์แข่งขันกับรถจักรยานยนต์คันอื่นด้วยความเร็วสูงในขณะเมาสุราหรือเครื่องดื่มที่มีแอลกอฮอล์เป็นเหตุให้รถจักรยานยนต์ที่ผู้ตายขับขี่เสียหลักแล่นออกนอกช่องทางเดินรถไปชนเสาป้ายประชาสัมพันธ์ซึ่งอยู่ห่างจากถนนประมาณ ๓ เมตร และมิได้กีดขวางการจราจรตามคำฟ้อง จำเลยทั้งสองจึงไม่ต้องรับผิด ค่าเสียหายและค่าสินไหมทดแทนไม่เป็นความจริงและสูงเกินจริง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องขอให้วินิจฉัยชี้ขาดเบื้องต้นในปัญหาข้อกฎหมายตามคำให้การ
ศาลจังหวัดตากพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ฟ้องว่านายธวัชชัย ผู้ตายขับรถไปชนป้ายประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเสียภาษีบำรุงท้องที่ของจำเลยที่ ๑ ที่หักล้มพาดกีดขวางทางเดินรถจักรยาน ยนต์ซึ่งป้ายดังกล่าวถูกลมพายุพัดหักโค่นล้มตั้งแต่วันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๕๓ แต่จำเลยทั้งสองไม่จัดเก็บให้เรียบร้อย ปล่อยปละละเลยโดยปราศจากความระมัดระวัง โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยทั้งสองในฐานะเป็นผู้จัดทำป้ายและเจ้าของป้ายประชาสัมพันธ์ให้เสียภาษีซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสอง มิใช่ฟ้องในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและบำรุงทางบก ทางน้ำ รักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน หรือทางสาธารณะตามพระราชบัญญัติ สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗ เพราะหากโจทก์ทั้งสองประสงค์จะฟ้องจำเลย ทั้งสองในฐานะเป็นผู้ดูแลบำรุงรักษาถนนก็คงบรรยายฟ้องถึงอำนาจหน้าที่ของจำเลย และบรรยายให้เห็นว่าป้ายดังกล่าวอยู่ในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลวังหิน ดังนั้น เมื่อโจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสองในฐานะเป็นผู้จัดทำป้ายและเจ้าของป้ายจึงมีประเด็นต้องพิจารณาต่อไปว่าจำเลยทั้งสองจัดทำป้ายประชาสัมพันธ์เป็นการจัดทำโดยอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายหรือไม่ ซึ่งจำเลยทั้งสองอ้างว่า มาตรา ๗๔ กำหนดให้องค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีป้าย โดยให้นายกองค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับนายกเทศมนตรีตามกฎหมายว่าด้วยภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และให้คณะผู้บริหาร มีอำนาจพิจารณาชี้ขาดคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินใหม่ในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลนั้น อันเป็นกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนนั้น เห็นว่า อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีต่าง ๆ การจัดทำป้ายประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเสียภาษีบำรุงท้องที่ มิได้อาศัยอำนาจตามบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าว ดังนั้น การที่โจทก์ทั้งสองฟ้องจำเลยทั้งสองในฐานะเป็นผู้จัดทำป้ายประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนเสียภาษีบำรุงท้องที่ที่หักล้ม แล้วจำเลยทั้งสองไม่จัดเก็บให้เรียบร้อย จึงเป็นการฟ้องว่าจำเลยประมาทเลินเล่อ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย มูลคดีที่ต้องวินิจฉัยจึงเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๒๐ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการ ส่วนท้องถิ่น จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางน้ำและทางบก และการรักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้งกำจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗ (๑) และ (๒) อันเป็นกิจการทางปกครองหรือการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชน ซึ่งกฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองเช่นจำเลยที่ ๑ โดยเฉพาะ ซึ่งอำนาจหน้าที่บำรุงรักษาทางบกตามบทบัญญัติดังกล่าวรวมไปถึงการดูแลรักษาไม่ให้มีสิ่งใดกีดขวางการจราจรบนทางนั้นด้วย ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความปลอดภัยอย่างเพียงพอแก่ประชาชนผู้ใช้ทางสัญจร การที่โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ซึ่งมีหน้าที่ตามกฎหมายในการบำรุงรักษาทางละเลยไม่จัดเก็บป้ายประชาสัมพันธ์ให้เสียบำรุงท้องที่ซึ่งถูกลมพัดหักโค่นมากีดขวางทางจราจรทำให้บุตรของโจทก์ที่ ๑ ขับรถจักรยานยนต์ชนป้ายดังกล่าวเสียชีวิต จึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ในการตรวจสอบดูแลและบำรุงรักษาทางจราจรให้มีความปลอดภัยอย่างเพียงพอจนเป็นเหตุให้บุตรของโจทก์ที่ ๑ เสียชีวิต คดีพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยทั้งสองจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
อย่างไรก็ดี ศาลปกครองพิษณุโลกมีข้อสังเกตเพิ่มเติมในคดีนี้ว่า จำเลยทั้งสองโต้แย้งเขตอำนาจศาลไว้ในคำให้การโดยมิได้จัดทำเป็นคำร้องยื่นต่อศาลเป็นการเฉพาะตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับในกรณีที่ศาลเห็นเองเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวนั้น จะต้องเป็นกรณีที่ ศาลเห็นเองว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลอื่น ไม่ใช่เห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลตน เมื่อคดีนี้ศาลจังหวัดตากซึ่งเป็นศาลที่ส่งความเห็น เห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลตน กรณีจึงไม่อาจถือว่าเป็นการทำความเห็นเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลในกรณีที่ศาลเห็นเองตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ เช่นกัน ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล (คำสั่ง) ที่ ๔๗/๒๕๕๓
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุง รักษาทางน้ำและทางบก และการรักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้งกำจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗ (๑) และ (๒) ประกอบพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๖ (๒) และ (๑๘) อันเป็นการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง ซึ่งอำนาจหน้าที่ในการบำรุงรักษาทางบกตามบทบัญญัติดังกล่าว ย่อมรวมไปถึงการดูแลรักษาไม่ให้สิ่งใดกีดขวางการจราจรบนทางนั้นด้วย ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความปลอดภัยอย่างเพียงพอแก่ประชาชนผู้ใช้ทางสัญจร เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ซึ่งมีหน้าที่ตามกฎหมายในการบำรุงรักษาทางปล่อยปละละเลยไม่จัดเก็บป้ายประชาสัมพันธ์ให้เสียภาษีบำรุงท้องที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งถูกลมพัดหักโค่นมากีดขวางทางจราจรตั้งแต่วันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๕๓ ทำให้ในวันที่ ๒ เมษายน ๒๕๕๓ บุตรของโจทก์ที่ ๑ ประสบอุบัติเหตุขับรถจักรยานยนต์ชนป้ายดังกล่าว จนถึงแก่ความตาย กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ในการตรวจสอบดูแลและบำรุงรักษาทางจราจรให้มีความปลอดภัยอย่างเพียงพอจนเป็นเหตุให้บุตรของโจทก์ที่ ๑ เสียชีวิต คดีพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยทั้งสองจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับ การกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายทวี อ่อนเฉวียง ที่ ๑ เด็กหญิงอรจิรา เหมราช โดย นายทวี อ่อนเฉวียง ผู้แทนโดยชอบธรรม ที่ ๒ โจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลวังหิน ที่ ๑ นายภิรมย์ อ๊อดทรัพย์ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
สำเนาถูกต้อง
(นางวลัยมาศ คุปต์กาญจนากุล) คมศิลล์ คัด/ทาน
นิติกรชำนาญการ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๑/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดศรีสะเกษ
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดศรีสะเกษโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ มิถุนายน ๒๕๕๓ นางบุญยืน มโนรัตน์ ที่ ๑ นางสาวปานจันทร์ บริบูรณ์ ที่ ๒ ว่าที่ร้อยตรี จักรวาล บริบูรณ์ ที่ ๓ นางสมร ศรีเลิศ ที่ ๔ นางมะลีจันทร์ สีสัน ที่ ๕นางคำพันธ์ สีสันที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้อง นายเพิ่มศักดิ์ ฉวีรักษ์ ในฐานะนายอำเภอปรางค์กู่ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๑๐/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินมือเปล่า ตั้งอยู่หมู่บ้านโนนดั่ง หมู่ ๗ ตำบลพิมาย อำเภอปรางค์กู่ จังหวัดศรีสะเกษ เนื้อที่ดินประมาณ ๒๒ ไร่ ๓ งาน ๕๓ ตารางวา โดยโจทก์ทั้งหกแบ่งกันครอบครองทำประโยชน์เป็นสัดส่วนโดยรับมรดกมาจากบิดามารดามาตั้งแต่ปี ๒๔๙๔ จนถึงปัจจุบัน โจทก์ที่ ๑ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๓ ไร่ ๘๖ ตารางวา โจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินร่วมกันเนื้อที่ประมาณ ๓ ไร่ ๑ งาน ๑๘ ตารางวา โจทก์ที่ ๔ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่๓๖ ตารางวา โจทก์ที่ ๕ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่ ๓ งาน ๖๕ ตารางวา และโจทก์ที่ ๖ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๗ ไร่ ๑ งาน ๔๘ ตารางวา เมื่อวันที่ ๑๘ ตุลาคม๒๕๔๘ จำเลยในฐานะนายอำเภอปรางค์กู่ จังหวัดศรีสะเกษ ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินสาธารณประโยชน์ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช ๒๔๕๗ ได้รับมอบหมายจากกระทรวงมหาดไทยให้ยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงต่ออธิบดีกรมที่ดินผ่านเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาปรางค์กู่ โดยนำช่างรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "แปลงป่าช้าบ้านโนนดั่ง"รังวัดรุกล้ำที่ดินทั้งหมดที่โจทก์ทั้งหกครอบครองทำประโยชน์ ขอให้ศาลพิพากษาว่าโจทก์ทั้งหกเป็นผู้ครอบครองที่ดิน ๒๒ ไร่ ๓ งาน ๕๓ ตารางวาตามสัดส่วนของแต่ละคน และขอให้บังคับจำเลยระงับหรือเพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่รังวัดทับที่ดินของโจทก์ทั้งหกดังกล่าว จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่มีอำนาจฟ้องเพราะไม่ใช่เจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองและไม่มีเอกสารสิทธิเพื่อแสดงการได้มาโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยยังไม่ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงยังไม่เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งหก ที่ดินพิพาทแปลงดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันการรังวัดของจำเลยกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายการที่โจทก์ทั้งหกมิได้มีสิทธิครอบครองแต่อ้างว่าได้ครอบครองและทำประโยชน์โดยไม่ได้รับอนุญาตจึงเป็นการบุกรุกและยึดถือที่ดินของรัฐโดยไม่มีสิทธิ จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริตและไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ทั้งหกไม่มีสิทธิยกระยะเวลาครอบครองขึ้นต่อสู้ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องว่า โจทก์ทั้งหกฟ้องจำเลยซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐให้เพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โดยอ้างว่าเป็นการออกคำสั่งรังวัดทับที่ดินของโจทก์ทั้งหก จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งตาม มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งหกอ้างว่าเป็นเจ้าของที่ดินเนื้อที่รวมกันประมาณ ๒๒ ไร่ ๓ งาน ๕๓ ตารางวา ได้รับมรดกมาจากบิดามารดาและครอบครองติดต่อมาจนถึงปัจจุบัน จำเลยนำรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลง "ป่าช้าบ้านโนนดั่ง"โจทก์ทั้งหกเห็นว่าจำเลยกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้ศาลระงับหรือเพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง การที่ศาลจะมีคำสั่งระงับหรือไม่ระงับ เพิกถอนหรือไม่เพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งหกหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้กระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ ๙๔๘/๒๕๑๖ มอบอำนาจให้นายอำเภอเป็นผู้ยื่นคำขอรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดิน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จำเลยในฐานะนายอำเภอปรางค์กู่ จึงได้ยื่นคำขอรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินอันเป็นสาธารณประโยชน์ แปลง "ป่าช้าบ้านโนนดั่ง" เมื่อพิจารณาข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องได้แก่ ประมวลกฎหมายที่ดินพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน พ.ศ. ๒๕๕๓ ข้อ ๖ วรรคสอง เห็นได้ว่าการกระทำของจำเลยเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนดและเป็นการดำเนินกิจการทางปกครอง ดังนั้น การกระทำของจำเลยที่นำรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินดังกล่าว จึงเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและการดำเนินกิจการทางปกครองตามนัยมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช๒๕๕๐ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน นั้น เห็นว่า การพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งหกหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นเพียงประเด็นย่อยหนึ่งในคดีเท่านั้น และแม้การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นนี้ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินและนำบทบัญญิติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งหกอ้างว่า โจทก์ทั้งหกครอบครองที่ดินมือเปล่าซึ่งรับมรดกมาจากบิดามารดา เนื้อที่ดินประมาณ ๒๒ ไร่ ๓ งาน๕๓ ตารางวา โดยแบ่งกันครอบครองทำประโยชน์เป็นสัดส่วน ได้ถูกจำเลยนำช่างรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "แปลงป่าช้าบ้านโนนดั่ง" รุกล้ำที่ดินทั้งหมดที่โจทก์ทั้งหกครอบครองทำประโยชน์ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์ทั้งหกเป็นผู้ครอบครองที่ดินตามสัดส่วนของแต่ละคนและให้จำเลยระงับหรือเพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่รังวัดทับที่ดินของโจทก์ทั้งหกดังกล่าว ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่มีอำนาจฟ้องที่ดินพิพาทแปลงดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน การรังวัดของจำเลยกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ทั้งหกไม่มีสิทธิครอบครอง ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหก ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งหกเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางบุญยืน มโนรัตน์ ที่ ๑ นางสาวปานจันทร์บริบูรณ์ ที่ ๒ ว่าที่ร้อยตรี จักรวาล บริบูรณ์ ที่ ๓ นางสมร ศรีเลิศ ที่ ๔ นางมะลีจันทร์ สีสัน ที่ ๕ นางคำพันธ์ สีสัน ที่ ๖ นายเพิ่มศักดิ์ ฉวีรักษ์ ในฐานะนายอำเภอปรางค์กู่ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ
ศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๑/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดศรีสะเกษ
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดศรีสะเกษโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ มิถุนายน ๒๕๕๓ นางบุญยืน มโนรัตน์ ที่ ๑ นางสาวปานจันทร์ บริบูรณ์ ที่ ๒ ว่าที่ร้อยตรี จักรวาล บริบูรณ์ ที่ ๓ นางสมร ศรีเลิศ ที่ ๔ นางมะลีจันทร์ สีสัน ที่ ๕นางคำพันธ์ สีสันที่ ๖ โจทก์ ยื่นฟ้อง นายเพิ่มศักดิ์ ฉวีรักษ์ ในฐานะนายอำเภอปรางค์กู่ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๓๑๐/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ทั้งหกเป็นเจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินมือเปล่า ตั้งอยู่หมู่บ้านโนนดั่ง หมู่ ๗ ตำบลพิมาย อำเภอปรางค์กู่ จังหวัดศรีสะเกษ เนื้อที่ดินประมาณ ๒๒ ไร่ ๓ งาน ๕๓ ตารางวา โดยโจทก์ทั้งหกแบ่งกันครอบครองทำประโยชน์เป็นสัดส่วนโดยรับมรดกมาจากบิดามารดามาตั้งแต่ปี ๒๔๙๔ จนถึงปัจจุบัน โจทก์ที่ ๑ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๓ ไร่ ๘๖ ตารางวา โจทก์ที่ ๒ และที่ ๓ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินร่วมกันเนื้อที่ประมาณ ๓ ไร่ ๑ งาน ๑๘ ตารางวา โจทก์ที่ ๔ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่๓๖ ตารางวา โจทก์ที่ ๕ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่ ๓ งาน ๖๕ ตารางวา และโจทก์ที่ ๖ ครอบครองทำประโยชน์ที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๗ ไร่ ๑ งาน ๔๘ ตารางวา เมื่อวันที่ ๑๘ ตุลาคม๒๕๔๘ จำเลยในฐานะนายอำเภอปรางค์กู่ จังหวัดศรีสะเกษ ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินสาธารณประโยชน์ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช ๒๔๕๗ ได้รับมอบหมายจากกระทรวงมหาดไทยให้ยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงต่ออธิบดีกรมที่ดินผ่านเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาปรางค์กู่ โดยนำช่างรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "แปลงป่าช้าบ้านโนนดั่ง"รังวัดรุกล้ำที่ดินทั้งหมดที่โจทก์ทั้งหกครอบครองทำประโยชน์ ขอให้ศาลพิพากษาว่าโจทก์ทั้งหกเป็นผู้ครอบครองที่ดิน ๒๒ ไร่ ๓ งาน ๕๓ ตารางวาตามสัดส่วนของแต่ละคน และขอให้บังคับจำเลยระงับหรือเพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่รังวัดทับที่ดินของโจทก์ทั้งหกดังกล่าว จำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่มีอำนาจฟ้องเพราะไม่ใช่เจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองและไม่มีเอกสารสิทธิเพื่อแสดงการได้มาโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยยังไม่ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงยังไม่เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งหก ที่ดินพิพาทแปลงดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันการรังวัดของจำเลยกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายการที่โจทก์ทั้งหกมิได้มีสิทธิครอบครองแต่อ้างว่าได้ครอบครองและทำประโยชน์โดยไม่ได้รับอนุญาตจึงเป็นการบุกรุกและยึดถือที่ดินของรัฐโดยไม่มีสิทธิ จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริตและไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ทั้งหกไม่มีสิทธิยกระยะเวลาครอบครองขึ้นต่อสู้ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องว่า โจทก์ทั้งหกฟ้องจำเลยซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐให้เพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โดยอ้างว่าเป็นการออกคำสั่งรังวัดทับที่ดินของโจทก์ทั้งหก จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งตาม มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งหกอ้างว่าเป็นเจ้าของที่ดินเนื้อที่รวมกันประมาณ ๒๒ ไร่ ๓ งาน ๕๓ ตารางวา ได้รับมรดกมาจากบิดามารดาและครอบครองติดต่อมาจนถึงปัจจุบัน จำเลยนำรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลง "ป่าช้าบ้านโนนดั่ง"โจทก์ทั้งหกเห็นว่าจำเลยกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้ศาลระงับหรือเพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง การที่ศาลจะมีคำสั่งระงับหรือไม่ระงับ เพิกถอนหรือไม่เพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งหกหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้กระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ ๙๔๘/๒๕๑๖ มอบอำนาจให้นายอำเภอเป็นผู้ยื่นคำขอรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดิน อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จำเลยในฐานะนายอำเภอปรางค์กู่ จึงได้ยื่นคำขอรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินอันเป็นสาธารณประโยชน์ แปลง "ป่าช้าบ้านโนนดั่ง" เมื่อพิจารณาข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องได้แก่ ประมวลกฎหมายที่ดินพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน พ.ศ. ๒๕๕๓ ข้อ ๖ วรรคสอง เห็นได้ว่าการกระทำของจำเลยเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนดและเป็นการดำเนินกิจการทางปกครอง ดังนั้น การกระทำของจำเลยที่นำรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินดังกล่าว จึงเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและการดำเนินกิจการทางปกครองตามนัยมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช๒๕๕๐ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน นั้น เห็นว่า การพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ทั้งหกหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นเพียงประเด็นย่อยหนึ่งในคดีเท่านั้น และแม้การพิจารณาในประเด็นดังกล่าวจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในประเด็นนี้ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินและนำบทบัญญิติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่ตามคำฟ้องโจทก์ทั้งหกอ้างว่า โจทก์ทั้งหกครอบครองที่ดินมือเปล่าซึ่งรับมรดกมาจากบิดามารดา เนื้อที่ดินประมาณ ๒๒ ไร่ ๓ งาน๕๓ ตารางวา โดยแบ่งกันครอบครองทำประโยชน์เป็นสัดส่วน ได้ถูกจำเลยนำช่างรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "แปลงป่าช้าบ้านโนนดั่ง" รุกล้ำที่ดินทั้งหมดที่โจทก์ทั้งหกครอบครองทำประโยชน์ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่า โจทก์ทั้งหกเป็นผู้ครอบครองที่ดินตามสัดส่วนของแต่ละคนและให้จำเลยระงับหรือเพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่รังวัดทับที่ดินของโจทก์ทั้งหกดังกล่าว ส่วนจำเลยให้การว่า โจทก์ทั้งหกไม่มีอำนาจฟ้องที่ดินพิพาทแปลงดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน การรังวัดของจำเลยกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ทั้งหกไม่มีสิทธิครอบครอง ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งหก ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งหกเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางบุญยืน มโนรัตน์ ที่ ๑ นางสาวปานจันทร์บริบูรณ์ ที่ ๒ ว่าที่ร้อยตรี จักรวาล บริบูรณ์ ที่ ๓ นางสมร ศรีเลิศ ที่ ๔ นางมะลีจันทร์ สีสัน ที่ ๕ นางคำพันธ์ สีสัน ที่ ๖ นายเพิ่มศักดิ์ ฉวีรักษ์ ในฐานะนายอำเภอปรางค์กู่ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ
ศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๐/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลจังหวัดสมุทรปราการ
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสมุทรปราการส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๕๓ นายจิโรช อิฐรัตน์ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางสาวบังอร พงษ์เจริญ ในฐานะนายทะเบียน สำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดสมุทรปราการ จำเลย เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๖๗๑/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ นางสาวลัดดา วิศวผลบุญ และนายอรรถพงษ์ เกตุราทร ยื่นคำขอจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ต่อจำเลย โดยแจ้งกับจำเลยในฐานะนายทะเบียนสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัท จังหวัดสมุทรปราการ ด้วยข้อความอันเป็นเท็จว่า ในการประชุมผู้ถือหุ้นของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นซึ่งมีนางสาวลัดดาเป็นประธาน ที่ประชุมได้มีมติให้แก้ไขเพิ่มเติมดวงตราบริษัทให้เป็นตราแบบใหม่และแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนและชื่อกรรมการของบริษัท โดยให้โจทก์ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานกรรมการและกรรมการบริษัทออกจากตำแหน่ง ทั้งที่ในการประชุมดังกล่าวมีโจทก์เป็นประธานการประชุม และที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นไม่ได้มีมติในเรื่องดังกล่าวหรือในเรื่องอื่นใด เนื่องจากมีผู้เข้าร่วมประชุมไม่ครบองค์ประชุมจึงไม่สามารถดำเนินการประชุมต่อไปได้ นางสาวลัดดาและนายอรรถพงษ์กลับทำรายงานการประชุมอันเป็นเท็จและปิดบังความจริง ทำให้จำเลยหลงเชื่อรับจดทะเบียนตามคำขอจดทะเบียนเลขที่ ๒๙๘๓/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ ต่อมาเมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๕๓ โจทก์มีหนังสือถึงจำเลยขอให้เพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว แต่จำเลยเพิกเฉยไม่ดำเนินการให้โจทก์ การกระทำดังกล่าวเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ ทำให้โจทก์ตลอดจนผู้ถือหุ้นอื่นได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนรายการจดทะเบียนบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ตามคำขอจดทะเบียนเลขที่ ๒๙๘๓/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ และให้ดำเนินการนำรายการจดทะเบียนต่างๆ ของเดิมที่มีอยู่ก่อนการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมมาจดไว้ในทะเบียนบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด
จำเลยให้การว่า การรับจดทะเบียนของจำเลยเป็นการจดทะเบียนโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว การบรรยายฟ้องของโจทก์เป็นเรื่องที่โจทก์ต้องฟ้องนางสาวลัดดาและนายอรรถพงษ์ซึ่งพิพาทกับโจทก์ เมื่อศาลมีคำพิพากษาแล้วโจทก์จึงจะมีสิทธิที่จะนำคำพิพากษาที่ถึงที่สุดมาขอให้จำเลยเพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่จำเลยไม่ดำเนินการเพิกถอนรายการจดทะเบียนของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด เป็นการกระทำในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง และคดีนี้เป็นกรณีพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชนที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดสมุทรปราการพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากจำเลยปฏิเสธที่จะดำเนินการเพิกถอนรายการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ตามที่โจทก์ร้องขอก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของโจทก์ที่ฟ้องคดีต่อศาลก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองและคุ้มครองสิทธิของโจทก์ว่า โจทก์ยังคงเป็นกรรมการบริษัทดังกล่าวเป็นสำคัญ ประกอบกับโจทก์อ้างว่ามติที่ประชุมใหญ่สามัญผู้ถือหุ้นตามรายงานการประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัท ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ เป็นรายงานเท็จ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยเพิกถอนรายการจดทะเบียนของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ตามคำขอเลขที่ ๒๙๘๓/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงเสียก่อนว่าการประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัทดังกล่าว ที่ประชุมมีมติอย่างไร กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยในฐานะนายทะเบียนสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดสมุทรปราการ มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนและบริษัทตามระเบียบสำนักงานทะเบียนกลาง ว่าด้วยการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนและบริษัท พ.ศ. ๒๕๔๙ ที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามความในข้อ ๓ และข้อ ๔ แห่งกฎกระทรวงจัดตั้งสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัท แต่งตั้งนายทะเบียน และกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนและบริษัท จำกัด พ.ศ. ๒๕๔๙ ออกตามความประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การที่จำเลยดำเนินการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ตามคำร้องของโจทก์ที่ขอเพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว เป็นการดำเนินการตามข้อ ๔ วรรคหนึ่ง ของระเบียบดังกล่าวซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่ของผู้ยื่นคำขอ จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า การที่จำเลยปฏิเสธคำร้องของโจท์ที่ขอเพิกถอนรายการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีประเด็นแห่งคดีที่ต้องวินิจฉัยว่า การที่จำเลยปฏิเสธคำร้องของโจทก์ที่ขอเพิกถอนรายการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด เป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ แม้ในการที่ศาลจะวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าวได้ ศาลจำต้องวินิจฉัยในเบื้องต้นว่า การประชุมและมติที่ประชุมใหญ่สามัญผู้ถือหุ้นของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ชอบด้วยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ว่าด้วยหุ้นส่วนและบริษัทหรือไม่ก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวเป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลปกครองมีอำนาจวินิจฉัยได้ อีกทั้งอำนาจในการวินิจฉัยในประเด็นข้อเท็จจริงดังกล่าวก็ไม่ใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด ดังนั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้ จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า เดิมโจทก์ดำรงตำแหน่งประธานกรรมการและกรรมการบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด แต่เมื่อวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ นางสาวลัดดา วิศวผลบุญ และนายอรรถพงษ์ เกตุราทร ยื่นคำขอจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด โดยแจ้งข้อความอันเป็นเท็จต่อจำเลยในฐานะนายทะเบียนสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัท จังหวัดสมุทรปราการว่า ในการประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัท เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นซึ่งมีนางสาวลัดดาเป็นประธาน ได้มีมติให้แก้ไขเพิ่มเติมจำนวนและชื่อกรรมการของบริษัท โดยให้โจทก์ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานกรรมการและกรรมการบริษัทออกจากตำแหน่ง ทั้งที่ในการประชุมดังกล่าวมีโจทก์เป็นประธานในที่ประชุม และที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นไม่ได้มีมติในเรื่องดังกล่าวหรือในเรื่องอื่นใด เนื่องจากมีผู้เข้าร่วมประชุมไม่ครบองค์ประชุมจึงไม่สามารถดำเนินการประชุมต่อไปได้ นางสาวลัดดาและนายอรรถพงษ์กลับทำรายงานการประชุมอันเป็นเท็จและปิดบังความจริง ทำให้จำเลยหลงเชื่อรับจดทะเบียนตามคำขอจดทะเบียนเลขที่ ๒๙๘๓/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ โจทก์มีหนังสือถึงจำเลยขอให้เพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว แต่จำเลยไม่ดำเนินการให้โจทก์ ขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนรายการจดทะเบียนบริษัทดังกล่าว และให้ดำเนินการนำรายการจดทะเบียนต่างๆ ของเดิมที่มีอยู่ก่อนการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมมาจดไว้ในทะเบียนบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ส่วนจำเลยให้การว่า การรับจดทะเบียนเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว
ดังนั้น เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จึงสืบเนื่องมาจากการที่จำเลยรับจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนกรรมการและดวงตราของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ทำให้โจทก์พ้นจากการเป็นประธานกรรมการและกรรมการบริษัทฯ โดยขณะเกิดเหตุบริษัทดังกล่าวมีโจทก์เป็นกรรมการบริษัทผู้มีอำนาจกระทำการแทนบริษัทฯ และอ้างว่าการประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัทฯ ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ เป็นการประชุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการรับจดทะเบียนตามมติที่ประชุมดังกล่าวของจำเลยจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า มติที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัทฯ ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ชอบด้วยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยหุ้นส่วนและบริษัทหรือไม่เป็นสำคัญ เมื่อบริษัทฯ เป็นนิติบุคคลมีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการค้าเพื่อแสวงหากำไรและเกี่ยวข้องกับคนจำนวนมาก รัฐจึงได้กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ให้การก่อตั้ง การดำเนินกิจการ ตลอดจนการเลิกกิจการของนิติบุคคลต้องเป็นไปตามขั้นตอนและจดทะเบียน หากมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญก็ต้องนำไปแจ้งต่อนายทะเบียนด้วยเช่นกัน ทั้งนี้ เพื่อเป็นการรับรองสิทธิว่านิติบุคคลนั้นเป็นบุคคลตามกฎหมาย มีความสามารถที่จะทำนิติกรรมได้และเพื่อเปิดเผยให้บุคคลภายนอกได้รับรู้ถึงสถานะ อำนาจหน้าที่ของกรรมการผู้มีอำนาจกระทำการแทนนิติบุคคลนั้นๆ ซึ่งกระบวนการและขั้นตอนตามกฎหมายนี้เป็นไปเพื่อรับรองสิทธิของนิติบุคคลในทางแพ่งเท่านั้น มิใช่เรื่องทางปกครอง สถานภาพของบริษัทฯ จะเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่จึงต้องเป็นไปตามประสงค์ของผู้ถือหุ้นของบริษัทเป็นหลักซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง มิใช่อยู่ที่การรับจดทะเบียนของจำเลย เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งเป็นสำคัญแล้ว ข้อพิพาทในคดีนี้ จึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นข้อพิพาททางแพ่งอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายจิโรช อิฐรัตน์ โจทก์ นางสาวบังอร พงษ์เจริญ ในฐานะนายทะเบียน สำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดสมุทรปราการ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๐/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลจังหวัดสมุทรปราการ
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสมุทรปราการส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๕๓ นายจิโรช อิฐรัตน์ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางสาวบังอร พงษ์เจริญ ในฐานะนายทะเบียน สำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดสมุทรปราการ จำเลย เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๖๗๑/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ นางสาวลัดดา วิศวผลบุญ และนายอรรถพงษ์ เกตุราทร ยื่นคำขอจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ต่อจำเลย โดยแจ้งกับจำเลยในฐานะนายทะเบียนสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัท จังหวัดสมุทรปราการ ด้วยข้อความอันเป็นเท็จว่า ในการประชุมผู้ถือหุ้นของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นซึ่งมีนางสาวลัดดาเป็นประธาน ที่ประชุมได้มีมติให้แก้ไขเพิ่มเติมดวงตราบริษัทให้เป็นตราแบบใหม่และแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนและชื่อกรรมการของบริษัท โดยให้โจทก์ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานกรรมการและกรรมการบริษัทออกจากตำแหน่ง ทั้งที่ในการประชุมดังกล่าวมีโจทก์เป็นประธานการประชุม และที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นไม่ได้มีมติในเรื่องดังกล่าวหรือในเรื่องอื่นใด เนื่องจากมีผู้เข้าร่วมประชุมไม่ครบองค์ประชุมจึงไม่สามารถดำเนินการประชุมต่อไปได้ นางสาวลัดดาและนายอรรถพงษ์กลับทำรายงานการประชุมอันเป็นเท็จและปิดบังความจริง ทำให้จำเลยหลงเชื่อรับจดทะเบียนตามคำขอจดทะเบียนเลขที่ ๒๙๘๓/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ ต่อมาเมื่อวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๕๓ โจทก์มีหนังสือถึงจำเลยขอให้เพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว แต่จำเลยเพิกเฉยไม่ดำเนินการให้โจทก์ การกระทำดังกล่าวเป็นการโต้แย้งสิทธิโจทก์ ทำให้โจทก์ตลอดจนผู้ถือหุ้นอื่นได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนรายการจดทะเบียนบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ตามคำขอจดทะเบียนเลขที่ ๒๙๘๓/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ และให้ดำเนินการนำรายการจดทะเบียนต่างๆ ของเดิมที่มีอยู่ก่อนการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมมาจดไว้ในทะเบียนบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด
จำเลยให้การว่า การรับจดทะเบียนของจำเลยเป็นการจดทะเบียนโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว การบรรยายฟ้องของโจทก์เป็นเรื่องที่โจทก์ต้องฟ้องนางสาวลัดดาและนายอรรถพงษ์ซึ่งพิพาทกับโจทก์ เมื่อศาลมีคำพิพากษาแล้วโจทก์จึงจะมีสิทธิที่จะนำคำพิพากษาที่ถึงที่สุดมาขอให้จำเลยเพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่จำเลยไม่ดำเนินการเพิกถอนรายการจดทะเบียนของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด เป็นการกระทำในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง และคดีนี้เป็นกรณีพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชนที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดสมุทรปราการพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากจำเลยปฏิเสธที่จะดำเนินการเพิกถอนรายการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ตามที่โจทก์ร้องขอก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของโจทก์ที่ฟ้องคดีต่อศาลก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองและคุ้มครองสิทธิของโจทก์ว่า โจทก์ยังคงเป็นกรรมการบริษัทดังกล่าวเป็นสำคัญ ประกอบกับโจทก์อ้างว่ามติที่ประชุมใหญ่สามัญผู้ถือหุ้นตามรายงานการประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัท ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ เป็นรายงานเท็จ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยเพิกถอนรายการจดทะเบียนของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ตามคำขอเลขที่ ๒๙๘๓/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงเสียก่อนว่าการประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัทดังกล่าว ที่ประชุมมีมติอย่างไร กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยในฐานะนายทะเบียนสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดสมุทรปราการ มีอำนาจหน้าที่ในการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนและบริษัทตามระเบียบสำนักงานทะเบียนกลาง ว่าด้วยการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนและบริษัท พ.ศ. ๒๕๔๙ ที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามความในข้อ ๓ และข้อ ๔ แห่งกฎกระทรวงจัดตั้งสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัท แต่งตั้งนายทะเบียน และกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการจดทะเบียนห้างหุ้นส่วนและบริษัท จำกัด พ.ศ. ๒๕๔๙ ออกตามความประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การที่จำเลยดำเนินการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ตามคำร้องของโจทก์ที่ขอเพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว เป็นการดำเนินการตามข้อ ๔ วรรคหนึ่ง ของระเบียบดังกล่าวซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่ของผู้ยื่นคำขอ จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า การที่จำเลยปฏิเสธคำร้องของโจท์ที่ขอเพิกถอนรายการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีประเด็นแห่งคดีที่ต้องวินิจฉัยว่า การที่จำเลยปฏิเสธคำร้องของโจทก์ที่ขอเพิกถอนรายการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด เป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ แม้ในการที่ศาลจะวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าวได้ ศาลจำต้องวินิจฉัยในเบื้องต้นว่า การประชุมและมติที่ประชุมใหญ่สามัญผู้ถือหุ้นของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ชอบด้วยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ว่าด้วยหุ้นส่วนและบริษัทหรือไม่ก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวเป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลปกครองมีอำนาจวินิจฉัยได้ อีกทั้งอำนาจในการวินิจฉัยในประเด็นข้อเท็จจริงดังกล่าวก็ไม่ใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด ดังนั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้ จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า เดิมโจทก์ดำรงตำแหน่งประธานกรรมการและกรรมการบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด แต่เมื่อวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ นางสาวลัดดา วิศวผลบุญ และนายอรรถพงษ์ เกตุราทร ยื่นคำขอจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนกรรมการและดวงตราบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด โดยแจ้งข้อความอันเป็นเท็จต่อจำเลยในฐานะนายทะเบียนสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัท จังหวัดสมุทรปราการว่า ในการประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัท เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นซึ่งมีนางสาวลัดดาเป็นประธาน ได้มีมติให้แก้ไขเพิ่มเติมจำนวนและชื่อกรรมการของบริษัท โดยให้โจทก์ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานกรรมการและกรรมการบริษัทออกจากตำแหน่ง ทั้งที่ในการประชุมดังกล่าวมีโจทก์เป็นประธานในที่ประชุม และที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นไม่ได้มีมติในเรื่องดังกล่าวหรือในเรื่องอื่นใด เนื่องจากมีผู้เข้าร่วมประชุมไม่ครบองค์ประชุมจึงไม่สามารถดำเนินการประชุมต่อไปได้ นางสาวลัดดาและนายอรรถพงษ์กลับทำรายงานการประชุมอันเป็นเท็จและปิดบังความจริง ทำให้จำเลยหลงเชื่อรับจดทะเบียนตามคำขอจดทะเบียนเลขที่ ๒๙๘๓/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๕๓ โจทก์มีหนังสือถึงจำเลยขอให้เพิกถอนรายการจดทะเบียนดังกล่าว แต่จำเลยไม่ดำเนินการให้โจทก์ ขอให้บังคับจำเลยเพิกถอนรายการจดทะเบียนบริษัทดังกล่าว และให้ดำเนินการนำรายการจดทะเบียนต่างๆ ของเดิมที่มีอยู่ก่อนการจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมมาจดไว้ในทะเบียนบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ส่วนจำเลยให้การว่า การรับจดทะเบียนเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว
ดังนั้น เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จึงสืบเนื่องมาจากการที่จำเลยรับจดทะเบียนแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนกรรมการและดวงตราของบริษัทไทยสตีลบาร์ส จำกัด ทำให้โจทก์พ้นจากการเป็นประธานกรรมการและกรรมการบริษัทฯ โดยขณะเกิดเหตุบริษัทดังกล่าวมีโจทก์เป็นกรรมการบริษัทผู้มีอำนาจกระทำการแทนบริษัทฯ และอ้างว่าการประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัทฯ ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ เป็นการประชุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการรับจดทะเบียนตามมติที่ประชุมดังกล่าวของจำเลยจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า มติที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้นของบริษัทฯ ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๓ ชอบด้วยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยหุ้นส่วนและบริษัทหรือไม่เป็นสำคัญ เมื่อบริษัทฯ เป็นนิติบุคคลมีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการค้าเพื่อแสวงหากำไรและเกี่ยวข้องกับคนจำนวนมาก รัฐจึงได้กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ให้การก่อตั้ง การดำเนินกิจการ ตลอดจนการเลิกกิจการของนิติบุคคลต้องเป็นไปตามขั้นตอนและจดทะเบียน หากมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญก็ต้องนำไปแจ้งต่อนายทะเบียนด้วยเช่นกัน ทั้งนี้ เพื่อเป็นการรับรองสิทธิว่านิติบุคคลนั้นเป็นบุคคลตามกฎหมาย มีความสามารถที่จะทำนิติกรรมได้และเพื่อเปิดเผยให้บุคคลภายนอกได้รับรู้ถึงสถานะ อำนาจหน้าที่ของกรรมการผู้มีอำนาจกระทำการแทนนิติบุคคลนั้นๆ ซึ่งกระบวนการและขั้นตอนตามกฎหมายนี้เป็นไปเพื่อรับรองสิทธิของนิติบุคคลในทางแพ่งเท่านั้น มิใช่เรื่องทางปกครอง สถานภาพของบริษัทฯ จะเปลี่ยนแปลงไปหรือไม่จึงต้องเป็นไปตามประสงค์ของผู้ถือหุ้นของบริษัทเป็นหลักซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง มิใช่อยู่ที่การรับจดทะเบียนของจำเลย เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งเป็นสำคัญแล้ว ข้อพิพาทในคดีนี้ จึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นข้อพิพาททางแพ่งอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายจิโรช อิฐรัตน์ โจทก์ นางสาวบังอร พงษ์เจริญ ในฐานะนายทะเบียน สำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดสมุทรปราการ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2552 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๙/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดหนองบัวลำภู
ระหว่าง
ศาลปกครองอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดหนองบัวลำภูโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๖ มกราคม ๒๕๕๓ นายพงษ์เพชร ระมั่น ที่ ๑ นางไพจิตร โล่หิรัญ ที่ ๒ นางพิสมัย พิพิกุลหรือสักภู่ ที่ ๓ นางสาวพรพูล ระมั่น ที่ ๔ โจทก์ ยื่นฟ้องสำนักงานธนารักษ์พื้นที่หนองบัวลำภู จังหวัดหนองบัวลำภู ที่ ๑ กรมธนารักษ์ ที่ ๒ กระทรวงการคลัง ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดหนองบัวลำภู เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๓ เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เลขที่ ๓๘๑๓ และเลขที่ ๓๘๑๒ ตามลำดับ โจทก์ที่ ๔ เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑๔ และเลขที่ ๓๘๑๕ โดยที่ดินทั้ง ๕ แปลงตั้งอยู่ตำบลหนองบัว (ลำภู) อำเภอหนองบัวลำภู (ปัจจุบันอำเภอเมือง) จังหวัดอุดรธานี (ปัจจุบันจังหวัดหนองบัวลำภู) โจทก์ทั้งสี่เป็นพี่น้องร่วมมารดาเดียวกัน โดยโจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ เป็นบุตรนางดา ระมั่น กับนายถั่ว ระมั่น ต่อมานายถั่วถึงแก่ความตาย นางดาแต่งงานอยู่กินกับนายทัด ศักดิ์ภู่ และมีบุตรเป็นโจทก์ที่ ๓ และที่ ๔ ที่ดินดังกล่าวเดิมเป็นที่ดินเดียวกัน นายทัดได้มาด้วยการรื้อร้าง ถางพงตั้งแต่ปี ๒๔๗๖ ขณะอยู่กินกับนางดา และได้แจ้งการครอบครองต่อพนักงานเจ้าหน้าที่เมื่อปี ๒๔๙๘ เมื่อนายทัดถึงแก่ความตาย นางดาและโจทก์ทั้งสี่ครอบครองที่ดินดังกล่าวตลอดมา และในปี ๒๕๒๐ นางดาให้โจทก์ที่ ๑ ยื่นขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ในที่ดินดังกล่าว ทางราชการออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เนื้อที่ ๑ ไร่ ๔๐ ตารางวา ใส่ชื่อโจทก์ที่ ๑ เป็นเจ้าของ ต่อมา โจทก์ที่ ๑ ได้ทำการแบ่งโอนให้แก่โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ และนางดาเป็นเจ้าของ เมื่อนางดาถึงแก่ความตายที่ดินส่วนของนางดาตกเป็นของโจทก์ที่ ๔ อีก ๑ แปลง โจทก์ทั้งสี่ครอบครองอาศัยใช้ที่ดินดังกล่าวมาจนถึงปัจจุบัน แต่ปรากฏว่าเมื่อปี ๒๕๓๐ สำนักงานราชพัสดุจังหวัดอุดรธานีมีหนังสือถึงผู้อำนวยการโรงเรียนหนองบัวพิทยาคารว่าโจทก์ทั้งสี่ออก น.ส. ๓ ก. ทับที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียน ๒๑๕๓๕ มีหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๓๙๑๗/๒๕๑๕ เพื่อให้ดำเนินการเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ทั้งสี่ นางดามารดาโจทก์ทั้งสี่ให้ทนายความบอกกล่าวราชพัสดุจังหวัดอุดรธานีเพื่อให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่โจทก์ทั้งสี่ครอบครองเนื้อที่ประมาณ ๑ ไร่เศษ และรับทราบจากเจ้าหน้าที่ว่าจะมีการดำเนินการสอบสวนสิทธิในที่ดินว่าโจทก์ทั้งสี่ครอบครองก่อนหรือหลังการเป็นที่ราชพัสดุ แต่ไม่มีการดำเนินการใด ๆ จนกระทั่งอำเภอหนองบัวลำภูยกฐานะเป็นจังหวัดหนองบัวลำภูที่ดินพิพาทจึงอยู่ในเขตจังหวัดดังกล่าวซึ่งอยู่ในการครอบครองดูแลรักษาของจำเลยทั้งสาม โจทก์ทั้งสี่ได้แจ้งให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงดังกล่าวในส่วนที่โจทก์ทั้งสี่ครอบครอง จำเลยทั้งสามเพิกเฉย ทำให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเดือดร้อนไม่สามารถทำนิติกรรมใด ๆ ในที่ดินพิพาทได้ ขอให้ศาลมีคำสั่งว่า โจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๓ มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เลขที่ ๓๘๑๓ และเลขที่ ๓๘๑๒ ตามลำดับ โจทก์ที่ ๔ มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑๔ และเลขที่ ๓๘๑๕ และให้จำเลยทั้งสามจดทะเบียนเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ รวมเนื้อที่ ๑ ไร่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา หากจำเลยทั้งสามไม่ดำเนินการให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนา
จำเลยทั้งสามให้การว่า โจทก์ที่ ๑ ไม่ใช่เจ้าของและไม่มีสิทธิครอบครองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เนื่องจากที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งทางราชการสงวนไว้เพื่อสร้างบ้านพักแผนกศึกษาธิการอำเภอหนองบัว ตั้งแต่เดือนกรกฎาคม ๒๔๙๕ ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๓ ก่อนที่โจทก์ทั้งสี่จะเข้าครอบครอง โจทก์ที่ ๑ ขอออก น.ส. ๓ ก. โดยไม่ชอบและไม่ได้อ้าง ส.ค. ๑ เลขที่ ๙ ของนายทัด แต่เป็นการขอออกโดยไม่มีหลักฐานอ้างว่ารับการให้จาก นายถั่วและแจ้งข้อความเป็นเท็จต่อเจ้าหน้าที่ผู้สอบสวนสิทธิว่าที่ดินข้างเคียงเป็นที่ว่าง ทำให้จำเลยทั้งสามไม่มีโอกาสคัดค้าน การออก น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ที่ ๑ เป็นการออกหลังจากมีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงเป็นการออก น.ส. ๓ ก. ทับหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ที่รับโอนที่ดินจากโจทก์ที่ ๑ จึงไม่มีสิทธิครอบครองในที่ดินเช่นกัน ขณะประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงก็ไม่มีผู้ใดคัดค้าน โจทก์ทั้งสี่ทราบเรื่องมาตั้งแต่ปี ๒๕๑๕ แต่ไม่มีการฟ้องร้องโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิดังกล่าวภายใน ๑ ปี โจทก์ทั้งสี่จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นอำนาจของอธิบดีกรมที่ดินในการออกหนังสือสำคัญแสดงแนวเขตที่ดิน จำนวนเนื้อที่ของที่ดินอันเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดหนองบัวลำภูพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้ออ้างของโจทก์ทั้งสี่และข้อเถียงของจำเลย ทั้งสาม ศาลนี้ต้องวินิจฉัยโดยอาศัยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการได้สิทธิครอบครองและการได้กรรมสิทธิ์ในที่ดิน โดยมีประเด็นต้องวินิจฉัยตามข้ออ้างของฝ่ายโจทก์ทั้งสี่ว่าฝ่ายโจทก์ทั้งสี่ได้ที่ดินพิพาทมาโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โจทก์ทั้งสี่แจ้งการครอบครองก่อนฝ่ายจำเลยทั้งสามหรือไม่ และขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) โดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ถ้าได้ความตามข้ออ้างของโจทก์ทั้งสี่ ศาลนี้มีอำนาจพิพากษาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทและมีอำนาจเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของฝ่ายจำเลยทั้งสามได้ สำหรับข้ออ้างของฝ่ายจำเลยทั้งสามนั้นมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่าจำเลยทั้งสามแจ้งการครอบครองก่อนโจทก์ทั้งสี่หรือไม่ และจำเลยทั้งสามออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ถ้าได้ความตามข้อเถียงของจำเลยทั้งสาม ศาลนี้มีอำนาจพิพากษายกฟ้องโจทก์ทั้งสี่ได้ ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการในสังกัดจำเลยที่ ๒ ตามข้อ ๓ (๗) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการในสังกัดจำเลยที่ ๓ ตามมาตรา ๑๑ (๓) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จำเลยทั้งสามจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยที่มาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ กำหนดให้จำเลยที่ ๓ มีอำนาจหน้าที่ในกิจการที่เกี่ยวกับที่ราชพัสดุและทรัพย์สินของแผ่นดิน ส่วนข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ กำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา และพัฒนาที่ราชพัสดุ รวมทั้งดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุ โดยมีจำเลยที่ ๑ ทำหน้าที่ดูแลที่ราชพัสดุภายในเขตท้องที่จังหวัดหนองบัวลำภู ตามข้อ ๑ (๖๙) ของประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง กำหนดและแบ่งเขตท้องที่ตามกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ ดังนั้น การที่จำเลยทั้งสามนำที่ดินพิพาทที่อ้างว่าเป็นส่วนหนึ่งของทรัพย์สินของแผ่นดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ และดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินแปลงดังกล่าว รวมถึงการมีหนังสืออายัดการทำนิติกรรมในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินแปลงพิพาทซึ่งส่วนหนึ่งเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ จึงเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสี่ในการคุ้มครองและดูแลที่ราชพัสดุตามที่กฎหมายบัญญัติ
ส่วนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการออกหนังสือสำคัญของทางราชการเพื่อแสดงแนวเขตที่ตั้ง จำนวนเนื้อที่ของที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรือใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดินที่ต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ฯ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบ กรมที่ดิน ว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของอธิบดีกรมที่ดิน จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอในคดีนี้แล้วเห็นว่ามูลเหตุแห่งการฟ้องคดีเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสี่โต้แย้งการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดินตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และการใช้อำนาจตามกฎหมายของจำเลยทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองในการดูแลที่ราชพัสดุ โดยการขึ้นทะเบียนที่ราชพัสดุ การดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ราชพัสดุ และการมีหนังสืออายัดการทำนิติกรรมในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ที่โจทก์ ทั้งสี่ครอบครองอยู่ซึ่งอ้างว่าออกทับหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาท กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราช บัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้เพิกถอนหรือแก้ไขหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงซึ่งถือเป็นคำสั่งทางปกครองและมีคำพิพากษาแสดงความมีอยู่ซึ่งสิทธิครอบครองของโจทก์ทั้งสี่ตามคำขอของโจทก์ทั้งสี่ได้ ตามมาตรา ๗๒ (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้คำฟ้องในคดีนี้โจทก์ทั้งสี่มิได้ฟ้องอธิบดีกรมที่ดินซึ่งเป็นผู้มีอำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดินในการออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงก็ตาม แต่เมื่ออธิบดีกรมที่ดินเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรืออาจถูกกระทบจากผลแห่งคดีนี้ ศาลปกครองสามารถเรียกอธิบดีกรมที่ดินเข้ามาเป็นคู่กรณีด้วยการร้องสอดได้ ตามนัยมาตรา ๓ และมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับข้อ ๗๘ แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓
แม้คดีมีประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์ทั้งสี่เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) หรือเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๓๙๑๗/๒๕๑๕ ก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวเป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของอธิบดีกรมที่ดินและการดูแลที่ราชพัสดุของจำเลยทั้งสามเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เท่านั้น หามีผลทำให้คดีซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องการได้สิทธิครอบครองหรือการได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินในที่พิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่าอันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ส่วนการที่มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ บัญญัติให้จำเลยที่ ๓ เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุนั้น เป็นเพียงการถือแทนรัฐโดยมีหน่วยงานต่าง ๆ เป็นผู้ใช้ที่ราชพัสดุเท่านั้น อีกทั้งการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้และจัดประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุของจำเลยที่ ๓ โดยจำเลยที่ ๒ อยู่ภายใต้หลักเกณฑ์และวิธีการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ กรณีจึงมิอาจถือได้ว่าจำเลยที่ ๓ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินในทำนองเดียวกันกับเอกชนทั่วไปตามมาตรา ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุของจำเลยที่ ๓ จึงมีความแตกต่างไปจากผู้มีสิทธิในที่ดินตามนัยมาตรา ๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นเพียงการโต้แย้งเกี่ยวกับสถานะของที่ดินของรัฐซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะเท่านั้น มิใช่คดีเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่น ข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไปแต่อย่างใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสี่ฟ้องอ้างว่า โจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๓ เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เลขที่ ๓๘๑๓ และเลขที่ ๓๘๑๒ ตามลำดับ โจทก์ที่ ๔ เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑๔ และเลขที่ ๓๘๑๕ ตั้งอยู่ตำบลหนองบัว (ลำภู) อำเภอหนองบัวลำภู (ปัจจุบันอำเภอเมือง) จังหวัดอุดรธานี (ปัจจุบันจังหวัดหนองบัวลำภู) โดยโจทก์ทั้งสี่ครอบครองที่ดินดังกล่าวตลอดมา ต่อมาสำนักงานราชพัสดุจังหวัดอุดรธานีมีหนังสือถึงผู้อำนวยการโรงเรียนหนองบัวพิทยาคารแจ้งว่าโจทก์ทั้งสี่ออก น.ส. ๓ ก. ทับที่ราชพัสดุตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๓๙๑๗/๒๕๑๕ ให้ดำเนินการเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ทั้งสี่ มารดาโจทก์ทั้งสี่ซึ่งครอบครองที่ดินบางส่วนในขณะนั้นมอบหมายให้ทนายความบอกกล่าวราชพัสดุจังหวัดอุดรธานีเพื่อให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แต่ไม่มีการดำเนินการใด ๆ จนกระทั่งเมื่อมีการแบ่งเขตการปกครองพื้นที่ใหม่และยกระดับอำเภอหนองบัวลำภูขึ้นเป็นจังหวัดหนองบัวลำภู ทำให้ที่ดินพิพาทอยู่ในเขตจังหวัดหนองบัวลำภูซึ่งอยู่ในการครอบครองดูแลรักษาของจำเลยทั้งสาม โจทก์ทั้งสี่จึงแจ้งให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว แต่จำเลยทั้งสามเพิกเฉย ขอให้ศาลมีคำสั่งว่า โจทก์ทั้งสี่มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหลักฐาน น.ส. ๓ ก. และให้จำเลยทั้งสามจดทะเบียนเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ รวมเนื้อที่ ๑ ไร่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา หากจำเลยทั้งสาม ไม่ดำเนินการ ให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนา ส่วนจำเลยทั้งสามให้การว่า โจทก์ที่ ๑ ไม่ใช่เจ้าของและไม่มีสิทธิครอบครองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เนื่องจากที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งทางราชการสงวนไว้เพื่อสร้างบ้านพักแผนกศึกษาธิการอำเภอหนองบัว ตั้งแต่เดือนกรกฎาคม ๒๔๙๕ ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๓ ก่อนที่โจทก์ทั้งสี่จะเข้าครอบครอง โจทก์ที่ ๑ ขอออก น.ส. ๓ ก. โดยไม่ชอบและไม่ได้อ้าง ส.ค. ๑ เลขที่ ๙ ของบิดาโจทก์ที่ ๓ และที่ ๔ แต่เป็นการขอออกโดยไม่มีหลักฐานอ้างว่ารับการให้จากผู้มีชื่อและแจ้งข้อความเป็นเท็จต่อเจ้าหน้าที่ผู้สอบสวนสิทธิว่าที่ดินข้างเคียงเป็นที่ว่าง ทำให้จำเลยทั้งสามไม่มีโอกาสคัดค้าน การออก น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ที่ ๑ เป็นการออกหลังจากมีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงเป็นการออก น.ส. ๓ ก. ทับหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ที่รับโอนที่ดินจากโจทก์ที่ ๑ จึงไม่มีสิทธิครอบครองในที่ดินเช่นกัน เห็นว่า เป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสี่กับจำเลยทั้งสามโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตาม คำขอของโจทก์ทั้งสี่ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสี่เป็นผู้มี สิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายพงษ์เพชร ระมั่น ที่ ๑ นางไพจิตร โล่หิรัญ ที่ ๒ นางพิสมัย พิพิกุลหรือสักภู่ ที่ ๓ นางสาวพรพูล ระมั่น ที่ ๔ โจทก์ สำนักงานธนารักษ์พื้นที่หนองบัวลำภู จังหวัดหนองบัวลำภู ที่ ๑ กรมธนารักษ์ ที่ ๒ กระทรวงการคลัง ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
สำเนาถูกต้อง
(นายธนกร หมานบุตร) คมศิลล์ คัด/ทาน
นิติกรปฏิบัติการ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๙/๒๕๕๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดหนองบัวลำภู
ระหว่าง
ศาลปกครองอุดรธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดหนองบัวลำภูโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๖ มกราคม ๒๕๕๓ นายพงษ์เพชร ระมั่น ที่ ๑ นางไพจิตร โล่หิรัญ ที่ ๒ นางพิสมัย พิพิกุลหรือสักภู่ ที่ ๓ นางสาวพรพูล ระมั่น ที่ ๔ โจทก์ ยื่นฟ้องสำนักงานธนารักษ์พื้นที่หนองบัวลำภู จังหวัดหนองบัวลำภู ที่ ๑ กรมธนารักษ์ ที่ ๒ กระทรวงการคลัง ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดหนองบัวลำภู เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๓ เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เลขที่ ๓๘๑๓ และเลขที่ ๓๘๑๒ ตามลำดับ โจทก์ที่ ๔ เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑๔ และเลขที่ ๓๘๑๕ โดยที่ดินทั้ง ๕ แปลงตั้งอยู่ตำบลหนองบัว (ลำภู) อำเภอหนองบัวลำภู (ปัจจุบันอำเภอเมือง) จังหวัดอุดรธานี (ปัจจุบันจังหวัดหนองบัวลำภู) โจทก์ทั้งสี่เป็นพี่น้องร่วมมารดาเดียวกัน โดยโจทก์ที่ ๑ และที่ ๒ เป็นบุตรนางดา ระมั่น กับนายถั่ว ระมั่น ต่อมานายถั่วถึงแก่ความตาย นางดาแต่งงานอยู่กินกับนายทัด ศักดิ์ภู่ และมีบุตรเป็นโจทก์ที่ ๓ และที่ ๔ ที่ดินดังกล่าวเดิมเป็นที่ดินเดียวกัน นายทัดได้มาด้วยการรื้อร้าง ถางพงตั้งแต่ปี ๒๔๗๖ ขณะอยู่กินกับนางดา และได้แจ้งการครอบครองต่อพนักงานเจ้าหน้าที่เมื่อปี ๒๔๙๘ เมื่อนายทัดถึงแก่ความตาย นางดาและโจทก์ทั้งสี่ครอบครองที่ดินดังกล่าวตลอดมา และในปี ๒๕๒๐ นางดาให้โจทก์ที่ ๑ ยื่นขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ในที่ดินดังกล่าว ทางราชการออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เนื้อที่ ๑ ไร่ ๔๐ ตารางวา ใส่ชื่อโจทก์ที่ ๑ เป็นเจ้าของ ต่อมา โจทก์ที่ ๑ ได้ทำการแบ่งโอนให้แก่โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ และนางดาเป็นเจ้าของ เมื่อนางดาถึงแก่ความตายที่ดินส่วนของนางดาตกเป็นของโจทก์ที่ ๔ อีก ๑ แปลง โจทก์ทั้งสี่ครอบครองอาศัยใช้ที่ดินดังกล่าวมาจนถึงปัจจุบัน แต่ปรากฏว่าเมื่อปี ๒๕๓๐ สำนักงานราชพัสดุจังหวัดอุดรธานีมีหนังสือถึงผู้อำนวยการโรงเรียนหนองบัวพิทยาคารว่าโจทก์ทั้งสี่ออก น.ส. ๓ ก. ทับที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียน ๒๑๕๓๕ มีหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๓๙๑๗/๒๕๑๕ เพื่อให้ดำเนินการเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ทั้งสี่ นางดามารดาโจทก์ทั้งสี่ให้ทนายความบอกกล่าวราชพัสดุจังหวัดอุดรธานีเพื่อให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่โจทก์ทั้งสี่ครอบครองเนื้อที่ประมาณ ๑ ไร่เศษ และรับทราบจากเจ้าหน้าที่ว่าจะมีการดำเนินการสอบสวนสิทธิในที่ดินว่าโจทก์ทั้งสี่ครอบครองก่อนหรือหลังการเป็นที่ราชพัสดุ แต่ไม่มีการดำเนินการใด ๆ จนกระทั่งอำเภอหนองบัวลำภูยกฐานะเป็นจังหวัดหนองบัวลำภูที่ดินพิพาทจึงอยู่ในเขตจังหวัดดังกล่าวซึ่งอยู่ในการครอบครองดูแลรักษาของจำเลยทั้งสาม โจทก์ทั้งสี่ได้แจ้งให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงดังกล่าวในส่วนที่โจทก์ทั้งสี่ครอบครอง จำเลยทั้งสามเพิกเฉย ทำให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเดือดร้อนไม่สามารถทำนิติกรรมใด ๆ ในที่ดินพิพาทได้ ขอให้ศาลมีคำสั่งว่า โจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๓ มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เลขที่ ๓๘๑๓ และเลขที่ ๓๘๑๒ ตามลำดับ โจทก์ที่ ๔ มีสิทธิครอบครองในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑๔ และเลขที่ ๓๘๑๕ และให้จำเลยทั้งสามจดทะเบียนเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ รวมเนื้อที่ ๑ ไร่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา หากจำเลยทั้งสามไม่ดำเนินการให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนา
จำเลยทั้งสามให้การว่า โจทก์ที่ ๑ ไม่ใช่เจ้าของและไม่มีสิทธิครอบครองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เนื่องจากที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งทางราชการสงวนไว้เพื่อสร้างบ้านพักแผนกศึกษาธิการอำเภอหนองบัว ตั้งแต่เดือนกรกฎาคม ๒๔๙๕ ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๓ ก่อนที่โจทก์ทั้งสี่จะเข้าครอบครอง โจทก์ที่ ๑ ขอออก น.ส. ๓ ก. โดยไม่ชอบและไม่ได้อ้าง ส.ค. ๑ เลขที่ ๙ ของนายทัด แต่เป็นการขอออกโดยไม่มีหลักฐานอ้างว่ารับการให้จาก นายถั่วและแจ้งข้อความเป็นเท็จต่อเจ้าหน้าที่ผู้สอบสวนสิทธิว่าที่ดินข้างเคียงเป็นที่ว่าง ทำให้จำเลยทั้งสามไม่มีโอกาสคัดค้าน การออก น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ที่ ๑ เป็นการออกหลังจากมีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงเป็นการออก น.ส. ๓ ก. ทับหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ที่รับโอนที่ดินจากโจทก์ที่ ๑ จึงไม่มีสิทธิครอบครองในที่ดินเช่นกัน ขณะประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงก็ไม่มีผู้ใดคัดค้าน โจทก์ทั้งสี่ทราบเรื่องมาตั้งแต่ปี ๒๕๑๕ แต่ไม่มีการฟ้องร้องโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิดังกล่าวภายใน ๑ ปี โจทก์ทั้งสี่จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นอำนาจของอธิบดีกรมที่ดินในการออกหนังสือสำคัญแสดงแนวเขตที่ดิน จำนวนเนื้อที่ของที่ดินอันเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดหนองบัวลำภูพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้ออ้างของโจทก์ทั้งสี่และข้อเถียงของจำเลย ทั้งสาม ศาลนี้ต้องวินิจฉัยโดยอาศัยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการได้สิทธิครอบครองและการได้กรรมสิทธิ์ในที่ดิน โดยมีประเด็นต้องวินิจฉัยตามข้ออ้างของฝ่ายโจทก์ทั้งสี่ว่าฝ่ายโจทก์ทั้งสี่ได้ที่ดินพิพาทมาโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โจทก์ทั้งสี่แจ้งการครอบครองก่อนฝ่ายจำเลยทั้งสามหรือไม่ และขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) โดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ถ้าได้ความตามข้ออ้างของโจทก์ทั้งสี่ ศาลนี้มีอำนาจพิพากษาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทและมีอำนาจเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของฝ่ายจำเลยทั้งสามได้ สำหรับข้ออ้างของฝ่ายจำเลยทั้งสามนั้นมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่าจำเลยทั้งสามแจ้งการครอบครองก่อนโจทก์ทั้งสี่หรือไม่ และจำเลยทั้งสามออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ถ้าได้ความตามข้อเถียงของจำเลยทั้งสาม ศาลนี้มีอำนาจพิพากษายกฟ้องโจทก์ทั้งสี่ได้ ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการในสังกัดจำเลยที่ ๒ ตามข้อ ๓ (๗) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการในสังกัดจำเลยที่ ๓ ตามมาตรา ๑๑ (๓) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จำเลยทั้งสามจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยที่มาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ กำหนดให้จำเลยที่ ๓ มีอำนาจหน้าที่ในกิจการที่เกี่ยวกับที่ราชพัสดุและทรัพย์สินของแผ่นดิน ส่วนข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ กำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา และพัฒนาที่ราชพัสดุ รวมทั้งดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยที่ราชพัสดุ โดยมีจำเลยที่ ๑ ทำหน้าที่ดูแลที่ราชพัสดุภายในเขตท้องที่จังหวัดหนองบัวลำภู ตามข้อ ๑ (๖๙) ของประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง กำหนดและแบ่งเขตท้องที่ตามกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ ดังนั้น การที่จำเลยทั้งสามนำที่ดินพิพาทที่อ้างว่าเป็นส่วนหนึ่งของทรัพย์สินของแผ่นดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ และดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินแปลงดังกล่าว รวมถึงการมีหนังสืออายัดการทำนิติกรรมในที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินแปลงพิพาทซึ่งส่วนหนึ่งเป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ จึงเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสี่ในการคุ้มครองและดูแลที่ราชพัสดุตามที่กฎหมายบัญญัติ
ส่วนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการออกหนังสือสำคัญของทางราชการเพื่อแสดงแนวเขตที่ตั้ง จำนวนเนื้อที่ของที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันหรือใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดินที่ต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ฯ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบ กรมที่ดิน ว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของอธิบดีกรมที่ดิน จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อพิจารณาคำฟ้องและคำขอในคดีนี้แล้วเห็นว่ามูลเหตุแห่งการฟ้องคดีเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสี่โต้แย้งการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดินตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และการใช้อำนาจตามกฎหมายของจำเลยทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองในการดูแลที่ราชพัสดุ โดยการขึ้นทะเบียนที่ราชพัสดุ การดำเนินการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ราชพัสดุ และการมีหนังสืออายัดการทำนิติกรรมในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ที่โจทก์ ทั้งสี่ครอบครองอยู่ซึ่งอ้างว่าออกทับหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงพิพาท กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราช บัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้เพิกถอนหรือแก้ไขหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงซึ่งถือเป็นคำสั่งทางปกครองและมีคำพิพากษาแสดงความมีอยู่ซึ่งสิทธิครอบครองของโจทก์ทั้งสี่ตามคำขอของโจทก์ทั้งสี่ได้ ตามมาตรา ๗๒ (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้คำฟ้องในคดีนี้โจทก์ทั้งสี่มิได้ฟ้องอธิบดีกรมที่ดินซึ่งเป็นผู้มีอำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดินในการออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงก็ตาม แต่เมื่ออธิบดีกรมที่ดินเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรืออาจถูกกระทบจากผลแห่งคดีนี้ ศาลปกครองสามารถเรียกอธิบดีกรมที่ดินเข้ามาเป็นคู่กรณีด้วยการร้องสอดได้ ตามนัยมาตรา ๓ และมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับข้อ ๗๘ แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓
แม้คดีมีประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์ทั้งสี่เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) หรือเป็นที่ดินของรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๓๙๑๗/๒๕๑๕ ก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวเป็นเพียงประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของอธิบดีกรมที่ดินและการดูแลที่ราชพัสดุของจำเลยทั้งสามเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เท่านั้น หามีผลทำให้คดีซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องการได้สิทธิครอบครองหรือการได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินในที่พิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่าอันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ส่วนการที่มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ บัญญัติให้จำเลยที่ ๓ เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุนั้น เป็นเพียงการถือแทนรัฐโดยมีหน่วยงานต่าง ๆ เป็นผู้ใช้ที่ราชพัสดุเท่านั้น อีกทั้งการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้และจัดประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุของจำเลยที่ ๓ โดยจำเลยที่ ๒ อยู่ภายใต้หลักเกณฑ์และวิธีการตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ กรณีจึงมิอาจถือได้ว่าจำเลยที่ ๓ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินในทำนองเดียวกันกับเอกชนทั่วไปตามมาตรา ๑๓๓๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุของจำเลยที่ ๓ จึงมีความแตกต่างไปจากผู้มีสิทธิในที่ดินตามนัยมาตรา ๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นเพียงการโต้แย้งเกี่ยวกับสถานะของที่ดินของรัฐซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะเท่านั้น มิใช่คดีเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่น ข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไปแต่อย่างใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งสี่ฟ้องอ้างว่า โจทก์ที่ ๑ ถึงที่ ๓ เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เลขที่ ๓๘๑๓ และเลขที่ ๓๘๑๒ ตามลำดับ โจทก์ที่ ๔ เป็นเจ้าของที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๓๘๑๔ และเลขที่ ๓๘๑๕ ตั้งอยู่ตำบลหนองบัว (ลำภู) อำเภอหนองบัวลำภู (ปัจจุบันอำเภอเมือง) จังหวัดอุดรธานี (ปัจจุบันจังหวัดหนองบัวลำภู) โดยโจทก์ทั้งสี่ครอบครองที่ดินดังกล่าวตลอดมา ต่อมาสำนักงานราชพัสดุจังหวัดอุดรธานีมีหนังสือถึงผู้อำนวยการโรงเรียนหนองบัวพิทยาคารแจ้งว่าโจทก์ทั้งสี่ออก น.ส. ๓ ก. ทับที่ราชพัสดุตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๓๙๑๗/๒๕๑๕ ให้ดำเนินการเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ทั้งสี่ มารดาโจทก์ทั้งสี่ซึ่งครอบครองที่ดินบางส่วนในขณะนั้นมอบหมายให้ทนายความบอกกล่าวราชพัสดุจังหวัดอุดรธานีเพื่อให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แต่ไม่มีการดำเนินการใด ๆ จนกระทั่งเมื่อมีการแบ่งเขตการปกครองพื้นที่ใหม่และยกระดับอำเภอหนองบัวลำภูขึ้นเป็นจังหวัดหนองบัวลำภู ทำให้ที่ดินพิพาทอยู่ในเขตจังหวัดหนองบัวลำภูซึ่งอยู่ในการครอบครองดูแลรักษาของจำเลยทั้งสาม โจทก์ทั้งสี่จึงแจ้งให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว แต่จำเลยทั้งสามเพิกเฉย ขอให้ศาลมีคำสั่งว่า โจทก์ทั้งสี่มีสิทธิครอบครองในที่ดินตามหลักฐาน น.ส. ๓ ก. และให้จำเลยทั้งสามจดทะเบียนเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่ทับที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ รวมเนื้อที่ ๑ ไร่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา หากจำเลยทั้งสาม ไม่ดำเนินการ ให้ถือเอาคำพิพากษาของศาลแทนการแสดงเจตนา ส่วนจำเลยทั้งสามให้การว่า โจทก์ที่ ๑ ไม่ใช่เจ้าของและไม่มีสิทธิครอบครองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๒๔๘๖ เนื่องจากที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งทางราชการสงวนไว้เพื่อสร้างบ้านพักแผนกศึกษาธิการอำเภอหนองบัว ตั้งแต่เดือนกรกฎาคม ๒๔๙๕ ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๓ ก่อนที่โจทก์ทั้งสี่จะเข้าครอบครอง โจทก์ที่ ๑ ขอออก น.ส. ๓ ก. โดยไม่ชอบและไม่ได้อ้าง ส.ค. ๑ เลขที่ ๙ ของบิดาโจทก์ที่ ๓ และที่ ๔ แต่เป็นการขอออกโดยไม่มีหลักฐานอ้างว่ารับการให้จากผู้มีชื่อและแจ้งข้อความเป็นเท็จต่อเจ้าหน้าที่ผู้สอบสวนสิทธิว่าที่ดินข้างเคียงเป็นที่ว่าง ทำให้จำเลยทั้งสามไม่มีโอกาสคัดค้าน การออก น.ส. ๓ ก. ของโจทก์ที่ ๑ เป็นการออกหลังจากมีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จึงเป็นการออก น.ส. ๓ ก. ทับหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ที่ ๒ ถึงที่ ๔ ที่รับโอนที่ดินจากโจทก์ที่ ๑ จึงไม่มีสิทธิครอบครองในที่ดินเช่นกัน เห็นว่า เป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสี่กับจำเลยทั้งสามโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตาม คำขอของโจทก์ทั้งสี่ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทโจทก์ทั้งสี่เป็นผู้มี สิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไปได้ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายพงษ์เพชร ระมั่น ที่ ๑ นางไพจิตร โล่หิรัญ ที่ ๒ นางพิสมัย พิพิกุลหรือสักภู่ ที่ ๓ นางสาวพรพูล ระมั่น ที่ ๔ โจทก์ สำนักงานธนารักษ์พื้นที่หนองบัวลำภู จังหวัดหนองบัวลำภู ที่ ๑ กรมธนารักษ์ ที่ ๒ กระทรวงการคลัง ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
สำเนาถูกต้อง
(นายธนกร หมานบุตร) คมศิลล์ คัด/ทาน
นิติกรปฏิบัติการ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
|
ผู้ส่งข้อความ | วันที่ส่งข้อความ | ข้อความ | action |
---|