ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๙/๒๕๕๕
วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายมนตรี เพชรศรี โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๗๕/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายมนตรี เพชรศรี โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๙/๒๕๕๕
วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายมนตรี เพชรศรี โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๗๕/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายมนตรี เพชรศรี โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๘/๒๕๕๕
วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายอรรถกร สยมภาค โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๗๔/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายอรรถกร สยมภาค โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๘/๒๕๕๕
วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายอรรถกร สยมภาค โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๗๔/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายอรรถกร สยมภาค โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๗/๒๕๕๕
วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายประเสริฐ กล้าแห่งงาน โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๗๓/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑
จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายประเสริฐ กล้าแห่งงาน โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๗/๒๕๕๕
วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายประเสริฐ กล้าแห่งงาน โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๗๓/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑
จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายประเสริฐ กล้าแห่งงาน โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๕๕
วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลจังหวัดพิจิตร
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองพิษณุโลกโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๒ เมษายน ๒๕๕๓ นางสาวดำ มามี ที่ ๑ นายเล็ก มามี ที่ ๒ นางสาวภัทราพรมามี ที่ ๓ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง นายอำเภอสามง่าม ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินหัวหน้าส่วนแยกสามง่าม ที่ ๒ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองพิษณุโลก เป็นคดีหมายเลขดำที่๖๕/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๕๖๖๖ เลขที่ ๑๘๗๙๐ และเลขที่ ๕๖๖๕ ตำบลสามง่าม อำเภอสามง่าม จังหวัดพิจิตร ตามลำดับ ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย อันเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ มีคำสั่งตามหนังสือที่ พจ ๐๔๑๗/๕๕๒-๕๕๓ ลงวันที่๓ มีนาคม ๒๕๕๓ ว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามด้านทิศเหนือติดกับที่ดินของผู้มีชื่อเป็นทางสาธารณประโยชน์กว้างประมาณ ๓ เมตร และห้ามผู้ฟ้องคดีทั้งสามอย่าได้กระทำการใด ๆ อันเป็นการปิดกั้นทางเดิน ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเห็นว่า ที่ดินบริเวณดังกล่าวเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเว้นไว้สำหรับให้ญาติที่มีที่ดินติดกันใช้เป็นทางเดินไปบริเวณท่าน้ำ มิได้มีการยกให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ทั้งนี้ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ไปปรึกษากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้ออกโฉนดที่ดินเพิ่มเติมที่เว้นว่างไว้ แต่ได้รับการปฏิเสธ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนหนังสือชี้แจงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่แจ้งว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นทางสาธารณประโยชน์ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำการรังวัดที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เพิ่มเติมจากที่ได้เว้นว่างไว้
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า อำเภอสามง่ามได้ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงตามที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ร้องเรียนว่า ได้แบ่งพื้นที่บางส่วนกว้างประมาณ ๓ เมตรเพื่อเป็นทางเดินของญาติเท่านั้น แต่ทางอำเภอสามง่ามระบุว่าเป็นทางสาธารณประโยชน์เมื่อผู้มีชื่อมาขอออกโฉนดที่ดินคณะกรรมการสรุปว่า ทางดังกล่าวเป็นทางสาธารณประโยชน์แม้ไม่มีหลักฐานการอุทิศให้เป็นหนังสือ ก็ตาม อำเภอสามง่ามแจ้งผลการตรวจสอบให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ทราบ ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒อุทธรณ์ ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์เห็นว่าที่ดินพิพาทดังกล่าวถูกตัดแบ่งเป็นทางสาธารณประโยชน์เกิดจากการที่เจ้าของที่ดินเดิมอุทิศให้เป็นที่พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันมิได้เกิดจากการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในการตรวจสอบข้อเท็จจริงที่กระทบสิทธิของผู้ร้องเรียนแต่อย่างใด การแจ้งผลการตรวจสอบเป็นการแสดงให้เห็นถึงข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความเป็นทางสาธารณะดังกล่าวเท่านั้น คำร้องคัดค้านผลการตรวจสอบข้อเท็จจริง จึงมิใช่คำอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๔๔ และ๔๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจิตรจึงไม่มีอำนาจที่จะพิจารณาคำคัดค้านดังกล่าวผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ของจังหวัดพิจิตรให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ทราบและขอให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ อย่ากระทำการใด ๆ อันเป็นการปิดกั้นทางเดินสาธารณประโยชน์ดังกล่าว อันเป็นการดำเนินการตามกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นข้าราชการสังกัดกรมการปกครองกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน และสิ่งซึ่งเป็นสาธารณประโยชน์อันอยู่ในเขตอำเภอตามมาตรา ๑๒๒แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นข้าราชการสังกัดกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย เป็นเจ้าพนักงานผู้ปฏิบัติการตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือที่ พจ ๐๔๑๗/๕๕๒-๕๕๓ ลงวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๓ แจ้งว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นทางสาธารณประโยชน์ที่พลเมืองใช้ร่วมกัน และห้ามมิให้กระทำการใด ๆอันเป็นการปิดกั้นทางเดินสาธารณประโยชน์ดังกล่าว การมีหนังสือของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำดังกล่าวได้ เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสามเห็นว่าที่ดินพิพาทเจ้าของเดิมเพียงแต่เว้นไว้สำหรับเป็นทางเดินในเครือญาติเท่านั้นมิได้อุทิศเป็นทางสาธารณประโยชน์และได้ปรึกษากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้ออกโฉนดที่ดินเพิ่มเติมที่เว้นว่างไว้ แต่ได้รับการปฏิเสธ จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้เพิกถอนหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการรังวัดเพิ่มเติมในส่วนที่ว่างไว้เป็นทางเดิน จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามกล่าวอ้างว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการรังวัดที่ดินให้ถูกต้องตามโฉนดที่ดิน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับ โดยสั่งห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กระทำการใด ๆ ที่เป็นการรบกวนกรรรมสิทธิ์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสาม สั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามและสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปฏิบัติหน้าที่ภายในเวลาที่ศาลปกครองกำหนดตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง(๑) (๒) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ส่วนคดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือไม่นั้น เป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การออกคำสั่งว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ และห้ามผู้ฟ้องคดีทั้งสามกระทำการใด ๆ อันเป็นการปิดกั้นทางเดินนั้น เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าว ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาบังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ ทั้งนี้ ข้อพิพาทดังกล่าวเป็นเรื่องการคุ้มครองสิทธิของเอกชนฝ่ายหนึ่งกับการคุ้มครองประโยชน์ของสาธารณะอีกฝ่ายหนึ่ง มิใช่เรื่องสิทธิในทรัพย์สินระหว่างเอกชนกับเอกชน ทั้งการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกคำสั่งว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นทางสาธารณประโยชน์และห้ามมิให้กระทำการใด ๆ อันเป็นการปิดกั้นทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าวก็เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณะ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีจึงเป็นคดีพิพาทระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดิน อันเป็นสาธารณะ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีจึงเป็นคดีที่พิพาทระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ และเมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดพิจิตรพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสามอ้างว่า ทางเดินพิพาทกว้างประมาณ ๓ เมตร เป็นของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำการรังวัดที่ดินเพื่อให้ทางเดินพิพาทดังกล่าวตกเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือคัดค้าน ฉบับลงวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๓ ว่า ทางเดินพิพาทเจ้าของที่ดินเดิมอุทิศให้เป็นทางที่พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน จึงตกเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ ดังนั้น ประเด็นข้อพิพาทมีว่า ทางเดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ กรณีเป็นเรื่องที่คู่ความยังโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในทางเดินพิพาทว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนหนังสือคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งสามได้หรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความตามประเด็นข้อพิพาทดังกล่าวเสียก่อนเป็นสำคัญ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐ ว่า
ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๕๖๖๖ เลขที่ ๑๘๗๙๐ และเลขที่ ๕๖๖๕ ตามลำดับ ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งตามหนังสือที่ พจ ๐๔๑๗/๕๕๒-๕๕๓ ให้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามซึ่งกว้างประมาณ ๓ เมตร ด้านทิศเหนือ เป็นทางสาธารณประโยชน์และห้ามผู้ฟ้องคดีทั้งสามกระทำการใดปิดกั้นทางเดิน ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเห็นว่า ที่ดินดังกล่าวผู้ฟ้องคดีทั้งสามเว้นไว้สำหรับให้ญาติที่มีที่ดินติดกันใช้เป็นทางเดินไปท่าน้ำ มิได้ยกให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ จึงปรึกษาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้ออกโฉนดที่ดินที่เว้นว่างไว้เพิ่มเติมแต่ได้รับการปฏิเสธ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนหนังสือชี้แจงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่แจ้งว่าที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำการรังวัดที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เพิ่มเติมจากที่ได้เว้นว่างไว้ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า อำเภอสามง่ามได้ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงตามที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ร้องเรียนคณะกรรมการสรุปว่า ทางดังกล่าวเป็นทางสาธารณประโยชน์ อำเภอสามง่ามจึงแจ้งผลการตรวจสอบให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ทราบ ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จึงอุทธรณ์ ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์เห็นว่าที่ดินพิพาทดังกล่าวถูกตัดแบ่งเป็นทางสาธารณประโยชน์ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมอุทิศให้เป็นที่พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันมิได้เกิดจากการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในการตรวจสอบข้อเท็จจริงที่กระทบสิทธิของผู้ร้องเรียน การแจ้งผลการตรวจสอบเป็นเพียงการแสดงให้เห็นถึงข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความเป็นทางสาธารณะเท่านั้น คำร้องคัดค้านผลการตรวจสอบข้อเท็จจริง จึงมิใช่คำอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจิตรจึงไม่มีอำนาจพิจารณาคำคัดค้านดังกล่าว ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งสามได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ทางที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสามซึ่งเว้นไว้เพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันเฉพาะผู้ฟ้องคดีทั้งสามกับบริวารเท่านั้น หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป นอกจากนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสามยังขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนหนังสือชี้แจงของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ว่าที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีเป็นทางสาธารณประโยชน์อย่าปิดกั้นตามหนังสือที่ พจ ๐๔๑๗/๕๕๒-๕๕๓ ซึ่งหนังสือดังกล่าวคงมีสาระสำคัญเป็นเพียงการชี้แจงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสามทราบว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์เท่านั้น อย่าปิดกั้น หากฝ่าฝืนจะถูกดำเนินการตามกฎหมาย หนังสือดังกล่าวนี้ไม่ก่อให้เกิดสิทธิ หน้าที่ แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามแต่อย่างใด เป็นแต่เพียงการแจ้งให้ทราบเท่านั้น จึงมิใช่คำสั่งทางปกครองและมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสาวดำ มามี ที่ ๑ นายเล็ก มามี ที่ ๒ นางสาวภัทราพรมามี ที่ ๓ ผู้ฟ้องคดี นายอำเภอสามง่าม ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินหัวหน้าส่วนแยกสามง่าม ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๕๕
วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองพิษณุโลก
ระหว่าง
ศาลจังหวัดพิจิตร
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองพิษณุโลกโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๒ เมษายน ๒๕๕๓ นางสาวดำ มามี ที่ ๑ นายเล็ก มามี ที่ ๒ นางสาวภัทราพรมามี ที่ ๓ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง นายอำเภอสามง่าม ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินหัวหน้าส่วนแยกสามง่าม ที่ ๒ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองพิษณุโลก เป็นคดีหมายเลขดำที่๖๕/๒๕๕๓ ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๕๖๖๖ เลขที่ ๑๘๗๙๐ และเลขที่ ๕๖๖๕ ตำบลสามง่าม อำเภอสามง่าม จังหวัดพิจิตร ตามลำดับ ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย อันเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ มีคำสั่งตามหนังสือที่ พจ ๐๔๑๗/๕๕๒-๕๕๓ ลงวันที่๓ มีนาคม ๒๕๕๓ ว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามด้านทิศเหนือติดกับที่ดินของผู้มีชื่อเป็นทางสาธารณประโยชน์กว้างประมาณ ๓ เมตร และห้ามผู้ฟ้องคดีทั้งสามอย่าได้กระทำการใด ๆ อันเป็นการปิดกั้นทางเดิน ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเห็นว่า ที่ดินบริเวณดังกล่าวเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเว้นไว้สำหรับให้ญาติที่มีที่ดินติดกันใช้เป็นทางเดินไปบริเวณท่าน้ำ มิได้มีการยกให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ทั้งนี้ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ได้ไปปรึกษากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้ออกโฉนดที่ดินเพิ่มเติมที่เว้นว่างไว้ แต่ได้รับการปฏิเสธ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนหนังสือชี้แจงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่แจ้งว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นทางสาธารณประโยชน์ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำการรังวัดที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เพิ่มเติมจากที่ได้เว้นว่างไว้
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า อำเภอสามง่ามได้ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงตามที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ร้องเรียนว่า ได้แบ่งพื้นที่บางส่วนกว้างประมาณ ๓ เมตรเพื่อเป็นทางเดินของญาติเท่านั้น แต่ทางอำเภอสามง่ามระบุว่าเป็นทางสาธารณประโยชน์เมื่อผู้มีชื่อมาขอออกโฉนดที่ดินคณะกรรมการสรุปว่า ทางดังกล่าวเป็นทางสาธารณประโยชน์แม้ไม่มีหลักฐานการอุทิศให้เป็นหนังสือ ก็ตาม อำเภอสามง่ามแจ้งผลการตรวจสอบให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ทราบ ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒อุทธรณ์ ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์เห็นว่าที่ดินพิพาทดังกล่าวถูกตัดแบ่งเป็นทางสาธารณประโยชน์เกิดจากการที่เจ้าของที่ดินเดิมอุทิศให้เป็นที่พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันมิได้เกิดจากการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในการตรวจสอบข้อเท็จจริงที่กระทบสิทธิของผู้ร้องเรียนแต่อย่างใด การแจ้งผลการตรวจสอบเป็นการแสดงให้เห็นถึงข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความเป็นทางสาธารณะดังกล่าวเท่านั้น คำร้องคัดค้านผลการตรวจสอบข้อเท็จจริง จึงมิใช่คำอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๔๔ และ๔๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจิตรจึงไม่มีอำนาจที่จะพิจารณาคำคัดค้านดังกล่าวผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ของจังหวัดพิจิตรให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ทราบและขอให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ อย่ากระทำการใด ๆ อันเป็นการปิดกั้นทางเดินสาธารณประโยชน์ดังกล่าว อันเป็นการดำเนินการตามกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นข้าราชการสังกัดกรมการปกครองกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน และสิ่งซึ่งเป็นสาธารณประโยชน์อันอยู่ในเขตอำเภอตามมาตรา ๑๒๒แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นข้าราชการสังกัดกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย เป็นเจ้าพนักงานผู้ปฏิบัติการตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือที่ พจ ๐๔๑๗/๕๕๒-๕๕๓ ลงวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๓ แจ้งว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นทางสาธารณประโยชน์ที่พลเมืองใช้ร่วมกัน และห้ามมิให้กระทำการใด ๆอันเป็นการปิดกั้นทางเดินสาธารณประโยชน์ดังกล่าว การมีหนังสือของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำดังกล่าวได้ เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสามเห็นว่าที่ดินพิพาทเจ้าของเดิมเพียงแต่เว้นไว้สำหรับเป็นทางเดินในเครือญาติเท่านั้นมิได้อุทิศเป็นทางสาธารณประโยชน์และได้ปรึกษากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้ออกโฉนดที่ดินเพิ่มเติมที่เว้นว่างไว้ แต่ได้รับการปฏิเสธ จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้เพิกถอนหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการรังวัดเพิ่มเติมในส่วนที่ว่างไว้เป็นทางเดิน จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามกล่าวอ้างว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดำเนินการรังวัดที่ดินให้ถูกต้องตามโฉนดที่ดิน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับ โดยสั่งห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กระทำการใด ๆ ที่เป็นการรบกวนกรรรมสิทธิ์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสาม สั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามและสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปฏิบัติหน้าที่ภายในเวลาที่ศาลปกครองกำหนดตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง(๑) (๒) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ส่วนคดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือไม่นั้น เป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า การออกคำสั่งว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ และห้ามผู้ฟ้องคดีทั้งสามกระทำการใด ๆ อันเป็นการปิดกั้นทางเดินนั้น เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าว ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาบังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ ทั้งนี้ ข้อพิพาทดังกล่าวเป็นเรื่องการคุ้มครองสิทธิของเอกชนฝ่ายหนึ่งกับการคุ้มครองประโยชน์ของสาธารณะอีกฝ่ายหนึ่ง มิใช่เรื่องสิทธิในทรัพย์สินระหว่างเอกชนกับเอกชน ทั้งการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกคำสั่งว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นทางสาธารณประโยชน์และห้ามมิให้กระทำการใด ๆ อันเป็นการปิดกั้นทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าวก็เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณะ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีจึงเป็นคดีพิพาทระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดิน อันเป็นสาธารณะ มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีจึงเป็นคดีที่พิพาทระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ และเมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดพิจิตรพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสามอ้างว่า ทางเดินพิพาทกว้างประมาณ ๓ เมตร เป็นของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำการรังวัดที่ดินเพื่อให้ทางเดินพิพาทดังกล่าวตกเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือคัดค้าน ฉบับลงวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๓ ว่า ทางเดินพิพาทเจ้าของที่ดินเดิมอุทิศให้เป็นทางที่พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน จึงตกเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ ดังนั้น ประเด็นข้อพิพาทมีว่า ทางเดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ กรณีเป็นเรื่องที่คู่ความยังโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในทางเดินพิพาทว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนหนังสือคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งสามได้หรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความตามประเด็นข้อพิพาทดังกล่าวเสียก่อนเป็นสำคัญ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐ ว่า
ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๕๖๖๖ เลขที่ ๑๘๗๙๐ และเลขที่ ๕๖๖๕ ตามลำดับ ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งตามหนังสือที่ พจ ๐๔๑๗/๕๕๒-๕๕๓ ให้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามซึ่งกว้างประมาณ ๓ เมตร ด้านทิศเหนือ เป็นทางสาธารณประโยชน์และห้ามผู้ฟ้องคดีทั้งสามกระทำการใดปิดกั้นทางเดิน ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเห็นว่า ที่ดินดังกล่าวผู้ฟ้องคดีทั้งสามเว้นไว้สำหรับให้ญาติที่มีที่ดินติดกันใช้เป็นทางเดินไปท่าน้ำ มิได้ยกให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ จึงปรึกษาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้ออกโฉนดที่ดินที่เว้นว่างไว้เพิ่มเติมแต่ได้รับการปฏิเสธ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนหนังสือชี้แจงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่แจ้งว่าที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำการรังวัดที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เพิ่มเติมจากที่ได้เว้นว่างไว้ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า อำเภอสามง่ามได้ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงตามที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ร้องเรียนคณะกรรมการสรุปว่า ทางดังกล่าวเป็นทางสาธารณประโยชน์ อำเภอสามง่ามจึงแจ้งผลการตรวจสอบให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ทราบ ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จึงอุทธรณ์ ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์เห็นว่าที่ดินพิพาทดังกล่าวถูกตัดแบ่งเป็นทางสาธารณประโยชน์ซึ่งเจ้าของที่ดินเดิมอุทิศให้เป็นที่พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันมิได้เกิดจากการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในการตรวจสอบข้อเท็จจริงที่กระทบสิทธิของผู้ร้องเรียน การแจ้งผลการตรวจสอบเป็นเพียงการแสดงให้เห็นถึงข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความเป็นทางสาธารณะเท่านั้น คำร้องคัดค้านผลการตรวจสอบข้อเท็จจริง จึงมิใช่คำอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจิตรจึงไม่มีอำนาจพิจารณาคำคัดค้านดังกล่าว ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งสามได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ทางที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสามซึ่งเว้นไว้เพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันเฉพาะผู้ฟ้องคดีทั้งสามกับบริวารเท่านั้น หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป นอกจากนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสามยังขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนหนังสือชี้แจงของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ว่าที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีเป็นทางสาธารณประโยชน์อย่าปิดกั้นตามหนังสือที่ พจ ๐๔๑๗/๕๕๒-๕๕๓ ซึ่งหนังสือดังกล่าวคงมีสาระสำคัญเป็นเพียงการชี้แจงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสามทราบว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์เท่านั้น อย่าปิดกั้น หากฝ่าฝืนจะถูกดำเนินการตามกฎหมาย หนังสือดังกล่าวนี้ไม่ก่อให้เกิดสิทธิ หน้าที่ แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามแต่อย่างใด เป็นแต่เพียงการแจ้งให้ทราบเท่านั้น จึงมิใช่คำสั่งทางปกครองและมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสาวดำ มามี ที่ ๑ นายเล็ก มามี ที่ ๒ นางสาวภัทราพรมามี ที่ ๓ ผู้ฟ้องคดี นายอำเภอสามง่าม ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินหัวหน้าส่วนแยกสามง่าม ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๕/๒๕๕๕
วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ กรกฎาคม ๒๕๕๒ นายสนทยา น้อยเจริญ ที่ ๑ นายสนทยา น้อยเจริญ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางเสาวลักษณ์ น้อยเจริญ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๐๙๙/๒๕๕๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นกรรมการผู้จัดการบริษัทสีลม แพลนเนอร์ จำกัด ซึ่งมีวัตถุประสงค์ให้บริการเป็นที่ปรึกษาทางการเงินและทางด้านการบริหารงาน และเป็นผู้ให้คำปรึกษาเกี่ยวกับการจัดการกิจการ การจัดการหลักทรัพย์ การจัดการด้านการเงิน และการจัดการเพื่อปรับปรุงโครงสร้างหนี้และโครงสร้างทุน รวมตลอดถึงการให้บริการเป็นผู้ทำแผนฟื้นฟูกิจการและผู้บริหารแผนฟื้นฟูกิจการ ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้จัดการมรดกของนางเสาวลักษณ์ น้อยเจริญ ภริยาโดยชอบด้วยกฎหมายของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อวันที่ ๑๒ มีนาคม ๒๕๕๒ ผู้ถูกฟ้องคดีได้กล่าวโทษผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ต่อกรมสอบสวนคดีพิเศษ และมีคำสั่งให้อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ไว้ตามมาตรา ๒๖๗ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยแจ้งข้อกล่าวหาว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ร่วมกับบุคคลอื่นทุจริต ยักยอกเงินและหุ้นบริษัทเวิลด์แก๊ส (ประเทศไทย) จำกัด ซึ่งเป็นทรัพย์สินของบริษัทปิคนิค คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) โดยมิได้มีการแจ้งข้อกล่าวหานางเสาวลักษณ์แต่อย่างใด ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งอายัดทรัพย์สินดังกล่าวเป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิได้ร่วมกับบุคคลอื่นทุจริต ยักยอกเงินและหุ้นบริษัทเวิลด์แก๊สฯ และไม่มีส่วนร่วมหรือดำเนินการใดๆ ในการยักยอกเงินหรือทรัพย์สินดังกล่าว อีกทั้งผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิได้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่ผู้ถูกฟ้องคดีอายัดไว้ โดยทรัพย์สินดังกล่าวเป็นทรัพย์สินในกองมรดกของนางเสาวลักษณ์ซึ่งมิได้เป็นผู้ถูกกล่าวหาตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดี การออกคำสั่งอายัดทรัพย์สินดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีจึงปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ ทำให้ไม่สามารถจัดการแบ่งทรัพย์มรดกของนางเสาวลักษณ์ให้แก่ทายาทได้ เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะผู้จัดการมรดกได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีทั้งสองทราบคำสั่งอายัดทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีเมื่อวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๒ และได้มีหนังสือลงวันที่ ศาลอาญาเพื่อวินิจฉัย ฉะนั้น หากคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองอีกศาลหนึ่ง ย่อมก่อให้เกิดความสับสนแก่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ใช้บังคับกฎหมาย รวมทั้งเอกชนผู้อยู่ใต้บังคับของกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ศาลทั้งสองมีคำวินิจฉัยแตกต่างกัน
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๑๗ แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ และพระราชบัญญัติดังกล่าวได้มีบทบัญญัติที่มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจทางปกครองหลายประการ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ รวมทั้งเป็นเจ้าหน้าที่ตามบทนิยามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ด้วย และโดยที่เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ได้แก่ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีอาศัยอำนาจตามมาตรา ๒๖๗ แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ ออกคำสั่งให้อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งกรณีดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิในทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีอันเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองยื่นฟ้องคดีต่อศาลว่า การออกคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีนี้จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วยการออกคำสั่ง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีอ้างว่า การออกคำสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินตามมาตรา ๒๖๗ แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญานั้นพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามมาตรา ๑๘ แห่งประมวลกฎหมายอาญา กำหนดโทษทางอาญาไว้เพียง ๕ สถานคือ ประหารชีวิต จำคุก กักขัง ปรับ และริบทรัพย์สิน การยึดหรืออายัดทรัพย์สินจึงมิใช่เป็นการลงโทษในทางอาญา และแม้ว่าการยึดและการอายัดทรัพย์สินตามบทบัญญัติดังกล่าวจะเป็นมาตรการที่กำหนดขึ้นเพื่อให้การดำเนินคดีอาญาหรือคดีแพ่งในชั้นบังคับคดีมีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่การยึดหรืออายัดทรัพย์สินดังกล่าวไม่ถือเป็นส่วนหนึ่งของการดำเนินคดีอาญาหรือทางแพ่ง อันเกิดจากการกระทำความผิดตามพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ หากแต่เป็นขั้นตอนต่างหากที่แยกออกมาจากการดำเนินคดีดังกล่าว ดังจะเห็นได้ว่าเงื่อนไขของการที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะใช้อำนาจสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินของบุคคลใดนั้น ได้แก่ การที่ปรากฏหลักฐานว่ามีบุคคลใดกระทำความผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าวที่มีลักษณะอันอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชน และผู้ถูกฟ้องคดีมีเหตุอันควรเชื่อว่าผู้กระทำการนั้นจะยักย้ายหรือจำหน่ายทรัพย์สินของตนเท่านั้น โดยไม่จำเป็นที่จะต้องมีการดำเนินคดีอาญา (เช่น การกล่าวโทษผู้กระทำผิดต่อพนักงานสอบสวน) เสียก่อน นอกจากนี้ ในการพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดี ประเด็นที่จะต้องพิจารณาคดีคือ คำสั่งอายัดทรัพย์สินที่กระทำโดยผู้ถูกฟ้องคดีชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งเป็นกรณีที่จะต้องอาศัยหลักการพิจารณาทางปกครองในส่วนที่ว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายทางปกครอง อันได้แก่ การพิเคราะห์ว่าผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจในการออกคำสั่งหรือไม่ และคำสั่งดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามที่กฎหมายได้ให้ไว้หรือไม่ โดยไม่จำเป็นที่จะต้องอาศัยหลักการหรือความเชี่ยวชาญในการรับฟังและชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานตามกฎหมายแต่อย่างใด และแม้จะปรากฏข้อเท็จจริงว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำร้องต่อศาลอาญา เพื่อมีคำสั่งขยายระยะเวลาการยึดและอายัดทรัพย์ทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีไปอีก และศาลอาญาได้มีคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีไปแล้ว แต่การที่ศาลอาญามีคำสั่งดังกล่าวก็เป็นการดำเนินการในขั้นตอนที่ต่อมาจากการออกคำสั่งดังกล่าว และมิได้เป็นการผูกมัดหรือถือเป็นยุติในเรื่องอำนาจศาลแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า กระบวนการยึดหรืออายัดทรัพย์สินตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๖๗ แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ เป็นกระบวนการที่ป้องกันการยักย้ายหรือจำหน่ายทรัพย์สินของผู้กระทำความผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าว ทั้งนี้เพื่อวัตถุประสงค์ในการที่จะให้มีการริบทรัพย์สินของผู้กระทำผิดต่อไปซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการดำเนินคดีอาญา โดยหากศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาคดีอาญาดังกล่าวได้พิเคราะห์พยานหลักฐานในสำนวนแล้วเห็นว่า ทรัพย์สินของผู้กระทำผิดที่ยึดหรืออายัดไว้เป็นทรัพย์ที่ได้มาโดยการกระทำความผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าว ก็อาจใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๓๓ ซึ่งบัญญัติรองรับอำนาจของศาลอาญาซึ่งเป็นศาลยุติธรรมว่าในการริบทรัพย์สินนอกจากศาลจะมีอำนาจริบตามกฎหมายที่บัญญัติไว้โดยเฉพาะแล้ว ให้ศาลมีอำนาจสั่งให้ริบทรัพย์สินดังต่อไปนี้อีกด้วยคือ (๒) ทรัพย์สินซึ่งบุคคลได้มาโดยการกระทำความผิด ดังนั้นการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นกระบวนการต่อเนื่องกับการดำเนินกระบวนยุติธรรมทางอาญาในข้อหาความผิดเกี่ยวกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ โดยหากศาลเห็นว่าทรัพย์สินที่ยึดไว้เป็นทรัพย์สินที่ได้โดยการกระทำความผิดก็มีอำนาจริบให้ทรัพย์สินตกเป็นของแผ่นดิน อันถือเป็นการลงโทษทางอาญาแก่ผู้กระทำผิดอย่างหนึ่ง ตามมาตรา ๑๘ แห่งประมวลกฎหมายอาญา นอกจากนี้มาตรา ๔๔/๑ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ก็บัญญัติให้ผู้เสียหายมีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลที่พิจารณาคดีอาญาก่อนเริ่มสืบพยานขอให้บังคับจำเลยชดใช้ค่าเสียหายในทางทรัพย์สินอันเนื่องมาจากการกระทำผิดของจำเลยได้ด้วย ดังนั้นการยึดอายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าวจึงเป็นจุดเริ่มต้นของกระบวนยุติธรรมทางอาญาอันนำไปสู่การลงโทษผู้กระทำผิดให้มีประสิทธิภาพที่สุดเพื่อให้บรรลุถึงวัตถุประสงค์แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ อันเป็นกฎหมายเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีและมีโทษทางอาญา ทั้งยังเป็นการเยียวยาผู้เสียหายจากการกระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ด้วย ดังนั้น หากมีการร้องขอให้เพิกถอนการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าวจึงชอบที่ศาลยุติธรรมจะมีอำนาจตรวจสอบกระบวนการขั้นตอนดังกล่าวเสียแต่ต้น ประกอบกับการพิจารณาเพิกถอนการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีในการสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดตามพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๒๖๗ นั้น จะต้องพิจารณาถึงสามประเด็นด้วยกันคือ ประเด็นที่หนึ่งคือต้องปรากฏหลักฐานว่าผู้นั้นได้กระทำความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ ประเด็นที่สองคือความผิดที่บุคคลนั้นได้กระทำเข้าองค์ประกอบความผิดที่มีลักษณะอันอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชน และประเด็นสุดท้ายคือมีเหตุอันควรเชื่อว่าผู้กระทำความผิดจะยักย้ายหรือจำหน่ายทรัพย์สินของตนหรือไม่ ซึ่งทั้งผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีต่างก็มีหน้าที่ต้องเสนอพยานหลักฐานต่อศาลเพื่อให้ศาลใช้ดุลพินิจออกคำสั่งได้อย่างถูกต้องด้วย ดังนั้นในการดำเนินกระบวนพิจารณาเพิกถอนการใช้อำนาจสั่งยึดอายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงจำเป็นที่จะต้องอาศัยหลักวิชาการตามประมวลกฎหมายอาญาและความเชี่ยวชาญในการรับฟังและชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาด้วยว่ามีพยานหลักฐานเพียงพอที่จะบ่งชี้ให้เห็นในเบื้องต้นว่าผู้ที่จะถูกยึดหรืออายัดทรัพย์สินตามพระราชบัญญัตินี้ได้กระทำความผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าว และความผิดที่บุคคลนั้นได้กระทำไปเป็นความผิดที่มีลักษณะอันอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนหรือไม่ นอกจากนี้ ยังต้องพิจารณาพยานหลักฐานต่อไปอีกว่ามีเหตุสมควรเชื่อว่า ผู้กระทำผิดจะยักย้ายหรือจำหน่ายทรัพย์สินของตนหรือไม่ ซึ่งล้วนแต่เป็นเรื่องการชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานทั้งสิ้น ดังนั้นความเห็นของศาลปกครองที่ว่า ประเด็นที่ต้องพิจารณาในเรื่องนี้คือ คำสั่งอายัดทรัพย์สินชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งจะวิเคราะห์เพียงว่าผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจในการออกคำสั่งหรือไม่ และคำสั่งดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามที่กฎหมายให้ไว้หรือไม่ โดยไม่จำเป็นต้องอาศัยหลักการหรือความเชี่ยวชาญในการรับฟังและชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานตามกฎหมายอาญาแต่อย่างใดนั้น ศาลแพ่งกรุงเทพใต้จึงไม่อาจเห็นพ้องด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น นอกจากนี้เมื่อตรวจสอบถ้อยคำที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๖๗ แล้วจะเห็นได้ว่าการยึดและอายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดมีส่วนเชื่อมโยงกับการฟ้องคดีอาญา โดยมีการบัญญัติให้ระยะเวลาในการยึดอายัดทรัพย์สินเกี่ยวพันกับการฟ้องคดีด้วย โดยกำหนดไว้ว่าหากมีการฟ้องคดีภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่ที่มีการยึดอายัด ก็ให้คำสั่งยึดหรืออายัดมีผลต่อไปจนกว่าศาลจะสั่งเป็นอย่างอื่น ซึ่งการฟ้องคดีความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ซึ่งมีโทษทางอาญาจะต้องยื่นฟ้องยังศาลที่มีอำนาจพิจารณาคดีอาญา และย่อมหมายถึงศาลยุติธรรม หากตีความถ้อยคำว่าศาลที่มีอำนาจตรวจสอบการใช้อำนาจตามมาตราดังกล่าวหมายถึงศาลปกครองก็อาจทำให้การดำเนินคดีอาญาต่อผู้กระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าวเกิดความสับสนและไม่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน โดยจะเป็นได้จากกรณีในเรื่องนี้ที่ผู้กระทำผิดขอให้ศาลปกครองเพิกถอนคำสั่งยึดหรืออายัด แต่พนักงานอัยการยื่นคำร้องต่อศาลอาญาขอขยายระยะเวลายึดอายัดทรัพย์สินของจำเลยออกไปอีก ซึ่งหากความเห็นของศาลทั้งสองขัดกันโดยศาลปกครองมีคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิด แต่ศาลอาญาสั่งขยายระยะเวลาออกไปอีกตามคำขอ กรณีจะถือคำสั่งใดเป็นคำสั่งที่ผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตาม เนื่องจากศาลทั้งสองต่างก็มีฐานะเป็นศาลชั้นต้นเช่นเดียวกัน จึงไม่เป็นการสอดคล้องกับเจตนารมณ์และวัตถุประสงค์ของมาตรา ๒๖๗ ดังนั้นการเพิกถอนคำสั่งให้อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นกระบวนการต่อเนื่องกับการดำเนินกระบวนยุติธรรมทางอาญาซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ข้อพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้กล่าวโทษผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ต่อกรมสอบสวนคดีพิเศษ และมีคำสั่งให้อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ไว้ตามมาตรา ๒๖๗ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยแจ้งข้อกล่าวหาว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ร่วมกับบุคคลอื่นทุจริต ยักยอกเงินและหุ้นบริษัทเวิลด์แก๊ส (ประเทศไทย) จำกัด โดยทรัพย์สินที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งอายัดไว้มิใช่ทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ แต่เป็นทรัพย์สินในกองมรดกของนางเสาวลักษณ์ ซึ่งมิได้เป็นผู้ถูกกล่าวหาตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งอายัดทรัพย์สินดังกล่าวเป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิได้ร่วมกับบุคคลอื่นทุจริต ยักยอกเงินและหุ้นบริษัทเวิลด์แก๊สฯ และไม่มีส่วนร่วมหรือดำเนินการใดๆ ในการยักยอกเงินหรือทรัพย์สินดังกล่าว อีกทั้งผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิได้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่ผู้ถูกฟ้องคดีอายัดไว้ แต่เป็นทรัพย์สินในกองมรดกของนางเสาวลักษณ์ซึ่งมิได้เป็นผู้ถูกกล่าวหาตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดี การออกคำสั่งอายัดทรัพย์สินดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีจึงปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ ทำให้ไม่สามารถจัดการแบ่งทรัพย์มรดกของนางเสาวลักษณ์ให้แก่ทายาทได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งอายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๒๖๗ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ในกรณีที่ปรากฏหลักฐานว่าบุคคลใดกระทำความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ที่มีลักษณะอันอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประโยชน์ประชาชน และสำนักงานมีเหตุอันควรเชื่อว่า ผู้กระทำความผิดจะยักย้ายหรือจำหน่ายทรัพย์สินของตน ให้สำนักงานด้วยความเห็นชอบของคณะกรรมการ กลต. มีอำนาจสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินของบุคคลนั้นหรือทรัพย์สินซึ่งมีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าเป็นของบุคคลนั้นได้ แต่จะยึดหรืออายัดทรัพย์สินไว้เกินหนึ่งร้อยแปดสิบวันไม่ได้ เว้นแต่ในกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาล ให้คำสั่งยึดหรืออายัดดังกล่าวยังคงมีผลต่อไปจนกว่าศาลจะสั่งเป็นอย่างอื่น และในกรณีมีเหตุจำเป็นไม่สามารถฟ้องคดีได้ภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวัน ศาลที่มีเขตอำนาจจะสั่งขยายระยะเวลาออกไปอีกตามคำขอของสำนักงานก็ได้ แต่การจะขยายเวลาอีกเกินหนึ่งร้อยแปดสิบวันมิได้ ดังนั้น เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เนื่องมาจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้กล่าวโทษผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ต่อกรมสอบสวนคดีพิเศษในข้อหาความผิดเกี่ยวกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ และมีคำสั่งให้อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ อันเป็นกระบวนการป้องกันการยักย้ายหรือจำหน่ายทรัพย์สินของผู้กระทำความผิดตามพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่มีบทกำหนดโทษจำคุกและปรับซึ่งเป็นโทษทางอาญา และกระบวนการดังกล่าวเป็นขั้นตอนที่นำไปสู่การดำเนินคดีและฟ้องคดีต่อศาลเพื่อให้ลงโทษผู้กระทำความผิดทางอาญา ดังนั้น การยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงเกี่ยวเนื่องกับคดีอาญาเป็นกระบวนยุติธรรมทางอาญาในข้อหาความผิดเกี่ยวกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายสนทยา น้อยเจริญ ที่ ๑ นายสนทยา น้อยเจริญ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางเสาวลักษณ์ น้อยเจริญ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๕/๒๕๕๕
วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ กรกฎาคม ๒๕๕๒ นายสนทยา น้อยเจริญ ที่ ๑ นายสนทยา น้อยเจริญ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางเสาวลักษณ์ น้อยเจริญ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๐๙๙/๒๕๕๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นกรรมการผู้จัดการบริษัทสีลม แพลนเนอร์ จำกัด ซึ่งมีวัตถุประสงค์ให้บริการเป็นที่ปรึกษาทางการเงินและทางด้านการบริหารงาน และเป็นผู้ให้คำปรึกษาเกี่ยวกับการจัดการกิจการ การจัดการหลักทรัพย์ การจัดการด้านการเงิน และการจัดการเพื่อปรับปรุงโครงสร้างหนี้และโครงสร้างทุน รวมตลอดถึงการให้บริการเป็นผู้ทำแผนฟื้นฟูกิจการและผู้บริหารแผนฟื้นฟูกิจการ ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้จัดการมรดกของนางเสาวลักษณ์ น้อยเจริญ ภริยาโดยชอบด้วยกฎหมายของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อวันที่ ๑๒ มีนาคม ๒๕๕๒ ผู้ถูกฟ้องคดีได้กล่าวโทษผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ต่อกรมสอบสวนคดีพิเศษ และมีคำสั่งให้อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ไว้ตามมาตรา ๒๖๗ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยแจ้งข้อกล่าวหาว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ร่วมกับบุคคลอื่นทุจริต ยักยอกเงินและหุ้นบริษัทเวิลด์แก๊ส (ประเทศไทย) จำกัด ซึ่งเป็นทรัพย์สินของบริษัทปิคนิค คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) โดยมิได้มีการแจ้งข้อกล่าวหานางเสาวลักษณ์แต่อย่างใด ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งอายัดทรัพย์สินดังกล่าวเป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิได้ร่วมกับบุคคลอื่นทุจริต ยักยอกเงินและหุ้นบริษัทเวิลด์แก๊สฯ และไม่มีส่วนร่วมหรือดำเนินการใดๆ ในการยักยอกเงินหรือทรัพย์สินดังกล่าว อีกทั้งผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิได้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่ผู้ถูกฟ้องคดีอายัดไว้ โดยทรัพย์สินดังกล่าวเป็นทรัพย์สินในกองมรดกของนางเสาวลักษณ์ซึ่งมิได้เป็นผู้ถูกกล่าวหาตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดี การออกคำสั่งอายัดทรัพย์สินดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีจึงปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ ทำให้ไม่สามารถจัดการแบ่งทรัพย์มรดกของนางเสาวลักษณ์ให้แก่ทายาทได้ เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะผู้จัดการมรดกได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีทั้งสองทราบคำสั่งอายัดทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีเมื่อวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๒ และได้มีหนังสือลงวันที่ ศาลอาญาเพื่อวินิจฉัย ฉะนั้น หากคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองอีกศาลหนึ่ง ย่อมก่อให้เกิดความสับสนแก่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ใช้บังคับกฎหมาย รวมทั้งเอกชนผู้อยู่ใต้บังคับของกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ศาลทั้งสองมีคำวินิจฉัยแตกต่างกัน
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๑๗ แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ และพระราชบัญญัติดังกล่าวได้มีบทบัญญัติที่มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจทางปกครองหลายประการ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ รวมทั้งเป็นเจ้าหน้าที่ตามบทนิยามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ด้วย และโดยที่เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ได้แก่ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีอาศัยอำนาจตามมาตรา ๒๖๗ แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ ออกคำสั่งให้อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งกรณีดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิในทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีอันเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองยื่นฟ้องคดีต่อศาลว่า การออกคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีนี้จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วยการออกคำสั่ง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีอ้างว่า การออกคำสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินตามมาตรา ๒๖๗ แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญานั้นพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามมาตรา ๑๘ แห่งประมวลกฎหมายอาญา กำหนดโทษทางอาญาไว้เพียง ๕ สถานคือ ประหารชีวิต จำคุก กักขัง ปรับ และริบทรัพย์สิน การยึดหรืออายัดทรัพย์สินจึงมิใช่เป็นการลงโทษในทางอาญา และแม้ว่าการยึดและการอายัดทรัพย์สินตามบทบัญญัติดังกล่าวจะเป็นมาตรการที่กำหนดขึ้นเพื่อให้การดำเนินคดีอาญาหรือคดีแพ่งในชั้นบังคับคดีมีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่การยึดหรืออายัดทรัพย์สินดังกล่าวไม่ถือเป็นส่วนหนึ่งของการดำเนินคดีอาญาหรือทางแพ่ง อันเกิดจากการกระทำความผิดตามพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ หากแต่เป็นขั้นตอนต่างหากที่แยกออกมาจากการดำเนินคดีดังกล่าว ดังจะเห็นได้ว่าเงื่อนไขของการที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะใช้อำนาจสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินของบุคคลใดนั้น ได้แก่ การที่ปรากฏหลักฐานว่ามีบุคคลใดกระทำความผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าวที่มีลักษณะอันอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชน และผู้ถูกฟ้องคดีมีเหตุอันควรเชื่อว่าผู้กระทำการนั้นจะยักย้ายหรือจำหน่ายทรัพย์สินของตนเท่านั้น โดยไม่จำเป็นที่จะต้องมีการดำเนินคดีอาญา (เช่น การกล่าวโทษผู้กระทำผิดต่อพนักงานสอบสวน) เสียก่อน นอกจากนี้ ในการพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดี ประเด็นที่จะต้องพิจารณาคดีคือ คำสั่งอายัดทรัพย์สินที่กระทำโดยผู้ถูกฟ้องคดีชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งเป็นกรณีที่จะต้องอาศัยหลักการพิจารณาทางปกครองในส่วนที่ว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายทางปกครอง อันได้แก่ การพิเคราะห์ว่าผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจในการออกคำสั่งหรือไม่ และคำสั่งดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามที่กฎหมายได้ให้ไว้หรือไม่ โดยไม่จำเป็นที่จะต้องอาศัยหลักการหรือความเชี่ยวชาญในการรับฟังและชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานตามกฎหมายแต่อย่างใด และแม้จะปรากฏข้อเท็จจริงว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำร้องต่อศาลอาญา เพื่อมีคำสั่งขยายระยะเวลาการยึดและอายัดทรัพย์ทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีไปอีก และศาลอาญาได้มีคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีไปแล้ว แต่การที่ศาลอาญามีคำสั่งดังกล่าวก็เป็นการดำเนินการในขั้นตอนที่ต่อมาจากการออกคำสั่งดังกล่าว และมิได้เป็นการผูกมัดหรือถือเป็นยุติในเรื่องอำนาจศาลแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า กระบวนการยึดหรืออายัดทรัพย์สินตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๖๗ แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ เป็นกระบวนการที่ป้องกันการยักย้ายหรือจำหน่ายทรัพย์สินของผู้กระทำความผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าว ทั้งนี้เพื่อวัตถุประสงค์ในการที่จะให้มีการริบทรัพย์สินของผู้กระทำผิดต่อไปซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการดำเนินคดีอาญา โดยหากศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาคดีอาญาดังกล่าวได้พิเคราะห์พยานหลักฐานในสำนวนแล้วเห็นว่า ทรัพย์สินของผู้กระทำผิดที่ยึดหรืออายัดไว้เป็นทรัพย์ที่ได้มาโดยการกระทำความผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าว ก็อาจใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๓๓ ซึ่งบัญญัติรองรับอำนาจของศาลอาญาซึ่งเป็นศาลยุติธรรมว่าในการริบทรัพย์สินนอกจากศาลจะมีอำนาจริบตามกฎหมายที่บัญญัติไว้โดยเฉพาะแล้ว ให้ศาลมีอำนาจสั่งให้ริบทรัพย์สินดังต่อไปนี้อีกด้วยคือ (๒) ทรัพย์สินซึ่งบุคคลได้มาโดยการกระทำความผิด ดังนั้นการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นกระบวนการต่อเนื่องกับการดำเนินกระบวนยุติธรรมทางอาญาในข้อหาความผิดเกี่ยวกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ โดยหากศาลเห็นว่าทรัพย์สินที่ยึดไว้เป็นทรัพย์สินที่ได้โดยการกระทำความผิดก็มีอำนาจริบให้ทรัพย์สินตกเป็นของแผ่นดิน อันถือเป็นการลงโทษทางอาญาแก่ผู้กระทำผิดอย่างหนึ่ง ตามมาตรา ๑๘ แห่งประมวลกฎหมายอาญา นอกจากนี้มาตรา ๔๔/๑ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ก็บัญญัติให้ผู้เสียหายมีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลที่พิจารณาคดีอาญาก่อนเริ่มสืบพยานขอให้บังคับจำเลยชดใช้ค่าเสียหายในทางทรัพย์สินอันเนื่องมาจากการกระทำผิดของจำเลยได้ด้วย ดังนั้นการยึดอายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าวจึงเป็นจุดเริ่มต้นของกระบวนยุติธรรมทางอาญาอันนำไปสู่การลงโทษผู้กระทำผิดให้มีประสิทธิภาพที่สุดเพื่อให้บรรลุถึงวัตถุประสงค์แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ อันเป็นกฎหมายเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีและมีโทษทางอาญา ทั้งยังเป็นการเยียวยาผู้เสียหายจากการกระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ด้วย ดังนั้น หากมีการร้องขอให้เพิกถอนการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าวจึงชอบที่ศาลยุติธรรมจะมีอำนาจตรวจสอบกระบวนการขั้นตอนดังกล่าวเสียแต่ต้น ประกอบกับการพิจารณาเพิกถอนการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีในการสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดตามพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๒๖๗ นั้น จะต้องพิจารณาถึงสามประเด็นด้วยกันคือ ประเด็นที่หนึ่งคือต้องปรากฏหลักฐานว่าผู้นั้นได้กระทำความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ ประเด็นที่สองคือความผิดที่บุคคลนั้นได้กระทำเข้าองค์ประกอบความผิดที่มีลักษณะอันอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชน และประเด็นสุดท้ายคือมีเหตุอันควรเชื่อว่าผู้กระทำความผิดจะยักย้ายหรือจำหน่ายทรัพย์สินของตนหรือไม่ ซึ่งทั้งผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีต่างก็มีหน้าที่ต้องเสนอพยานหลักฐานต่อศาลเพื่อให้ศาลใช้ดุลพินิจออกคำสั่งได้อย่างถูกต้องด้วย ดังนั้นในการดำเนินกระบวนพิจารณาเพิกถอนการใช้อำนาจสั่งยึดอายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงจำเป็นที่จะต้องอาศัยหลักวิชาการตามประมวลกฎหมายอาญาและความเชี่ยวชาญในการรับฟังและชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาด้วยว่ามีพยานหลักฐานเพียงพอที่จะบ่งชี้ให้เห็นในเบื้องต้นว่าผู้ที่จะถูกยึดหรืออายัดทรัพย์สินตามพระราชบัญญัตินี้ได้กระทำความผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าว และความผิดที่บุคคลนั้นได้กระทำไปเป็นความผิดที่มีลักษณะอันอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนหรือไม่ นอกจากนี้ ยังต้องพิจารณาพยานหลักฐานต่อไปอีกว่ามีเหตุสมควรเชื่อว่า ผู้กระทำผิดจะยักย้ายหรือจำหน่ายทรัพย์สินของตนหรือไม่ ซึ่งล้วนแต่เป็นเรื่องการชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานทั้งสิ้น ดังนั้นความเห็นของศาลปกครองที่ว่า ประเด็นที่ต้องพิจารณาในเรื่องนี้คือ คำสั่งอายัดทรัพย์สินชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งจะวิเคราะห์เพียงว่าผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจในการออกคำสั่งหรือไม่ และคำสั่งดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามที่กฎหมายให้ไว้หรือไม่ โดยไม่จำเป็นต้องอาศัยหลักการหรือความเชี่ยวชาญในการรับฟังและชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานตามกฎหมายอาญาแต่อย่างใดนั้น ศาลแพ่งกรุงเทพใต้จึงไม่อาจเห็นพ้องด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น นอกจากนี้เมื่อตรวจสอบถ้อยคำที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๖๗ แล้วจะเห็นได้ว่าการยึดและอายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิดมีส่วนเชื่อมโยงกับการฟ้องคดีอาญา โดยมีการบัญญัติให้ระยะเวลาในการยึดอายัดทรัพย์สินเกี่ยวพันกับการฟ้องคดีด้วย โดยกำหนดไว้ว่าหากมีการฟ้องคดีภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่ที่มีการยึดอายัด ก็ให้คำสั่งยึดหรืออายัดมีผลต่อไปจนกว่าศาลจะสั่งเป็นอย่างอื่น ซึ่งการฟ้องคดีความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ซึ่งมีโทษทางอาญาจะต้องยื่นฟ้องยังศาลที่มีอำนาจพิจารณาคดีอาญา และย่อมหมายถึงศาลยุติธรรม หากตีความถ้อยคำว่าศาลที่มีอำนาจตรวจสอบการใช้อำนาจตามมาตราดังกล่าวหมายถึงศาลปกครองก็อาจทำให้การดำเนินคดีอาญาต่อผู้กระทำผิดตามพระราชบัญญัติดังกล่าวเกิดความสับสนและไม่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน โดยจะเป็นได้จากกรณีในเรื่องนี้ที่ผู้กระทำผิดขอให้ศาลปกครองเพิกถอนคำสั่งยึดหรืออายัด แต่พนักงานอัยการยื่นคำร้องต่อศาลอาญาขอขยายระยะเวลายึดอายัดทรัพย์สินของจำเลยออกไปอีก ซึ่งหากความเห็นของศาลทั้งสองขัดกันโดยศาลปกครองมีคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้กระทำผิด แต่ศาลอาญาสั่งขยายระยะเวลาออกไปอีกตามคำขอ กรณีจะถือคำสั่งใดเป็นคำสั่งที่ผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตาม เนื่องจากศาลทั้งสองต่างก็มีฐานะเป็นศาลชั้นต้นเช่นเดียวกัน จึงไม่เป็นการสอดคล้องกับเจตนารมณ์และวัตถุประสงค์ของมาตรา ๒๖๗ ดังนั้นการเพิกถอนคำสั่งให้อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นกระบวนการต่อเนื่องกับการดำเนินกระบวนยุติธรรมทางอาญาซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ข้อพิพาทคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้กล่าวโทษผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ต่อกรมสอบสวนคดีพิเศษ และมีคำสั่งให้อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ไว้ตามมาตรา ๒๖๗ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยแจ้งข้อกล่าวหาว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ร่วมกับบุคคลอื่นทุจริต ยักยอกเงินและหุ้นบริษัทเวิลด์แก๊ส (ประเทศไทย) จำกัด โดยทรัพย์สินที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งอายัดไว้มิใช่ทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ แต่เป็นทรัพย์สินในกองมรดกของนางเสาวลักษณ์ ซึ่งมิได้เป็นผู้ถูกกล่าวหาตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งอายัดทรัพย์สินดังกล่าวเป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิได้ร่วมกับบุคคลอื่นทุจริต ยักยอกเงินและหุ้นบริษัทเวิลด์แก๊สฯ และไม่มีส่วนร่วมหรือดำเนินการใดๆ ในการยักยอกเงินหรือทรัพย์สินดังกล่าว อีกทั้งผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มิได้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่ผู้ถูกฟ้องคดีอายัดไว้ แต่เป็นทรัพย์สินในกองมรดกของนางเสาวลักษณ์ซึ่งมิได้เป็นผู้ถูกกล่าวหาตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดี การออกคำสั่งอายัดทรัพย์สินดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีจึงปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ ทำให้ไม่สามารถจัดการแบ่งทรัพย์มรดกของนางเสาวลักษณ์ให้แก่ทายาทได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งอายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๒๖๗ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ในกรณีที่ปรากฏหลักฐานว่าบุคคลใดกระทำความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ที่มีลักษณะอันอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประโยชน์ประชาชน และสำนักงานมีเหตุอันควรเชื่อว่า ผู้กระทำความผิดจะยักย้ายหรือจำหน่ายทรัพย์สินของตน ให้สำนักงานด้วยความเห็นชอบของคณะกรรมการ กลต. มีอำนาจสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินของบุคคลนั้นหรือทรัพย์สินซึ่งมีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าเป็นของบุคคลนั้นได้ แต่จะยึดหรืออายัดทรัพย์สินไว้เกินหนึ่งร้อยแปดสิบวันไม่ได้ เว้นแต่ในกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาล ให้คำสั่งยึดหรืออายัดดังกล่าวยังคงมีผลต่อไปจนกว่าศาลจะสั่งเป็นอย่างอื่น และในกรณีมีเหตุจำเป็นไม่สามารถฟ้องคดีได้ภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวัน ศาลที่มีเขตอำนาจจะสั่งขยายระยะเวลาออกไปอีกตามคำขอของสำนักงานก็ได้ แต่การจะขยายเวลาอีกเกินหนึ่งร้อยแปดสิบวันมิได้ ดังนั้น เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เนื่องมาจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้กล่าวโทษผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ต่อกรมสอบสวนคดีพิเศษในข้อหาความผิดเกี่ยวกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ และมีคำสั่งให้อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ อันเป็นกระบวนการป้องกันการยักย้ายหรือจำหน่ายทรัพย์สินของผู้กระทำความผิดตามพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่มีบทกำหนดโทษจำคุกและปรับซึ่งเป็นโทษทางอาญา และกระบวนการดังกล่าวเป็นขั้นตอนที่นำไปสู่การดำเนินคดีและฟ้องคดีต่อศาลเพื่อให้ลงโทษผู้กระทำความผิดทางอาญา ดังนั้น การยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงเกี่ยวเนื่องกับคดีอาญาเป็นกระบวนยุติธรรมทางอาญาในข้อหาความผิดเกี่ยวกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายสนทยา น้อยเจริญ ที่ ๑ นายสนทยา น้อยเจริญ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางเสาวลักษณ์ น้อยเจริญ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๔/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดชลบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดชลบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๒ กระทรวงการคลัง โจทก์ ยื่นฟ้องนางสาวสรวงกนก หรือมนพัทธ์ สอนจิตต์ หรือธนาจิตาภา จำเลย ต่อศาลจังหวัดชลบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๖๑/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินสนามยิงเป้าโรงเรียนพลทหารเรือที่ ๕ ตำบลบางพระ อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี เนื้อที่ ๓๔๘ ไร่ ๑ งาน ๓๙ ตารางวา อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นที่ราชพัสดุใช้ในราชการกองทัพเรือ เมื่อปี ๒๕๑๗ โจทก์มอบหมายให้กองทัพเรือขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินดังกล่าว กรมที่ดินได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินบริเวณสนามยิงเป้าบางส่วน รวม ๓ แปลง และในปี ๒๕๒๖ กรมธนารักษ์ได้นำที่ดินดังกล่าวไปขึ้นทะเบียนราชพัสดุหมายเลขทะเบียน ชบ. ๔๖๕ ที่ดินบริเวณนั้นจึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ แต่ถูกนางประยูรวดี ยุทธศาสตร์โกศล บุกรุกเข้าครอบครองและขอออกโฉนดที่ดินบริเวณสนามยิงเป้า ซึ่งกรมที่ดินได้ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๕ ให้แก่นางประยูรวดีเมื่อปี ๒๔๘๘ และที่ดินตามโฉนดดังกล่าวมีการแบ่งแยกออกเป็นแปลงย่อยอีกหลายแปลง โดยให้แปลงที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๓๒๕ เป็นแปลงคงเหลือ เป็นการออกโฉนดที่ดินทับที่ราชพัสดุแปลงที่ ชบ. ๔๖๕ ของโจทก์ ต่อมาเมื่อปี ๒๕๒๘ จำเลยรับโอนที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๓๒๗ ที่แยกมาจากโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๕ และเข้าครอบครองก่อสร้างบ้าน สิ่งปลูกสร้างลงในที่ดินที่รับโอนมาซึ่งเป็นที่ดินของโจทก์เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์แจ้งให้จำเลยขนย้ายทรัพย์สิน บริวาร และรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกจากที่ดินโจทก์แล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย ทำให้โจทก์ไม่สามารถเข้าครอบครองและใช้ประโยชน์ที่ดินซึ่งมีเนื้อที่ ๑ ไร่ ๒๘ ตารางวา ได้ ขอให้ศาลมีคำสั่งให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๗ และให้จำเลยและบริวาร ขนย้ายทรัพย์สินออกจากที่ดินและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างบนโฉนดที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของโจทก์ หากไม่ยินยอมขอให้ศาลมีคำสั่งให้โจทก์เป็นผู้ดำเนินการ และห้ามจำเลยและบริวารเข้ายุ่งเกี่ยวกับที่ดินของโจทก์ กับให้ชดใช้ค่าเสียหายเดือนละ ๒,๕๖๘ บาท แก่โจทก์นับแต่วันที่ศาลพิพากษาให้เพิกถอนโฉนดและขับไล่จำเลยออกจากที่ดินของโจทก์
จำเลยให้การว่า จำเลยรับโอนที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๓๒๗ มาโดยสุจริต เสียค่าตอบแทนและจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ทั้งเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว โดยที่โจทก์ไม่เคยโต้แย้ง ที่ดินพิพาทจึงเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลย ที่ดินพิพาทออกโฉนดตั้งแต่ปี ๒๔๘๘ การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในปี ๒๕๑๗ การมีพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ ล้วนเกิดขึ้นภายหลังออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๗ ทั้งสิ้น การนำที่ดินพิพาทไปขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดชลบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีมีประเด็นหลักที่ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า สิทธิในที่ดินพิพาทเป็นที่ดินราชพัสดุสำหรับใช้ในราชการกองทัพเรือหรือเป็นที่ดินของเอกชน ซึ่งศาลต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดินพิพาทของคู่ความเป็นสำคัญ ซึ่งจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาคำฟ้องและเหตุแห่งการฟ้องคดีประกอบกับคำขอของผู้ฟ้องคดีแล้วเห็นได้ว่า แม้ว่าโจทก์จะยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นเอกชนและมีประเด็นข้อเท็จจริงที่ต้องวินิจฉัยด้วยว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือไม่ก็ตาม แต่เมื่อโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองผู้มีอำนาจหน้าที่ในการปกครอง ดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ ตามที่กฎหมายให้อำนาจและกำหนดหน้าที่ไว้เป็นการเฉพาะตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ และกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ การฟ้องคดีนี้จึงไม่ได้เป็นข้อพิพาทในลักษณะเดียวกับคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชน เพราะโจทก์มิได้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทเหมือนกรณีการถือกรรมสิทธิ์ของเอกชนทั่วไป แต่เป็นการฟ้องคดีในฐานะที่โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์แทนรัฐ และมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่กฎหมายกำหนดไว้ อีกทั้งการที่ที่ดินพิพาทจะเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือไม่ ประเภทใด ย่อมเป็นไปตามการจัดระบบที่ดินของรัฐ ฉะนั้นการที่จะวินิจฉัยว่า ที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะหรือไม่ เป็นกรณีที่จะต้องวินิจฉัยถึงสถานะทางกฎหมาย หรือความมีอยู่ของที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน อีกทั้งการที่โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยในคดีนี้เนื่องจากการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งผู้ที่มีอำนาจในการออกโฉนดที่ดิน หรือการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ได้แก่ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัด เจ้าพนักงานที่ดินสาขา หรือเจ้าพนักงานที่ดินซึ่งอธิบดีกรมที่ดินมอบหมาย ตามมาตรา ๕๗ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยเจ้าพนักงานที่ดินจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง อันเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคลอันเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ที่ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดิน และให้จำเลยออกไปจาก ที่ดินพิพาทได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการที่โจทก์กล่าวอ้างในคำฟ้องว่า กรมที่ดินออกโฉนดที่ดินพิพาททับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน อันเป็นการฟ้องว่า การออกโฉนดที่ดินไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีคำขอโดยชัดแจ้งว่าขอให้ศาลเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทซึ่งเป็นการแก้ไขเยียวยาความเสียหายของโจทก์ และขอให้จำเลยและบริวารขนย้ายทรัพย์สินและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกจากที่ดินพิพาท เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งว่า กรมที่ดินหรือเจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินพิพาทไม่ถูกต้องหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย แม้โจทก์จะมิได้ยื่นฟ้องกรมที่ดินหรือเจ้าพนักงานที่ดินเป็นจำเลยในคดีนี้ แต่กรมที่ดินย่อมเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรืออาจถูกกระทบจากผลแห่งคดีนี้ ฉะนั้น เพื่อประโยชน์แห่งความยุติธรรมศาลปกครองจึงมีอำนาจเรียกกรมที่ดินหรือเจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเข้ามาเป็นคู่กรณีด้วยการร้องสอดได้ ตามนัยมาตรา ๓ และมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบข้อ ๗๘ แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ และมาตรา ๕๗ วรรคหนึ่ง (๓) (ข) แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง นอกจากนั้น บทบัญญัติมาตรา ๗๑ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอกในหลายกรณี เช่น มาตรา ๗๑ (๑) ในกรณีคำพิพากษาให้บุคคลใดออกไปจากสถานที่ใดให้ใช้บังคับตลอดถึงบริวารของผู้นั้นที่อยู่ในสถานที่นั้นด้วย เว้นแต่ผู้นั้นจะพิสูจน์ได้ว่าตนมีสิทธิพิเศษอื่น และมาตรา ๗๑ (๔) กรณีคำพิพากษาหรือคำสั่งที่เกี่ยวกับสิทธิและทรัพย์สินใด ๆ คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาขับไล่บุคคลได้ รวมถึงวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินโดยนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ ประกอบกับไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดได้บัญญัติให้อำนาจแก่ศาลยุติธรรมที่จะเพิกถอนคำสั่งทางปกครองทั้งหมดหรือบางส่วนเหมือนดังเช่นที่บัญญัติให้อำนาจศาลปกครองกำหนดคำบังคับเป็นการเฉพาะไว้ในมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะหรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีหลังจากที่ศาลมีคำสั่งรับคำฟ้องไว้พิจารณาแล้ว และเป็นเพียงประเด็นย่อยหนึ่งที่จะต้องวินิจฉัยก่อนการวินิจฉัยว่าการออกโฉนดที่ดินอันเป็นคำสั่งทางปกครองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เท่านั้น จึงเป็นประเด็นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินสนามยิงเป้าโรงเรียนพลทหารเรือที่ ๕ ตำบลบางพระ อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี เนื้อที่ ๓๔๘ ไร่ ๑ งาน ๓๙ ตารางวา อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นที่ราชพัสดุใช้ในราชการกองทัพเรือ ตามทะเบียนราชพัสดุหมายเลข ชบ. ๔๖๕ แต่ถูกนางประยูรวดี บุกรุกเข้าครอบครองและเมื่อปี ๒๔๘๘ กรมที่ดินได้ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๕ ให้แก่นางประยูรวดี ทับที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าว จำเลยเป็นผู้รับโอนที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๓๒๗ ที่แยกมาจาก โฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๕ และเข้าครอบครองก่อสร้างบ้าน สิ่งปลูกสร้างลงในที่ดินที่รับโอนมาซึ่งเป็นที่ดินของโจทก์เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์แจ้งให้จำเลยขนย้ายทรัพย์สิน บริวาร และรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกจากที่ดินโจทก์แล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย ทำให้โจทก์ไม่สามารถเข้าครอบครองและใช้ประโยชน์ที่ดินซึ่งมีเนื้อที่ ๑ ไร่ ๒๘ ตารางวา ได้ ขอให้ศาลมีคำสั่งให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๗ และให้จำเลยและบริวารขนย้ายทรัพย์สินออกจากที่ดินและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างบนโฉนดที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของโจทก์ หากไม่ยินยอมขอให้ศาลมีคำสั่งให้โจทก์เป็นผู้ดำเนินการ และห้ามจำเลยและบริวารเข้ายุ่งเกี่ยวกับที่ดินของโจทก์ กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย จำเลยให้การว่า จำเลยรับโอนที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๓๒๗ มาโดยสุจริต เสียค่าตอบแทนและจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ทั้งเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว โดยที่โจทก์ไม่เคยโต้แย้ง ที่ดินพิพาทจึงเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลย ที่ดินพิพาทออกโฉนดตั้งแต่ปี ๒๔๘๘ การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในปี ๒๕๑๗ การมีพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ ล้วนเกิดขึ้นภายหลังออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๗ ทั้งสิ้น การนำที่ดินพิพาทไปขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกระทรวงการคลัง โจทก์ นางสาวสรวงกนก หรือมนพัทธ์ สอนจิตต์ หรือ ธนาจิตาภา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๔/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดชลบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดชลบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ พฤศจิกายน ๒๕๕๒ กระทรวงการคลัง โจทก์ ยื่นฟ้องนางสาวสรวงกนก หรือมนพัทธ์ สอนจิตต์ หรือธนาจิตาภา จำเลย ต่อศาลจังหวัดชลบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๖๑/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินสนามยิงเป้าโรงเรียนพลทหารเรือที่ ๕ ตำบลบางพระ อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี เนื้อที่ ๓๔๘ ไร่ ๑ งาน ๓๙ ตารางวา อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นที่ราชพัสดุใช้ในราชการกองทัพเรือ เมื่อปี ๒๕๑๗ โจทก์มอบหมายให้กองทัพเรือขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินดังกล่าว กรมที่ดินได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินบริเวณสนามยิงเป้าบางส่วน รวม ๓ แปลง และในปี ๒๕๒๖ กรมธนารักษ์ได้นำที่ดินดังกล่าวไปขึ้นทะเบียนราชพัสดุหมายเลขทะเบียน ชบ. ๔๖๕ ที่ดินบริเวณนั้นจึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ แต่ถูกนางประยูรวดี ยุทธศาสตร์โกศล บุกรุกเข้าครอบครองและขอออกโฉนดที่ดินบริเวณสนามยิงเป้า ซึ่งกรมที่ดินได้ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๕ ให้แก่นางประยูรวดีเมื่อปี ๒๔๘๘ และที่ดินตามโฉนดดังกล่าวมีการแบ่งแยกออกเป็นแปลงย่อยอีกหลายแปลง โดยให้แปลงที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๓๒๕ เป็นแปลงคงเหลือ เป็นการออกโฉนดที่ดินทับที่ราชพัสดุแปลงที่ ชบ. ๔๖๕ ของโจทก์ ต่อมาเมื่อปี ๒๕๒๘ จำเลยรับโอนที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๓๒๗ ที่แยกมาจากโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๕ และเข้าครอบครองก่อสร้างบ้าน สิ่งปลูกสร้างลงในที่ดินที่รับโอนมาซึ่งเป็นที่ดินของโจทก์เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์แจ้งให้จำเลยขนย้ายทรัพย์สิน บริวาร และรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกจากที่ดินโจทก์แล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย ทำให้โจทก์ไม่สามารถเข้าครอบครองและใช้ประโยชน์ที่ดินซึ่งมีเนื้อที่ ๑ ไร่ ๒๘ ตารางวา ได้ ขอให้ศาลมีคำสั่งให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๗ และให้จำเลยและบริวาร ขนย้ายทรัพย์สินออกจากที่ดินและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างบนโฉนดที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของโจทก์ หากไม่ยินยอมขอให้ศาลมีคำสั่งให้โจทก์เป็นผู้ดำเนินการ และห้ามจำเลยและบริวารเข้ายุ่งเกี่ยวกับที่ดินของโจทก์ กับให้ชดใช้ค่าเสียหายเดือนละ ๒,๕๖๘ บาท แก่โจทก์นับแต่วันที่ศาลพิพากษาให้เพิกถอนโฉนดและขับไล่จำเลยออกจากที่ดินของโจทก์
จำเลยให้การว่า จำเลยรับโอนที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๓๒๗ มาโดยสุจริต เสียค่าตอบแทนและจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ทั้งเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว โดยที่โจทก์ไม่เคยโต้แย้ง ที่ดินพิพาทจึงเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลย ที่ดินพิพาทออกโฉนดตั้งแต่ปี ๒๔๘๘ การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในปี ๒๕๑๗ การมีพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ ล้วนเกิดขึ้นภายหลังออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๗ ทั้งสิ้น การนำที่ดินพิพาทไปขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดชลบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีมีประเด็นหลักที่ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า สิทธิในที่ดินพิพาทเป็นที่ดินราชพัสดุสำหรับใช้ในราชการกองทัพเรือหรือเป็นที่ดินของเอกชน ซึ่งศาลต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดินพิพาทของคู่ความเป็นสำคัญ ซึ่งจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาคำฟ้องและเหตุแห่งการฟ้องคดีประกอบกับคำขอของผู้ฟ้องคดีแล้วเห็นได้ว่า แม้ว่าโจทก์จะยื่นฟ้องจำเลยซึ่งเป็นเอกชนและมีประเด็นข้อเท็จจริงที่ต้องวินิจฉัยด้วยว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือไม่ก็ตาม แต่เมื่อโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองผู้มีอำนาจหน้าที่ในการปกครอง ดูแลและบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ ตามที่กฎหมายให้อำนาจและกำหนดหน้าที่ไว้เป็นการเฉพาะตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ และกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๕ การฟ้องคดีนี้จึงไม่ได้เป็นข้อพิพาทในลักษณะเดียวกับคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชน เพราะโจทก์มิได้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทเหมือนกรณีการถือกรรมสิทธิ์ของเอกชนทั่วไป แต่เป็นการฟ้องคดีในฐานะที่โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์แทนรัฐ และมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่กฎหมายกำหนดไว้ อีกทั้งการที่ที่ดินพิพาทจะเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือไม่ ประเภทใด ย่อมเป็นไปตามการจัดระบบที่ดินของรัฐ ฉะนั้นการที่จะวินิจฉัยว่า ที่ดินพิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะหรือไม่ เป็นกรณีที่จะต้องวินิจฉัยถึงสถานะทางกฎหมาย หรือความมีอยู่ของที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน อีกทั้งการที่โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยในคดีนี้เนื่องจากการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งผู้ที่มีอำนาจในการออกโฉนดที่ดิน หรือการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ได้แก่ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัด เจ้าพนักงานที่ดินสาขา หรือเจ้าพนักงานที่ดินซึ่งอธิบดีกรมที่ดินมอบหมาย ตามมาตรา ๕๗ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยเจ้าพนักงานที่ดินจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง อันเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคลอันเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ที่ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดิน และให้จำเลยออกไปจาก ที่ดินพิพาทได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และการที่โจทก์กล่าวอ้างในคำฟ้องว่า กรมที่ดินออกโฉนดที่ดินพิพาททับที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน อันเป็นการฟ้องว่า การออกโฉนดที่ดินไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีคำขอโดยชัดแจ้งว่าขอให้ศาลเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทซึ่งเป็นการแก้ไขเยียวยาความเสียหายของโจทก์ และขอให้จำเลยและบริวารขนย้ายทรัพย์สินและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกจากที่ดินพิพาท เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งว่า กรมที่ดินหรือเจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินพิพาทไม่ถูกต้องหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย แม้โจทก์จะมิได้ยื่นฟ้องกรมที่ดินหรือเจ้าพนักงานที่ดินเป็นจำเลยในคดีนี้ แต่กรมที่ดินย่อมเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรืออาจถูกกระทบจากผลแห่งคดีนี้ ฉะนั้น เพื่อประโยชน์แห่งความยุติธรรมศาลปกครองจึงมีอำนาจเรียกกรมที่ดินหรือเจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเข้ามาเป็นคู่กรณีด้วยการร้องสอดได้ ตามนัยมาตรา ๓ และมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบข้อ ๗๘ แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ และมาตรา ๕๗ วรรคหนึ่ง (๓) (ข) แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง นอกจากนั้น บทบัญญัติมาตรา ๗๑ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอกในหลายกรณี เช่น มาตรา ๗๑ (๑) ในกรณีคำพิพากษาให้บุคคลใดออกไปจากสถานที่ใดให้ใช้บังคับตลอดถึงบริวารของผู้นั้นที่อยู่ในสถานที่นั้นด้วย เว้นแต่ผู้นั้นจะพิสูจน์ได้ว่าตนมีสิทธิพิเศษอื่น และมาตรา ๗๑ (๔) กรณีคำพิพากษาหรือคำสั่งที่เกี่ยวกับสิทธิและทรัพย์สินใด ๆ คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาขับไล่บุคคลได้ รวมถึงวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินโดยนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ ประกอบกับไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดได้บัญญัติให้อำนาจแก่ศาลยุติธรรมที่จะเพิกถอนคำสั่งทางปกครองทั้งหมดหรือบางส่วนเหมือนดังเช่นที่บัญญัติให้อำนาจศาลปกครองกำหนดคำบังคับเป็นการเฉพาะไว้ในมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน สำหรับประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะหรือไม่นั้น เป็นประเด็นปัญหาที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีหลังจากที่ศาลมีคำสั่งรับคำฟ้องไว้พิจารณาแล้ว และเป็นเพียงประเด็นย่อยหนึ่งที่จะต้องวินิจฉัยก่อนการวินิจฉัยว่าการออกโฉนดที่ดินอันเป็นคำสั่งทางปกครองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เท่านั้น จึงเป็นประเด็นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินสนามยิงเป้าโรงเรียนพลทหารเรือที่ ๕ ตำบลบางพระ อำเภอศรีราชา จังหวัดชลบุรี เนื้อที่ ๓๔๘ ไร่ ๑ งาน ๓๙ ตารางวา อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เป็นที่ราชพัสดุใช้ในราชการกองทัพเรือ ตามทะเบียนราชพัสดุหมายเลข ชบ. ๔๖๕ แต่ถูกนางประยูรวดี บุกรุกเข้าครอบครองและเมื่อปี ๒๔๘๘ กรมที่ดินได้ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๕ ให้แก่นางประยูรวดี ทับที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าว จำเลยเป็นผู้รับโอนที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๓๒๗ ที่แยกมาจาก โฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๕ และเข้าครอบครองก่อสร้างบ้าน สิ่งปลูกสร้างลงในที่ดินที่รับโอนมาซึ่งเป็นที่ดินของโจทก์เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์แจ้งให้จำเลยขนย้ายทรัพย์สิน บริวาร และรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกจากที่ดินโจทก์แล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย ทำให้โจทก์ไม่สามารถเข้าครอบครองและใช้ประโยชน์ที่ดินซึ่งมีเนื้อที่ ๑ ไร่ ๒๘ ตารางวา ได้ ขอให้ศาลมีคำสั่งให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๗ และให้จำเลยและบริวารขนย้ายทรัพย์สินออกจากที่ดินและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างบนโฉนดที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของโจทก์ หากไม่ยินยอมขอให้ศาลมีคำสั่งให้โจทก์เป็นผู้ดำเนินการ และห้ามจำเลยและบริวารเข้ายุ่งเกี่ยวกับที่ดินของโจทก์ กับให้ชดใช้ค่าเสียหาย จำเลยให้การว่า จำเลยรับโอนที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๓๒๗ มาโดยสุจริต เสียค่าตอบแทนและจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ทั้งเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว โดยที่โจทก์ไม่เคยโต้แย้ง ที่ดินพิพาทจึงเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลย ที่ดินพิพาทออกโฉนดตั้งแต่ปี ๒๔๘๘ การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในปี ๒๕๑๗ การมีพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ ล้วนเกิดขึ้นภายหลังออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๓๒๗ ทั้งสิ้น การนำที่ดินพิพาทไปขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกระทรวงการคลัง โจทก์ นางสาวสรวงกนก หรือมนพัทธ์ สอนจิตต์ หรือ ธนาจิตาภา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดนนทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนนทบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ ธันวาคม ๒๕๕๒ นางพนิดา ปานใย โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลเมืองบางกรวย จำเลย ต่อศาลจังหวัดนนทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ส. ๒๐๙๕/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๖๔ ตำบลบ้านลุ่ม อำเภอบางใหญ่ จังหวัดนนทบุรี และโจทก์ทำประโยชน์โดยเก็บค่าเช่าจากบุคคลที่นำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ ต่อมาประมาณเดือนพฤศจิกายน ๒๕๕๒ จำเลยได้กระทำละเมิดต่อโจทก์โดยมอบหมายให้พนักงานของจำเลยและเจ้าพนักงานตำรวจเทศกิจประกาศคำสั่งของจำเลยห้ามไม่ให้บุคคลใดนำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ โดยจำเลยอ้างว่าที่ดินของโจทก์ตกเป็นทางสาธารณประโยชน์แล้ว ซึ่งไม่เป็นความจริงและโจทก์ได้โต้แย้งไว้ การกระทำของจำเลยเป็นการละเมิดสิทธิของโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขาดรายได้ค่าเช่าจากบุคคลที่นำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ เดือนละ ๒๐,๐๐๐ บาท ขอให้จำเลยยกเลิกคำสั่งห้ามบุคคลเข้ามาจัดจำหน่ายสินค้าในที่ดินของโจทก์ ห้ามจำเลยเข้ามายุ่งเกี่ยว ออกคำสั่งใด ๆ เกี่ยวกับที่ดินของโจทก์อีกต่อไป และให้จำเลยชำระค่าเสียหายเป็นเงินค่าขาดประโยชน์แก่โจทก์เดือนละ ๒๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะหยุดกระทำการละเมิด
จำเลยให้การว่า ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๕๗๖๔ เป็นส่วนหนึ่งของทางสาธารณประโยชน์ ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันไม่น้อยกว่า ๔๐ ปี โดยโจทก์หรือบริวารไม่ได้ห้ามปราม เมื่อจำเลยจะทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กในที่ดินพิพาท โจทก์ก็ไม่คัดค้าน ทั้งได้ทำหนังสือยินยอมให้ก่อสร้าง ถือได้ว่าโจทก์ได้ยกที่ดินที่ถนนสาธารณะตัดผ่านให้เป็นทางสาธารณประโยชน์แล้ว การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ที่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นกรณีโต้แย้งเกี่ยวกับเรื่องขอให้จำเลยยกเลิกคำสั่งอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายที่ห้ามบุคคลเข้าไปจัดจำหน่ายสินค้าในที่ดินพิพาทซึ่งเป็นทางสาธารณประโยชน์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้มีประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของโจทก์หรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ แล้วจึงจะพิจารณาได้ว่า การกระทำของจำเลยเป็นละเมิดหรือไม่ และจะต้องชดใช้ค่าเสียหายเพียงใด ดังนั้น เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิของโจทก์ในที่ดินพิพาทที่เกิดเหตุแล้ว จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนภายในท้องถิ่นตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ หลายประการรวมถึงอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามมาตรา ๑๖ (๒๗) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และการควบคุมดูแลการดำเนินกิจการในที่สาธารณะตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๕ พระราชบัญญัติการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. ๒๕๓๕ และประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔ ลงวันที่ ๑๑ มกราคม ๒๕๐๒ อีกด้วย เมื่อมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่จำเลยได้ประกาศคำสั่งห้ามบุคคลใดนำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินของโจทก์ตกเป็นทางสาธารณประโยชน์ การกระทำของจำเลยดังกล่าวจึงเป็นกรณีที่จำเลยกระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๕๗๖๔ ตำบลบ้านลุ่ม อำเภอบางใหญ่ จังหวัดนนทบุรี และได้หาประโยชน์จากที่ดินดังกล่าว โดยเก็บค่าเช่าจากบุคคลที่นำสินค้ามาจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ การที่จำเลยได้มอบหมายให้พนักงานของจำเลยและตำรวจเทศกิจเข้ามาประกาศคำสั่งของจำเลยโดยห้ามมิให้บุคคลนำสินค้าเข้ามาจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวได้ตกเป็นทางสาธารณประโยชน์แล้ว ทั้งที่โจทก์ยังเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาทอยู่เป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายจากการที่ไม่มีบุคคลใดเข้ามาจำหน่ายสินค้าในที่ดินของโจทก์ จึงฟ้องคดีเพื่อขอให้จำเลยยกเลิกคำสั่งห้ามบุคคลเข้ามาจัดจำหน่ายสินค้าในที่ดินของโจทก์ ตลอดจนห้ามจำเลยเข้ามายุ่งเกี่ยวหรือออกคำสั่งใดเกี่ยวกับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยชดใช้ค่าขาดประโยชน์ให้แก่โจทก์เดือนละ ๒๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะหยุดกระทำการละเมิด กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งห้ามมิให้จำเลยกระทำการใด ๆ ที่เป็นการรบกวนกรรมสิทธิ์ในที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) รวมถึงการสั่งให้จำเลยถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้คดีนี้จะมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์หรือเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์โดยชอบด้วยกฎหมาย แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบการพิจารณาในข้อหาหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายเท่านั้น หามีผลทำให้คดีซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ ดังนั้นศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัย ข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวยังบัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่าอันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมิใช่เป็นผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งเป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามที่กฎหมายกำหนด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทระหว่างผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินด้วยกันเองดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจ พิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๖๔ ตำบลบ้านลุ่ม อำเภอบางใหญ่ จังหวัดนนทบุรี โดยทำประโยชน์เก็บค่าเช่าจากบุคคลที่นำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ จำเลยมอบหมายให้พนักงานของจำเลยและเจ้าพนักงานตำรวจเทศกิจประกาศคำสั่งของจำเลยห้ามไม่ให้บุคคลใดนำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินของโจทก์ตกเป็นทางสาธารณประโยชน์แล้ว ซึ่งไม่เป็นความจริง การกระทำของจำเลยเป็นการละเมิดสิทธิของโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขาดรายได้ค่าเช่าจากบุคคลที่นำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ ขอให้จำเลยยกเลิกคำสั่งห้ามบุคคลเข้ามาจัดจำหน่ายสินค้าในที่ดินของโจทก์ ห้ามจำเลยเข้ามายุ่งเกี่ยว ออกคำสั่งใด ๆ เกี่ยวกับที่ดินของโจทก์อีกต่อไป และให้จำเลยชำระค่าเสียหายเป็นเงินค่าขาดประโยชน์แก่โจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๕๗๖๔ เป็นส่วนหนึ่งของทางสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันไม่น้อยกว่า ๔๐ ปี โดยโจทก์หรือบริวารไม่ได้ห้ามปราม เมื่อจำเลยจะทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กในที่ดินพิพาท โจทก์ก็ไม่คัดค้าน ทั้งได้ทำหนังสือยินยอมให้ก่อสร้าง ถือได้ว่าโจทก์ได้ยกที่ดินที่ถนนสาธารณะตัดผ่านให้เป็นทางสาธารณประโยชน์แล้ว การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ที่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) บัญญัติให้คดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น เมื่อคดีมีประเด็นข้อพิพาทที่ว่า ที่ดินเป็นของบุคคลใดยังไม่ยุติ จึงไม่อาจก้าวล่วงไปวินิจฉัยว่า การที่จำเลยออกคำสั่งห้ามมิให้บุคคลใดนำสินค้าเข้าไปจำหน่ายในที่พิพาท เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และเมื่อการวินิจฉัยว่า บุคคลใดเป็นผู้มีสิทธิในที่ดิน ไม่ใช่ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรมซึ่งเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๑๘ จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพนิดา ปานใย โจทก์ เทศบาลเมืองบางกรวย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดนนทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนนทบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ ธันวาคม ๒๕๕๒ นางพนิดา ปานใย โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลเมืองบางกรวย จำเลย ต่อศาลจังหวัดนนทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ส. ๒๐๙๕/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๖๔ ตำบลบ้านลุ่ม อำเภอบางใหญ่ จังหวัดนนทบุรี และโจทก์ทำประโยชน์โดยเก็บค่าเช่าจากบุคคลที่นำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ ต่อมาประมาณเดือนพฤศจิกายน ๒๕๕๒ จำเลยได้กระทำละเมิดต่อโจทก์โดยมอบหมายให้พนักงานของจำเลยและเจ้าพนักงานตำรวจเทศกิจประกาศคำสั่งของจำเลยห้ามไม่ให้บุคคลใดนำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ โดยจำเลยอ้างว่าที่ดินของโจทก์ตกเป็นทางสาธารณประโยชน์แล้ว ซึ่งไม่เป็นความจริงและโจทก์ได้โต้แย้งไว้ การกระทำของจำเลยเป็นการละเมิดสิทธิของโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขาดรายได้ค่าเช่าจากบุคคลที่นำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ เดือนละ ๒๐,๐๐๐ บาท ขอให้จำเลยยกเลิกคำสั่งห้ามบุคคลเข้ามาจัดจำหน่ายสินค้าในที่ดินของโจทก์ ห้ามจำเลยเข้ามายุ่งเกี่ยว ออกคำสั่งใด ๆ เกี่ยวกับที่ดินของโจทก์อีกต่อไป และให้จำเลยชำระค่าเสียหายเป็นเงินค่าขาดประโยชน์แก่โจทก์เดือนละ ๒๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะหยุดกระทำการละเมิด
จำเลยให้การว่า ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๕๗๖๔ เป็นส่วนหนึ่งของทางสาธารณประโยชน์ ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันไม่น้อยกว่า ๔๐ ปี โดยโจทก์หรือบริวารไม่ได้ห้ามปราม เมื่อจำเลยจะทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กในที่ดินพิพาท โจทก์ก็ไม่คัดค้าน ทั้งได้ทำหนังสือยินยอมให้ก่อสร้าง ถือได้ว่าโจทก์ได้ยกที่ดินที่ถนนสาธารณะตัดผ่านให้เป็นทางสาธารณประโยชน์แล้ว การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ที่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นกรณีโต้แย้งเกี่ยวกับเรื่องขอให้จำเลยยกเลิกคำสั่งอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายที่ห้ามบุคคลเข้าไปจัดจำหน่ายสินค้าในที่ดินพิพาทซึ่งเป็นทางสาธารณประโยชน์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้มีประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของโจทก์หรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ แล้วจึงจะพิจารณาได้ว่า การกระทำของจำเลยเป็นละเมิดหรือไม่ และจะต้องชดใช้ค่าเสียหายเพียงใด ดังนั้น เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิของโจทก์ในที่ดินพิพาทที่เกิดเหตุแล้ว จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนภายในท้องถิ่นตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ หลายประการรวมถึงอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามมาตรา ๑๖ (๒๗) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และการควบคุมดูแลการดำเนินกิจการในที่สาธารณะตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๕ พระราชบัญญัติการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. ๒๕๓๕ และประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔ ลงวันที่ ๑๑ มกราคม ๒๕๐๒ อีกด้วย เมื่อมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่จำเลยได้ประกาศคำสั่งห้ามบุคคลใดนำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินของโจทก์ตกเป็นทางสาธารณประโยชน์ การกระทำของจำเลยดังกล่าวจึงเป็นกรณีที่จำเลยกระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๕๗๖๔ ตำบลบ้านลุ่ม อำเภอบางใหญ่ จังหวัดนนทบุรี และได้หาประโยชน์จากที่ดินดังกล่าว โดยเก็บค่าเช่าจากบุคคลที่นำสินค้ามาจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ การที่จำเลยได้มอบหมายให้พนักงานของจำเลยและตำรวจเทศกิจเข้ามาประกาศคำสั่งของจำเลยโดยห้ามมิให้บุคคลนำสินค้าเข้ามาจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวได้ตกเป็นทางสาธารณประโยชน์แล้ว ทั้งที่โจทก์ยังเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาทอยู่เป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายจากการที่ไม่มีบุคคลใดเข้ามาจำหน่ายสินค้าในที่ดินของโจทก์ จึงฟ้องคดีเพื่อขอให้จำเลยยกเลิกคำสั่งห้ามบุคคลเข้ามาจัดจำหน่ายสินค้าในที่ดินของโจทก์ ตลอดจนห้ามจำเลยเข้ามายุ่งเกี่ยวหรือออกคำสั่งใดเกี่ยวกับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยชดใช้ค่าขาดประโยชน์ให้แก่โจทก์เดือนละ ๒๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะหยุดกระทำการละเมิด กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งห้ามมิให้จำเลยกระทำการใด ๆ ที่เป็นการรบกวนกรรมสิทธิ์ในที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) รวมถึงการสั่งให้จำเลยถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้คดีนี้จะมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์หรือเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์โดยชอบด้วยกฎหมาย แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบการพิจารณาในข้อหาหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายเท่านั้น หามีผลทำให้คดีซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ ดังนั้นศาลปกครองจึงสามารถนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินมาใช้ในการวินิจฉัย ข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวยังบัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่าอันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมิใช่เป็นผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งเป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่เป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามที่กฎหมายกำหนด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทระหว่างผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินด้วยกันเองดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจ พิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๖๔ ตำบลบ้านลุ่ม อำเภอบางใหญ่ จังหวัดนนทบุรี โดยทำประโยชน์เก็บค่าเช่าจากบุคคลที่นำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ จำเลยมอบหมายให้พนักงานของจำเลยและเจ้าพนักงานตำรวจเทศกิจประกาศคำสั่งของจำเลยห้ามไม่ให้บุคคลใดนำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ โดยอ้างว่าที่ดินของโจทก์ตกเป็นทางสาธารณประโยชน์แล้ว ซึ่งไม่เป็นความจริง การกระทำของจำเลยเป็นการละเมิดสิทธิของโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขาดรายได้ค่าเช่าจากบุคคลที่นำสินค้าไปจัดจำหน่ายในที่ดินของโจทก์ ขอให้จำเลยยกเลิกคำสั่งห้ามบุคคลเข้ามาจัดจำหน่ายสินค้าในที่ดินของโจทก์ ห้ามจำเลยเข้ามายุ่งเกี่ยว ออกคำสั่งใด ๆ เกี่ยวกับที่ดินของโจทก์อีกต่อไป และให้จำเลยชำระค่าเสียหายเป็นเงินค่าขาดประโยชน์แก่โจทก์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๕๗๖๔ เป็นส่วนหนึ่งของทางสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันไม่น้อยกว่า ๔๐ ปี โดยโจทก์หรือบริวารไม่ได้ห้ามปราม เมื่อจำเลยจะทำการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กในที่ดินพิพาท โจทก์ก็ไม่คัดค้าน ทั้งได้ทำหนังสือยินยอมให้ก่อสร้าง ถือได้ว่าโจทก์ได้ยกที่ดินที่ถนนสาธารณะตัดผ่านให้เป็นทางสาธารณประโยชน์แล้ว การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ที่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) บัญญัติให้คดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น เมื่อคดีมีประเด็นข้อพิพาทที่ว่า ที่ดินเป็นของบุคคลใดยังไม่ยุติ จึงไม่อาจก้าวล่วงไปวินิจฉัยว่า การที่จำเลยออกคำสั่งห้ามมิให้บุคคลใดนำสินค้าเข้าไปจำหน่ายในที่พิพาท เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และเมื่อการวินิจฉัยว่า บุคคลใดเป็นผู้มีสิทธิในที่ดิน ไม่ใช่ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรมซึ่งเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๑๘ จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพนิดา ปานใย โจทก์ เทศบาลเมืองบางกรวย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๒/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๕๒ นางวนิดา กุลยดุลย์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้อำนวยการเขตวัฒนา ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๓/๒๕๕๒ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๙๘/๒๕๕๒ ซึ่งอธิบดีศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้รวมสำนวนคดีทั้งสองนี้เข้าด้วยกันโดยให้สำนวนคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๓/๒๕๕๒ เป็นสำนวนหลัก ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๕๓๑ ตำบลคลองตัน (บางกะปิฝั่งใต้) อำเภอพระโขนง (บางกะปิ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ - ๓ - ๔๒ ไร่ พร้อมสิ่งปลูกสร้าง มีแนวรั้วล้อมรอบโดยซื้อมาจากผู้มีชื่อ และได้ครอบครองที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๕๙ ตำบลบางกะปิฝั่งใต้ อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร ด้านทิศเหนือติดถนนซอยพร้อมจิตร (สุขุมวิท ๓๓) ในส่วนที่กั้นเขตไว้เป็นรั้วล้อมรอบที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๒๐ ตารางวา มาตั้งแต่ปี ๒๕๓๑ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้มีหนังสือแจ้งว่าที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๕๙ ซึ่งผู้ฟ้องคดีครอบครองและก่อสร้างรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กเป็นทางสาธารณประโยชน์ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กที่ก่อสร้างรุกล้ำทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าวออกไป ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ มีหนังสือที่ กท ๘๕๐๓/๘๑๘๓ ลงวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๑ แจ้งว่าที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๒๗๕๙ บริเวณที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองได้มีการจดภาระจำยอมเรื่องทางเดินตามคำขอฉบับที่ ๖๐/๕๒๓ ลงวันที่ ๓ พฤษภาคม ๒๔๘๙ ซึ่งประชาชนใช้สัญจรมาเป็นเวลานานกว่า ๖๒ ปี ถือได้ว่าเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งราษฎรได้ใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ไม่อาจเพิกถอนคำสั่งเดิมได้ และเสนอผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ วินิจฉัยแล้วเห็นว่า เป็นการรุกล้ำที่สาธารณะจริง จึงให้ยกอุทธรณ์และแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ แต่ที่ดินพิพาทดังกล่าวผู้ฟ้องคดีครอบครองใช้ประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๓๑ และครอบครองใช้ประโยชน์โดยสงบ เปิดเผย และมีเจตนาเป็นเจ้าของมาแล้วกว่า ๒๐ ปี ที่ดินพิพาทจึงตกเป็นกรรมสิทธิ์แก่ผู้ฟ้องคดีด้วยการครอบครองปรปักษ์ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๘๒ ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ จึงไม่มีอำนาจออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างได้ ขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ตามหนังสือที่ กท ๘๕๐๓/๖๗๑๘ ลงวันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๕๑ และที่ กท ๘๕๐๓/๘๑๘๓ ลงวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๑ และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตามหนังสือที่ กท ๘๕๐๓/๓๖๖๐ ลงวันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๒ และห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเข้ามาขัดขวางหรือเกี่ยวข้องกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๕๙ ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีครอบครอง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า สำนักงานเขตวัฒนาได้ตรวจสอบข้อเท็จจริงตามที่มีประชาชนขอให้ตรวจสอบความถูกต้อง การอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารสูงซอยพร้อมจิตร ถนนสุขุมวิท แขวงคลองตันเหนือ เนื่องจากมีการก่อสร้างอาคารสูงในซอยแคบมีความกว้างไม่ถึง ๑๐ เมตร จากการตรวจสอบพบว่าซอยพร้อมจิตร มีการจดเป็นทางภาระจำยอม ลงวันที่ ๓ พฤษภาคม ๒๔๘๙ เรื่องทางเดินมีความกว้าง ๑๐ - ๑๒ เมตร ซึ่งกรุงเทพมหานครได้ปรับปรุงเป็นถนนคอนกรีตเสริมเหล็กเพื่อประชาชนใช้สัญจรร่วมกัน โดยมีประชาชนได้ก่อสร้างรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กรุกล้ำแนวเขตทางสาธารณะจำนวน ๔ ราย โดยรายของผู้ฟ้องคดีมีการก่อสร้างรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กรุกล้ำทางสาธารณประโยชน์ มุมด้านตะวันออกมีระยะ ๒ เมตร และมุมด้านตะวันตกมีระยะ ๒.๘๔ เมตร จึงมีคำสั่งให้รื้อถอนและทำให้ทางสาธารณะกลับสู่สภาพเดิม ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะขอให้เพิกถอนคำสั่งอันเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่ก็ได้กล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทมิได้เป็นที่สาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์และครอบครองอยู่ จึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้นศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กออกไปจากที่ดินแปลงดังกล่าว จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ กระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๕๓๑ ตำบลคลองตัน (บางกะปิฝั่งใต้) อำเภอพระโขนง (บางกะปิ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ - ๓ - ๔๒ ไร่ พร้อมสิ่งปลูกสร้าง มีแนวรั้วล้อมรอบโดยซื้อมาจากผู้มีชื่อ และได้ครอบครองบางส่วนของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๕๙ ตำบลบางกะปิฝั่งใต้ อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๒๐ ตารางวา ซึ่งเป็นที่ดินของผู้มีชื่อโดยสงบ เปิดเผย และเจตนาเป็นเจ้าของมากว่า ๑๐ ปี บางส่วนของที่ดินแปลงนี้จึงเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ใช้อำนาจตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบมาตรา ๖๙ (๑) และมาตรา ๘๙ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีหนังสือที่ กท ๘๕๐๓/๖๗๑๘ ลงวันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๕๑ แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กออกไปจากที่ดินแปลงดังกล่าว และทำถนนให้กลับอยู่สภาพเดิมภายใน ๓๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ มิฉะนั้นจะมีความผิดตามมาตรา ๙ และมาตรา ๑๐๘ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และความผิดตามมาตรา ๓๖๐ และมาตรา ๓๖๘ แห่งประมวลกฎหมายอาญา โดยอ้างว่าผู้ฟ้องคดีก่อสร้างรั้วรุกล้ำที่สาธารณะ ด้านทิศตะวันออกประมาณ ๒ เมตร และด้านทิศตะวันตกประมาณ ๒.๘๔ เมตร การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย และทำให้ผู้คดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ที่ กท ๘๕๐๓/๖๗๑๘ ลงวันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๕๑ และที่ กท ๘๕๐๓/๘๑๘๓ ลงวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๑ พร้อมกับห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเข้ามาขัดขวางหรือเกี่ยวข้องกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๕๙ ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีครอบครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำการรบกวนสิทธิในทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) และสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคล ภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
แม้คดีนี้จะมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า รั้วพิพาทปลูกสร้างในที่ดินที่เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือปลูกสร้างในที่สาธารณะ ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติในกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี เช่นการวินิจฉัยเกี่ยวกับดอกเบี้ยที่คู่สัญญาต้องรับผิดในการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองหรือการวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่นำหลักเกณฑ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองเท่าที่สภาพของเรื่องจะเปิดช่องให้กระทำได้และไม่ขัดต่อหลักการพื้นฐานของคดีปกครอง ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นเพียงหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามมาตรา ๘๙ (๑๐) และมาตรา ๖๙ (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ประกอบมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นผู้ทรงสิทธิหรือมีสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาท ข้อพิพาทในทำนองนี้จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐได้มีคำสั่งแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนรื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กที่รุกล้ำที่สาธารณะ ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่าที่ดินที่มีคำสั่งให้รื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กนั้นเป็นกรรมสิทธิ์ของตน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบถึงการไม่เพิกถอนคำสั่งให้รื้อถอนดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจึงอุทธรณ์คำสั่ง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แจ้งคำสั่งยกอุทธรณ์ให้ผู้ฟ้องคดีทราบ แม้คำสั่งดังกล่าวจะเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่การที่ผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งเหล่านั้นโดยโต้แย้งว่าที่ดินที่มีคำสั่งให้รื้อถอน รั้วที่รุกล้ำเป็นกรรมสิทธิ์ของตน มิใช่ที่สาธารณะดังที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การนั้น เป็นเรื่องที่มีการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า ที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวตามคำขอของผู้ฟ้องคดี และห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเข้ามาขัดขวางเกี่ยวข้องกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๗๕๙ ตำบลบางกะปิฝั่งใต้ อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร เฉพาะส่วนเนื้อที่ประมาณ ๒๐ ตารางวา ที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าเป็นกรรมสิทธิ์ของตนนั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามโต้แย้งเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าว ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คือศาลยุติธรรม ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับที่ ๓ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีครอบครองที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๕๙ ตำบลบางกะปิฝั่งใต้ อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร ด้านทิศเหนือติดถนนซอยพร้อมจิตร (สุขุมวิท ๓๓) ในส่วนที่กั้นเขตไว้เป็นรั้วล้อมรอบที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๒๐ ตารางวา โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งคัดค้านหรือรอนสิทธิมาตั้งแต่ปี ๒๕๓๑ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แจ้งแก่ผู้ฟ้องคดีว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองเป็นทางสาธารณประโยชน์ ให้ดำเนินการรื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กของผู้ฟ้องคดีออกไป ผู้ฟ้องคดีจึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงแจ้งแก่ผู้ฟ้องคดีว่าที่ดินพิพาทมีการจดภาระจำยอมเรื่องทางเดินตั้งแต่ปี ๒๔๘๙ และประชาชนใช้สัญจรนานกว่า ๖๒ ปี ถือได้ว่าเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่อาจเพิกถอนคำสั่งได้ และเสนอความเห็นต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ วินิจฉัยแล้ว เห็นว่าการสร้างรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กของผู้ฟ้องคดีเป็นการสร้างรั้วรุกล้ำที่สาธารณะจริง จึงวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ แต่ที่ดินพิพาทดังกล่าวผู้ฟ้องคดีครอบครองใช้ประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๓๑ และครอบครองใช้ประโยชน์โดยสงบ เปิดเผย และมีเจตนาเป็นเจ้าของมาแล้วกว่า ๒๐ ปี ที่ดินพิพาทจึงตกเป็นกรรมสิทธิ์แก่ผู้ฟ้องคดีด้วยการครอบครองปรปักษ์ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๘๒ ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีอำนาจออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างได้ ขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเข้ามาขัดขวางหรือเกี่ยวข้องกับที่ดินส่วนที่ผู้ฟ้องคดีครอบครอง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า สำนักงานเขตตรวจสอบพบว่าซอยพร้อมจิตรมีการจดเป็นทางภาระจำยอมเรื่องทางเดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ปรับปรุงเป็นถนนคอนกรีตเสริมเหล็กให้ประชาชนใช้สัญจรร่วมกัน แต่มีประชาชนก่อสร้างรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กรุกล้ำแนวเขตทางสาธารณะจำนวน ๔ ราย รวมทั้งรายผู้ฟ้องคดี จึงมีคำสั่งให้รื้อถอนและทำให้ทางสาธารณะกลับสู่สภาพเดิม เห็นว่า เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวนิดา กุลยดุลย์ ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้อำนวยการเขตวัฒนา ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๒/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๕๒ นางวนิดา กุลยดุลย์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้อำนวยการเขตวัฒนา ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๓/๒๕๕๒ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๙๘/๒๕๕๒ ซึ่งอธิบดีศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้รวมสำนวนคดีทั้งสองนี้เข้าด้วยกันโดยให้สำนวนคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๓/๒๕๕๒ เป็นสำนวนหลัก ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๕๓๑ ตำบลคลองตัน (บางกะปิฝั่งใต้) อำเภอพระโขนง (บางกะปิ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ - ๓ - ๔๒ ไร่ พร้อมสิ่งปลูกสร้าง มีแนวรั้วล้อมรอบโดยซื้อมาจากผู้มีชื่อ และได้ครอบครองที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๕๙ ตำบลบางกะปิฝั่งใต้ อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร ด้านทิศเหนือติดถนนซอยพร้อมจิตร (สุขุมวิท ๓๓) ในส่วนที่กั้นเขตไว้เป็นรั้วล้อมรอบที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๒๐ ตารางวา มาตั้งแต่ปี ๒๕๓๑ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้มีหนังสือแจ้งว่าที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๕๙ ซึ่งผู้ฟ้องคดีครอบครองและก่อสร้างรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กเป็นทางสาธารณประโยชน์ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กที่ก่อสร้างรุกล้ำทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าวออกไป ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ มีหนังสือที่ กท ๘๕๐๓/๘๑๘๓ ลงวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๑ แจ้งว่าที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๒๗๕๙ บริเวณที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองได้มีการจดภาระจำยอมเรื่องทางเดินตามคำขอฉบับที่ ๖๐/๕๒๓ ลงวันที่ ๓ พฤษภาคม ๒๔๘๙ ซึ่งประชาชนใช้สัญจรมาเป็นเวลานานกว่า ๖๒ ปี ถือได้ว่าเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งราษฎรได้ใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน ไม่อาจเพิกถอนคำสั่งเดิมได้ และเสนอผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ วินิจฉัยแล้วเห็นว่า เป็นการรุกล้ำที่สาธารณะจริง จึงให้ยกอุทธรณ์และแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ แต่ที่ดินพิพาทดังกล่าวผู้ฟ้องคดีครอบครองใช้ประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๓๑ และครอบครองใช้ประโยชน์โดยสงบ เปิดเผย และมีเจตนาเป็นเจ้าของมาแล้วกว่า ๒๐ ปี ที่ดินพิพาทจึงตกเป็นกรรมสิทธิ์แก่ผู้ฟ้องคดีด้วยการครอบครองปรปักษ์ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๘๒ ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ จึงไม่มีอำนาจออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างได้ ขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ตามหนังสือที่ กท ๘๕๐๓/๖๗๑๘ ลงวันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๕๑ และที่ กท ๘๕๐๓/๘๑๘๓ ลงวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๑ และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตามหนังสือที่ กท ๘๕๐๓/๓๖๖๐ ลงวันที่ ๙ มิถุนายน ๒๕๕๒ และห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเข้ามาขัดขวางหรือเกี่ยวข้องกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๕๙ ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีครอบครอง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า สำนักงานเขตวัฒนาได้ตรวจสอบข้อเท็จจริงตามที่มีประชาชนขอให้ตรวจสอบความถูกต้อง การอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารสูงซอยพร้อมจิตร ถนนสุขุมวิท แขวงคลองตันเหนือ เนื่องจากมีการก่อสร้างอาคารสูงในซอยแคบมีความกว้างไม่ถึง ๑๐ เมตร จากการตรวจสอบพบว่าซอยพร้อมจิตร มีการจดเป็นทางภาระจำยอม ลงวันที่ ๓ พฤษภาคม ๒๔๘๙ เรื่องทางเดินมีความกว้าง ๑๐ - ๑๒ เมตร ซึ่งกรุงเทพมหานครได้ปรับปรุงเป็นถนนคอนกรีตเสริมเหล็กเพื่อประชาชนใช้สัญจรร่วมกัน โดยมีประชาชนได้ก่อสร้างรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กรุกล้ำแนวเขตทางสาธารณะจำนวน ๔ ราย โดยรายของผู้ฟ้องคดีมีการก่อสร้างรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กรุกล้ำทางสาธารณประโยชน์ มุมด้านตะวันออกมีระยะ ๒ เมตร และมุมด้านตะวันตกมีระยะ ๒.๘๔ เมตร จึงมีคำสั่งให้รื้อถอนและทำให้ทางสาธารณะกลับสู่สภาพเดิม ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะขอให้เพิกถอนคำสั่งอันเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่ก็ได้กล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทมิได้เป็นที่สาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์และครอบครองอยู่ จึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้นศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กออกไปจากที่ดินแปลงดังกล่าว จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ กระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๕๓๑ ตำบลคลองตัน (บางกะปิฝั่งใต้) อำเภอพระโขนง (บางกะปิ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ - ๓ - ๔๒ ไร่ พร้อมสิ่งปลูกสร้าง มีแนวรั้วล้อมรอบโดยซื้อมาจากผู้มีชื่อ และได้ครอบครองบางส่วนของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๕๙ ตำบลบางกะปิฝั่งใต้ อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๒๐ ตารางวา ซึ่งเป็นที่ดินของผู้มีชื่อโดยสงบ เปิดเผย และเจตนาเป็นเจ้าของมากว่า ๑๐ ปี บางส่วนของที่ดินแปลงนี้จึงเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ใช้อำนาจตามมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบมาตรา ๖๙ (๑) และมาตรา ๘๙ (๑๐) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีหนังสือที่ กท ๘๕๐๓/๖๗๑๘ ลงวันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๕๑ แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กออกไปจากที่ดินแปลงดังกล่าว และทำถนนให้กลับอยู่สภาพเดิมภายใน ๓๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ มิฉะนั้นจะมีความผิดตามมาตรา ๙ และมาตรา ๑๐๘ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และความผิดตามมาตรา ๓๖๐ และมาตรา ๓๖๘ แห่งประมวลกฎหมายอาญา โดยอ้างว่าผู้ฟ้องคดีก่อสร้างรั้วรุกล้ำที่สาธารณะ ด้านทิศตะวันออกประมาณ ๒ เมตร และด้านทิศตะวันตกประมาณ ๒.๘๔ เมตร การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย และทำให้ผู้คดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ที่ กท ๘๕๐๓/๖๗๑๘ ลงวันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๕๑ และที่ กท ๘๕๐๓/๘๑๘๓ ลงวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๑ พร้อมกับห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเข้ามาขัดขวางหรือเกี่ยวข้องกับที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๕๙ ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีครอบครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำการรบกวนสิทธิในทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) และสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคล ภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
แม้คดีนี้จะมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาด้วยว่า รั้วพิพาทปลูกสร้างในที่ดินที่เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือปลูกสร้างในที่สาธารณะ ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่กรณีดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้และศาลปกครองก็ได้นำบทบัญญัติในกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองหลายกรณี เช่นการวินิจฉัยเกี่ยวกับดอกเบี้ยที่คู่สัญญาต้องรับผิดในการฟ้องคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองหรือการวินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่นำหลักเกณฑ์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาปรับใช้กับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองเท่าที่สภาพของเรื่องจะเปิดช่องให้กระทำได้และไม่ขัดต่อหลักการพื้นฐานของคดีปกครอง ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นเพียงหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาที่สาธารณะตามมาตรา ๘๙ (๑๐) และมาตรา ๖๙ (๑) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ประกอบมาตรา ๑๑๗ มาตรา ๑๑๘ และมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นผู้ทรงสิทธิหรือมีสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาท ข้อพิพาทในทำนองนี้จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบกับมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐได้มีคำสั่งแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนรื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กที่รุกล้ำที่สาธารณะ ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่าที่ดินที่มีคำสั่งให้รื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กนั้นเป็นกรรมสิทธิ์ของตน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบถึงการไม่เพิกถอนคำสั่งให้รื้อถอนดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจึงอุทธรณ์คำสั่ง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แจ้งคำสั่งยกอุทธรณ์ให้ผู้ฟ้องคดีทราบ แม้คำสั่งดังกล่าวจะเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่การที่ผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งเหล่านั้นโดยโต้แย้งว่าที่ดินที่มีคำสั่งให้รื้อถอน รั้วที่รุกล้ำเป็นกรรมสิทธิ์ของตน มิใช่ที่สาธารณะดังที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การนั้น เป็นเรื่องที่มีการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า ที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวตามคำขอของผู้ฟ้องคดี และห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเข้ามาขัดขวางเกี่ยวข้องกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๗๕๙ ตำบลบางกะปิฝั่งใต้ อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร เฉพาะส่วนเนื้อที่ประมาณ ๒๐ ตารางวา ที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าเป็นกรรมสิทธิ์ของตนนั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามโต้แย้งเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าว ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คือศาลยุติธรรม ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับที่ ๓ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีครอบครองที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๕๙ ตำบลบางกะปิฝั่งใต้ อำเภอบางกะปิ กรุงเทพมหานคร ด้านทิศเหนือติดถนนซอยพร้อมจิตร (สุขุมวิท ๓๓) ในส่วนที่กั้นเขตไว้เป็นรั้วล้อมรอบที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๒๐ ตารางวา โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งคัดค้านหรือรอนสิทธิมาตั้งแต่ปี ๒๕๓๑ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แจ้งแก่ผู้ฟ้องคดีว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองเป็นทางสาธารณประโยชน์ ให้ดำเนินการรื้อถอนรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กของผู้ฟ้องคดีออกไป ผู้ฟ้องคดีจึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงแจ้งแก่ผู้ฟ้องคดีว่าที่ดินพิพาทมีการจดภาระจำยอมเรื่องทางเดินตั้งแต่ปี ๒๔๘๙ และประชาชนใช้สัญจรนานกว่า ๖๒ ปี ถือได้ว่าเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่อาจเพิกถอนคำสั่งได้ และเสนอความเห็นต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ วินิจฉัยแล้ว เห็นว่าการสร้างรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กของผู้ฟ้องคดีเป็นการสร้างรั้วรุกล้ำที่สาธารณะจริง จึงวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ แต่ที่ดินพิพาทดังกล่าวผู้ฟ้องคดีครอบครองใช้ประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๓๑ และครอบครองใช้ประโยชน์โดยสงบ เปิดเผย และมีเจตนาเป็นเจ้าของมาแล้วกว่า ๒๐ ปี ที่ดินพิพาทจึงตกเป็นกรรมสิทธิ์แก่ผู้ฟ้องคดีด้วยการครอบครองปรปักษ์ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๘๒ ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีอำนาจออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างได้ ขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเข้ามาขัดขวางหรือเกี่ยวข้องกับที่ดินส่วนที่ผู้ฟ้องคดีครอบครอง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า สำนักงานเขตตรวจสอบพบว่าซอยพร้อมจิตรมีการจดเป็นทางภาระจำยอมเรื่องทางเดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ปรับปรุงเป็นถนนคอนกรีตเสริมเหล็กให้ประชาชนใช้สัญจรร่วมกัน แต่มีประชาชนก่อสร้างรั้วคอนกรีตเสริมเหล็กรุกล้ำแนวเขตทางสาธารณะจำนวน ๔ ราย รวมทั้งรายผู้ฟ้องคดี จึงมีคำสั่งให้รื้อถอนและทำให้ทางสาธารณะกลับสู่สภาพเดิม เห็นว่า เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวนิดา กุลยดุลย์ ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้อำนวยการเขตวัฒนา ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๑/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองนครราชสีมา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดเดชอุดม
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๒ นายสุรสิทธิ์ ฉัตรวิไล ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องนายกเทศมนตรีเมืองเดชอุดม ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๑๑/๒๕๕๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๔๐๑๙ ตำบลเมืองเดช อำเภอเดชอุดม จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๓ ไร่ ๒ งาน ๔๖ ตารางวา แต่ถูกผู้ถูกฟ้องคดีรังวัดสอบเขตที่ดินสาธารณประโยชน์รุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าว ตัดต้นไม้ ขุดดิน และปักเสารั้วคอนกรีตพร้อมทั้งขึงรั้วลวดหนามเป็นแนวเขตที่สาธารณประโยชน์ใหม่รุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีประมาณ ๒ - ๗ เมตร ตลอดแนวถนนเป็นระยะทางประมาณ ๒๐๐ เมตร ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีหยุดการกระทำดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกเฉย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีถอนแนวรั้วที่ทำขึ้นใหม่และให้กลับไปใช้แนวรั้วของผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ขอให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ตรวจสอบเขตทางหลวงเทศบาลบริเวณถนนศรีขรภูมิ ช่วงจากทางแยกถนนราษฎร์บูรณะถึงลำห้วยตลาดตามที่ได้รับหนังสือร้องเรียนจากราษฎรว่ามีผู้บุกรุกที่ดินสาธารณประโยชน์ห้วยตลาด เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีได้รับการยืนยันแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์จากสำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม จึงดำเนินการปักแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ตามแนวเขตดังกล่าว อันเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย และเป็นการดำเนินการโดยชอบแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีได้รับการยืนยันแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ในที่ดินพิพาทจากสำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องปักแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ตามนั้น อันเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติ และการที่ ผู้ฟ้องคดีขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนการปักแนวเขตที่ดินพิพาท ผู้ฟ้องคดีจะต้องพิสูจน์ให้ได้ก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองของผู้ฟ้องคดี อันเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การดูแลรักษาที่สาธารณประโยชน์เป็นการดำเนินการตามอำนาจและหน้าที่ของเทศบาลตามมาตรา ๕๓ (๑) ประกอบมาตรา ๕๐ (๙) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๒๗) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า หลังจากเทศบาลเมืองเดชอุดมได้รับหนังสือร้องเรียนว่ามีผู้บุกรุกที่สาธารณประโยชน์ห้วยตลาดริมถนนศรีขรภูมิ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือขอให้สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ทำการตรวจสอบเขตทางหลวง บริเวณถนนศรีขรภูมิ ช่วงจากทางแยกถนนราษฎร์บูรณะถึงลำห้วยตลาด และเมื่อสำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ได้ทำการรังวัดและแจ้งผลการรังวัดพร้อมส่งรูปแผนที่รังวัดให้ผู้ถูกฟ้องคดีทราบแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีได้เข้าปักแนวรั้วที่สาธารณประโยชน์ตามรูปแผนที่ (รว. ๙) ที่สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ตรวจสอบและจัดส่งให้เพื่อเป็นการรักษาที่สาธารณประโยชน์ การกระทำดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีรังวัดสอบเขตที่สาธารณประโยชน์เข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี รวมทั้งตัดต้นไม้และทำลายรั้วซึ่งเป็นแนวเขตเดิมแล้วปักเสาคอนกรีตและขึงลวดหนามเป็นแนวเขตที่สาธารณประโยชน์ใหม่ รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีประมาณ ๓ - ๑๐ เมตร ตลอดแนวถนนเป็นระยะทางประมาณ ๒๐๐ เมตร ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนแนวรั้วที่ทำขึ้นใหม่และให้กลับไปใช้แนวรั้วเดิมของผู้ฟ้องคดี จึงเห็นได้ชัดว่าเป็นคดีปกครองที่กล่าวหาว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น แม้คดีมีประเด็นต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ประเด็นดังกล่าวก็เป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าการดำเนินการรังวัดที่สาธารณประโยชน์พร้อมทั้งการปักเสาคอนกรีตและขึงรั้วลวดหนามของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าว ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาบังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับ สิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว อีกทั้งเทศบาลเมืองเดชอุดมหรือผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ดูแลที่สาธารณประโยชน์ จึงมิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทซึ่งศาลจะพิพากษาเพียงเฉพาะสิทธิในที่ดิน ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมีประเด็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์รวมอยู่ด้วย ทั้งนี้ เพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดเดชอุดมพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๔๐๑๙ ตำบลเมืองเดช อำเภอเดชอุดม จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๑๓ - ๒ - ๔๖ ไร่ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีมีหนังสือถึงสำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ให้รังวัดตรวจสอบแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ริมถนนศรีขรภูมิที่อยู่ติดกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีทางด้านทิศตะวันออก ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ที่รังวัดใหม่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นเส้นตรงตลอดแนวจากหลักไม้ทางด้านทิศเหนือมายังหลักหมุดทางด้านทิศใต้ และผู้ถูกฟ้องคดีพร้อมพนักงานเทศบาลกระทำละเมิดโดยบุกรุกเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ตัดต้นไม้และขุดดินพร้อมทั้งนำเสารั้วคอนกรีตมาปักแนวเขตที่ช่างรังวัดทำการรังวัด ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีถอนแนวรั้วที่ทำขึ้นออกไป จะเห็นได้ว่าผู้ฟ้องคดียืนยันว่าที่ดินในส่วนที่พนักงานเทศบาลของผู้ถูกฟ้องคดีเข้าไปตัดต้นไม้ ขุดดินและปักเสาคอนกรีตตามแนวเขตที่ช่างรังวัดทำการรังวัดใหม่เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ฝ่ายผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งว่าไม่ได้รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์มิใช่ที่ดินของผู้ฟ้องคดี ดังนั้น การที่ศาลจะวินิจฉัยว่าผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่และจะต้องรื้อถอนแนวรั้วหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงที่เป็นหลักสำคัญในการชี้ขาดตัดสินคดีเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แล้วจึงจะพิจารณาได้ว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นละเมิดหรือไม่ อันเป็นกรณีพิพาทที่เกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๔๐๑๙ ตำบลเมืองเดช อำเภอเดชอุดม จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๓ ไร่ ๒ งาน ๔๖ ตารางวา แต่ถูกผู้ถูกฟ้องคดีรังวัดสอบเขตที่ดินแล้วปักเสารั้วคอนกรีตพร้อมทั้งขึงรั้วลวดหนามเป็นแนวเขตที่สาธารณประโยชน์รุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีประมาณ ๒ - ๗ เมตร ตลอดแนวถนน เป็นระยะทางประมาณ ๒๐๐ เมตร ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีถอนแนวรั้วที่ทำขึ้นใหม่และให้กลับไปใช้แนวรั้วของผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ขอให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ตรวจสอบเขตทางหลวงเทศบาลบริเวณถนนศรีขรภูมิ ช่วงจากทางแยกถนนราษฎร์บูรณะถึงลำห้วยตลาดตามที่ได้รับหนังสือร้องเรียนจากราษฎรว่ามีผู้บุกรุกที่ดินสาธารณประโยชน์ห้วยตลาด เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีได้รับการยืนยันแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์จากสำนักงานที่ดินจึงดำเนินการปักแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ตามแนวเขตดังกล่าว อันเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย และเป็นการดำเนินการโดยชอบแล้ว เห็นว่า เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุรสิทธิ์ ฉัตรวิไล ผู้ฟ้องคดี นายกเทศมนตรีเมืองเดชอุดม ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๑/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองนครราชสีมา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดเดชอุดม
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๒ นายสุรสิทธิ์ ฉัตรวิไล ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องนายกเทศมนตรีเมืองเดชอุดม ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองนครราชสีมา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๑๑/๒๕๕๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๔๐๑๙ ตำบลเมืองเดช อำเภอเดชอุดม จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๓ ไร่ ๒ งาน ๔๖ ตารางวา แต่ถูกผู้ถูกฟ้องคดีรังวัดสอบเขตที่ดินสาธารณประโยชน์รุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าว ตัดต้นไม้ ขุดดิน และปักเสารั้วคอนกรีตพร้อมทั้งขึงรั้วลวดหนามเป็นแนวเขตที่สาธารณประโยชน์ใหม่รุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีประมาณ ๒ - ๗ เมตร ตลอดแนวถนนเป็นระยะทางประมาณ ๒๐๐ เมตร ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีหยุดการกระทำดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกเฉย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีถอนแนวรั้วที่ทำขึ้นใหม่และให้กลับไปใช้แนวรั้วของผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ขอให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ตรวจสอบเขตทางหลวงเทศบาลบริเวณถนนศรีขรภูมิ ช่วงจากทางแยกถนนราษฎร์บูรณะถึงลำห้วยตลาดตามที่ได้รับหนังสือร้องเรียนจากราษฎรว่ามีผู้บุกรุกที่ดินสาธารณประโยชน์ห้วยตลาด เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีได้รับการยืนยันแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์จากสำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม จึงดำเนินการปักแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ตามแนวเขตดังกล่าว อันเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย และเป็นการดำเนินการโดยชอบแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีได้รับการยืนยันแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ในที่ดินพิพาทจากสำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องปักแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ตามนั้น อันเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติ และการที่ ผู้ฟ้องคดีขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนการปักแนวเขตที่ดินพิพาท ผู้ฟ้องคดีจะต้องพิสูจน์ให้ได้ก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองของผู้ฟ้องคดี อันเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การดูแลรักษาที่สาธารณประโยชน์เป็นการดำเนินการตามอำนาจและหน้าที่ของเทศบาลตามมาตรา ๕๓ (๑) ประกอบมาตรา ๕๐ (๙) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และมาตรา ๑๖ (๒๗) แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า หลังจากเทศบาลเมืองเดชอุดมได้รับหนังสือร้องเรียนว่ามีผู้บุกรุกที่สาธารณประโยชน์ห้วยตลาดริมถนนศรีขรภูมิ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือขอให้สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ทำการตรวจสอบเขตทางหลวง บริเวณถนนศรีขรภูมิ ช่วงจากทางแยกถนนราษฎร์บูรณะถึงลำห้วยตลาด และเมื่อสำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ได้ทำการรังวัดและแจ้งผลการรังวัดพร้อมส่งรูปแผนที่รังวัดให้ผู้ถูกฟ้องคดีทราบแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีได้เข้าปักแนวรั้วที่สาธารณประโยชน์ตามรูปแผนที่ (รว. ๙) ที่สำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ตรวจสอบและจัดส่งให้เพื่อเป็นการรักษาที่สาธารณประโยชน์ การกระทำดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีรังวัดสอบเขตที่สาธารณประโยชน์เข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี รวมทั้งตัดต้นไม้และทำลายรั้วซึ่งเป็นแนวเขตเดิมแล้วปักเสาคอนกรีตและขึงลวดหนามเป็นแนวเขตที่สาธารณประโยชน์ใหม่ รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีประมาณ ๓ - ๑๐ เมตร ตลอดแนวถนนเป็นระยะทางประมาณ ๒๐๐ เมตร ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนแนวรั้วที่ทำขึ้นใหม่และให้กลับไปใช้แนวรั้วเดิมของผู้ฟ้องคดี จึงเห็นได้ชัดว่าเป็นคดีปกครองที่กล่าวหาว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น แม้คดีมีประเด็นต้องพิจารณาว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ประเด็นดังกล่าวก็เป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่าการดำเนินการรังวัดที่สาธารณประโยชน์พร้อมทั้งการปักเสาคอนกรีตและขึงรั้วลวดหนามของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าว ก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาบังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับ สิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว อีกทั้งเทศบาลเมืองเดชอุดมหรือผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ดูแลที่สาธารณประโยชน์ จึงมิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทซึ่งศาลจะพิพากษาเพียงเฉพาะสิทธิในที่ดิน ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมีประเด็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์รวมอยู่ด้วย ทั้งนี้ เพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด เมื่อคดีนี้เป็นคดีเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดเดชอุดมพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๔๐๑๙ ตำบลเมืองเดช อำเภอเดชอุดม จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๑๓ - ๒ - ๔๖ ไร่ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีมีหนังสือถึงสำนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ให้รังวัดตรวจสอบแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ริมถนนศรีขรภูมิที่อยู่ติดกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีทางด้านทิศตะวันออก ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ที่รังวัดใหม่รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นเส้นตรงตลอดแนวจากหลักไม้ทางด้านทิศเหนือมายังหลักหมุดทางด้านทิศใต้ และผู้ถูกฟ้องคดีพร้อมพนักงานเทศบาลกระทำละเมิดโดยบุกรุกเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ตัดต้นไม้และขุดดินพร้อมทั้งนำเสารั้วคอนกรีตมาปักแนวเขตที่ช่างรังวัดทำการรังวัด ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีถอนแนวรั้วที่ทำขึ้นออกไป จะเห็นได้ว่าผู้ฟ้องคดียืนยันว่าที่ดินในส่วนที่พนักงานเทศบาลของผู้ถูกฟ้องคดีเข้าไปตัดต้นไม้ ขุดดินและปักเสาคอนกรีตตามแนวเขตที่ช่างรังวัดทำการรังวัดใหม่เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ฝ่ายผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งว่าไม่ได้รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์มิใช่ที่ดินของผู้ฟ้องคดี ดังนั้น การที่ศาลจะวินิจฉัยว่าผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่และจะต้องรื้อถอนแนวรั้วหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงที่เป็นหลักสำคัญในการชี้ขาดตัดสินคดีเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แล้วจึงจะพิจารณาได้ว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นละเมิดหรือไม่ อันเป็นกรณีพิพาทที่เกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๔๐๑๙ ตำบลเมืองเดช อำเภอเดชอุดม จังหวัดอุบลราชธานี เนื้อที่ ๒๓ ไร่ ๒ งาน ๔๖ ตารางวา แต่ถูกผู้ถูกฟ้องคดีรังวัดสอบเขตที่ดินแล้วปักเสารั้วคอนกรีตพร้อมทั้งขึงรั้วลวดหนามเป็นแนวเขตที่สาธารณประโยชน์รุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีประมาณ ๒ - ๗ เมตร ตลอดแนวถนน เป็นระยะทางประมาณ ๒๐๐ เมตร ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีถอนแนวรั้วที่ทำขึ้นใหม่และให้กลับไปใช้แนวรั้วของผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ขอให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุบลราชธานี สาขาเดชอุดม ตรวจสอบเขตทางหลวงเทศบาลบริเวณถนนศรีขรภูมิ ช่วงจากทางแยกถนนราษฎร์บูรณะถึงลำห้วยตลาดตามที่ได้รับหนังสือร้องเรียนจากราษฎรว่ามีผู้บุกรุกที่ดินสาธารณประโยชน์ห้วยตลาด เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีได้รับการยืนยันแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์จากสำนักงานที่ดินจึงดำเนินการปักแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ตามแนวเขตดังกล่าว อันเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย และเป็นการดำเนินการโดยชอบแล้ว เห็นว่า เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุรสิทธิ์ ฉัตรวิไล ผู้ฟ้องคดี นายกเทศมนตรีเมืองเดชอุดม ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๐/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลภาษีอากรกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ นายวิสารท อังคทะวานิช ที่ ๑ นางสาวจิรวรรณ จิรวัฒน์สถิตย์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมสรรพากร ที่ ๑ อธิบดีกรมสรรพากร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๓/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อประมาณปี ๒๕๓๙ ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำโฉนดที่ดินจำนวน ๗ แปลง ไปขอกู้เงินจากนายทุน ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ไม่สามารถนำเงินไปไถ่ถอนโฉนดที่ดินคืนได้จึงลงลายมือชื่อโอนลอยให้นายทุนไป นายทุนได้นำโฉนดที่ดินไปขายให้ผู้อื่นโดยไม่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ทราบ ประมาณปี ๒๕๔๖ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้อายัดเงินในบัญชีของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ รวม ๔ บัญชี เป็นเงิน ๒๔๖,๐๑๓.๘๕ บาท ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงทราบว่าเป็นหนี้กรมสรรพากร เป็นเงินจำนวน ๑,๖๖๖,๙๔๓.๖๕ บาท ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีหนังสืออุทธรณ์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาลดเบี้ยปรับ ให้คงเหลือเงินที่ยังต้องชำระจำนวน ๘๓๑,๐๒๙.๑๖ บาท หักเงินที่ถูกอายัดจำนวน ๒๔๖,๐๑๓.๘๕ บาท คงเหลือเงินจำนวน ๕๘๕,๐๑๕.๓๑ บาท ซึ่งผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้ผ่อนชำระไปแล้ว ๑๒ เดือน เดือนละ ๓,๐๐๐ บาท คงเหลือเงินที่ต้องชำระจำนวน ๕๔๙,๐๑๕.๓๑ บาท ต่อมาผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับทราบจากสำนักงานสรรพากรพื้นที่กรุงเทพมหานคร ๗ ว่า ได้อายัดเงินในบัญชีเงินฝากประจำเลขที่ ๐๐-๐๐๓๔-๓๖-๐๐๑๐๕๗-๙ ซึ่งเป็นบัญชีเงินฝากของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ที่ได้ถอนเงินจากบัญชีเงินฝากบัญชีอื่นมาฝากไว้โดยมีผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ลงลายมือชื่อร่วม เพื่อที่หากผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ป่วยกะทันหันหรือป่วยหนักไม่สามารถเบิกเงินได้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จะได้ถอนเงินมาจ่ายค่ารักษาพยาบาลของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ มิได้มีเจตนาที่จะยกเงินในบัญชีดังกล่าวให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ กึ่งหนึ่งดังที่เจ้าหน้าที่สันนิษฐาน ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงมีหนังสือถึงสำนักงานสรรพากรพื้นที่กรุงเทพมหานคร ๗ คัดค้านการอายัดเงินในบัญชีเงินฝากประจำดังกล่าว แต่สำนักงานสรรพากรพื้นที่กรุงเทพมหานคร ๗ แจ้งว่ากรณีดังกล่าวเข้าข้อสันนิษฐานของกฎหมายว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีกรรมสิทธิ์ในเงินในบัญชีเงินฝากประจำดังกล่าวคนละกึ่งหนึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๕๗ การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหาย ไม่สามารถเบิกจ่ายเงินในบัญชีชื่อดังกล่าวได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งอายัดเงินในบัญชีเงินฝากประจำ ธนาคารออมสิน สาขามหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เลขที่บัญชี ๐๐-๐๐๓๔-๓๖-๐๐๑๐๕๗-๙ และให้ศาลมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งอายัดเงินในบัญชีเงินฝากประจำดังกล่าว
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า คดีนี้มีมูลเหตุมาจากการที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้ค้างชำระภาษีธุรกิจเฉพาะเนื่องจากการขายอสังหาริมทรัพย์ภายในระยะเวลา ๕ ปี นับแต่วันที่ได้อสังหาริมทรัพย์นั้นมา จึงเข้าลักษณะเป็นการขายอสังหาริมทรัพย์เป็นทางการค้าหรือหากำไร ตามมาตรา ๓ (๖) แห่งพระราชกฤษฎีกาออกตามความในประมวลรัษฎากร ว่าด้วยการขายอสังหาริมทรัพย์ที่เป็นทางการค้าหรือหากำไร (ฉบับที่ ๒๔๔) พ.ศ. ๒๕๓๔ จากการเร่งรัดของเจ้าหน้าที่พบว่าผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มีสิทธิเรียกร้องในบัญชีเงินฝากประจำของธนาคารออมสิน สาขามหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ บัญชีเลขที่ ๐๐-๐๐๓๔-๓๖-๐๐๑๐๕๗-๙ ซึ่งสำนักงานสรรพากรภาค ๑ ได้พิจารณาแล้วเห็นว่าทรัพย์สินที่สอบสวนพบดังกล่าวไม่เป็นทรัพย์สินที่ห้ามอายัด ตามข้อ ๘ แห่งระเบียบกรมสรรพากร ว่าด้วยการอายัดทรัพย์สิน ตามความในมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงอนุมัติให้สำนักงานสรรพากรพื้นที่กรุงเทพมหานคร ๗ อายัดสิทธิเรียกร้องของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในบัญชีเงินฝากดังกล่าว สำนักงานสรรพากรพื้นที่กรุงเทพมหานคร ๗ จึงมีคำสั่งอายัดสิทธิของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในบัญชีเงินฝากดังกล่าว โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร และระเบียบกรมสรรพากรว่าด้วยการอายัดทรัพย์สิน ตามความในมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร พ.ศ. ๒๕๔๖ เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งอายัดที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองใช้สิทธิตามมาตรา ๑๒ ของประมวลรัษฎากร มูลคดีจึงเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากร ข้อพิพาทดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากร นอกจากนี้บัญชีเงินฝากประจำดังกล่าวได้ระบุเงื่อนไขในการสั่งจ่ายว่า "คนใดคนหนึ่งถอนปิดบัญชี" ย่อมเป็นการแสดงเจตนาว่าผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ยินยอมให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ สามารถเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในบัญชีเงินฝากประจำดังกล่าวร่วมกับผู้ฟ้องคดีที่ ๒ กฎหมายต้องสันนิษฐานไว้ก่อนว่าทั้งสองมีกรรมสิทธิ์ในเงินในบัญชีดังกล่าวคนละกึ่งหนึ่งเท่ากัน ทั้งนี้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๕๗ เมื่อผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นผู้มีชื่อเป็นเจ้าของบัญชีร่วมกันผู้ฟ้องคดีที่ ๒ คนละกึ่งหนึ่งอันมีต่อธนาคารออมสิน ที่จะถอนเงินจากบัญชีดังกล่าวได้ กรมสรรพากรในฐานะเจ้าหนี้ของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีสิทธิตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร ที่จะอายัดเงินจำนวนกึ่งหนึ่งในบัญชีเงินฝากประจำดังกล่าวมาชำระภาษีอากรค้างได้ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้กระทำการตามหน้าที่ หลักเกณฑ์และขั้นตอนชอบด้วยกฎหมายแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากรและอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่สรรพากรว่าใช้อำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลกฎหมายรัษฎากรถูกต้องตามขั้นตอนและหลักเกณฑ์ของกฎหมายหรือไม่ และการพิจารณาคดีดังกล่าวนั้น ศาลจำต้องพิจารณาถึงประมวลรัษฎากร ประกอบกับระเบียบข้อบังคับกรมสรรพากรเป็นหลักในการพิจารณาพิพากษาคดี ประกอบกับมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ บัญญัติว่า ศาลภาษีอากรมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีแพ่งในเรื่องต่อไปนี้ (๒) คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากร ฉะนั้น เมื่อกรณีดังกล่าวมีศาลชำนัญการพิเศษเฉพาะอยู่แล้ว คือศาลภาษีอากร กรณีจึงไม่ใช่คดีตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครองกลาง และเป็นคดีที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองกลางที่จะพิจารณาพิพากษาคดีนี้
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อพิพาทในคดีนี้เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้ออกคำสั่งกรมสรรพากร ที่ (สภ. ๑) ๗๑๘๓-๗๑๘๔/๒๕๕๒ เรื่อง ให้อายัดทรัพย์สินของผู้ค้างภาษีอากร ลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๒ โดยได้ทำการอายัดสิทธิเรียกร้องของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในบัญชีเงินฝากธนาคารออมสิน สาขามหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เพื่อชำระหนี้ภาษีอากรตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร จึงเป็นเรื่องเกี่ยวกับการอายัดทรัพย์ตามอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมิได้มีประเด็นโต้แย้งเรื่องจำนวนเงินค่าภาษีที่ผู้ถูกฟ้องคดีประเมินเรียกเก็บแต่อย่างใด การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ออกคำสั่งอายัดทรัพย์สินดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร และระเบียบกรมสรรพากร ว่าด้วยการอายัดทรัพย์สิน ตามความในมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร พ.ศ. ๒๕๔๖ และเป็นมาตรการบังคับทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองฟ้องว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ออกคำสั่งดังกล่าวเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายจึงขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดังกล่าว ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองในการอายัดทรัพย์สินว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ มิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับภาษีอากรที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากรตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงถือว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลภาษีอากรกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มีคำสั่งอายัดบัญชีเงินฝาก ธนาคารออมสิน สาขามหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เลขที่ ๐๐-๐๐๓๔-๓๖-๐๐๑๐๕๗-๙ ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองนั้น เป็นกรณีที่สืบเนื่องจากการที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถูกประเมินภาษีโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และเมื่อผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มีชื่ออยู่ในบัญชีเงินฝากดังกล่าวร่วมกับผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงได้อุทธรณ์คัดค้านคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจนเกิดเป็นข้อพิพาทในคดีนี้ ซึ่งเมื่อพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ทำการอายัดบัญชีเงินฝากของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นการใช้อำนาจในการออกคำสั่งทางปกครองเพื่อบังคับชำระหนี้ค่าภาษีค้างโดยการอายัดทรัพย์สินของผู้ต้องรับผิดในหนี้ค่าภาษี ตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร จึงเป็นมาตรการที่เกี่ยวกับการบังคับตามสิทธิเรียกร้องในหนี้ค่าภาษีอากรของรัฐ เมื่อมีข้อโต้แย้งว่าเป็นการใช้อำนาจอายัดโดยที่มิชอบด้วยกฎหมาย ก็ย่อมถือเป็นคดีที่มีข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากร ซึ่งจะต้องมีการวินิจฉัยว่าการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยการวินิจฉัยดังกล่าวก็จะต้องพิจารณาถึงมูลหนี้ค่าภาษีตามประมวลรัษฎากรอันเป็นที่มาของการบังคับชำระหนี้ที่พิพาท เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้างว่าคำสั่งอายัดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นไปโดยมิชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคดีอุทธรณ์คำวินิจฉัยของเจ้าพนักงานตามกฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากร และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากรซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากร ตามมาตรา ๗ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองฟ้องว่า เดิมเจ้าพนักงานประเมินได้ประเมินเรียกเก็บภาษีธุรกิจเฉพาะแก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และได้มีคำสั่งอายัดเงินในบัญชีของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ รวม ๔ บัญชี ตั้งแต่ประมาณปี ๒๕๔๖ ซึ่งผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้อุทธรณ์การประเมินดังกล่าว คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณางดเบี้ยปรับ และผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้ผ่อนชำระภาษีอากรค้างในส่วนที่เหลือดังกล่าว ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ (สภ. ๑) ๗๑๘๓-๗๑๘๔/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๒ ให้อายัดสิทธิเรียกร้องในบัญชีเงินฝากธนาคารออมสิน สาขามหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เลขที่ ๐๐-๐๐๓๔-๓๖-๐๐๑๐๕๗-๙ ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีชื่อเป็นเจ้าของบัญชีร่วมกัน โดยผู้ฟ้องคดี
ทั้งสองได้คัดค้านการอายัดในครั้งนี้ว่าเงินฝากในบัญชีดังกล่าวเป็นของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ โดยมีผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ลงชื่อร่วมเพื่อความสะดวกในการถอนเงินสำหรับการจ่ายค่ารักษาพยาบาลของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ในกรณีจำเป็นเท่านั้น โดยผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ไม่มีเจตนาที่จะยกเงินในบัญชีให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ แต่อย่างใด ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้คัดค้านการอายัดสิทธิเรียกร้องในบัญชีเงินฝากดังกล่าวแต่ไม่เป็นผล ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองที่ให้อายัดสิทธิเรียกร้องในบัญชีเงินฝากดังกล่าว เห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งอายัดเงินในบัญชีเงินฝากประจำ ธนาคารออมสิน สาขามหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เลขที่บัญชี ๐๐-๐๐๓๔-๓๖-๐๐๑๐๕๗-๙ ของตน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีได้ออกคำสั่งตามประมวลรัษฎากร มาตรา ๑๒ อันเนื่องมาจากผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ค้างชำระหนี้ค่าภาษีอากรเพื่อให้ได้รับชำระภาษีอากรค้าง ซึ่งเป็นการใช้สิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากร เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งว่าการใช้สิทธิเรียกร้องของรัฐดังกล่าวเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากร ตามมาตรา ๗ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากร และไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๓) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายวิสารท อังคทะวานิช ที่ ๑ นางสาวจิรวรรณ
จิรวัฒน์สถิตย์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กรมสรรพากร ที่ ๑ อธิบดีกรมสรรพากร ที่ ๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๐/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลภาษีอากรกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ นายวิสารท อังคทะวานิช ที่ ๑ นางสาวจิรวรรณ จิรวัฒน์สถิตย์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมสรรพากร ที่ ๑ อธิบดีกรมสรรพากร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๓/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อประมาณปี ๒๕๓๙ ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำโฉนดที่ดินจำนวน ๗ แปลง ไปขอกู้เงินจากนายทุน ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ไม่สามารถนำเงินไปไถ่ถอนโฉนดที่ดินคืนได้จึงลงลายมือชื่อโอนลอยให้นายทุนไป นายทุนได้นำโฉนดที่ดินไปขายให้ผู้อื่นโดยไม่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ทราบ ประมาณปี ๒๕๔๖ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้อายัดเงินในบัญชีของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ รวม ๔ บัญชี เป็นเงิน ๒๔๖,๐๑๓.๘๕ บาท ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงทราบว่าเป็นหนี้กรมสรรพากร เป็นเงินจำนวน ๑,๖๖๖,๙๔๓.๖๕ บาท ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีหนังสืออุทธรณ์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาลดเบี้ยปรับ ให้คงเหลือเงินที่ยังต้องชำระจำนวน ๘๓๑,๐๒๙.๑๖ บาท หักเงินที่ถูกอายัดจำนวน ๒๔๖,๐๑๓.๘๕ บาท คงเหลือเงินจำนวน ๕๘๕,๐๑๕.๓๑ บาท ซึ่งผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้ผ่อนชำระไปแล้ว ๑๒ เดือน เดือนละ ๓,๐๐๐ บาท คงเหลือเงินที่ต้องชำระจำนวน ๕๔๙,๐๑๕.๓๑ บาท ต่อมาผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับทราบจากสำนักงานสรรพากรพื้นที่กรุงเทพมหานคร ๗ ว่า ได้อายัดเงินในบัญชีเงินฝากประจำเลขที่ ๐๐-๐๐๓๔-๓๖-๐๐๑๐๕๗-๙ ซึ่งเป็นบัญชีเงินฝากของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ที่ได้ถอนเงินจากบัญชีเงินฝากบัญชีอื่นมาฝากไว้โดยมีผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ลงลายมือชื่อร่วม เพื่อที่หากผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ป่วยกะทันหันหรือป่วยหนักไม่สามารถเบิกเงินได้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จะได้ถอนเงินมาจ่ายค่ารักษาพยาบาลของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ มิได้มีเจตนาที่จะยกเงินในบัญชีดังกล่าวให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ กึ่งหนึ่งดังที่เจ้าหน้าที่สันนิษฐาน ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงมีหนังสือถึงสำนักงานสรรพากรพื้นที่กรุงเทพมหานคร ๗ คัดค้านการอายัดเงินในบัญชีเงินฝากประจำดังกล่าว แต่สำนักงานสรรพากรพื้นที่กรุงเทพมหานคร ๗ แจ้งว่ากรณีดังกล่าวเข้าข้อสันนิษฐานของกฎหมายว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีกรรมสิทธิ์ในเงินในบัญชีเงินฝากประจำดังกล่าวคนละกึ่งหนึ่งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๕๗ การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหาย ไม่สามารถเบิกจ่ายเงินในบัญชีชื่อดังกล่าวได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งอายัดเงินในบัญชีเงินฝากประจำ ธนาคารออมสิน สาขามหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เลขที่บัญชี ๐๐-๐๐๓๔-๓๖-๐๐๑๐๕๗-๙ และให้ศาลมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งอายัดเงินในบัญชีเงินฝากประจำดังกล่าว
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า คดีนี้มีมูลเหตุมาจากการที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้ค้างชำระภาษีธุรกิจเฉพาะเนื่องจากการขายอสังหาริมทรัพย์ภายในระยะเวลา ๕ ปี นับแต่วันที่ได้อสังหาริมทรัพย์นั้นมา จึงเข้าลักษณะเป็นการขายอสังหาริมทรัพย์เป็นทางการค้าหรือหากำไร ตามมาตรา ๓ (๖) แห่งพระราชกฤษฎีกาออกตามความในประมวลรัษฎากร ว่าด้วยการขายอสังหาริมทรัพย์ที่เป็นทางการค้าหรือหากำไร (ฉบับที่ ๒๔๔) พ.ศ. ๒๕๓๔ จากการเร่งรัดของเจ้าหน้าที่พบว่าผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มีสิทธิเรียกร้องในบัญชีเงินฝากประจำของธนาคารออมสิน สาขามหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ บัญชีเลขที่ ๐๐-๐๐๓๔-๓๖-๐๐๑๐๕๗-๙ ซึ่งสำนักงานสรรพากรภาค ๑ ได้พิจารณาแล้วเห็นว่าทรัพย์สินที่สอบสวนพบดังกล่าวไม่เป็นทรัพย์สินที่ห้ามอายัด ตามข้อ ๘ แห่งระเบียบกรมสรรพากร ว่าด้วยการอายัดทรัพย์สิน ตามความในมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงอนุมัติให้สำนักงานสรรพากรพื้นที่กรุงเทพมหานคร ๗ อายัดสิทธิเรียกร้องของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในบัญชีเงินฝากดังกล่าว สำนักงานสรรพากรพื้นที่กรุงเทพมหานคร ๗ จึงมีคำสั่งอายัดสิทธิของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในบัญชีเงินฝากดังกล่าว โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร และระเบียบกรมสรรพากรว่าด้วยการอายัดทรัพย์สิน ตามความในมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร พ.ศ. ๒๕๔๖ เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งอายัดที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองใช้สิทธิตามมาตรา ๑๒ ของประมวลรัษฎากร มูลคดีจึงเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากร ข้อพิพาทดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากร นอกจากนี้บัญชีเงินฝากประจำดังกล่าวได้ระบุเงื่อนไขในการสั่งจ่ายว่า "คนใดคนหนึ่งถอนปิดบัญชี" ย่อมเป็นการแสดงเจตนาว่าผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ยินยอมให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ สามารถเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในบัญชีเงินฝากประจำดังกล่าวร่วมกับผู้ฟ้องคดีที่ ๒ กฎหมายต้องสันนิษฐานไว้ก่อนว่าทั้งสองมีกรรมสิทธิ์ในเงินในบัญชีดังกล่าวคนละกึ่งหนึ่งเท่ากัน ทั้งนี้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๕๗ เมื่อผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นผู้มีชื่อเป็นเจ้าของบัญชีร่วมกันผู้ฟ้องคดีที่ ๒ คนละกึ่งหนึ่งอันมีต่อธนาคารออมสิน ที่จะถอนเงินจากบัญชีดังกล่าวได้ กรมสรรพากรในฐานะเจ้าหนี้ของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีสิทธิตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร ที่จะอายัดเงินจำนวนกึ่งหนึ่งในบัญชีเงินฝากประจำดังกล่าวมาชำระภาษีอากรค้างได้ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้กระทำการตามหน้าที่ หลักเกณฑ์และขั้นตอนชอบด้วยกฎหมายแล้ว ขอให้ยกฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากรและอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่สรรพากรว่าใช้อำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลกฎหมายรัษฎากรถูกต้องตามขั้นตอนและหลักเกณฑ์ของกฎหมายหรือไม่ และการพิจารณาคดีดังกล่าวนั้น ศาลจำต้องพิจารณาถึงประมวลรัษฎากร ประกอบกับระเบียบข้อบังคับกรมสรรพากรเป็นหลักในการพิจารณาพิพากษาคดี ประกอบกับมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ บัญญัติว่า ศาลภาษีอากรมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีแพ่งในเรื่องต่อไปนี้ (๒) คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากร ฉะนั้น เมื่อกรณีดังกล่าวมีศาลชำนัญการพิเศษเฉพาะอยู่แล้ว คือศาลภาษีอากร กรณีจึงไม่ใช่คดีตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครองกลาง และเป็นคดีที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองกลางที่จะพิจารณาพิพากษาคดีนี้
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อพิพาทในคดีนี้เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้ออกคำสั่งกรมสรรพากร ที่ (สภ. ๑) ๗๑๘๓-๗๑๘๔/๒๕๕๒ เรื่อง ให้อายัดทรัพย์สินของผู้ค้างภาษีอากร ลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๒ โดยได้ทำการอายัดสิทธิเรียกร้องของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ในบัญชีเงินฝากธนาคารออมสิน สาขามหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เพื่อชำระหนี้ภาษีอากรตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร จึงเป็นเรื่องเกี่ยวกับการอายัดทรัพย์ตามอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมิได้มีประเด็นโต้แย้งเรื่องจำนวนเงินค่าภาษีที่ผู้ถูกฟ้องคดีประเมินเรียกเก็บแต่อย่างใด การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ออกคำสั่งอายัดทรัพย์สินดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร และระเบียบกรมสรรพากร ว่าด้วยการอายัดทรัพย์สิน ตามความในมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร พ.ศ. ๒๕๔๖ และเป็นมาตรการบังคับทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองฟ้องว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ออกคำสั่งดังกล่าวเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายจึงขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดังกล่าว ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการใช้อำนาจตามกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองในการอายัดทรัพย์สินว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ มิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับภาษีอากรที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากรตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงถือว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลภาษีอากรกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มีคำสั่งอายัดบัญชีเงินฝาก ธนาคารออมสิน สาขามหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เลขที่ ๐๐-๐๐๓๔-๓๖-๐๐๑๐๕๗-๙ ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองนั้น เป็นกรณีที่สืบเนื่องจากการที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถูกประเมินภาษีโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และเมื่อผู้ฟ้องคดีที่ ๑ มีชื่ออยู่ในบัญชีเงินฝากดังกล่าวร่วมกับผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงได้อุทธรณ์คัดค้านคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจนเกิดเป็นข้อพิพาทในคดีนี้ ซึ่งเมื่อพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ทำการอายัดบัญชีเงินฝากของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นการใช้อำนาจในการออกคำสั่งทางปกครองเพื่อบังคับชำระหนี้ค่าภาษีค้างโดยการอายัดทรัพย์สินของผู้ต้องรับผิดในหนี้ค่าภาษี ตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากร จึงเป็นมาตรการที่เกี่ยวกับการบังคับตามสิทธิเรียกร้องในหนี้ค่าภาษีอากรของรัฐ เมื่อมีข้อโต้แย้งว่าเป็นการใช้อำนาจอายัดโดยที่มิชอบด้วยกฎหมาย ก็ย่อมถือเป็นคดีที่มีข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากร ซึ่งจะต้องมีการวินิจฉัยว่าการใช้อำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยการวินิจฉัยดังกล่าวก็จะต้องพิจารณาถึงมูลหนี้ค่าภาษีตามประมวลรัษฎากรอันเป็นที่มาของการบังคับชำระหนี้ที่พิพาท เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้างว่าคำสั่งอายัดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นไปโดยมิชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคดีอุทธรณ์คำวินิจฉัยของเจ้าพนักงานตามกฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากร และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากรซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากร ตามมาตรา ๗ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองฟ้องว่า เดิมเจ้าพนักงานประเมินได้ประเมินเรียกเก็บภาษีธุรกิจเฉพาะแก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และได้มีคำสั่งอายัดเงินในบัญชีของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ รวม ๔ บัญชี ตั้งแต่ประมาณปี ๒๕๔๖ ซึ่งผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้อุทธรณ์การประเมินดังกล่าว คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณางดเบี้ยปรับ และผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้ผ่อนชำระภาษีอากรค้างในส่วนที่เหลือดังกล่าว ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ (สภ. ๑) ๗๑๘๓-๗๑๘๔/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๒ ให้อายัดสิทธิเรียกร้องในบัญชีเงินฝากธนาคารออมสิน สาขามหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เลขที่ ๐๐-๐๐๓๔-๓๖-๐๐๑๐๕๗-๙ ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีชื่อเป็นเจ้าของบัญชีร่วมกัน โดยผู้ฟ้องคดี
ทั้งสองได้คัดค้านการอายัดในครั้งนี้ว่าเงินฝากในบัญชีดังกล่าวเป็นของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ โดยมีผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ลงชื่อร่วมเพื่อความสะดวกในการถอนเงินสำหรับการจ่ายค่ารักษาพยาบาลของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ในกรณีจำเป็นเท่านั้น โดยผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ไม่มีเจตนาที่จะยกเงินในบัญชีให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ แต่อย่างใด ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้คัดค้านการอายัดสิทธิเรียกร้องในบัญชีเงินฝากดังกล่าวแต่ไม่เป็นผล ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองที่ให้อายัดสิทธิเรียกร้องในบัญชีเงินฝากดังกล่าว เห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งอายัดเงินในบัญชีเงินฝากประจำ ธนาคารออมสิน สาขามหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เลขที่บัญชี ๐๐-๐๐๓๔-๓๖-๐๐๑๐๕๗-๙ ของตน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีได้ออกคำสั่งตามประมวลรัษฎากร มาตรา ๑๒ อันเนื่องมาจากผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ค้างชำระหนี้ค่าภาษีอากรเพื่อให้ได้รับชำระภาษีอากรค้าง ซึ่งเป็นการใช้สิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากร เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งว่าการใช้สิทธิเรียกร้องของรัฐดังกล่าวเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากร ตามมาตรา ๗ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลภาษีอากร และไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง (๓) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายวิสารท อังคทะวานิช ที่ ๑ นางสาวจิรวรรณ
จิรวัฒน์สถิตย์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กรมสรรพากร ที่ ๑ อธิบดีกรมสรรพากร ที่ ๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. 2528
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่งธนบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งธนบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๗ มกราคม ๒๕๕๓ กรมธนารักษ์ โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัทรอยัล ดีเฟนส์ จำกัด จำเลย ต่อศาลแพ่งธนบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๘/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๐ โจทก์กับจำเลยตกลงทำสัญญาซื้อขายประตูตรวจค้นโลหะจำนวน ๖ ประตู รวมเป็นเงินจำนวน ๗๒๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๗๙/๒๕๕๐ โดยสัญญากำหนดว่า จำเลยต้องส่งมอบประตูดังกล่าวแก่โจทก์ ณ สำนักงานกษาปณ์ ถนนพหลโยธิน ตำบลคลองหนึ่ง อำเภอคลองหนึ่ง จังหวัดปทุมธานี ภายใน ๑๒๐ วัน ต่อมาจำเลยได้นำประตูมาติดตั้ง แต่ปรากฏว่า ประตูตรวจค้นโลหะที่ส่งมอบนั้นไม่เป็นไปตามสัญญา คณะกรรมการตรวจรับประตูจึงไม่ตรวจรับประตูตามสัญญา โจทก์บอกเลิกสัญญาและริบหลักประกันตามหนังสือค้ำประกันของธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) หลังจากนั้นโจทก์ได้ตกลงทำสัญญาซื้อขายประตูตรวจค้นโลหะฉบับใหม่กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามอินเตอร์ อาร์มส์ ซึ่งห้างดังกล่าวได้ส่งมอบประตูและติดตั้งให้แก่โจทก์เรียบร้อยแล้ว การกระทำของจำเลยทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายโดยจำเลยต้องชำระค่าปรับและค่าเสียหายของราคาที่เพิ่มขึ้นของประตูเนื่องจากโจทก์ต้องจัดซื้อประตูโลหะใหม่ ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าปรับจำนวน ๒๑๙,๒๑๒.๙๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๐๐,๑๖๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไป และชำระเงินค่าเสียหายของราคาที่เพิ่มขึ้นจำนวน ๑,๐๓๐,๐๑๔.๒๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๙๗๖,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยจะชำระหนี้เสร็จแก่โจทก์
จำเลยให้การว่า โจทก์และจำเลยสมัครใจเลิกสัญญาต่อกัน โจทก์จึงไม่อาจฟ้องขอให้จำเลยชำระค่าปรับตามสัญญาได้ และไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายในส่วนค่าราคาสินค้าที่เพิ่มขึ้น ค่าปรับขาดอายุความ และฟ้องแย้งขอให้บังคับโจทก์คืนเงินจำนวน ๓๖,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องแย้งเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระหนี้เสร็จแก่จำเลย
โจทก์ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า เหตุที่จำเลยบอกเลิกสัญญาเพราะไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ จำเลยจึงเป็นฝ่ายผิดสัญญา โจทก์จึงมีสิทธิริบหลักประกัน และระยะเวลาที่โจทก์ทำสัญญาซื้อขายใหม่กับบุคคลภายนอกก็อยู่ภายในเวลาที่กำหนดไว้ในสัญญา ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ทรัพย์สินที่ซื้อขายตามสัญญาซื้อขายพิพาทนั้น โจทก์จัดซื้อจากจำเลยเพื่อใช้ในการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนที่มาติดต่อกับโจทก์มีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะอันถือได้ว่าเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งธนบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้สัญญาซื้อขายประตูตรวจค้นโลหะฉบับพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาซึ่งมีวัตถุประสงค์หลักใช้ในการตรวจตราพนักงานหรือเจ้าหน้าที่ของโจทก์ที่ทำงานในโรงงานผลิตของสำนักงานกษาปณ์เพื่อป้องกันมิใหhมีการลักลอบนำเหรียญกษาปณ์หรือโลหะของมีค่าที่ใช้ในขั้นตอนการผลิตเหรียญกษาปณ์หรือเหรียญราชอิสริยาภรณ์ออกไปจากโรงงานผลิต โดยพนักงานหรือเจ้าหน้าที่ของโรงงานผลิตต้องเข้าออกโรงงานโดยการผ่านประตูดังกล่าว ในกรณีที่มีบุคคลภายนอกจะเข้าไปในโรงงานผลิต ก็ต้องฝากเหรียญกษาปณ์ที่พกพามาไว้ที่ตู้ล็อกเกอร์ที่โจทก์จัดไว้ให้ จึงเห็นได้ว่า สัญญาฉบับพิพาทนั้นเป็นการซื้อขายประตูตรวจค้นโลหะที่โจทก์ใช้สำหรับมุ่งประโยชน์ในการดูแลทรัพย์สินของโจทก์เป็นหลัก หาได้มีวัตถุประสงค์เพื่อใช้ในการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนทั่วไปไม่ และเป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกันอันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ฉะนั้น ข้อพิพาทคดีนี้จึงมิใช่คดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นหน่วยงานระดับกรมสังกัดกระทรวงการคลังซึ่งตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ประกอบกับกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ มีภารกิจและอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเกี่ยวกับการผลิตเหรียญกษาปณ์และจัดสร้างเครื่องราชอิสริยยศ เครื่องราชอิสริยาภรณ์ ตลอดจนเก็บรักษาทรัพย์สินมีค่าของแผ่นดินให้มีความปลอดภัยและอยู่ในสภาพที่ดีเพื่อนำออกเผยแพร่และสืบทอดมรดกทางวัฒนธรรม โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ทำสัญญาซื้อประตูตรวจค้นโลหะพร้อมติดตั้งระบบและฝึกฝนการใช้งานกับจำเลยสำหรับใช้ในการตรวจค้นเพื่อป้องกันมิให้เหรียญกษาปณ์ โลหะที่มีค่า เช่น เงิน ทองคำ ฯลฯ ซึ่งย่อมรวมตลอดถึงทรัพย์สินที่มีค่าของแผ่นดินที่โจทก์มีหน้าที่เก็บรักษาที่เป็นโลหะต้องสูญหายไป จึงเห็นได้ว่าการจัดทำบริการสาธารณะตามภารกิจและอำนาจหน้าที่ของโจทก์เกี่ยวข้องกับโลหะที่มีค่าที่ใช้ในการผลิตเหรียญกษาปณ์ จัดสร้างเครื่องราชอิสริยยศ และเครื่องราชอิสริยาภรณ์ รวมทั้งทรัพย์สินที่มีค่าของแผ่นดินจึงต้องเก็บรักษาเป็นอย่างดีและมีความปลอดภัยสูงยิ่งกว่าภารกิจของหน่วยงานของรัฐโดยทั่วไป หากไม่มีระบบรักษาความปลอดภัยที่รัดกุมและมั่นคงสูงแล้วโลหะที่มีค่าและทรัพย์สินที่มีค่าของแผ่นดินย่อมสูญหายโดยง่ายอาจทำให้โจทก์ปฏิบัติตามภารกิจอำนาจหน้าที่ของตนไม่บรรลุผลอย่างมีประสิทธิภาพ เครื่องตรวจค้นโลหะจึงถือเป็นเครื่องมือสำคัญที่โจทก์ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ให้บรรลุผล นอกจากนั้น สัญญาซื้อขายยังมีข้อกำหนดที่ไม่อาจพบในสัญญาทางแพ่งทั่วไปอย่างแน่นอน ได้แก่ ข้อ ๔ ของสัญญากำหนดให้จำเลยต้องใช้เรือไทยในการขนส่งของหรือเครื่องตรวจโลหะตามสัญญานี้ และหากจำเลยขนส่งสิ่งของตามสัญญาโดยไม่ใช้เรือไทยจะต้องนำหลักฐานซึ่งแสดงว่าได้ชำระค่าธรรมเนียมพิเศษเนื่องจากการไม่บรรทุกของโดยเรือไทยจึงจะมีสิทธิได้รับเงินค่าสิ่งของจากโจทก์ได้ซึ่งแสดงให้เห็นเอกสิทธิ์พิเศษของโจทก์ที่มีเหนือจำเลย และการที่โจทก์จะเข้าทำสัญญาซื้อขายเครื่องตรวจค้นโลหะกับจำเลย โจทก์ไม่มีอำนาจอิสระในการคัดเลือก เพื่อเข้าทำสัญญากับจำเลยแต่ต้องปฏิบัติตามระเบียบของโจทก์โดยเคร่งครัด แตกต่างจากความสมัครใจของเอกชนทั่วไปในการเข้าทำสัญญาทางแพ่ง เมื่อสัญญาซื้อขายเครื่องตรวจค้นโลหะระหว่างโจทก์กับจำเลยมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดซื้อเครื่องมือสำคัญที่โจทก์ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ให้บรรลุผล และมีข้อกำหนดในสัญญาที่ให้เอกสิทธิ์แก่โจทก์ซึ่งไม่อาจพบในสัญญาทางแพ่งได้อย่างแน่นอน อีกทั้งโจทก์ไม่อาจแสดงความสมัครใจในการเข้าทำสัญญากับจำเลยได้โดยอิสระเช่นเดียวกับเอกชนทั่วไป หากแต่ต้องปฏิบัติตามระเบียบของโจทก์โดยเคร่งครัด สัญญาจึงมิได้ทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งเท่าเทียมกัน สัญญาซื้อขายเครื่องตรวจโลหะที่พิพาทในคดีนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยผิดสัญญาและโจทก์ได้บอกเลิกสัญญาพร้อมกับเรียกเงินค่าปรับตามสัญญาและค่าเสียหายจากจำเลย จำเลยเพิกเฉยไม่ยอมชำระเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นกรมสังกัดกระทรวงการคลัง มีภารกิจและอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการผลิตเหรียญกษาปณ์และจัดสร้างเครื่องราชอิสริยยศ เครื่องราชอิสริยาภรณ์ ตลอดจนเก็บรักษาทรัพย์สินมีค่าของแผ่นดินให้มีความปลอดภัยและอยู่ในสภาพที่ดีเพื่อนำออกเผยแพร่และสืบทอดมรดกทางวัฒนธรรม ตามข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยที่การจัดทำบริการสาธารณะตามภารกิจและอำนาจหน้าที่ของโจทก์เกี่ยวข้องกับโลหะที่มีค่าที่ใช้ในการผลิตเหรียญกษาปณ์ จัดสร้างเครื่องราชอิสริยยศ และเครื่องราชอิสริยาภรณ์ รวมทั้งทรัพย์สินที่มีค่าของแผ่นดิน จึงต้องมีการเก็บรักษาเป็นอย่างดีและมีความปลอดภัยสูงเพื่อป้องกันมิให้โลหะและทรัพย์สินที่มีค่าสูญหาย เครื่องตรวจค้นโลหะจึงถือเป็นเครื่องมือสำคัญที่โจทก์ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ให้บรรลุผล ดังนั้น สัญญาซื้อประตูตรวจค้นโลหะพร้อมติดตั้งระบบและฝึกฝนการใช้งานระหว่างโจทก์กับจำเลย จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดซื้อเครื่องมือสำคัญที่โจทก์ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ให้บรรลุผล ทั้งสัญญาดังกล่าวมีข้อกำหนดในสัญญาที่ให้เอกสิทธิ์แก่โจทก์ซึ่งไม่อาจพบในสัญญาทางแพ่งทั่วไป ได้แก่ ข้อ ๔ ที่กำหนดให้จำเลยต้องใช้เรือไทยในการขนส่งสิ่งของหรือเครื่องตรวจโลหะตามสัญญา ซึ่งหากจำเลยขนส่งสิ่งของโดยไม่ใช้เรือไทย จำเลยจะต้องนำหลักฐานการชำระค่าธรรมเนียมพิเศษเนื่องจากการไม่บรรทุกของโดยเรือไทย จึงจะมีสิทธิได้รับเงินค่าสิ่งของจากโจทก์ สัญญาพิพาทจึงมิได้ทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกันเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งอีกด้วย สัญญาพิพาทคดีนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่าจำเลยปฏิบัติผิดสัญญา เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยชำระค่าปรับและค่าเสียหายแก่โจทก์ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมธนารักษ์ โจทก์ บริษัทรอยัล ดีเฟนส์ จำกัด จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่งธนบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งธนบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๗ มกราคม ๒๕๕๓ กรมธนารักษ์ โจทก์ ยื่นฟ้องบริษัทรอยัล ดีเฟนส์ จำกัด จำเลย ต่อศาลแพ่งธนบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๘/๒๕๕๓ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๕๐ โจทก์กับจำเลยตกลงทำสัญญาซื้อขายประตูตรวจค้นโลหะจำนวน ๖ ประตู รวมเป็นเงินจำนวน ๗๒๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๗๙/๒๕๕๐ โดยสัญญากำหนดว่า จำเลยต้องส่งมอบประตูดังกล่าวแก่โจทก์ ณ สำนักงานกษาปณ์ ถนนพหลโยธิน ตำบลคลองหนึ่ง อำเภอคลองหนึ่ง จังหวัดปทุมธานี ภายใน ๑๒๐ วัน ต่อมาจำเลยได้นำประตูมาติดตั้ง แต่ปรากฏว่า ประตูตรวจค้นโลหะที่ส่งมอบนั้นไม่เป็นไปตามสัญญา คณะกรรมการตรวจรับประตูจึงไม่ตรวจรับประตูตามสัญญา โจทก์บอกเลิกสัญญาและริบหลักประกันตามหนังสือค้ำประกันของธนาคารกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) หลังจากนั้นโจทก์ได้ตกลงทำสัญญาซื้อขายประตูตรวจค้นโลหะฉบับใหม่กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสยามอินเตอร์ อาร์มส์ ซึ่งห้างดังกล่าวได้ส่งมอบประตูและติดตั้งให้แก่โจทก์เรียบร้อยแล้ว การกระทำของจำเลยทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายโดยจำเลยต้องชำระค่าปรับและค่าเสียหายของราคาที่เพิ่มขึ้นของประตูเนื่องจากโจทก์ต้องจัดซื้อประตูโลหะใหม่ ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าปรับจำนวน ๒๑๙,๒๑๒.๙๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๒๐๐,๑๖๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไป และชำระเงินค่าเสียหายของราคาที่เพิ่มขึ้นจำนวน ๑,๐๓๐,๐๑๔.๒๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๙๗๖,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยจะชำระหนี้เสร็จแก่โจทก์
จำเลยให้การว่า โจทก์และจำเลยสมัครใจเลิกสัญญาต่อกัน โจทก์จึงไม่อาจฟ้องขอให้จำเลยชำระค่าปรับตามสัญญาได้ และไม่มีสิทธิเรียกค่าเสียหายในส่วนค่าราคาสินค้าที่เพิ่มขึ้น ค่าปรับขาดอายุความ และฟ้องแย้งขอให้บังคับโจทก์คืนเงินจำนวน ๓๖,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องแย้งเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระหนี้เสร็จแก่จำเลย
โจทก์ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า เหตุที่จำเลยบอกเลิกสัญญาเพราะไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ จำเลยจึงเป็นฝ่ายผิดสัญญา โจทก์จึงมีสิทธิริบหลักประกัน และระยะเวลาที่โจทก์ทำสัญญาซื้อขายใหม่กับบุคคลภายนอกก็อยู่ภายในเวลาที่กำหนดไว้ในสัญญา ขอให้ยกฟ้องแย้ง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ทรัพย์สินที่ซื้อขายตามสัญญาซื้อขายพิพาทนั้น โจทก์จัดซื้อจากจำเลยเพื่อใช้ในการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนที่มาติดต่อกับโจทก์มีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะอันถือได้ว่าเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งธนบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้สัญญาซื้อขายประตูตรวจค้นโลหะฉบับพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาซึ่งมีวัตถุประสงค์หลักใช้ในการตรวจตราพนักงานหรือเจ้าหน้าที่ของโจทก์ที่ทำงานในโรงงานผลิตของสำนักงานกษาปณ์เพื่อป้องกันมิใหhมีการลักลอบนำเหรียญกษาปณ์หรือโลหะของมีค่าที่ใช้ในขั้นตอนการผลิตเหรียญกษาปณ์หรือเหรียญราชอิสริยาภรณ์ออกไปจากโรงงานผลิต โดยพนักงานหรือเจ้าหน้าที่ของโรงงานผลิตต้องเข้าออกโรงงานโดยการผ่านประตูดังกล่าว ในกรณีที่มีบุคคลภายนอกจะเข้าไปในโรงงานผลิต ก็ต้องฝากเหรียญกษาปณ์ที่พกพามาไว้ที่ตู้ล็อกเกอร์ที่โจทก์จัดไว้ให้ จึงเห็นได้ว่า สัญญาฉบับพิพาทนั้นเป็นการซื้อขายประตูตรวจค้นโลหะที่โจทก์ใช้สำหรับมุ่งประโยชน์ในการดูแลทรัพย์สินของโจทก์เป็นหลัก หาได้มีวัตถุประสงค์เพื่อใช้ในการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนทั่วไปไม่ และเป็นสัญญาที่คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกันอันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ฉะนั้น ข้อพิพาทคดีนี้จึงมิใช่คดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นหน่วยงานระดับกรมสังกัดกระทรวงการคลังซึ่งตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ประกอบกับกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ มีภารกิจและอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเกี่ยวกับการผลิตเหรียญกษาปณ์และจัดสร้างเครื่องราชอิสริยยศ เครื่องราชอิสริยาภรณ์ ตลอดจนเก็บรักษาทรัพย์สินมีค่าของแผ่นดินให้มีความปลอดภัยและอยู่ในสภาพที่ดีเพื่อนำออกเผยแพร่และสืบทอดมรดกทางวัฒนธรรม โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ทำสัญญาซื้อประตูตรวจค้นโลหะพร้อมติดตั้งระบบและฝึกฝนการใช้งานกับจำเลยสำหรับใช้ในการตรวจค้นเพื่อป้องกันมิให้เหรียญกษาปณ์ โลหะที่มีค่า เช่น เงิน ทองคำ ฯลฯ ซึ่งย่อมรวมตลอดถึงทรัพย์สินที่มีค่าของแผ่นดินที่โจทก์มีหน้าที่เก็บรักษาที่เป็นโลหะต้องสูญหายไป จึงเห็นได้ว่าการจัดทำบริการสาธารณะตามภารกิจและอำนาจหน้าที่ของโจทก์เกี่ยวข้องกับโลหะที่มีค่าที่ใช้ในการผลิตเหรียญกษาปณ์ จัดสร้างเครื่องราชอิสริยยศ และเครื่องราชอิสริยาภรณ์ รวมทั้งทรัพย์สินที่มีค่าของแผ่นดินจึงต้องเก็บรักษาเป็นอย่างดีและมีความปลอดภัยสูงยิ่งกว่าภารกิจของหน่วยงานของรัฐโดยทั่วไป หากไม่มีระบบรักษาความปลอดภัยที่รัดกุมและมั่นคงสูงแล้วโลหะที่มีค่าและทรัพย์สินที่มีค่าของแผ่นดินย่อมสูญหายโดยง่ายอาจทำให้โจทก์ปฏิบัติตามภารกิจอำนาจหน้าที่ของตนไม่บรรลุผลอย่างมีประสิทธิภาพ เครื่องตรวจค้นโลหะจึงถือเป็นเครื่องมือสำคัญที่โจทก์ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ให้บรรลุผล นอกจากนั้น สัญญาซื้อขายยังมีข้อกำหนดที่ไม่อาจพบในสัญญาทางแพ่งทั่วไปอย่างแน่นอน ได้แก่ ข้อ ๔ ของสัญญากำหนดให้จำเลยต้องใช้เรือไทยในการขนส่งของหรือเครื่องตรวจโลหะตามสัญญานี้ และหากจำเลยขนส่งสิ่งของตามสัญญาโดยไม่ใช้เรือไทยจะต้องนำหลักฐานซึ่งแสดงว่าได้ชำระค่าธรรมเนียมพิเศษเนื่องจากการไม่บรรทุกของโดยเรือไทยจึงจะมีสิทธิได้รับเงินค่าสิ่งของจากโจทก์ได้ซึ่งแสดงให้เห็นเอกสิทธิ์พิเศษของโจทก์ที่มีเหนือจำเลย และการที่โจทก์จะเข้าทำสัญญาซื้อขายเครื่องตรวจค้นโลหะกับจำเลย โจทก์ไม่มีอำนาจอิสระในการคัดเลือก เพื่อเข้าทำสัญญากับจำเลยแต่ต้องปฏิบัติตามระเบียบของโจทก์โดยเคร่งครัด แตกต่างจากความสมัครใจของเอกชนทั่วไปในการเข้าทำสัญญาทางแพ่ง เมื่อสัญญาซื้อขายเครื่องตรวจค้นโลหะระหว่างโจทก์กับจำเลยมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดซื้อเครื่องมือสำคัญที่โจทก์ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ให้บรรลุผล และมีข้อกำหนดในสัญญาที่ให้เอกสิทธิ์แก่โจทก์ซึ่งไม่อาจพบในสัญญาทางแพ่งได้อย่างแน่นอน อีกทั้งโจทก์ไม่อาจแสดงความสมัครใจในการเข้าทำสัญญากับจำเลยได้โดยอิสระเช่นเดียวกับเอกชนทั่วไป หากแต่ต้องปฏิบัติตามระเบียบของโจทก์โดยเคร่งครัด สัญญาจึงมิได้ทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งเท่าเทียมกัน สัญญาซื้อขายเครื่องตรวจโลหะที่พิพาทในคดีนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่าจำเลยผิดสัญญาและโจทก์ได้บอกเลิกสัญญาพร้อมกับเรียกเงินค่าปรับตามสัญญาและค่าเสียหายจากจำเลย จำเลยเพิกเฉยไม่ยอมชำระเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นกรมสังกัดกระทรวงการคลัง มีภารกิจและอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการผลิตเหรียญกษาปณ์และจัดสร้างเครื่องราชอิสริยยศ เครื่องราชอิสริยาภรณ์ ตลอดจนเก็บรักษาทรัพย์สินมีค่าของแผ่นดินให้มีความปลอดภัยและอยู่ในสภาพที่ดีเพื่อนำออกเผยแพร่และสืบทอดมรดกทางวัฒนธรรม ตามข้อ ๒ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๑ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยที่การจัดทำบริการสาธารณะตามภารกิจและอำนาจหน้าที่ของโจทก์เกี่ยวข้องกับโลหะที่มีค่าที่ใช้ในการผลิตเหรียญกษาปณ์ จัดสร้างเครื่องราชอิสริยยศ และเครื่องราชอิสริยาภรณ์ รวมทั้งทรัพย์สินที่มีค่าของแผ่นดิน จึงต้องมีการเก็บรักษาเป็นอย่างดีและมีความปลอดภัยสูงเพื่อป้องกันมิให้โลหะและทรัพย์สินที่มีค่าสูญหาย เครื่องตรวจค้นโลหะจึงถือเป็นเครื่องมือสำคัญที่โจทก์ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ให้บรรลุผล ดังนั้น สัญญาซื้อประตูตรวจค้นโลหะพร้อมติดตั้งระบบและฝึกฝนการใช้งานระหว่างโจทก์กับจำเลย จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดซื้อเครื่องมือสำคัญที่โจทก์ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ให้บรรลุผล ทั้งสัญญาดังกล่าวมีข้อกำหนดในสัญญาที่ให้เอกสิทธิ์แก่โจทก์ซึ่งไม่อาจพบในสัญญาทางแพ่งทั่วไป ได้แก่ ข้อ ๔ ที่กำหนดให้จำเลยต้องใช้เรือไทยในการขนส่งสิ่งของหรือเครื่องตรวจโลหะตามสัญญา ซึ่งหากจำเลยขนส่งสิ่งของโดยไม่ใช้เรือไทย จำเลยจะต้องนำหลักฐานการชำระค่าธรรมเนียมพิเศษเนื่องจากการไม่บรรทุกของโดยเรือไทย จึงจะมีสิทธิได้รับเงินค่าสิ่งของจากโจทก์ สัญญาพิพาทจึงมิได้ทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกันเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งอีกด้วย สัญญาพิพาทคดีนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์ฟ้องว่าจำเลยปฏิบัติผิดสัญญา เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยชำระค่าปรับและค่าเสียหายแก่โจทก์ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมธนารักษ์ โจทก์ บริษัทรอยัล ดีเฟนส์ จำกัด จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองขอนแก่น
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอุดรธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๒ นางสาวกัณทิมา พนมสิงห์ ที่ ๑ นางกาญจนาพนมสิงห์ ที่ ๒ นางจิราพร ศรีบูรพา ที่ ๓ นายมนตรี พนมสิงห์ ที่ ๔ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางจีรพันธุ์รัตน์ประเสริฐกุล ที่ ๑ เทศบาลเมืองหนองสำโรง ที่ ๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๓ จำเลยต่อศาลจังหวัดอุดรธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์ทั้งสี่เป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันได้รับการยกให้ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๓๔๖ ตำบลบ้านเลื่อม อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี มาจากนางเที่ยง พนมสิงห์ ผู้เป็นมารดา เมื่อปี ๒๕๓๘ สภาพของที่ดินขณะยกให้มีการก่อสร้างรั้วกำแพงล้อมรอบที่ดินทั้งสี่ด้าน ต่อมาในปี ๒๕๔๐ โจทก์ทั้งสี่ตกลงแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดิน และตกลงเว้นที่ดินไว้สำหรับใช้ประโยชน์ร่วมกันโดยได้มีการยื่นคำขอแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินต่อพนักงานเจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีและนำชี้ที่ดินที่จะทำการแบ่งกรรมสิทธิ์ดังกล่าวและเว้นที่ดินไว้สำหรับเป็นทางตามที่ตกลงกันไว้เป็นที่เรียบร้อย โดยยึดเอาแนวรั้วกำแพงด้านในเป็นจุดสิ้นสุดของทางที่ได้ตกลงจะใช้ประโยชน์ร่วมกัน โจทก์ทั้งสี่มิได้นำชี้ผ่านทะลุกำแพงไปจนถึงที่ดินแปลงข้างเคียง ทั้งนี้ ภายใต้ความเข้าใจของโจทก์ทั้งสี่ที่ว่า ทางที่ได้ทำการเว้นไว้นั้นเป็นทางที่โจทก์ทั้งสี่และบริวารเท่านั้นที่สามารถใช้ประโยชน์ร่วมกันได้ ซึ่งต่อมาโจทก์ทั้งสี่ได้อาศัยใช้ประโยชน์ในที่ดินส่วนของตนและที่ดินส่วนที่เป็นทางร่วมกันมาตลอดจนถึงปัจจุบัน โดยมิได้มีบุคคลอื่นใดเข้ามาเกี่ยวข้องหรือใช้ประโยชน์ด้วยแต่อย่างใด แต่เมื่อปี ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ที่ ๑ รื้อกำแพงและสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นที่รุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณประโยชน์ โดยมีสาเหตุมาจากจำเลยที่ ๑ เจ้าของที่ดินข้างเคียงขอให้จำเลยที่ ๒ เปิดทางสาธารณประโยชน์ (ทางหลวงสุขาภิบาล) เมื่อโจทก์ทั้งสี่ชี้แจงว่า เหตุดังกล่าวเป็นความคลาดเคลื่อนและสำคัญผิด ที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ทางสาธารณประโยชน์ โจทก์ทั้งสี่ประสงค์ใช้ประโยชน์ร่วมกันระหว่างพี่น้องซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกันและได้เคยขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเกิดจากความสำคัญผิดของโจทก์ทั้งสี่แล้ว จำเลยที่ ๑ ไม่เคยใช้ทางที่โจทก์ทั้งสี่ตกลงใช้ประโยชน์ร่วมกันแต่อย่างใด การกล่าวอ้างดังกล่าวจึงไม่มีมูลความจริง นอกจากนี้การที่โจทก์ทั้งสี่ยื่นคำขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่จำเลยที่ ๒ กลับคัดค้านคำขอของโจทก์ทั้งสี่โดยไม่มีเหตุอันสมควรที่จะอ้างได้โดยชอบ เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๓ ไม่จดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรมการแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์อันเกิดจากความสำคัญผิดดังกล่าวของโจทก์ทั้งสี่ ทำให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเสียหาย การกระทำของจำเลยทั้งสามจึงเป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ ขอให้บังคับจำเลยที่ ๓ จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ของที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๓๔๖ โดยเปลี่ยนเป็นการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินไว้เป็นทางเพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันแทน และห้ามมิให้จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ เข้าเกี่ยวข้องหรือกระทำการด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวนโต้แย้งหรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ตามฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๔๐ ตำบลเชียงพิณ อำเภอเมืองอุดร จังหวัดอุดรธานี แต่เนื่องจากที่ดินดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ ถูกที่ดินที่มีเจ้าของกรรมสิทธิ์ปิดล้อมไม่สามารถเข้าออกเพื่อทำประโยชน์ได้ จำเลยที่ ๑ถือเป็นผู้ได้รับทำให้ได้รับความเสียหายเป็นพิเศษ จำเป็นต้องหาทางเข้าออกสู่สาธารณประโยชน์หลังจากตรวจสอบพบว่า ที่ดินด้านหน้าติดกับที่ดินด้านหลังของโจทก์ทั้งสี่มีทางหลวงสุขาภิบาลซึ่งโจทก์ทั้งสี่ได้อุทิศที่ดินเนื้อที่ ๓๕ ตารางวา ให้เป็นทางสุขาภิบาลให้ใช้เป็นทางสาธารณประโยชน์ที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพตกเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน แต่จำเลยที่ ๑ไม่สามารถใช้เส้นทางเข้าออกได้เพราะมีประตูเหล็ก รั้ว ก่ออิฐถือปูนและสิ่งปลูกสร้างอื่นที่โจทก์ทั้งสี่ทำขึ้นปิดกั้นไว้จำเลยที่ ๑ จึงร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ดูแลรักษาทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินเพื่อให้ดำเนินการเปิดทางที่ปิดกั้นให้สามารถใช้เป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันได้ อันเป็นการใช้สิทธิโดยสุจริตและเที่ยงธรรม ขอให้ยกฟ้อง นอกจากนี้จำเลยที่ ๑ ฟ้องแย้งขอให้ศาลพิพากษาว่าทางพิพาทในคดีนี้เป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันให้รื้อถอนประตูเหล็กรั้วก่ออิฐถือปูนและสิ่งปลูกสร้างอื่นที่ปิดกั้นทางเข้าออกเพื่อเปิดเส้นทางที่ถูกปิดกั้นให้จำเลยที่ ๑ ใช้ที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันได้ต่อไปกับห้ามมิให้โจทก์ทั้งสี่เข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดอันเป็นการรบกวนการใช้ทางพิพาทนี้ของจำเลยที่ ๑ อย่างทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ทั้งสี่ไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๒ ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ แต่ได้ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ การที่จำเลยที่ ๑ มีหนังสือร้องเรียนมายังจำเลยที่ ๒ ว่าไม่สามารถใช้ทางหลวงสุขาภิบาลได้ เนื่องจากมีการก่อสร้างรั้วกำแพงกั้นและจากการตรวจสอบพบว่าที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นทางสาธารณประโยชน์ การคัดค้านดังกล่าวเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด คดีนี้เป็นคดีปกครอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากจำเลยที่ ๓ ไม่มีสภาพเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย คดีนี้เป็นคดีปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองการที่จำเลยที่ ๓ มิได้จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์เพราะอำนาจดังกล่าวเป็นของอธิบดีกรมที่ดินตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จำเลยที่ ๓มีหน้าที่เพียงเสนอความเห็นเพื่อพิจารณา จึงมิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ทั้งสี่ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์ทั้งสี่ไม่เคยมีเจตนาให้ทางดังกล่าวที่ปรากฏในที่ดินตามฟ้องแย้งของจำเลยที่ ๑ เป็นทางสาธารณะที่ประชาชนใช้ร่วมกัน เพียงแต่ประสงค์ให้เป็นทางที่โจทก์ทั้งสี่และทายาทที่เกี่ยวข้องได้ใช้ประโยชน์ร่วมกัน นิติกรรมแบ่งแยกและยกที่ดินให้เป็นทางสาธารณะเป็นนิติกรรมที่เกิดขึ้นโดยความสำคัญผิดเข้าใจคลาดเคลื่อนว่าเป็นการใช้ประโยชน์ระหว่างญาติผู้เกี่ยวข้อง ทางที่กล่าวอ้างไม่เคยมีสภาพการใช้งานที่เป็นไปในลักษณะที่เป็นทางสาธารณะที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ส่วนประตูเหล็ก รั้วก่ออิฐถือปูนหรือสิ่งปลูกสร้างตามที่กล่าวอ้างล้วนเป็นสิ่งที่มีอยู่แล้วในอดีตและไม่เคยเปลี่ยนแปลงลักษณะการใช้งานแต่ประการใดโจทก์ทั้งสี่ไม่ได้กระทำสิ่งใดขึ้นมาเพื่อปิดกั้นทางที่มีสภาพเป็นทางสาธารณะที่ประชาชนใช้ร่วมกันตามที่จำเลยที่ ๑ กล่าวอ้าง
ในวันนัดพร้อมคดี ก่อนวันนัดสืบพยาน จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เนื่องจากการคัดค้านการขอเพิกถอนการจดทะเบียนและการปฏิเสธไม่ยอมจดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรม เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายจึงเป็นคดีพิพาททางปกครอง มิใช่คดีพิพาททางแพ่ง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีพิพาทของโจทก์ทั้งสี่กับจำเลยทั้งสามนั้นเป็นการพิพาทเกี่ยวกับเรื่องการขอให้จำเลยที่ ๓ จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ของที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ ๓๑๓๔๖ ตำบลบ้านเลื่อม อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี ที่ทำไว้ วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๐ โดยเปลี่ยนเป็นการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินไว้เป็นทางเพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกัน และห้ามมิให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เข้าเกี่ยวข้องหรือทำด้วยประการใดๆอันเป็นการรบกวนโต้แย้งหรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ตามฟ้อง ถือว่าเป็นการพิพาทตามประมวลกฎหมายที่ดินเรื่องที่วินิจฉัยจึงเป็นกรณีพิพาทว่าเป็นทางที่ใช้ประโยชน์ร่วมกันหรือทางสาธารณประโยชน์หรือทางหลวงสุขาภิบาล เป็นการพิจารณาคดีตามประมวลกฎหมายที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ จะเห็นได้ว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐของรัฐด้วยกันเอง อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองและไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นได้ และศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นสำหรับการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์เพื่อแบ่งแยกที่ดิน ตามมาตรา ๗๙แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เจ้าพนักงานที่ดินเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๗๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งมีอำนาจสอบสวนคู่กรณี และเรียกให้บุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องได้ตามความจำเป็นตามที่บัญญัติไว้ใน มาตรา ๗๑ และมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ดังนั้น การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่โจทก์ทั้งสี่ยื่นฟ้องคดีต่อศาลโดยประสงค์เพื่อขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ของที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ ๓๑๓๔๖ ตำบลบ้านเลื่อม อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสี่ เนื่องจากการจดทะเบียนดังกล่าวเกิดจากความผิดพลาดคลาดเคลื่อนและสำคัญผิดของโจทก์ทั้งสี่ โดยโจทก์ทั้งสี่ประสงค์จะจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินดังกล่าวเพื่อเป็นทางสำหรับใช้ประโยชน์เฉพาะโจทก์ทั้งสี่และบริวารเท่านั้น และขอให้จดทะเบียนใหม่ให้ถูกต้องเพื่อเป็นทางที่ใช้ประโยชน์ร่วมกันเฉพาะโจทก์ทั้งสี่และบริวาร รวมถึงขอให้มีการแก้ไขรูปแผนที่และระวางโฉนดที่ดินให้ถูกต้องตามความเป็นจริง จึงเป็นการฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่และมีอำนาจในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์เพื่อแบ่งแยกที่ดิน ตามมาตรา ๗๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่โจทก์ทั้งสี่ระบุในคำฟ้องว่า สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีเป็นจำเลยที่ ๓ ย่อมหมายถึงเจ้าพนักงานที่ดินนั่นเองข้อพิพาทในประเด็นนี้จึงเป็นคดีที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ ดำเนินการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินแปลงที่โจทก์ทั้งสี่เป็นเจ้าของเพื่อแบ่งหักเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนการแบ่งหักที่ดินดังกล่าวซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง แล้วให้จดทะเบียนใหม่ให้ถูกต้อง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเพื่อแบ่งหักที่ดินดังกล่าวตามคำขอของโจทก์ทั้งสี่ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
ส่วนกรณีจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นที่ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติเทศบาลพุทธศักราช ๒๔๙๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ กำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน เพื่อมิให้ผู้ใดนำไปใช้เป็นประโยชน์ส่วนตัว การที่จำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสี่เปิดทางสาธารณประโยชน์เพื่อทางพิพาทสามารถเปิดใช้ได้อย่างทางสาธารณประโยชน์และคัดค้านการขอจดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรมการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ของโจทก์ทั้งสี่ จึงเป็นกรณีกระทำตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อคดีนี้โจทก์ทั้งสี่ฟ้องว่า จำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสี่รื้อถอนกำแพงและสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นที่รุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณประโยชน์เพื่อให้ทางดังกล่าวสามารถเปิดใช้ได้อย่างทางสาธารณประโยชน์ตามกฎหมายและคัดค้านการขอจดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรมการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ทำให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายและขอให้สั่งห้ามมิให้จำเลยที่ ๒ เข้าเกี่ยวข้องหรือกระทำการใดๆ อันเป็นการรบกวน โต้แย้ง หรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของของโจทก์ทั้งสี่ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้จำเลยที่ ๒ งดเว้นการคัดค้านการขอเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเพื่อแบ่งแยกที่ดินและให้จำเลยที่ ๒ ถือปฏิบัติต่อกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๓๑๓๔๖ ของโจทก์ทั้งสี่ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
สำหรับคำฟ้องของโจทก์ทั้งสี่กรณีฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนและมีหนังสือขอให้จำเลยที่ ๒ เปิดทางสาธารณประโยชน์หรือทางหลวงเทศบาล ที่โจทก์ทั้งสี่จดทะเบียนแบ่งหักเป็นทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว เพื่อประสงค์ให้ศาลมีคำสั่งห้ามจำเลยที่ ๑ เข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวน โต้แย้ง หรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ และจำเลยที่ ๑ ได้ฟ้องแย้งมาในคำให้การเพื่อขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่าทางพิพาทในคดีนี้เป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน และขอให้โจทก์ทั้งสี่รื้อถอนประตูเหล็กหรือกำแพงและสิ่งก่อสร้างอื่นที่โจทก์ทั้งสี่ได้ทำขึ้นปิดกั้นทางเข้าออกทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว โดยเปิดทางให้จำเลยที่ ๑ สามารถใช้ทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าว โดยห้ามมิให้โจทก์ทั้งสี่เข้ามาเข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวนการใช้ทางพิพาทดังกล่าว เห็นได้ว่า คำฟ้องและคำฟ้องแย้งดังกล่าวเป็นการฟ้องคดีในประเด็นที่เกี่ยวข้องหรือเกี่ยวพันสืบเนื่องมาจากการกระทำอันเป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีในประเด็นที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ จดทะเบียนแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว และประเด็นที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องจำเลยที่ ๒ คัดค้านการขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยไม่มีเหตุอันควร และห้ามมิให้จำเลยที่ ๒ เข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวน โต้แย้ง หรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ อันเป็นประเด็นปัญหาย่อยของการกระทำที่เป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดี ซึ่งสมควรที่จะต้องได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน
ส่วนกรณีที่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือทางหลวงเทศบาล หรือที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสี่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเป็นคำสั่งทางปกครอง และการแจ้งให้เปิดทางสาธารณประโยชน์ รวมถึงการคัดค้านการขอเพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทางพิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ อีกทั้งจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็มิใช่ผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองที่ดินอันเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือทางหลวงเทศบาลเพียงแต่มีกฎหมายกำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ทางปกครองในการคุ้มครองและบำรุงดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งรัฐจำเป็นต้องอาศัยและใช้อำนาจเหนือเอกชน ข้อพิพาทในทำนองนี้จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทอันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดมาจากการใช่อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๑)และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบ ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกันเองเป็นจำเลยที่ ๑ หน่วยงานทางปกครองเป็นจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ อ้างว่า โจทก์ทั้งสี่เป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันได้รับที่ดินร่วมกันตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๓๔๖ ตำบลบ้านเลื่อม อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานีจากมารดา ซึ่งสภาพของที่ดินขณะยกให้มีการก่อสร้างรั้วกำแพงล้อมรอบที่ดินทั้งสี่ด้านต่อมาโจทก์ทั้งสี่แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยยื่นคำขอรวมถึงนำชี้ที่ดินต่อพนักงานเจ้าหน้าที่และได้ตกลงเว้นที่ดินไว้เป็นทางสำหรับใช้ประโยชน์ร่วมกันภายใต้ความเข้าใจว่า ทางที่ได้เว้นไว้นั้นเป็นทางที่โจทก์ทั้งสี่และบริวารเท่านั้นที่สามารถใช้ประโยชน์ร่วมกันได้และยึดเอาแนวรั้วกำแพงด้านในเป็นจุดสิ้นสุดของทางดังกล่าว โจทก์ทั้งสี่มิได้นำชี้ผ่านทะลุกำแพงไปจนถึงที่ดินแปลงข้างเคียง จำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ที่ ๑ รื้อกำแพงและสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นที่รุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณประโยชน์เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินข้างเคียงขอให้จำเลยที่ ๒ เปิดทางสาธารณประโยชน์ (ทางหลวงสุขาภิบาล) โจทก์ทั้งสี่ได้ชี้แจงว่า เหตุดังกล่าวเป็นความคลาดเคลื่อนและสำคัญผิดและเคยขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเกิดจากความสำคัญผิดของโจทก์ทั้งสี่แล้ว และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยใช้ทางดังกล่าว การที่โจทก์ทั้งสี่ยื่นคำขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่จำเลยที่ ๒ คัดค้าน เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๓ ไม่จดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรมการแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ทำให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเสียหาย การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ ขอให้บังคับจำเลยที่ ๓ จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๓๔๖ โดยเปลี่ยนเป็นการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินไว้เป็นทางเพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันแทน และห้ามมิให้จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ เข้าเกี่ยวข้องหรือกระทำการด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวนโต้แย้งหรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ตามฟ้อง ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๔๐ ตำบลเชียงพิณ อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี ที่ดินดังกล่าวถูกที่ดินที่มีเจ้าของกรรมสิทธิ์ปิดล้อมไม่สามารถเข้าออกเพื่อทำประโยชน์ได้ ทำให้ได้รับความเสียหายเป็นพิเศษจำเป็นต้องหาทางเข้าออกสู่สาธารณประโยชน์ จากการตรวจสอบพบว่า ที่ดินด้านหน้าติดกับที่ดินด้านหลังของโจทก์ทั้งสี่มีทางหลวงสุขาภิบาล ซึ่งโจทก์ทั้งสี่ได้อุทิศที่ดินเนื้อที่ ๓๕ ตารางวา ให้ใช้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพตกเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน จำเลยที่ ๑ ไม่สามารถใช้เส้นทางเข้าออกได้เพราะมีประตูเหล็ก รั้ว ก่ออิฐถือปูนและสิ่งปลูกสร้างอื่นที่โจทก์ทั้งสี่ทำขึ้นปิดกั้นไว้จำเลยที่ ๑ จึงร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๒ ให้ดำเนินการเปิดทางที่ปิดกั้นให้สามารถใช้เป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันได้ และฟ้องแย้งขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ให้รื้อถอนประตูเหล็กรั้วก่ออิฐถือปูนและสิ่งปลูกสร้างอื่นที่ปิดกั้นทางเข้าออกเพื่อเปิดเส้นทางที่ถูกปิดกั้น ให้จำเลยที่ ๑ ใช้ที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันได้ต่อไป กับห้ามมิให้โจทก์ทั้งสี่เข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดอันเป็นการรบกวนการใช้ทางพิพาทนี้ของจำเลยที่ ๑ อย่างทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ แต่เป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ ๓ ให้การว่า มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การที่จำเลยที่ ๓ มิได้จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์อำนาจดังกล่าวเป็นของอธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๓ มีหน้าที่เพียงเสนอความเห็นเพื่อพิจารณา ขอให้ยกฟ้อง
เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสี่ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ทางที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสี่ซึ่งเว้นไว้เพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันเฉพาะโจทก์ทั้งสี่กับบริวารเท่านั้น หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ที่จำเลยที่ ๑ มีสิทธิใช้ประโยชน์ได้ด้วยเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไปว่าจำเลยที่ ๓ จะต้องเพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินของโจทก์ทั้งสี่เป็นทางสาธารณะหรือไม่ ดังนั้นจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสาวกัณทิมา พนมสิงห์ ที่ ๑ นางกาญจนาพนมสิงห์ ที่ ๒ นางจิราพร ศรีบูรพา ที่ ๓ นายมนตรี พนมสิงห์ ที่ ๔ โจทก์ นางจีรพันธุ์ รัตน์ประเสริฐกุล ที่ ๑ เทศบาลเมืองหนองสำโรง ที่ ๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘/๒๕๕๕
วันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดอุดรธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองขอนแก่น
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดอุดรธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๒ นางสาวกัณทิมา พนมสิงห์ ที่ ๑ นางกาญจนาพนมสิงห์ ที่ ๒ นางจิราพร ศรีบูรพา ที่ ๓ นายมนตรี พนมสิงห์ ที่ ๔ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางจีรพันธุ์รัตน์ประเสริฐกุล ที่ ๑ เทศบาลเมืองหนองสำโรง ที่ ๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๓ จำเลยต่อศาลจังหวัดอุดรธานี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๗๒๑/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์ทั้งสี่เป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันได้รับการยกให้ที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๓๔๖ ตำบลบ้านเลื่อม อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี มาจากนางเที่ยง พนมสิงห์ ผู้เป็นมารดา เมื่อปี ๒๕๓๘ สภาพของที่ดินขณะยกให้มีการก่อสร้างรั้วกำแพงล้อมรอบที่ดินทั้งสี่ด้าน ต่อมาในปี ๒๕๔๐ โจทก์ทั้งสี่ตกลงแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดิน และตกลงเว้นที่ดินไว้สำหรับใช้ประโยชน์ร่วมกันโดยได้มีการยื่นคำขอแบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินต่อพนักงานเจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีและนำชี้ที่ดินที่จะทำการแบ่งกรรมสิทธิ์ดังกล่าวและเว้นที่ดินไว้สำหรับเป็นทางตามที่ตกลงกันไว้เป็นที่เรียบร้อย โดยยึดเอาแนวรั้วกำแพงด้านในเป็นจุดสิ้นสุดของทางที่ได้ตกลงจะใช้ประโยชน์ร่วมกัน โจทก์ทั้งสี่มิได้นำชี้ผ่านทะลุกำแพงไปจนถึงที่ดินแปลงข้างเคียง ทั้งนี้ ภายใต้ความเข้าใจของโจทก์ทั้งสี่ที่ว่า ทางที่ได้ทำการเว้นไว้นั้นเป็นทางที่โจทก์ทั้งสี่และบริวารเท่านั้นที่สามารถใช้ประโยชน์ร่วมกันได้ ซึ่งต่อมาโจทก์ทั้งสี่ได้อาศัยใช้ประโยชน์ในที่ดินส่วนของตนและที่ดินส่วนที่เป็นทางร่วมกันมาตลอดจนถึงปัจจุบัน โดยมิได้มีบุคคลอื่นใดเข้ามาเกี่ยวข้องหรือใช้ประโยชน์ด้วยแต่อย่างใด แต่เมื่อปี ๒๕๕๒ จำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ที่ ๑ รื้อกำแพงและสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นที่รุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณประโยชน์ โดยมีสาเหตุมาจากจำเลยที่ ๑ เจ้าของที่ดินข้างเคียงขอให้จำเลยที่ ๒ เปิดทางสาธารณประโยชน์ (ทางหลวงสุขาภิบาล) เมื่อโจทก์ทั้งสี่ชี้แจงว่า เหตุดังกล่าวเป็นความคลาดเคลื่อนและสำคัญผิด ที่ดินดังกล่าวไม่ใช่ทางสาธารณประโยชน์ โจทก์ทั้งสี่ประสงค์ใช้ประโยชน์ร่วมกันระหว่างพี่น้องซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกันและได้เคยขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเกิดจากความสำคัญผิดของโจทก์ทั้งสี่แล้ว จำเลยที่ ๑ ไม่เคยใช้ทางที่โจทก์ทั้งสี่ตกลงใช้ประโยชน์ร่วมกันแต่อย่างใด การกล่าวอ้างดังกล่าวจึงไม่มีมูลความจริง นอกจากนี้การที่โจทก์ทั้งสี่ยื่นคำขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่จำเลยที่ ๒ กลับคัดค้านคำขอของโจทก์ทั้งสี่โดยไม่มีเหตุอันสมควรที่จะอ้างได้โดยชอบ เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๓ ไม่จดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรมการแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์อันเกิดจากความสำคัญผิดดังกล่าวของโจทก์ทั้งสี่ ทำให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเสียหาย การกระทำของจำเลยทั้งสามจึงเป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ ขอให้บังคับจำเลยที่ ๓ จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ของที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๓๔๖ โดยเปลี่ยนเป็นการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินไว้เป็นทางเพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันแทน และห้ามมิให้จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ เข้าเกี่ยวข้องหรือกระทำการด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวนโต้แย้งหรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ตามฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๔๐ ตำบลเชียงพิณ อำเภอเมืองอุดร จังหวัดอุดรธานี แต่เนื่องจากที่ดินดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ ถูกที่ดินที่มีเจ้าของกรรมสิทธิ์ปิดล้อมไม่สามารถเข้าออกเพื่อทำประโยชน์ได้ จำเลยที่ ๑ถือเป็นผู้ได้รับทำให้ได้รับความเสียหายเป็นพิเศษ จำเป็นต้องหาทางเข้าออกสู่สาธารณประโยชน์หลังจากตรวจสอบพบว่า ที่ดินด้านหน้าติดกับที่ดินด้านหลังของโจทก์ทั้งสี่มีทางหลวงสุขาภิบาลซึ่งโจทก์ทั้งสี่ได้อุทิศที่ดินเนื้อที่ ๓๕ ตารางวา ให้เป็นทางสุขาภิบาลให้ใช้เป็นทางสาธารณประโยชน์ที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพตกเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน แต่จำเลยที่ ๑ไม่สามารถใช้เส้นทางเข้าออกได้เพราะมีประตูเหล็ก รั้ว ก่ออิฐถือปูนและสิ่งปลูกสร้างอื่นที่โจทก์ทั้งสี่ทำขึ้นปิดกั้นไว้จำเลยที่ ๑ จึงร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ดูแลรักษาทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินเพื่อให้ดำเนินการเปิดทางที่ปิดกั้นให้สามารถใช้เป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันได้ อันเป็นการใช้สิทธิโดยสุจริตและเที่ยงธรรม ขอให้ยกฟ้อง นอกจากนี้จำเลยที่ ๑ ฟ้องแย้งขอให้ศาลพิพากษาว่าทางพิพาทในคดีนี้เป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันให้รื้อถอนประตูเหล็กรั้วก่ออิฐถือปูนและสิ่งปลูกสร้างอื่นที่ปิดกั้นทางเข้าออกเพื่อเปิดเส้นทางที่ถูกปิดกั้นให้จำเลยที่ ๑ ใช้ที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันได้ต่อไปกับห้ามมิให้โจทก์ทั้งสี่เข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดอันเป็นการรบกวนการใช้ทางพิพาทนี้ของจำเลยที่ ๑ อย่างทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ทั้งสี่ไม่มีอำนาจฟ้อง จำเลยที่ ๒ ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ แต่ได้ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ การที่จำเลยที่ ๑ มีหนังสือร้องเรียนมายังจำเลยที่ ๒ ว่าไม่สามารถใช้ทางหลวงสุขาภิบาลได้ เนื่องจากมีการก่อสร้างรั้วกำแพงกั้นและจากการตรวจสอบพบว่าที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นทางสาธารณประโยชน์ การคัดค้านดังกล่าวเป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด คดีนี้เป็นคดีปกครอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากจำเลยที่ ๓ ไม่มีสภาพเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย คดีนี้เป็นคดีปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองการที่จำเลยที่ ๓ มิได้จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์เพราะอำนาจดังกล่าวเป็นของอธิบดีกรมที่ดินตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จำเลยที่ ๓มีหน้าที่เพียงเสนอความเห็นเพื่อพิจารณา จึงมิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
โจทก์ทั้งสี่ให้การแก้ฟ้องแย้งว่า โจทก์ทั้งสี่ไม่เคยมีเจตนาให้ทางดังกล่าวที่ปรากฏในที่ดินตามฟ้องแย้งของจำเลยที่ ๑ เป็นทางสาธารณะที่ประชาชนใช้ร่วมกัน เพียงแต่ประสงค์ให้เป็นทางที่โจทก์ทั้งสี่และทายาทที่เกี่ยวข้องได้ใช้ประโยชน์ร่วมกัน นิติกรรมแบ่งแยกและยกที่ดินให้เป็นทางสาธารณะเป็นนิติกรรมที่เกิดขึ้นโดยความสำคัญผิดเข้าใจคลาดเคลื่อนว่าเป็นการใช้ประโยชน์ระหว่างญาติผู้เกี่ยวข้อง ทางที่กล่าวอ้างไม่เคยมีสภาพการใช้งานที่เป็นไปในลักษณะที่เป็นทางสาธารณะที่ประชาชนใช้ร่วมกัน ส่วนประตูเหล็ก รั้วก่ออิฐถือปูนหรือสิ่งปลูกสร้างตามที่กล่าวอ้างล้วนเป็นสิ่งที่มีอยู่แล้วในอดีตและไม่เคยเปลี่ยนแปลงลักษณะการใช้งานแต่ประการใดโจทก์ทั้งสี่ไม่ได้กระทำสิ่งใดขึ้นมาเพื่อปิดกั้นทางที่มีสภาพเป็นทางสาธารณะที่ประชาชนใช้ร่วมกันตามที่จำเลยที่ ๑ กล่าวอ้าง
ในวันนัดพร้อมคดี ก่อนวันนัดสืบพยาน จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เนื่องจากการคัดค้านการขอเพิกถอนการจดทะเบียนและการปฏิเสธไม่ยอมจดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรม เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายจึงเป็นคดีพิพาททางปกครอง มิใช่คดีพิพาททางแพ่ง
ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีพิพาทของโจทก์ทั้งสี่กับจำเลยทั้งสามนั้นเป็นการพิพาทเกี่ยวกับเรื่องการขอให้จำเลยที่ ๓ จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ของที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ ๓๑๓๔๖ ตำบลบ้านเลื่อม อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี ที่ทำไว้ วันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๔๐ โดยเปลี่ยนเป็นการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินไว้เป็นทางเพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกัน และห้ามมิให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เข้าเกี่ยวข้องหรือทำด้วยประการใดๆอันเป็นการรบกวนโต้แย้งหรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ตามฟ้อง ถือว่าเป็นการพิพาทตามประมวลกฎหมายที่ดินเรื่องที่วินิจฉัยจึงเป็นกรณีพิพาทว่าเป็นทางที่ใช้ประโยชน์ร่วมกันหรือทางสาธารณประโยชน์หรือทางหลวงสุขาภิบาล เป็นการพิจารณาคดีตามประมวลกฎหมายที่ดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อพิจารณาบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ จะเห็นได้ว่า ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีโดยทั่วไป เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ในขณะที่ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐของรัฐด้วยกันเอง อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รวมถึงคดีพิพาทตามที่กฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครองด้วย ทั้งนี้เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองและไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นได้ และศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นสำหรับการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์เพื่อแบ่งแยกที่ดิน ตามมาตรา ๗๙แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เจ้าพนักงานที่ดินเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๗๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งมีอำนาจสอบสวนคู่กรณี และเรียกให้บุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องได้ตามความจำเป็นตามที่บัญญัติไว้ใน มาตรา ๗๑ และมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ดังนั้น การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่โจทก์ทั้งสี่ยื่นฟ้องคดีต่อศาลโดยประสงค์เพื่อขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ของที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ ๓๑๓๔๖ ตำบลบ้านเลื่อม อำเภอเมืองอุดรธานีจังหวัดอุดรธานี ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสี่ เนื่องจากการจดทะเบียนดังกล่าวเกิดจากความผิดพลาดคลาดเคลื่อนและสำคัญผิดของโจทก์ทั้งสี่ โดยโจทก์ทั้งสี่ประสงค์จะจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินดังกล่าวเพื่อเป็นทางสำหรับใช้ประโยชน์เฉพาะโจทก์ทั้งสี่และบริวารเท่านั้น และขอให้จดทะเบียนใหม่ให้ถูกต้องเพื่อเป็นทางที่ใช้ประโยชน์ร่วมกันเฉพาะโจทก์ทั้งสี่และบริวาร รวมถึงขอให้มีการแก้ไขรูปแผนที่และระวางโฉนดที่ดินให้ถูกต้องตามความเป็นจริง จึงเป็นการฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีซึ่งเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่และมีอำนาจในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์เพื่อแบ่งแยกที่ดิน ตามมาตรา ๗๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่โจทก์ทั้งสี่ระบุในคำฟ้องว่า สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานีเป็นจำเลยที่ ๓ ย่อมหมายถึงเจ้าพนักงานที่ดินนั่นเองข้อพิพาทในประเด็นนี้จึงเป็นคดีที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ ดำเนินการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินแปลงที่โจทก์ทั้งสี่เป็นเจ้าของเพื่อแบ่งหักเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนการแบ่งหักที่ดินดังกล่าวซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง แล้วให้จดทะเบียนใหม่ให้ถูกต้อง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเพื่อแบ่งหักที่ดินดังกล่าวตามคำขอของโจทก์ทั้งสี่ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
ส่วนกรณีจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นที่ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติเทศบาลพุทธศักราช ๒๔๙๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ กำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน เพื่อมิให้ผู้ใดนำไปใช้เป็นประโยชน์ส่วนตัว การที่จำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสี่เปิดทางสาธารณประโยชน์เพื่อทางพิพาทสามารถเปิดใช้ได้อย่างทางสาธารณประโยชน์และคัดค้านการขอจดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรมการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ของโจทก์ทั้งสี่ จึงเป็นกรณีกระทำตามอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันตามที่กฎหมายบัญญัติ เมื่อคดีนี้โจทก์ทั้งสี่ฟ้องว่า จำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทั้งสี่รื้อถอนกำแพงและสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นที่รุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณประโยชน์เพื่อให้ทางดังกล่าวสามารถเปิดใช้ได้อย่างทางสาธารณประโยชน์ตามกฎหมายและคัดค้านการขอจดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรมการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ทำให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายและขอให้สั่งห้ามมิให้จำเลยที่ ๒ เข้าเกี่ยวข้องหรือกระทำการใดๆ อันเป็นการรบกวน โต้แย้ง หรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของของโจทก์ทั้งสี่ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้จำเลยที่ ๒ งดเว้นการคัดค้านการขอเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเพื่อแบ่งแยกที่ดินและให้จำเลยที่ ๒ ถือปฏิบัติต่อกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามโฉนดที่ดิน เลขที่ ๓๑๓๔๖ ของโจทก์ทั้งสี่ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
สำหรับคำฟ้องของโจทก์ทั้งสี่กรณีฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนและมีหนังสือขอให้จำเลยที่ ๒ เปิดทางสาธารณประโยชน์หรือทางหลวงเทศบาล ที่โจทก์ทั้งสี่จดทะเบียนแบ่งหักเป็นทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว เพื่อประสงค์ให้ศาลมีคำสั่งห้ามจำเลยที่ ๑ เข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวน โต้แย้ง หรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ และจำเลยที่ ๑ ได้ฟ้องแย้งมาในคำให้การเพื่อขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่าทางพิพาทในคดีนี้เป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน และขอให้โจทก์ทั้งสี่รื้อถอนประตูเหล็กหรือกำแพงและสิ่งก่อสร้างอื่นที่โจทก์ทั้งสี่ได้ทำขึ้นปิดกั้นทางเข้าออกทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว โดยเปิดทางให้จำเลยที่ ๑ สามารถใช้ทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าว โดยห้ามมิให้โจทก์ทั้งสี่เข้ามาเข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวนการใช้ทางพิพาทดังกล่าว เห็นได้ว่า คำฟ้องและคำฟ้องแย้งดังกล่าวเป็นการฟ้องคดีในประเด็นที่เกี่ยวข้องหรือเกี่ยวพันสืบเนื่องมาจากการกระทำอันเป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีในประเด็นที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องว่าจำเลยที่ ๓ จดทะเบียนแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าว และประเด็นที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องจำเลยที่ ๒ คัดค้านการขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยไม่มีเหตุอันควร และห้ามมิให้จำเลยที่ ๒ เข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวน โต้แย้ง หรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ อันเป็นประเด็นปัญหาย่อยของการกระทำที่เป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดี ซึ่งสมควรที่จะต้องได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน
ส่วนกรณีที่คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือทางหลวงเทศบาล หรือที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสี่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเป็นคำสั่งทางปกครอง และการแจ้งให้เปิดทางสาธารณประโยชน์ รวมถึงการคัดค้านการขอเพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เท่านั้น และแม้การพิจารณาในเรื่องสิทธิในทางพิพาทจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ อีกทั้งจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็มิใช่ผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองที่ดินอันเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือทางหลวงเทศบาลเพียงแต่มีกฎหมายกำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ทางปกครองในการคุ้มครองและบำรุงดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งรัฐจำเป็นต้องอาศัยและใช้อำนาจเหนือเอกชน ข้อพิพาทในทำนองนี้จึงไม่อาจเป็นคดีพิพาทอันเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป
เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดมาจากการใช่อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๑)และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบ ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องเอกชนด้วยกันเองเป็นจำเลยที่ ๑ หน่วยงานทางปกครองเป็นจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ อ้างว่า โจทก์ทั้งสี่เป็นพี่น้องร่วมบิดามารดาเดียวกันได้รับที่ดินร่วมกันตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๓๔๖ ตำบลบ้านเลื่อม อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานีจากมารดา ซึ่งสภาพของที่ดินขณะยกให้มีการก่อสร้างรั้วกำแพงล้อมรอบที่ดินทั้งสี่ด้านต่อมาโจทก์ทั้งสี่แบ่งแยกกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยยื่นคำขอรวมถึงนำชี้ที่ดินต่อพนักงานเจ้าหน้าที่และได้ตกลงเว้นที่ดินไว้เป็นทางสำหรับใช้ประโยชน์ร่วมกันภายใต้ความเข้าใจว่า ทางที่ได้เว้นไว้นั้นเป็นทางที่โจทก์ทั้งสี่และบริวารเท่านั้นที่สามารถใช้ประโยชน์ร่วมกันได้และยึดเอาแนวรั้วกำแพงด้านในเป็นจุดสิ้นสุดของทางดังกล่าว โจทก์ทั้งสี่มิได้นำชี้ผ่านทะลุกำแพงไปจนถึงที่ดินแปลงข้างเคียง จำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ที่ ๑ รื้อกำแพงและสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นที่รุกล้ำเข้ามาในทางสาธารณประโยชน์เนื่องจากจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินข้างเคียงขอให้จำเลยที่ ๒ เปิดทางสาธารณประโยชน์ (ทางหลวงสุขาภิบาล) โจทก์ทั้งสี่ได้ชี้แจงว่า เหตุดังกล่าวเป็นความคลาดเคลื่อนและสำคัญผิดและเคยขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์อันเกิดจากความสำคัญผิดของโจทก์ทั้งสี่แล้ว และจำเลยที่ ๑ ไม่เคยใช้ทางดังกล่าว การที่โจทก์ทั้งสี่ยื่นคำขอยกเลิกการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่จำเลยที่ ๒ คัดค้าน เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๓ ไม่จดทะเบียนเพิกถอนนิติกรรมการแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ทำให้โจทก์ทั้งสี่ได้รับความเสียหาย การกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ ขอให้บังคับจำเลยที่ ๓ จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๑๓๔๖ โดยเปลี่ยนเป็นการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินไว้เป็นทางเพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันแทน และห้ามมิให้จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ เข้าเกี่ยวข้องหรือกระทำการด้วยประการใดๆ อันเป็นการรบกวนโต้แย้งหรือคัดค้านสิทธิของโจทก์ทั้งสี่ที่มีอยู่ในหรือเหนือทางหรือที่ดินของโจทก์ทั้งสี่ตามฟ้อง ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๔๐ ตำบลเชียงพิณ อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี ที่ดินดังกล่าวถูกที่ดินที่มีเจ้าของกรรมสิทธิ์ปิดล้อมไม่สามารถเข้าออกเพื่อทำประโยชน์ได้ ทำให้ได้รับความเสียหายเป็นพิเศษจำเป็นต้องหาทางเข้าออกสู่สาธารณประโยชน์ จากการตรวจสอบพบว่า ที่ดินด้านหน้าติดกับที่ดินด้านหลังของโจทก์ทั้งสี่มีทางหลวงสุขาภิบาล ซึ่งโจทก์ทั้งสี่ได้อุทิศที่ดินเนื้อที่ ๓๕ ตารางวา ให้ใช้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพตกเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน จำเลยที่ ๑ ไม่สามารถใช้เส้นทางเข้าออกได้เพราะมีประตูเหล็ก รั้ว ก่ออิฐถือปูนและสิ่งปลูกสร้างอื่นที่โจทก์ทั้งสี่ทำขึ้นปิดกั้นไว้จำเลยที่ ๑ จึงร้องเรียนต่อจำเลยที่ ๒ ให้ดำเนินการเปิดทางที่ปิดกั้นให้สามารถใช้เป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันได้ และฟ้องแย้งขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่าทางพิพาทเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน ให้รื้อถอนประตูเหล็กรั้วก่ออิฐถือปูนและสิ่งปลูกสร้างอื่นที่ปิดกั้นทางเข้าออกเพื่อเปิดเส้นทางที่ถูกปิดกั้น ให้จำเลยที่ ๑ ใช้ที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันได้ต่อไป กับห้ามมิให้โจทก์ทั้งสี่เข้ามาเกี่ยวข้องหรือกระทำด้วยประการใดอันเป็นการรบกวนการใช้ทางพิพาทนี้ของจำเลยที่ ๑ อย่างทางสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน จำเลยที่ ๒ ให้การว่า ไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทั้งสี่ แต่เป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ ๓ ให้การว่า มิได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ การที่จำเลยที่ ๓ มิได้จดทะเบียนเพิกถอนการแบ่งหักที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์อำนาจดังกล่าวเป็นของอธิบดีกรมที่ดิน จำเลยที่ ๓ มีหน้าที่เพียงเสนอความเห็นเพื่อพิจารณา ขอให้ยกฟ้อง
เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ทั้งสี่ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ทางที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสี่ซึ่งเว้นไว้เพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันเฉพาะโจทก์ทั้งสี่กับบริวารเท่านั้น หรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ที่จำเลยที่ ๑ มีสิทธิใช้ประโยชน์ได้ด้วยเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไปว่าจำเลยที่ ๓ จะต้องเพิกถอนการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินของโจทก์ทั้งสี่เป็นทางสาธารณะหรือไม่ ดังนั้นจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสาวกัณทิมา พนมสิงห์ ที่ ๑ นางกาญจนาพนมสิงห์ ที่ ๒ นางจิราพร ศรีบูรพา ที่ ๓ นายมนตรี พนมสิงห์ ที่ ๔ โจทก์ นางจีรพันธุ์ รัตน์ประเสริฐกุล ที่ ๑ เทศบาลเมืองหนองสำโรง ที่ ๒ สำนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗/๒๕๕๕
วันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๕๒ กรมส่งเสริมสหกรณ์ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทดับบลิวไอซี จำกัด ที่ ๑ ธนาคารกรุงไทย จำกัด ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๑๔๙/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๐ กันยายน ๒๕๔๐ โจทก์ทำสัญญาว่าจ้างจำเลยที่ ๑ ให้เป็นผู้พัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์เป็นเงินจำนวน ๕,๙๙๐,๐๐๐ บาท โดยมีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาของจำเลยที่ ๑ เป็นจำนวนเงินไม่เกิน ๕๙๙,๐๐๐ บาท แต่เมื่อครบกำหนดตามสัญญาจ้าง จำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติตามสัญญา โดยส่งมอบงานไม่ถูกต้องครบถ้วนตามที่ระบุไว้ในสัญญา ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถนำโปรแกรมและเครื่องคอมพิวเตอร์เครือข่าย รวมทั้งเครื่องไมโครคอมพิวเตอร์ไปใช้งานได้ตามวัตถุประสงค์ของสัญญา โจทก์จึงแจ้งให้จำเลยที่ ๑ ดำเนินการส่งมอบงานตามสัญญา ซึ่งต่อมาจำเลยที่ ๑ มีหนังสือขอให้โจทก์ขยายเวลา แต่โจทก์ไม่เห็นสมควรให้ขยายเวลา เมื่อวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๓ โจทก์จึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาและแจ้งให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าปรับตามสัญญาเป็นเงินจำนวน ๑,๐๓๖,๒๗๐ บาท ให้แก่โจทก์ภายในวันที่ ๑๕ กรกฎาคม ๒๕๔๓ และโจทก์ได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันให้แก่โจทก์ด้วย แต่จำเลยทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้เงินจำนวน ๑,๗๓๖,๑๙๖ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๑,๐๓๖,๒๗๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยทั้งสองจะชำระหนี้ให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเลิกสัญญาของโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เกิดขึ้นโดยมิใช่ความผิดของจำเลยที่ ๑ แต่เป็นความผิดของโจทก์เอง และโจทก์ยังไม่ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๑ จึงไม่ต้องรับผิดตามฟ้อง นอกจากนี้การเลิกสัญญาของโจทก์เป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม จำเลยที่ ๒ มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับนิติกรรมอันเกิดจากการกระทำระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ประกอบกับจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งจำเลยที่ ๒ ว่า มิได้ปฏิบัติผิดสัญญาต่อโจทก์ จำเลยที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ อีกทั้งจำเลยที่ ๒ มิได้มีความรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมต่อโจทก์ หากจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นลูกหนี้ชั้นต้นของโจทก์ทำความเสียหายให้แก่โจทก์จริง โจทก์จะต้องไปบังคับชำระหนี้เอากับลูกหนี้ของโจทก์ก่อน คดีขาดอายุความ ค่าเสียหายที่โจทก์กล่าวอ้างอยู่นอกเหนือความรับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จำเลยที่ ๒ ไม่เคยได้รับหนังสือทวงถามจากโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้าง และจำนวนค่าเสียหายไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง และสัญญาว่าจ้างที่โจทก์ว่าจ้างจำเลยที่ ๑ ซึ่งวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นการจัดจ้างพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการให้บริการแก่ประชาชนหรือสมาชิกของโจทก์ที่ติดต่อกับโจทก์เพื่อให้มีความสะดวกรวดเร็วและสามารถใช้กับงานของโจทก์ได้ทุกระบบครบวงจรโดยไม่จำกัดจำนวนผู้ใช้บริการ โดยจำเลยจะต้องทำการฝึกอบรมให้ความรู้แก่เจ้าหน้าที่ของโจทก์หลังทำการพัฒนาระบบโปรแกรมแล้วเสร็จ ทั้งระบบโปรแกรมคอมพิวเตอร์ดังกล่าวนั้นก็จะต้องมีการปรับปรุงพัฒนาอยู่ตลอดเพื่อให้ทันต่อการให้บริการประชาชน สัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ อันเป็นมูลเหตุพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ คดีพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐมีฐานะเป็นนิติบุคคล ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มีอำนาจหน้าที่ส่งเสริมแนะนำและเผยแพร่การสหกรณ์ให้ความรู้หลักการแก่บุคลากร กลุ่มเกษตรกรและประชาชนทั่วไป โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาจ้างพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ในสถานที่ของกรมส่งเสริมสหกรณ์ สัญญาจ้างดังกล่าวที่มีการติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์พร้อมโปรแกรมและอุปกรณ์เพื่อให้โจทก์มีอุปกรณ์ที่ทันสมัยใช้ในการปฏิบัติงานให้มีความสะดวกรวดเร็ว ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด สัญญาดังกล่าวจึงไม่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองแต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นกรมมีฐานะเป็นนิติบุคคล ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากรสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกรและประชาชนทั่วไป ส่งเสริมสนับสนุนและพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็ง ฯลฯ ตามกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ อันเป็นภารกิจเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำ การที่โจทก์ได้ทำสัญญาจ้างจำเลยที่ ๑ ให้พัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์เพื่อใช้งานเป็นเครื่องมือในการให้บริการแก่ประชาชนหรือสมาชิกของโจทก์ที่ติดต่อกับโจทก์เพื่อให้มีความสะดวก รวดเร็ว และสามารถใช้งานของโจทก์ได้ทุกระบบครบวงจรโดยไม่จำกัดจำนวนผู้ใช้บริการ รวมทั้งต้องมีการปรับปรุงพัฒนาโปรแกรมอยู่ตลอด เพื่อให้ทันต่อการให้บริการประชาชนได้อย่างต่อเนื่อง อันเป็นประโยชน์และเป็นเครื่องมือหรืออุปกรณ์สำคัญที่จำเป็นต่อการให้บริการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ให้บรรลุผล ดังนั้น สัญญาที่โจทก์ว่าจ้างจำเลยที่ ๑ พัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนสัญญาค้ำประกันที่จำเลยที่ ๒ ให้ไว้แก่โจทก์เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาอุปกรณ์ เมื่อข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาหลักอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองด้วยเช่นกัน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ โจทก์เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามพระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๙ (๑๑) ภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากรสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และประชาชนทั่วไป ฯลฯ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนผิดสัญญาว่าจ้างพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ ขอให้ รับผิดตามสัญญา ส่วนจำเลยที่ ๑ให้การว่า ไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญา กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาว่าจ้างพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ คดีนี้จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาว่าจ้างพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ดังนั้น เมื่อสัญญาว่าจ้างพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ มีสาระสำคัญให้จำเลยที่ ๑ พัฒนาโปรแกรมระบบงานสหกรณ์และติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ให้แก่หน่วยงานโจทก์ เพื่อนำไปติดตั้งใช้งานที่สหกรณ์ สามารถรวบรวมและเรียกใช้ข้อมูลของสหกรณ์ประเภทที่โจทก์ต้องการได้ผ่านโปรแกรมระบบงาน โดยจำเลยที่ ๑ จะต้องจัดส่งและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ พร้อมโปรแกรมคอมพิวเตอร์สำหรับระบบงานทุกระบบ ตลอดจนเดินสายเชื่อมโยงเครือข่ายและการติดต่อสื่อสารในระบบงานสหกรณ์ของโจทก์ให้ใช้งานร่วมกันได้อย่างสมบูรณ์และมีประสิทธิภาพ เพื่อให้โจทก์มีอุปกรณ์ที่ทันสมัยใช้ในการปฏิบัติงานตามภารกิจในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ให้มีความสะดวก รวดเร็ว และสามารถใช้งานได้ทุกระบบครบวงจร การพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือหรืออุปกรณ์สำคัญที่จำเป็นต่อการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ให้บรรลุผล สัญญาว่าจ้างพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ ก็อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรมส่งเสริมสหกรณ์ โจทก์ บริษัทดับบลิวไอซี จำกัด ที่ ๑ ธนาคารกรุงไทย จำกัด ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์/คัดทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗/๒๕๕๕
วันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๕๒ กรมส่งเสริมสหกรณ์ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทดับบลิวไอซี จำกัด ที่ ๑ ธนาคารกรุงไทย จำกัด ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๑๔๙/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๐ กันยายน ๒๕๔๐ โจทก์ทำสัญญาว่าจ้างจำเลยที่ ๑ ให้เป็นผู้พัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์เป็นเงินจำนวน ๕,๙๙๐,๐๐๐ บาท โดยมีจำเลยที่ ๒ เป็นผู้ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาของจำเลยที่ ๑ เป็นจำนวนเงินไม่เกิน ๕๙๙,๐๐๐ บาท แต่เมื่อครบกำหนดตามสัญญาจ้าง จำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติตามสัญญา โดยส่งมอบงานไม่ถูกต้องครบถ้วนตามที่ระบุไว้ในสัญญา ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถนำโปรแกรมและเครื่องคอมพิวเตอร์เครือข่าย รวมทั้งเครื่องไมโครคอมพิวเตอร์ไปใช้งานได้ตามวัตถุประสงค์ของสัญญา โจทก์จึงแจ้งให้จำเลยที่ ๑ ดำเนินการส่งมอบงานตามสัญญา ซึ่งต่อมาจำเลยที่ ๑ มีหนังสือขอให้โจทก์ขยายเวลา แต่โจทก์ไม่เห็นสมควรให้ขยายเวลา เมื่อวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๓ โจทก์จึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาและแจ้งให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าปรับตามสัญญาเป็นเงินจำนวน ๑,๐๓๖,๒๗๐ บาท ให้แก่โจทก์ภายในวันที่ ๑๕ กรกฎาคม ๒๕๔๓ และโจทก์ได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้ค้ำประกันชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันให้แก่โจทก์ด้วย แต่จำเลยทั้งสองเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้เงินจำนวน ๑,๗๓๖,๑๙๖ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๑,๐๓๖,๒๗๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยทั้งสองจะชำระหนี้ให้แก่โจทก์เสร็จสิ้น
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเลิกสัญญาของโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เกิดขึ้นโดยมิใช่ความผิดของจำเลยที่ ๑ แต่เป็นความผิดของโจทก์เอง และโจทก์ยังไม่ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๑ จึงไม่ต้องรับผิดตามฟ้อง นอกจากนี้การเลิกสัญญาของโจทก์เป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม จำเลยที่ ๒ มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับนิติกรรมอันเกิดจากการกระทำระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ ประกอบกับจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งจำเลยที่ ๒ ว่า มิได้ปฏิบัติผิดสัญญาต่อโจทก์ จำเลยที่ ๒ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ อีกทั้งจำเลยที่ ๒ มิได้มีความรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมต่อโจทก์ หากจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นลูกหนี้ชั้นต้นของโจทก์ทำความเสียหายให้แก่โจทก์จริง โจทก์จะต้องไปบังคับชำระหนี้เอากับลูกหนี้ของโจทก์ก่อน คดีขาดอายุความ ค่าเสียหายที่โจทก์กล่าวอ้างอยู่นอกเหนือความรับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จำเลยที่ ๒ ไม่เคยได้รับหนังสือทวงถามจากโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้าง และจำนวนค่าเสียหายไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครอง และสัญญาว่าจ้างที่โจทก์ว่าจ้างจำเลยที่ ๑ ซึ่งวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นการจัดจ้างพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการให้บริการแก่ประชาชนหรือสมาชิกของโจทก์ที่ติดต่อกับโจทก์เพื่อให้มีความสะดวกรวดเร็วและสามารถใช้กับงานของโจทก์ได้ทุกระบบครบวงจรโดยไม่จำกัดจำนวนผู้ใช้บริการ โดยจำเลยจะต้องทำการฝึกอบรมให้ความรู้แก่เจ้าหน้าที่ของโจทก์หลังทำการพัฒนาระบบโปรแกรมแล้วเสร็จ ทั้งระบบโปรแกรมคอมพิวเตอร์ดังกล่าวนั้นก็จะต้องมีการปรับปรุงพัฒนาอยู่ตลอดเพื่อให้ทันต่อการให้บริการประชาชน สัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ อันเป็นมูลเหตุพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ คดีพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐมีฐานะเป็นนิติบุคคล ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มีอำนาจหน้าที่ส่งเสริมแนะนำและเผยแพร่การสหกรณ์ให้ความรู้หลักการแก่บุคลากร กลุ่มเกษตรกรและประชาชนทั่วไป โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาจ้างพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ในสถานที่ของกรมส่งเสริมสหกรณ์ สัญญาจ้างดังกล่าวที่มีการติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์พร้อมโปรแกรมและอุปกรณ์เพื่อให้โจทก์มีอุปกรณ์ที่ทันสมัยใช้ในการปฏิบัติงานให้มีความสะดวกรวดเร็ว ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด สัญญาดังกล่าวจึงไม่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองแต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นกรมมีฐานะเป็นนิติบุคคล ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากรสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกรและประชาชนทั่วไป ส่งเสริมสนับสนุนและพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็ง ฯลฯ ตามกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ อันเป็นภารกิจเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำ การที่โจทก์ได้ทำสัญญาจ้างจำเลยที่ ๑ ให้พัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์เพื่อใช้งานเป็นเครื่องมือในการให้บริการแก่ประชาชนหรือสมาชิกของโจทก์ที่ติดต่อกับโจทก์เพื่อให้มีความสะดวก รวดเร็ว และสามารถใช้งานของโจทก์ได้ทุกระบบครบวงจรโดยไม่จำกัดจำนวนผู้ใช้บริการ รวมทั้งต้องมีการปรับปรุงพัฒนาโปรแกรมอยู่ตลอด เพื่อให้ทันต่อการให้บริการประชาชนได้อย่างต่อเนื่อง อันเป็นประโยชน์และเป็นเครื่องมือหรืออุปกรณ์สำคัญที่จำเป็นต่อการให้บริการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ให้บรรลุผล ดังนั้น สัญญาที่โจทก์ว่าจ้างจำเลยที่ ๑ พัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนสัญญาค้ำประกันที่จำเลยที่ ๒ ให้ไว้แก่โจทก์เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาอุปกรณ์ เมื่อข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาหลักอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองด้วยเช่นกัน
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ โจทก์เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามพระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๙ (๑๑) ภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริม เผยแพร่ ให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการและวิธีการสหกรณ์ให้แก่บุคลากรสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร และประชาชนทั่วไป ฯลฯ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนผิดสัญญาว่าจ้างพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ ขอให้ รับผิดตามสัญญา ส่วนจำเลยที่ ๑ให้การว่า ไม่ได้ปฏิบัติผิดสัญญา กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาว่าจ้างพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ คดีนี้จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาว่าจ้างพิพาทระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ดังนั้น เมื่อสัญญาว่าจ้างพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ มีสาระสำคัญให้จำเลยที่ ๑ พัฒนาโปรแกรมระบบงานสหกรณ์และติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ให้แก่หน่วยงานโจทก์ เพื่อนำไปติดตั้งใช้งานที่สหกรณ์ สามารถรวบรวมและเรียกใช้ข้อมูลของสหกรณ์ประเภทที่โจทก์ต้องการได้ผ่านโปรแกรมระบบงาน โดยจำเลยที่ ๑ จะต้องจัดส่งและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ พร้อมโปรแกรมคอมพิวเตอร์สำหรับระบบงานทุกระบบ ตลอดจนเดินสายเชื่อมโยงเครือข่ายและการติดต่อสื่อสารในระบบงานสหกรณ์ของโจทก์ให้ใช้งานร่วมกันได้อย่างสมบูรณ์และมีประสิทธิภาพ เพื่อให้โจทก์มีอุปกรณ์ที่ทันสมัยใช้ในการปฏิบัติงานตามภารกิจในการดำเนินบริการสาธารณะของโจทก์ให้มีความสะดวก รวดเร็ว และสามารถใช้งานได้ทุกระบบครบวงจร การพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือหรืออุปกรณ์สำคัญที่จำเป็นต่อการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ให้บรรลุผล สัญญาว่าจ้างพัฒนาโปรแกรมและติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ระหว่างโจทก์และจำเลยที่ ๑ จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ ก็อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรมส่งเสริมสหกรณ์ โจทก์ บริษัทดับบลิวไอซี จำกัด ที่ ๑ ธนาคารกรุงไทย จำกัด ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์/คัดทาน
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖/๒๕๕๕
วันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ มกราคม ๒๕๕๒ นางพัทยา กิตติเวช โจทก์ ยื่นฟ้องพลตำรวจเอก ธานี สมบูรณ์ทรัพย์ ที่ ๑ นางชัชชมา สมบูรณ์ทรัพย์ ที่ ๒ นายวิชัย เลิศพัฒนพันธุ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๐๕/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๒๙๗๙ ตำบลทุ่งสองห้อง (สีกัน) อำเภอบางเขน (ตลาดขวัญ) จังหวัดกรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑๙๙ ตารางวา เมื่อวันที่ ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๔๙ โจทก์ยื่นคำร้องขอรังวัดสอบเขตที่ดินดังกล่าวต่อสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาดอนเมือง จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เจ้าของที่ดินซึ่งอยู่ติดกับที่ดินของโจทก์ ด้านทิศตะวันออก ก่อสร้างบ้านลงบนที่ดินของตนโดยเว้นระยะห่างขอบนอกไม่ถูกต้องตาม พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ และข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงสมคบกับจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นช่างรังวัดที่ดินที่มาทำการรังวัดสอบเขตที่ดินของโจทก์ โดยให้จำเลยที่ ๓ กล่าวอ้างกับโจทก์ว่า โจทก์ก่อสร้างรั้วด้านทิศตะวันตกไม่ถึงแนวเขตที่ดิน และให้โจทก์ขยับเสาหลักเขตรั้วออกไปอีก ๑๐ เซ็นติเมตร ทั้ง ๆ ที่โจทก์สร้างรั้วไว้ถูกต้องตามแนวเขตเดิมอยู่แล้ว โดยมีเจตนาจะให้ที่ดินของโจทก์ฝั่งทิศตะวันออกเนื้อที่ประมาณ ๐.๔ ตารางวา ตกเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อันเป็นผลให้การก่อสร้างอาคารในที่ดินของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ มีระยะขอบนอกถูกต้องตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ และข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ อันเป็นการหลีกเลี่ยงความผิดตามกฎหมาย ต่อมาวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๕๑ โจทก์ยื่นเรื่องขอสอบเขตที่ดินอีกครั้ง โดยมีนายประวิทย์ คงนาคา นายช่างรังวัดที่ดินเป็นผู้ดำเนินการรังวัดสอบเขต นายประวิทย์รังวัดที่ดินได้ ๑๙๙.๕ ตารางวา โดยยืนยันรูปแผนที่ดินของโจทก์ตามที่ จำเลยที่ ๓ ได้รังวัดไว้ ส่วนเนื้อที่เพิ่มมา ๐.๕ ตารางวานั้น เป็นเนื้อที่ดินพิพาท ๐.๔ ตารางวา บวกกับที่ดินมุมปาดที่จำเลยที่ ๓ ปักเสาหลักเขตไว้อีก ๐.๑ ตารางวา จากการรังวัดที่ดินของนายประวิทย์แสดงให้เห็นว่าจำเลยที่ ๓ รังวัดที่ดินของโจทก์รุกล้ำที่ดินสาธารณูปโภคของหมู่บ้านจัดสรรทั้งสองด้านคือ ด้านซอยแจ้งวัฒนะ ๑๔ เนื้อที่ ๐.๔ ตารางวา และที่มุมปาดมุมซอยเกษตร ๐.๑ ตารางวา โดยมีเจตนาไม่สุจริต ขอให้เพิกถอนการรังวัดสอบเขตที่ดินและรูปแผนที่ของจำเลยที่ ๓ ที่ได้กระทำไว้ในโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยให้มีผลถึงการเพิกถอนการรังวัดสอบเขตและรูปแผนที่ต้นร่างที่กระทำโดยนายประวิทย์ คงนาคา ด้วย และให้ศาลมีคำสั่งเป็นหนังสือถึงเจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาดอนเมือง ดำเนินการรังวัดสอบเขตและให้ปักเสาหลักเขตที่ดินของโจทก์เสียใหม่ให้ถูกต้องตามข้อเท็จจริง
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๓ ทำการรังวัดสอบเขตที่ดินของโจทก์ถูกต้องตามกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ขาดนัดยื่นคำให้การ
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องโจทก์กล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๓ ในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำละเมิดต่อโจทก์อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ ๓ ในการรังวัดสอบเขตที่ดินของโจทก์ และจัดทำรูปแผนที่ไว้ในโฉนดที่ดินของโจทก์ แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอนการรังวัดสอบเขตที่ดินและรูปแผนที่ที่จำเลยที่ ๓ เป็นผู้จัดทำนั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นสำคัญ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง และการพิจารณาว่าคดีที่ฟ้องนั้นเป็นคดีประเภทใด อยู่ในเขตอำนาจของศาลใดต้องพิจารณาจากข้อกล่าวหาที่บรรยายมาในคำฟ้องและคำขอที่โจทก์ขอให้มีการแก้ไขเยียวยาความเสียหายที่โจทก์ได้รับเป็นหลัก โดยต้องพิจารณาว่าประเด็นพิพาทใดเป็นประเด็นพิพาทหลักของคดีที่จะทำให้คดีเสร็จไปจากศาล คดีนี้โจทก์ฟ้องกล่าวหาว่า โจทก์ได้ยื่นคำขอรังวัดสอบเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๒๙๗๙ แขวงทุ่งสองห้อง (สีกัน) เขตบางเขน (ตลาดขวัญ) กรุงเทพมหานคร ของโจทก์ จำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นช่างรังวัดที่ดินที่มาดำเนินการรังวัดได้สมคบกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๓ กล่าวอ้างว่า โจทก์ก่อสร้างรั้วด้านทิศตะวันตกไม่ถึงแนวเขตที่ดิน และให้โจทก์ขยับเสาหลักเขตรั้วออกไปอีก ๑๐ เซ็นติเมตร ทั้งที่โจทก์ได้สร้างรั้วไว้ถูกต้องตามหลักเขตเดิมโดยมีเจตนาที่จะตัดที่ดินด้านทิศตะวันออกเนื้อที่ประมาณ ๐.๔ ตารางวา ของโจทก์ ให้แก่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินติดต่อกับที่ดินของโจทก์ด้านทิศตะวันออกเพื่อเป็นผลให้อาคารที่ก่อสร้างของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ มีระยะขอบนอกของอาคารถึงเขตที่ดินถูกต้องตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ และข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ อันเป็นการหลีกเลี่ยงความผิดตามกฎหมายการดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดินของจำเลยที่ ๓ เป็นการกระทำโดยไม่สุจริต และทำให้ที่ดินของโจทก์ไปรุกล้ำที่ดินในส่วนที่เป็นสาธารณูปโภคของหมู่บ้านจัดสรร จึงฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนการรังวัดสอบเขตที่ดินและรูปแผนที่ของจำเลยที่ ๓ ที่ได้กระทำไว้ในที่ดินของโจทก์ โดยให้มีผลถึงการเพิกถอนการรังวัดสอบเขตที่ดินและรูปแผนที่ต้นร่างที่กระทำโดยนายประวิทย์ คงนาคา ด้วย และให้ดำเนินการรังวัดสอบเขตและปักเสาหลักเขตที่ดินของโจทก์ให้ถูกต้องตามข้อเท็จจริง เห็นว่า จำเลยที่ ๓ เป็นข้าราชการในสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๓ ได้ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดินของโจทก์โดยไม่สุจริตอันเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลเพิกถอนการรังวัดสอบเขตที่ดินและรูปแผนที่ที่จำเลยที่ ๓ ดำเนินการและให้ดำเนินการรังวัดสอบเขตและปักเสาหลักเขตที่ดินของโจทก์ให้ถูกต้อง ซึ่งการกระทำของจำเลยที่ ๓ ดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๖๙ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน การที่โจทก์บรรยายฟ้องโดยมุ่งประสงค์ให้ศาลตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของจำเลยที่ ๓ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย โดยมีคำขอให้เพิกถอนผลการรังวัดสอบเขตของจำเลยที่ ๓ และให้ดำเนินการให้ถูกต้อง โดยไม่มีกรณีที่ศาลต้องชี้ว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ใด และแม้ว่าประเด็นปัญหาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีตามความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลของศาลแพ่ง หากมีอยู่จริงศาลปกครองก็มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยประเด็นดังกล่าวได้ เพราะเมื่อคดีนี้เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครองแล้ว ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันเป็นประเด็นข้อเท็จจริงหนึ่งในคดีได้ และเป็นกรณีที่ต้องวินิจฉัยในชั้นการพิจารณาเนื้อหาของคดี และถึงแม้ว่าการพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ยังบัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่าอันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันได้ว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นช่างรังวัดที่ดินดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดินของโจทก์โดยไม่สุจริต กล่าวอ้างว่าโจทก์ก่อสร้างรั้วด้านทิศตะวันตก ไม่ถึงแนวเขตที่ดิน และให้โจทก์ขยับเสาหลักเขตรั้วออกไปอีก ๑๐ เซ็นติเมตร โดยมีเจตนาที่จะตัดที่ดินด้านทิศตะวันออก เนื้อที่ประมาณ ๐.๔ ตารางวา ของโจทก์ให้แก่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินติดต่อกับที่ดินของโจทก์ด้านทิศตะวันออก เพื่อให้อาคารที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก่อสร้างมีระยะขอบนอกอาคารถึงเขตที่ดินถูกต้องตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ และข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ อันเป็นการหลีกเลี่ยงความผิดตามกฎหมาย ทำให้ที่ดินของโจทก์ไปรุกล้ำที่ดินในส่วนที่เป็นสาธารณูปโภคของหมู่บ้านจัดสรร ขอให้เพิกถอนการรังวัดสอบเขตที่ดินพิพาทและรูปแผนที่ของจำเลยที่ ๓ และให้ดำเนินการรังวัดสอบเขตและให้ปักเสาหลักเขตที่ดินของโจทก์ให้ถูกต้อง กรณีจึงเป็นเรื่องที่โจทก์มุ่งประสงค์ให้ศาลตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๖๙ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เพื่อให้ศาลเพิกถอนผลการรังวัดสอบเขตที่ดินและรูปแผนที่ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและมีคำสั่งให้ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดินให้ถูกต้อง คดีไม่มีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ใด ดังนั้นข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพัทยา กิตติเวช โจทก์ พลตำรวจเอก ธานี สมบูรณ์ทรัพย์ ที่ ๑ นางชัชชมา สมบูรณ์ทรัพย์ ที่ ๒ นายวิชัย เลิศพัฒนพันธุ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๖/๒๕๕๕
วันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ มกราคม ๒๕๕๒ นางพัทยา กิตติเวช โจทก์ ยื่นฟ้องพลตำรวจเอก ธานี สมบูรณ์ทรัพย์ ที่ ๑ นางชัชชมา สมบูรณ์ทรัพย์ ที่ ๒ นายวิชัย เลิศพัฒนพันธุ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๐๕/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๒๙๗๙ ตำบลทุ่งสองห้อง (สีกัน) อำเภอบางเขน (ตลาดขวัญ) จังหวัดกรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑๙๙ ตารางวา เมื่อวันที่ ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๔๙ โจทก์ยื่นคำร้องขอรังวัดสอบเขตที่ดินดังกล่าวต่อสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาดอนเมือง จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เจ้าของที่ดินซึ่งอยู่ติดกับที่ดินของโจทก์ ด้านทิศตะวันออก ก่อสร้างบ้านลงบนที่ดินของตนโดยเว้นระยะห่างขอบนอกไม่ถูกต้องตาม พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ และข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงสมคบกับจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นช่างรังวัดที่ดินที่มาทำการรังวัดสอบเขตที่ดินของโจทก์ โดยให้จำเลยที่ ๓ กล่าวอ้างกับโจทก์ว่า โจทก์ก่อสร้างรั้วด้านทิศตะวันตกไม่ถึงแนวเขตที่ดิน และให้โจทก์ขยับเสาหลักเขตรั้วออกไปอีก ๑๐ เซ็นติเมตร ทั้ง ๆ ที่โจทก์สร้างรั้วไว้ถูกต้องตามแนวเขตเดิมอยู่แล้ว โดยมีเจตนาจะให้ที่ดินของโจทก์ฝั่งทิศตะวันออกเนื้อที่ประมาณ ๐.๔ ตารางวา ตกเป็นของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อันเป็นผลให้การก่อสร้างอาคารในที่ดินของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ มีระยะขอบนอกถูกต้องตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ และข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ อันเป็นการหลีกเลี่ยงความผิดตามกฎหมาย ต่อมาวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๕๑ โจทก์ยื่นเรื่องขอสอบเขตที่ดินอีกครั้ง โดยมีนายประวิทย์ คงนาคา นายช่างรังวัดที่ดินเป็นผู้ดำเนินการรังวัดสอบเขต นายประวิทย์รังวัดที่ดินได้ ๑๙๙.๕ ตารางวา โดยยืนยันรูปแผนที่ดินของโจทก์ตามที่ จำเลยที่ ๓ ได้รังวัดไว้ ส่วนเนื้อที่เพิ่มมา ๐.๕ ตารางวานั้น เป็นเนื้อที่ดินพิพาท ๐.๔ ตารางวา บวกกับที่ดินมุมปาดที่จำเลยที่ ๓ ปักเสาหลักเขตไว้อีก ๐.๑ ตารางวา จากการรังวัดที่ดินของนายประวิทย์แสดงให้เห็นว่าจำเลยที่ ๓ รังวัดที่ดินของโจทก์รุกล้ำที่ดินสาธารณูปโภคของหมู่บ้านจัดสรรทั้งสองด้านคือ ด้านซอยแจ้งวัฒนะ ๑๔ เนื้อที่ ๐.๔ ตารางวา และที่มุมปาดมุมซอยเกษตร ๐.๑ ตารางวา โดยมีเจตนาไม่สุจริต ขอให้เพิกถอนการรังวัดสอบเขตที่ดินและรูปแผนที่ของจำเลยที่ ๓ ที่ได้กระทำไว้ในโฉนดที่ดินของโจทก์ โดยให้มีผลถึงการเพิกถอนการรังวัดสอบเขตและรูปแผนที่ต้นร่างที่กระทำโดยนายประวิทย์ คงนาคา ด้วย และให้ศาลมีคำสั่งเป็นหนังสือถึงเจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาดอนเมือง ดำเนินการรังวัดสอบเขตและให้ปักเสาหลักเขตที่ดินของโจทก์เสียใหม่ให้ถูกต้องตามข้อเท็จจริง
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๓ ทำการรังวัดสอบเขตที่ดินของโจทก์ถูกต้องตามกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๓ ขาดนัดยื่นคำให้การ
จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องโจทก์กล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๓ ในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำละเมิดต่อโจทก์อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ ๓ ในการรังวัดสอบเขตที่ดินของโจทก์ และจัดทำรูปแผนที่ไว้ในโฉนดที่ดินของโจทก์ แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอนการรังวัดสอบเขตที่ดินและรูปแผนที่ที่จำเลยที่ ๓ เป็นผู้จัดทำนั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินส่วนที่พิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์หรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นสำคัญ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง และการพิจารณาว่าคดีที่ฟ้องนั้นเป็นคดีประเภทใด อยู่ในเขตอำนาจของศาลใดต้องพิจารณาจากข้อกล่าวหาที่บรรยายมาในคำฟ้องและคำขอที่โจทก์ขอให้มีการแก้ไขเยียวยาความเสียหายที่โจทก์ได้รับเป็นหลัก โดยต้องพิจารณาว่าประเด็นพิพาทใดเป็นประเด็นพิพาทหลักของคดีที่จะทำให้คดีเสร็จไปจากศาล คดีนี้โจทก์ฟ้องกล่าวหาว่า โจทก์ได้ยื่นคำขอรังวัดสอบเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๒๙๗๙ แขวงทุ่งสองห้อง (สีกัน) เขตบางเขน (ตลาดขวัญ) กรุงเทพมหานคร ของโจทก์ จำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นช่างรังวัดที่ดินที่มาดำเนินการรังวัดได้สมคบกับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๓ กล่าวอ้างว่า โจทก์ก่อสร้างรั้วด้านทิศตะวันตกไม่ถึงแนวเขตที่ดิน และให้โจทก์ขยับเสาหลักเขตรั้วออกไปอีก ๑๐ เซ็นติเมตร ทั้งที่โจทก์ได้สร้างรั้วไว้ถูกต้องตามหลักเขตเดิมโดยมีเจตนาที่จะตัดที่ดินด้านทิศตะวันออกเนื้อที่ประมาณ ๐.๔ ตารางวา ของโจทก์ ให้แก่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินติดต่อกับที่ดินของโจทก์ด้านทิศตะวันออกเพื่อเป็นผลให้อาคารที่ก่อสร้างของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ มีระยะขอบนอกของอาคารถึงเขตที่ดินถูกต้องตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ และข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ อันเป็นการหลีกเลี่ยงความผิดตามกฎหมายการดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดินของจำเลยที่ ๓ เป็นการกระทำโดยไม่สุจริต และทำให้ที่ดินของโจทก์ไปรุกล้ำที่ดินในส่วนที่เป็นสาธารณูปโภคของหมู่บ้านจัดสรร จึงฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนการรังวัดสอบเขตที่ดินและรูปแผนที่ของจำเลยที่ ๓ ที่ได้กระทำไว้ในที่ดินของโจทก์ โดยให้มีผลถึงการเพิกถอนการรังวัดสอบเขตที่ดินและรูปแผนที่ต้นร่างที่กระทำโดยนายประวิทย์ คงนาคา ด้วย และให้ดำเนินการรังวัดสอบเขตและปักเสาหลักเขตที่ดินของโจทก์ให้ถูกต้องตามข้อเท็จจริง เห็นว่า จำเลยที่ ๓ เป็นข้าราชการในสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๓ ได้ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดินของโจทก์โดยไม่สุจริตอันเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลเพิกถอนการรังวัดสอบเขตที่ดินและรูปแผนที่ที่จำเลยที่ ๓ ดำเนินการและให้ดำเนินการรังวัดสอบเขตและปักเสาหลักเขตที่ดินของโจทก์ให้ถูกต้อง ซึ่งการกระทำของจำเลยที่ ๓ ดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๖๙ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน การที่โจทก์บรรยายฟ้องโดยมุ่งประสงค์ให้ศาลตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของจำเลยที่ ๓ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย โดยมีคำขอให้เพิกถอนผลการรังวัดสอบเขตของจำเลยที่ ๓ และให้ดำเนินการให้ถูกต้อง โดยไม่มีกรณีที่ศาลต้องชี้ว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ใด และแม้ว่าประเด็นปัญหาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีตามความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลของศาลแพ่ง หากมีอยู่จริงศาลปกครองก็มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยประเด็นดังกล่าวได้ เพราะเมื่อคดีนี้เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครองแล้ว ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันเป็นประเด็นข้อเท็จจริงหนึ่งในคดีได้ และเป็นกรณีที่ต้องวินิจฉัยในชั้นการพิจารณาเนื้อหาของคดี และถึงแม้ว่าการพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดี หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ยังบัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่าอันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันได้ว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์และนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ ตามมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นช่างรังวัดที่ดินดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดินของโจทก์โดยไม่สุจริต กล่าวอ้างว่าโจทก์ก่อสร้างรั้วด้านทิศตะวันตก ไม่ถึงแนวเขตที่ดิน และให้โจทก์ขยับเสาหลักเขตรั้วออกไปอีก ๑๐ เซ็นติเมตร โดยมีเจตนาที่จะตัดที่ดินด้านทิศตะวันออก เนื้อที่ประมาณ ๐.๔ ตารางวา ของโจทก์ให้แก่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินติดต่อกับที่ดินของโจทก์ด้านทิศตะวันออก เพื่อให้อาคารที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก่อสร้างมีระยะขอบนอกอาคารถึงเขตที่ดินถูกต้องตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ และข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ อันเป็นการหลีกเลี่ยงความผิดตามกฎหมาย ทำให้ที่ดินของโจทก์ไปรุกล้ำที่ดินในส่วนที่เป็นสาธารณูปโภคของหมู่บ้านจัดสรร ขอให้เพิกถอนการรังวัดสอบเขตที่ดินพิพาทและรูปแผนที่ของจำเลยที่ ๓ และให้ดำเนินการรังวัดสอบเขตและให้ปักเสาหลักเขตที่ดินของโจทก์ให้ถูกต้อง กรณีจึงเป็นเรื่องที่โจทก์มุ่งประสงค์ให้ศาลตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๖๙ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เพื่อให้ศาลเพิกถอนผลการรังวัดสอบเขตที่ดินและรูปแผนที่ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและมีคำสั่งให้ดำเนินการรังวัดสอบเขตที่ดินให้ถูกต้อง คดีไม่มีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ใด ดังนั้นข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพัทยา กิตติเวช โจทก์ พลตำรวจเอก ธานี สมบูรณ์ทรัพย์ ที่ ๑ นางชัชชมา สมบูรณ์ทรัพย์ ที่ ๒ นายวิชัย เลิศพัฒนพันธุ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕/๒๕๕๕
วันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๑ นายสุวรรณ์ ศรีลาชัย โจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงการคลัง ที่ ๑ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๔๙๓/๒๕๕๑ ความว่า โจทก์มีอาชีพขับรถจักรยานยนต์รับจ้าง เมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๑ โจทก์ยืนรอรับส่งผู้โดยสารบริเวณด้านหน้าประตูทางเข้า - ออก (ประตูที่ ๔) ซึ่งเป็นประตูเหล็กอัลลอยย์ของจำเลยที่ ๑ แต่อยู่ในความครอบครองของจำเลยที่ ๒ ปรากฏว่าประตูเหล็กอัลลอยย์ดังกล่าวมีสภาพชำรุด หรือบำรุงรักษาไม่เพียงพอ ล้มทับตัวโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บ กระดูกสันหลังข้อที่ ๕ ยุบตัว และกระดูกต้นขาซ้ายหัก จำเลยทั้งสองซึ่งเป็นเจ้าของและผู้ครอบครองประตูเหล็กอัลลอยย์ต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่โจทก์เป็นเงิน ๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันทำละเมิดเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยทั้งสองให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่ได้เป็นเจ้าของหรือเป็นผู้ครอบครองประตูที่เกิดเหตุเพราะจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของทรัพย์สินดังกล่าวตามกฎหมาย โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๒ การที่ตัวยึดรางล้อด้านบนของประตูเหล็กหักมาล้มทับโจทก์เกิดจากอุบัติเหตุไม่มีผู้ใดคาดหมายได้ เนื่องจากก่อนวันเกิดเหตุประตู ที่เกิดเหตุมีลักษณะมั่นคงแข็งแรงอยู่ในสภาพใช้การได้ดีตามปกติ จึงไม่อาจถือได้ว่าจำเลยทั้งสองกระทำละเมิดต่อโจทก์ ค่าเสียหายสูงเกินจริง จำเลยทั้งสองจึงไม่ต้องร่วมรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องโจทก์เป็นการกล่าวอ้างว่า จำเลยทั้งสอง ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองได้กระทำละเมิดเนื่องจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่มาตรา ๔๓๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กำหนดให้ต้องปฏิบัติ ในการแก้ไขความชำรุดบกพร่องหรือบำรุงรักษาทรัพย์สินในการครอบครองของจำเลยทั้งสองให้อยู่ในสภาพที่ดีเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บ จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๐ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเงิน การคลังแผ่นดิน การประเมินราคาทรัพย์สิน การบริหารพัสดุภาครัฐ กิจการเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ ทรัพย์สินของแผ่นดิน ภาษีอากร การรัษฎากร กิจการหารายได้ที่รัฐมีอำนาจดำเนินการได้แต่ผู้เดียวตามกฎหมาย และไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการอื่น การบริหารหนี้สาธารณะ การบริหารและการพัฒนารัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ ฯลฯ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๙ กำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการเงินแผ่นดิน ตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษา การใช้จ่ายเงิน การใช้จ่ายทรัพย์สินหรือการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วย รับตรวจ ตรวจสอบบัญชีและรายงานรายรับจ่ายเงินประจำปีงบประมาณและงบแสดงฐานะการเงินแผ่นดินประจำปีงบประมาณ ตรวจสอบบัญชีทุนสำรองเงินตราประจำปี และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมายและตามความจริงหรือไม่ ฯลฯ โดยกฎหมายดังกล่าวมิได้กำหนดอำนาจหน้าที่โดยเฉพาะให้จำเลยทั้งสองมีหน้าที่บำรุงรักษาสิ่งปลูกสร้างของจำเลยทั้งสองมิให้ชำรุดบกพร่องแต่อย่างใด การที่โจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยทั้งสองไม่ได้บำรุงรักษาประตูทางเข้า - ออก ที่เกิดเหตุอย่างเพียงพอ จึงมีสภาพชำรุดบกพร่อง เป็นเหตุให้ล้มทับตัวโจทก์ได้รับบาดเจ็บ จึงมิได้เป็นการกล่าวอ้างว่าจำเลยทั้งสองกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้โดยเฉพาะให้จำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกล่าวอ้างว่า จำเลยทั้งสองกระทำละเมิดที่เกิดจากการไม่ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๓๔ ซึ่งเป็นกฎหมาย ที่กำหนดหน้าที่ให้บุคคลทั่วไปต้องปฏิบัติ คดีตามคำฟ้องโจทก์จึงไม่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติอันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นกระทรวง จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม จำเลยทั้งสองจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อพิจารณาถึงอำนาจหน้าที่โดยรวมของจำเลยทั้งสองที่มีความเกี่ยวข้องกับการเงินการคลังอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะที่มีความจำเป็นที่จะต้องจัดให้มีระบบการรักษาความปลอดภัยอย่างสูงแล้ว การรักษาความปลอดภัยและความมั่นคงแข็งแรงของอาคารสถานที่และทรัพย์สินของจำเลยทั้งสองที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่จึงเป็นกรณีที่มีความสำคัญ ทั้งนี้ เพื่อให้การเก็บรักษาระบบฐานข้อมูล เอกสารและหลักฐานที่เกี่ยวข้องกับการเงินการคลังของประเทศให้มีความปลอดภัย และโดยที่การดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสองในเรื่องดังกล่าวจำเป็นต้องมีอาคารสถานที่ตลอดจนอุปกรณ์เครื่องมือเครื่องใช้ต่าง ๆ ในการปฏิบัติการและเพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องในการติดต่อประสานงาน รวมทั้งประชาชน ผู้มาติดต่อราชการให้อยู่ในสภาพที่พร้อมจะใช้งานและมีความมั่นคงแข็งแรงปลอดภัยอยู่ตลอดเวลา ข้อ ๑๓ (ค) ของประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เรื่อง การแบ่งส่วนราชการและอำนาจหน้าที่ภายในของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๙ จึงได้กำหนดให้สำนักงานบริหารงานกลาง ซึ่งเป็นส่วนราชการภายในของจำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารพัสดุ การจัดหา การบริการ การควบคุมดูแลบำรุงรักษาเกี่ยวกับยานพาหนะ อาคารสถานที่และอุปกรณ์ และงานด้านการพิมพ์ รวมทั้งการรักษาความปลอดภัยของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน กรณีจึงเห็นได้ว่า ระเบียบดังกล่าวได้มีการกำหนดอำนาจหน้าที่ในการดูแลบำรุงรักษาอาคารสถานที่ของจำเลยที่ ๒ เพื่อให้เกิดความปลอดภัยไว้เป็นการเฉพาะ การรักษาความปลอดภัยซึ่งรวมถึงความมั่นคงแข็งแรงของอาคารสถานที่ของหน่วยงานดังกล่าว ถือเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสองตามที่ระเบียบกำหนดไว้ การที่ประตูทางเข้า - ออก (ประตู ๔) ซึ่งเป็นของจำเลยที่ ๑ แต่อยู่ในความครอบครองของจำเลยที่ ๒ ล้มทับตัวโจทก์ เนื่องจากมีสภาพชำรุดหรือบำรุงรักษาไม่เพียงพอเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บ เท่ากับเป็นการกล่าวหาว่าจำเลยทั้งสองละเลยต่อหน้าที่ในการซ่อมบำรุงประตูอาคารสำนักงานซึ่งเป็นสถานที่ราชการที่ใช้ในการดำเนินกิจการทางปกครองของจำเลยที่ ๒ ให้อยู่ในสภาพมั่นคง ใช้การได้ดี และมีความปลอดภัยแก่ประชาชนทั่วไป เป็นเหตุให้ประตูดังกล่าวล้มทับโจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และหากจำเลยทั้งสองกระทำละเมิดตามคำฟ้อง ศาลปกครองสามารถออกคำบังคับให้จำเลยทั้งสองร่วมกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่โจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามนัยมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร บทบัญญัติดังกล่าวเป็นการกำหนดประเภทคดีปกครองที่เกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ โดยมุ่งหมายให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐเท่านั้น คดีนี้จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นกระทรวง จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม จำเลยทั้งสองจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยจำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเงิน การคลังแผ่นดิน การประเมินราคาทรัพย์สิน การบริหารพัสดุภาครัฐ กิจการเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ ทรัพย์สินของแผ่นดิน ภาษีอากร การรัษฎากร ฯ ตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ส่วนจำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการเงินแผ่นดิน ตรวจสอบบัญชีและรายงานการรับจ่ายเงินประจำปีงบประมาณ และงบแสดงฐานะการเงินแผ่นดินประจำปีงบประมาณ ตรวจสอบบัญชีทุนสำรองเงินตราประจำปี ตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากร ฯ ตามมาตรา ๓๙ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้โจทก์อ้างว่า ประตูเหล็กอัลลอยย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งอยู่ในความครอบครองของจำเลยที่ ๒ มีสภาพชำรุด หรือบำรุงรักษาไม่เพียงพอ ล้มทับตัวโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันรับผิด เหตุละเมิดดังกล่าวเป็นเรื่องของความเสียหายที่เกิดขึ้นเพราะโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างบำรุงรักษาไม่เพียงพอ ซึ่งเป็นหน้าที่โดยทั่ว ๆ ไปของผู้ครองโรงเรือนที่จะต้องใช้ความระมัดระวัง มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) จึงไม่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุวรรณ์ ศรีลาชัย โจทก์ กระทรวงการคลัง ที่ ๑ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕/๒๕๕๕
วันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๑ นายสุวรรณ์ ศรีลาชัย โจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงการคลัง ที่ ๑ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๔๙๓/๒๕๕๑ ความว่า โจทก์มีอาชีพขับรถจักรยานยนต์รับจ้าง เมื่อวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๕๑ โจทก์ยืนรอรับส่งผู้โดยสารบริเวณด้านหน้าประตูทางเข้า - ออก (ประตูที่ ๔) ซึ่งเป็นประตูเหล็กอัลลอยย์ของจำเลยที่ ๑ แต่อยู่ในความครอบครองของจำเลยที่ ๒ ปรากฏว่าประตูเหล็กอัลลอยย์ดังกล่าวมีสภาพชำรุด หรือบำรุงรักษาไม่เพียงพอ ล้มทับตัวโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บ กระดูกสันหลังข้อที่ ๕ ยุบตัว และกระดูกต้นขาซ้ายหัก จำเลยทั้งสองซึ่งเป็นเจ้าของและผู้ครอบครองประตูเหล็กอัลลอยย์ต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่โจทก์เป็นเงิน ๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันทำละเมิดเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยทั้งสองให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่ได้เป็นเจ้าของหรือเป็นผู้ครอบครองประตูที่เกิดเหตุเพราะจำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของทรัพย์สินดังกล่าวตามกฎหมาย โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๒ การที่ตัวยึดรางล้อด้านบนของประตูเหล็กหักมาล้มทับโจทก์เกิดจากอุบัติเหตุไม่มีผู้ใดคาดหมายได้ เนื่องจากก่อนวันเกิดเหตุประตู ที่เกิดเหตุมีลักษณะมั่นคงแข็งแรงอยู่ในสภาพใช้การได้ดีตามปกติ จึงไม่อาจถือได้ว่าจำเลยทั้งสองกระทำละเมิดต่อโจทก์ ค่าเสียหายสูงเกินจริง จำเลยทั้งสองจึงไม่ต้องร่วมรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องโจทก์เป็นการกล่าวอ้างว่า จำเลยทั้งสอง ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองได้กระทำละเมิดเนื่องจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่มาตรา ๔๓๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์กำหนดให้ต้องปฏิบัติ ในการแก้ไขความชำรุดบกพร่องหรือบำรุงรักษาทรัพย์สินในการครอบครองของจำเลยทั้งสองให้อยู่ในสภาพที่ดีเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บ จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๐ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเงิน การคลังแผ่นดิน การประเมินราคาทรัพย์สิน การบริหารพัสดุภาครัฐ กิจการเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ ทรัพย์สินของแผ่นดิน ภาษีอากร การรัษฎากร กิจการหารายได้ที่รัฐมีอำนาจดำเนินการได้แต่ผู้เดียวตามกฎหมาย และไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการอื่น การบริหารหนี้สาธารณะ การบริหารและการพัฒนารัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ ฯลฯ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๙ กำหนดให้จำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการเงินแผ่นดิน ตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษา การใช้จ่ายเงิน การใช้จ่ายทรัพย์สินหรือการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วย รับตรวจ ตรวจสอบบัญชีและรายงานรายรับจ่ายเงินประจำปีงบประมาณและงบแสดงฐานะการเงินแผ่นดินประจำปีงบประมาณ ตรวจสอบบัญชีทุนสำรองเงินตราประจำปี และแสดงความเห็นว่าเป็นไปตามกฎหมายและตามความจริงหรือไม่ ฯลฯ โดยกฎหมายดังกล่าวมิได้กำหนดอำนาจหน้าที่โดยเฉพาะให้จำเลยทั้งสองมีหน้าที่บำรุงรักษาสิ่งปลูกสร้างของจำเลยทั้งสองมิให้ชำรุดบกพร่องแต่อย่างใด การที่โจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยทั้งสองไม่ได้บำรุงรักษาประตูทางเข้า - ออก ที่เกิดเหตุอย่างเพียงพอ จึงมีสภาพชำรุดบกพร่อง เป็นเหตุให้ล้มทับตัวโจทก์ได้รับบาดเจ็บ จึงมิได้เป็นการกล่าวอ้างว่าจำเลยทั้งสองกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้โดยเฉพาะให้จำเลยทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกล่าวอ้างว่า จำเลยทั้งสองกระทำละเมิดที่เกิดจากการไม่ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๓๔ ซึ่งเป็นกฎหมาย ที่กำหนดหน้าที่ให้บุคคลทั่วไปต้องปฏิบัติ คดีตามคำฟ้องโจทก์จึงไม่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติอันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นกระทรวง จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม จำเลยทั้งสองจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อพิจารณาถึงอำนาจหน้าที่โดยรวมของจำเลยทั้งสองที่มีความเกี่ยวข้องกับการเงินการคลังอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะที่มีความจำเป็นที่จะต้องจัดให้มีระบบการรักษาความปลอดภัยอย่างสูงแล้ว การรักษาความปลอดภัยและความมั่นคงแข็งแรงของอาคารสถานที่และทรัพย์สินของจำเลยทั้งสองที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่จึงเป็นกรณีที่มีความสำคัญ ทั้งนี้ เพื่อให้การเก็บรักษาระบบฐานข้อมูล เอกสารและหลักฐานที่เกี่ยวข้องกับการเงินการคลังของประเทศให้มีความปลอดภัย และโดยที่การดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสองในเรื่องดังกล่าวจำเป็นต้องมีอาคารสถานที่ตลอดจนอุปกรณ์เครื่องมือเครื่องใช้ต่าง ๆ ในการปฏิบัติการและเพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องในการติดต่อประสานงาน รวมทั้งประชาชน ผู้มาติดต่อราชการให้อยู่ในสภาพที่พร้อมจะใช้งานและมีความมั่นคงแข็งแรงปลอดภัยอยู่ตลอดเวลา ข้อ ๑๓ (ค) ของประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เรื่อง การแบ่งส่วนราชการและอำนาจหน้าที่ภายในของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๙ จึงได้กำหนดให้สำนักงานบริหารงานกลาง ซึ่งเป็นส่วนราชการภายในของจำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารพัสดุ การจัดหา การบริการ การควบคุมดูแลบำรุงรักษาเกี่ยวกับยานพาหนะ อาคารสถานที่และอุปกรณ์ และงานด้านการพิมพ์ รวมทั้งการรักษาความปลอดภัยของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน กรณีจึงเห็นได้ว่า ระเบียบดังกล่าวได้มีการกำหนดอำนาจหน้าที่ในการดูแลบำรุงรักษาอาคารสถานที่ของจำเลยที่ ๒ เพื่อให้เกิดความปลอดภัยไว้เป็นการเฉพาะ การรักษาความปลอดภัยซึ่งรวมถึงความมั่นคงแข็งแรงของอาคารสถานที่ของหน่วยงานดังกล่าว ถือเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสองตามที่ระเบียบกำหนดไว้ การที่ประตูทางเข้า - ออก (ประตู ๔) ซึ่งเป็นของจำเลยที่ ๑ แต่อยู่ในความครอบครองของจำเลยที่ ๒ ล้มทับตัวโจทก์ เนื่องจากมีสภาพชำรุดหรือบำรุงรักษาไม่เพียงพอเป็นเหตุให้โจทก์ได้รับบาดเจ็บ เท่ากับเป็นการกล่าวหาว่าจำเลยทั้งสองละเลยต่อหน้าที่ในการซ่อมบำรุงประตูอาคารสำนักงานซึ่งเป็นสถานที่ราชการที่ใช้ในการดำเนินกิจการทางปกครองของจำเลยที่ ๒ ให้อยู่ในสภาพมั่นคง ใช้การได้ดี และมีความปลอดภัยแก่ประชาชนทั่วไป เป็นเหตุให้ประตูดังกล่าวล้มทับโจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และหากจำเลยทั้งสองกระทำละเมิดตามคำฟ้อง ศาลปกครองสามารถออกคำบังคับให้จำเลยทั้งสองร่วมกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่โจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามนัยมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร บทบัญญัติดังกล่าวเป็นการกำหนดประเภทคดีปกครองที่เกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ โดยมุ่งหมายให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐเท่านั้น คดีนี้จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นกระทรวง จำเลยที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม จำเลยทั้งสองจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยจำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเงิน การคลังแผ่นดิน การประเมินราคาทรัพย์สิน การบริหารพัสดุภาครัฐ กิจการเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ ทรัพย์สินของแผ่นดิน ภาษีอากร การรัษฎากร ฯ ตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ส่วนจำเลยที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการเงินแผ่นดิน ตรวจสอบบัญชีและรายงานการรับจ่ายเงินประจำปีงบประมาณ และงบแสดงฐานะการเงินแผ่นดินประจำปีงบประมาณ ตรวจสอบบัญชีทุนสำรองเงินตราประจำปี ตรวจสอบเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีอากร ฯ ตามมาตรา ๓๙ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้โจทก์อ้างว่า ประตูเหล็กอัลลอยย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งอยู่ในความครอบครองของจำเลยที่ ๒ มีสภาพชำรุด หรือบำรุงรักษาไม่เพียงพอ ล้มทับตัวโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันรับผิด เหตุละเมิดดังกล่าวเป็นเรื่องของความเสียหายที่เกิดขึ้นเพราะโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างบำรุงรักษาไม่เพียงพอ ซึ่งเป็นหน้าที่โดยทั่ว ๆ ไปของผู้ครองโรงเรือนที่จะต้องใช้ความระมัดระวัง มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) จึงไม่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุวรรณ์ ศรีลาชัย โจทก์ กระทรวงการคลัง ที่ ๑ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔/๒๕๕๕
วันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดนนทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนนทบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๕๑ นางอุไร ชาลีมุ้ย โจทก์ ยื่นฟ้อง นายสมรักษ์ ชาลีมุ้ย ที่ ๑ นางอรทัย กองโชค ที่ ๒ นางสุทธาทิพย์ อิฐกาญจนา ที่ ๓ นายอุทัยหรือสันต์ชัย แก้วหมาย ที่ ๔ นายสมพงษ์ มาตย์วิเศษ ที่ ๕ นายวิชัย สุภาพ ที่ ๖ นายหรือพันเอก เอกชัย ล้อมพงศ์ ที่ ๗ กรมที่ดิน ที่ ๘ นายศิลป์ชัย สถิตเสถียร ที่ ๙ นายกัณฐศักย์ สุคนธมาน ที่ ๑๐ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนนทบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ส. ๑๓๓๗/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อประมาณต้นเดือนกันยายน ๒๕๔๐ โจทก์ได้มอบอำนาจให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการจดทะเบียนรับซื้อฝากที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๒๘๙ และเลขที่ ๕๗๒๙๐ ตำบลเสาธงหิน (บางกระบือ) อำเภอบางใหญ่ (บางบัวทอง) จังหวัดนนทบุรี พร้อมสิ่งปลูกสร้าง จากจำเลยที่ ๓ ต่อมาวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ร่วมกันปลอมลายมือชื่อโจทก์ลงในแบบพิมพ์หนังสือมอบอำนาจและกรอกรายละเอียดโดยโจทก์ไม่ได้รู้เห็นยินยอม แล้วนำสำเนาภาพถ่ายทะเบียนบ้านและสำเนาภาพถ่ายบัตรประจำตัวประชาชนของโจทก์ที่โจทก์ได้ลงลายมือชื่อรับรองและมอบให้กับจำเลยที่ ๒ ไว้ มาประกอบกับหนังสือมอบอำนาจปลอมดังกล่าวเพื่อใช้อ้างต่อจำเลยที่ ๔ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินให้รับจดทะเบียนขายฝากระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ ซึ่งจำเลยที่ ๔ ได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อไม่ตรวจสอบลายมือชื่อผู้มอบอำนาจในหนังสือมอบอำนาจปลอมกับลายมือชื่อที่แท้จริงของโจทก์ในสำเนาภาพถ่ายทะเบียนบ้านและสำเนาภาพถ่ายบัตรประจำตัวประชาชน อีกทั้งเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เป็นเหตุให้โจทก์ต้องชำระค่ารับซื้อฝากแก่จำเลยที่ ๓ เป็นเงิน ๒,๐๔๐,๐๐๐ บาท การกระทำของจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ จึงเป็นการร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ นิติกรรมการขายฝากระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้นำโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าว ซึ่งเป็นเอกสารปลอมมามอบให้แก่โจทก์ และเมื่อวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๕๐ จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๕ ถึงที่ ๗ ได้ร่วมกันปลอมลายมือชื่อโจทก์ลงในแบบพิมพ์หนังสือมอบอำนาจที่ใช้เฉพาะสำนักงานที่ดินและกรอกรายละเอียดโดยโจทก์ไม่ได้รู้เห็นยินยอม และร่วมกันปลอมลายมือชื่อโจทก์ลงในภาพถ่ายสำเนาทะเบียนบ้านและภาพถ่ายสำเนาบัตรประจำตัวประชาชนของโจทก์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๕๐ จำเลยที่ ๑ ได้นำเอกสารปลอมทั้งสามฉบับดังกล่าวอ้างต่อจำเลยที่ ๙ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินเพื่อให้รับจดทะเบียนการให้ที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีจำเลยที่ ๕ ถึงที่ ๗ ยืนยันต่อจำเลยที่ ๙ ว่า ลายมือชื่อของโจทก์ในหนังสือมอบอำนาจปลอมเป็นลายมือชื่อที่แท้จริงและโจทก์ได้ลงชื่อต่อหน้าตน โดยเฉพาะจำเลยที่ ๕ และที่ ๗ ได้ลงบันทึกยืนยันด้านหลังในหนังสือมอบอำนาจปลอมว่าเป็นญาติกับโจทก์ ทั้งที่ไม่ใช่ความจริง จำเลยที่ ๙ ได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อโดยเปรียบเทียบลายมือชื่อของผู้มอบอำนาจในเอกสารปลอมทั้งสามฉบับดังกล่าวกับลายมือชื่อของผู้มอบอำนาจในสำเนาภาพถ่ายทะเบียนบ้านและสำเนาภาพถ่ายบัตรประจำตัวประชาชนของโจทก์ที่เคยใช้ประกอบในการจดทะเบียนนิติกรรมขายฝากเมื่อวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๔๐ แล้วเห็นว่าลายมือชื่อแตกต่างกัน แต่จำเลยที่ ๙ ไม่ได้ให้โจทก์มายืนยันลายมือชื่อในเอกสาร เพียงแต่โทรศัพท์มาสอบถามและมีผู้อื่นรับสายแจ้งว่าโจทก์มีการยกให้ที่ดินจริง ก็รับจดทะเบียนการให้แก่จำเลยที่ ๑ การกระทำของจำเลยที่ ๙ จึงเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์และเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ การกระทำของจำเลยที่ ๑ ที่ ๕ ถึงที่ ๗ และที่ ๙ จึงเป็นการร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ทำให้โจทก์เสียหาย นิติกรรมการให้เมื่อวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๕๐ จึงตกเป็นโมฆะ ต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้นำที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างทั้งสองแปลงดังกล่าวจดทะเบียนจำนองและขึ้นเงินจำนองกับบุคคลอื่นและในวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๐ ได้จดทะเบียนจำนองและขึ้นเงินจำนองกับจำเลยที่ ๑๐ หลายครั้ง นิติกรรมจำนองระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑๐ ย่อมเป็นโมฆะด้วย โจทก์ทราบว่าโฉนดที่ดินที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ มอบให้เป็นโฉนดที่ดินปลอม เมื่อวันที่ ๘ พฤษภาคม ๒๕๕๑ ขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการขายฝากที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๒๘๙ ตำบลเสาธงหิน (บางกระบือ) อำเภอบางใหญ่ (บางบัวทอง) จังหวัดนนทบุรี พร้อมสิ่งปลูกสร้าง นิติกรรมการให้ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างเลขที่ดังกล่าว นิติกรรมจำนองที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างนิติกรรมไถ่ถอนจำนองที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้าง และนิติกรรมขึ้นเงินจำนองที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างเลขที่ดังกล่าวทั้งหมด ให้จำเลยที่ ๓ จดทะเบียนขายฝากที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๒๘๙ และเลขที่ ๕๗๒๙๐ ตำบลเสาธงหิน (บางกระบือ) อำเภอบางใหญ่ (บางบัวทอง) จังหวัดนนทบุรี พร้อมสิ่งปลูกสร้าง เลขที่ ๕๒/๓๗ เลขที่ ๕๒/๓๘ ซึ่งปลูกอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่โจทก์ โดยมีกำหนดระยะเวลาขายฝาก ๑ ปี ณ สำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาบางใหญ่ หากจำเลยที่ ๓ ไม่อาจมาดำเนินการให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนาของจำเลยที่ ๓ ให้จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๙ ร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์เป็นเงิน ๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ ที่ ๕ และที่ ๖ ขาดนัดยื่นคำให้การ
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่ได้ร่วมกับจำเลยที่ ๑ ปลอมลายมือชื่อของโจทก์ในหนังสือมอบอำนาจตามที่โจทก์ฟ้อง โจทก์มอบอำนาจให้จำเลยที่ ๑ ทำนิติกรรมรับซื้อฝากแต่เพียงผู้เดียว การที่โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ เป็นความเท็จ จึงเป็นการใช้สิทธิที่ไม่สุจริตและไม่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้ การที่โจทก์ได้รับโฉนดที่ดินจากจำเลยที่ ๑ แล้วไม่ตรวจสอบว่าเป็นโฉนดที่ดินฉบับจริงหรือฉบับปลอม จึงเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อ โจทก์จึงไม่ใช่ผู้เสียหาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๗ ให้การว่า จำเลยที่ ๗ ลงลายมือชื่อในหนังสือมอบอำนาจให้ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างฉบับลงวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๕๐ จริง แต่มิได้ร่วมและรู้เห็นเกี่ยวกับการปลอมเอกสารดังกล่าวแต่อย่างใด หากจำเลยที่ ๗ รู้ว่ามีการปลอมเอกสารดังกล่าวก็จะไม่ลงชื่อรับรอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ที่ ๘ และที่ ๙ ให้การว่า เหตุละเมิดของจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ตามที่โจทก์ฟ้องได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ราชการ โจทก์ชอบที่จะฟ้องจำเลยที่ ๘ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นต้นสังกัดของจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ได้โดยตรงตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ จำเลยที่ ๔ ได้จดทะเบียนขายฝากที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๓ กับโจทก์ เนื่องจากเห็นว่าเป็นกรณีที่ไม่มีลายมือชื่อของโจทก์ในสารบบที่ดินที่จะถือเป็นตัวอย่างลายมือชื่อของโจทก์ที่จะนำมาเปรียบเทียบเพื่อทำการตรวจสอบได้ แต่คู่กรณีได้บันทึกความรับผิดกันเองไว้เป็นหลักฐานแล้ว และเมื่อตรวจสอบลายมือชื่อของโจทก์ในหนังสือมอบอำนาจเทียบเคียงกับลายมือชื่อของโจทก์ในสำเนาภาพถ่ายทะเบียนบ้านและบัตรประจำตัวประชาชนแล้วปรากฏว่ามีลักษณะคล้ายคลึงกัน ประกอบกับเป็นการทำนิติกรรมที่โจทก์ได้มาซึ่งสิทธิอันใดอันหนึ่ง ไม่ทำให้โจทก์เสียสิทธิอันพึงมีพึงได้ไป อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการตามคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑ เรื่องหนังสือมอบอำนาจ ข้อ ๓ (จ) และจำเลยที่ ๙ ได้จดทะเบียนนิติกรรมประเภทให้ที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าว เนื่องจากเห็นว่า เป็นกรณีโจทก์ (มารดา) มอบอำนาจให้จำเลยที่ ๑ (บุตร) ทำนิติกรรมประเภทให้โดยจำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับ และลายมือชื่อของโจทก์ในหนังสือมอบอำนาจ ลงวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๕๐ เปรียบเทียบกับลายมือชื่อเดิมของโจทก์ที่ปรากฏในสารบบที่ดินทั้งสองแปลงแล้วมีลักษณะคล้ายคลึงกัน สามารถดำเนินการจดทะเบียนได้ตามระเบียบกรมที่ดิน ว่าด้วยการมอบอำนาจให้ทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมหรือกิจการอื่นเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๔๗ ข้อ ๑๐ (๔) แต่จำเลยที่ ๙ ได้ใช้ความระมัดระวังมากกว่าที่ระเบียบฯ กำหนด โดยให้จำเลยที่ ๑ นำบุคคลที่รู้เห็นเกี่ยวกับเรื่องการมอบอำนาจมายืนยันและให้บุคคลดังกล่าวบันทึกความรับผิดชอบกันเองไว้เป็นหลักฐาน อีกทั้งได้โทรศัพท์สอบถามข้อเท็จจริงในรายละเอียดกับโจทก์แล้ว เมื่อได้ข้อมูลถูกต้องตรงกับความจริง จำเลยที่ ๙ เชื่อโดยสุจริตว่าโจทก์ได้มอบอำนาจให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับมอบอำนาจจริงและโจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินทั้งสองแปลงจริง มีอำนาจโอนกรรมสิทธิ์ให้กับบุคคลอื่นได้ตามกฎหมาย จำเลยที่ ๙ จึงจดทะเบียนนิติกรรมประเภทให้ตามความประสงค์ของคู่สัญญา การกระทำดังกล่าวของจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยถูกต้องชอบด้วยกฎหมายและปฏิบัติหน้าที่โดยใช้ความระมัดระวังตามวิสัยและพฤติการณ์ตามอำนาจหน้าที่ถูกต้องครบถ้วนตามระเบียบแบบแผนของทางราชการ ไม่ได้กระทำละเมิดหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบต่อโจทก์แต่อย่างใด คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑๐ ให้การว่า จำเลยที่ ๑๐ เป็นบุคคลภายนอก ไม่เกี่ยวข้องกับนิติกรรมระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ การรับจำนองของจำเลยที่ ๑๐ เป็นไปโดยสุจริต เสียค่าตอบแทน และจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ จำเลยที่ ๑๐ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์และไม่เสียสิทธิในฐานะผู้รับจำนอง สัญญาจำนองระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑๐ ไม่เป็นโมฆะ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ที่ ๘ และที่ ๙ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของจำเลยที่ ๔ เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑ เรื่องหนังสือมอบอำนาจ ข้อ ๓ (จ) และจำเลยที่ ๙ เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามระเบียบกรมที่ดิน ว่าด้วยการมอบอำนาจให้ทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม หรือกิจการอื่นเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๔๗ ข้อ ๑๐ (๔) จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินในสังกัดของจำเลยที่ ๘ ร่วมกับเอกชนโดยยกข้อกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๔ และที่ ๙ กระทำการโดยประมาทเลินเล่อและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ไม่ตรวจสอบลายมือชื่อในเอกสารตามที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ยื่นต่อจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ซึ่งเป็นเอกสารปลอม โดยโจทก์มิได้ให้ความยินยอม ซึ่งจำเลยที่ ๔ ได้ดำเนินการรับจดทะเบียนนิติกรรมการขายฝากและจำเลยที่ ๙ รับจดทะเบียนนิติกรรมการให้เป็นการไม่ชอบ ตกเป็นโมฆะ ซึ่งในคดีนี้โจทก์ขอให้เพิกถอนนิติกรรมการขายฝาก นิติกรรมการยกให้และนิติกรรมการจำนองและขึ้นเงินจำนองตามคำขอท้ายฟ้อง ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาตามหลักประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ลักษณะ ๔ ว่าด้วยนิติกรรม และกรณีที่โจทก์เรียกให้จำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ชดใช้ค่าเสียหายมาด้วย ก็ต้องพิจารณาว่าเป็นการกระทำโดยละเมิดหรือไม่ ซึ่งต้องด้วยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยความรับผิดทางละเมิด ดังนั้น แม้ข้อพิพาทในคดีนี้โจทก์จะกล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของรัฐสังกัดกรมที่ดินกระทำการโดยประมาทเลินเล่อและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ในการรับจดทะเบียนนิติกรรมการขายฝาก นิติกรรมยกให้ ก็เป็นเรื่องของการกล่าวอ้างว่าการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบให้ถูกต้องตามหน้าที่ จึงไม่เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีเป็นการขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการซื้อฝาก ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ โดยอ้างว่า จำเลยที่ ๔ ในฐานะเจ้าพนักงานที่ดิน กระทำการโดยประมาทเลินเล่อไม่ตรวจสอบลายมือชื่อที่แท้จริงของโจทก์ในสำเนาภาพถ่ายทะเบียนบ้าน และสำเนาภาพถ่ายบัตรประจำตัวประชาชน เปรียบเทียบกับลายมือชื่อปลอมในหนังสือมอบอำนาจให้ทำการซื้อฝาก แล้วจำเลยที่ ๔ ได้จดทะเบียนการซื้อฝาก (ขายฝาก) ไปตามหนังสือมอบอำนาจปลอมดังกล่าว อันเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ทำให้โจทก์ต้องชำระค่ารับซื้อฝากแก่จำเลยที่ ๓ เป็นเงินจำนวน ๒,๐๔๐,๐๐๐ บาท และขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนการให้และนิติกรรมจำนองอีกหลายครั้ง อันเนื่องมาจากการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อของจำเลยที่ ๙ ในฐานะเจ้าพนักงานที่ดิน และเรียกให้จำเลยที่ ๘ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัดจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเสียหายแก่โจทก์ คดีจึงมีประเด็นหลักที่จะต้องวินิจฉัยว่า การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างในที่ดินพิพาทเป็นการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามคำฟ้องเป็นการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ก่อนที่จะรับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามคำขอของคู่กรณีพนักงานเจ้าหน้าที่ต้องทำการสอบสวนคู่กรณีและมีอำนาจเรียกบุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องได้ตามความจำเป็นเพื่อพิสูจน์ถึงสิทธิและความสามารถของบุคคลรวมทั้งความสมบูรณ์ของนิติกรรม ตามนัยมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และข้อ ๒ (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ เมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่ได้จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมในอสังหาริมทรัพย์ให้แก่บุคคลใดแล้ว ทรัพยสิทธิในอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวย่อมได้รับการรับรองและคุ้มครองตราบเท่าที่ยังไม่ถูกเพิกถอนจากพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจ การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีพิพาทตามคำฟ้องนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่พิพาทและให้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๒ และจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ส่วนประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า โจทก์ได้มอบให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ทำนิติกรรมในที่ดินที่พิพาทหรือไม่ เป็นเพียงประเด็นย่อยหนึ่งในหลายประเด็นของประเด็นหลักที่ต้องพิจารณาว่าการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งแม้การพิจารณาในประเด็นย่อยดังกล่าวจะต้องพิจารณาตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แต่การพิจารณาดังกล่าวมิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใด ห้ามมิให้ศาลปกครองนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายลักษณะดังกล่าวมาใช้ในการพิจารณาคดีได้ ดังนั้น ประเด็นย่อยดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นกัน เมื่อคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามนัยมาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ที่ ๕ ถึงที่ ๗ และที่ ๑๐ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน จำเลยที่ ๔ ที่ ๘ และที่ ๙ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์มอบอำนาจให้จำเลยที่ ๒ จดทะเบียนรับซื้อฝากที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๒๘๙ และเลขที่ ๕๗๒๙๐ พร้อมสิ่งปลูกสร้าง จากจำเลยที่ ๓ แต่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ร่วมกันปลอมลายมือชื่อโจทก์ลงในหนังสือมอบอำนาจแล้วนำสำเนาภาพถ่ายทะเบียนบ้านและสำเนาภาพถ่ายบัตรประจำตัวประชาชนของโจทก์ที่โจทก์ได้ลงลายมือชื่อรับรองไว้มาประกอบกับหนังสือมอบอำนาจปลอมดังกล่าวเพื่อใช้อ้างต่อจำเลยที่ ๔ ซึ่งจำเลยที่ ๔ ได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อรับจดทะเบียนขายฝากที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวโดยไม่ตรวจสอบลายมือชื่อของโจทก์ อันเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ การกระทำของจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ จึงเป็นการร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ นิติกรรมการขายฝากระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้นำโฉนดที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวซึ่งเป็นเอกสารปลอมมามอบให้แก่โจทก์ และต่อมาจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๕ ถึงที่ ๗ ได้ร่วมกันปลอมลายมือชื่อโจทก์ลงในหนังสือมอบอำนาจ ภาพถ่ายสำเนาทะเบียนบ้านและภาพถ่ายสำเนาบัตรประจำตัวประชาชนของโจทก์ และจำเลยที่ ๑ ได้นำเอกสารปลอมทั้งสามฉบับดังกล่าวอ้างต่อจำเลยที่ ๙ เพื่อให้รับจดทะเบียนการให้ที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีจำเลยที่ ๕ ถึงที่ ๗ ยืนยันต่อจำเลยที่ ๙ ว่า ลายมือชื่อของโจทก์ในหนังสือมอบอำนาจปลอมเป็นลายมือชื่อที่แท้จริงและโจทก์ได้ลงชื่อต่อหน้าตน ซึ่งจำเลยที่ ๙ ได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อ ไม่ได้ให้โจทก์มายืนยันลายมือชื่อในเอกสารเพียงแต่โทรศัพท์มาสอบถามและมีผู้อื่นรับสายแจ้งว่าโจทก์มีการยกให้ที่ดินจริง ก็รับจดทะเบียนการให้แก่จำเลยที่ ๑ การกระทำของจำเลยที่ ๙ จึงเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อและเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ การกระทำของจำเลยที่ ๑ ที่ ๕ ถึงที่ ๗ และที่ ๙ จึงเป็นการร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ทำให้โจทก์เสียหาย นิติกรรมการให้ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงตกเป็นโมฆะ ต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้นำที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างทั้งสองแปลงดังกล่าวจดทะเบียนจำนองและขึ้นเงินจำนองกับบุคคลอื่นและนำมาจำนองและขึ้นเงินจำนองกับจำเลยที่ ๑๐ นิติกรรมจำนองระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑๐ ย่อมเป็นโมฆะด้วย ขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการขายฝาก การให้ การจำนองและไถ่ถอนจำนองที่เกี่ยวกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๒๘๙ และเลขที่ ๕๗๒๙๐ ทั้งหมด ให้จำเลยที่ ๓ จดทะเบียนขายฝากที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างให้แก่โจทก์ โดยมีกำหนดระยะเวลาขายฝาก ๑ ปี หากจำเลยที่ ๓ ไม่อาจมาดำเนินการให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนาของจำเลยที่ ๓ และให้จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๙ ร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์เป็นเงิน ๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า คดีนี้แม้โจทก์จะฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานของรัฐซึ่งเป็นผู้รับจดทะเบียนนิติกรรมการขายฝากและการโอนที่ดินพิพาทมาด้วยก็ตาม แต่การรับจดทะเบียนสิทธิดังกล่าวก็จะต้องพิจารณาสิทธิของบุคคลผู้เป็นคู่กรณีเป็นสำคัญ เมื่อมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่โจทก์อ้างว่า จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๕ ถึงที่ ๗ ได้ร่วมกันปลอมลายมือชื่อโจทก์ลงในหนังสือมอบอำนาจเพื่อใช้ในการจดทะเบียนซื้อฝากที่ดินจากจำเลยที่ ๓ และจดทะเบียนการให้ที่ดินดังกล่าวแก่จำเลยที่ ๑ อันเป็นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกัน ซึ่งคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๔ ที่ ๘ และที่ ๙ ที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เป็นเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐได้กระทำการโดยประมาทเลินเล่อในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมก็เป็นกรณีที่สืบเนื่องมาจากการปลอมหนังสือมอบอำนาจดังกล่าว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่โจทก์มีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงว่าหนังสือมอบอำนาจให้จำเลยที่ ๑ รับซื้อฝากที่ดินพิพาท และหนังสือมอบอำนาจให้จำเลยที่ ๑ จดทะเบียนการให้ที่ดินพิพาทชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เป็นหลัก หากได้ความว่าการมอบอำนาจถูกต้องชอบด้วยกฎหมายแล้ว การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพิพาทก็ย่อมจะชอบด้วยกฎหมายมีผลให้สิทธิในที่ดินพิพาทโอนไปเป็นของจำเลยที่ ๑ แต่หากการมอบอำนาจไม่ถูกต้องชอบด้วยกฎหมาย การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพิพาทก็ย่อมจะไม่ชอบด้วยกฎหมายมีผลให้สิทธิในที่ดินยังเป็นของจำเลยที่ ๓ อยู่ ข้อพิพาทในคดีนี้เกิดขึ้นอันเนื่องมาจากข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันเอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางอุไร ชาลีมุ้ย โจทก์ นายสมรักษ์ ชาลีมุ้ย ที่๑ นางอรทัย กองโชค ที่ ๒ นางสุทธาทิพย์ อิฐกาญจนา ที่ ๓ นายอุทัยหรือสันต์ชัย แก้วหมาย ที่ ๔ นายสมพงษ์ มาตย์วิเศษ ที่ ๕ นายวิชัย สุภาพ ที่ ๖ นายหรือพันเอก เอกชัย ล้อมพงศ์ ที่ ๗ กรมที่ดิน ที่ ๘ นายศิลป์ชัย สถิตเสถียร ที่ ๙ นายกัณฐศักย์ สุคนธมาน ที่ ๑๐ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔/๒๕๕๕
วันที่ ๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดนนทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนนทบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๕๑ นางอุไร ชาลีมุ้ย โจทก์ ยื่นฟ้อง นายสมรักษ์ ชาลีมุ้ย ที่ ๑ นางอรทัย กองโชค ที่ ๒ นางสุทธาทิพย์ อิฐกาญจนา ที่ ๓ นายอุทัยหรือสันต์ชัย แก้วหมาย ที่ ๔ นายสมพงษ์ มาตย์วิเศษ ที่ ๕ นายวิชัย สุภาพ ที่ ๖ นายหรือพันเอก เอกชัย ล้อมพงศ์ ที่ ๗ กรมที่ดิน ที่ ๘ นายศิลป์ชัย สถิตเสถียร ที่ ๙ นายกัณฐศักย์ สุคนธมาน ที่ ๑๐ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนนทบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ส. ๑๓๓๗/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อประมาณต้นเดือนกันยายน ๒๕๔๐ โจทก์ได้มอบอำนาจให้จำเลยที่ ๒ ดำเนินการจดทะเบียนรับซื้อฝากที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๒๘๙ และเลขที่ ๕๗๒๙๐ ตำบลเสาธงหิน (บางกระบือ) อำเภอบางใหญ่ (บางบัวทอง) จังหวัดนนทบุรี พร้อมสิ่งปลูกสร้าง จากจำเลยที่ ๓ ต่อมาวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๔๐ จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ร่วมกันปลอมลายมือชื่อโจทก์ลงในแบบพิมพ์หนังสือมอบอำนาจและกรอกรายละเอียดโดยโจทก์ไม่ได้รู้เห็นยินยอม แล้วนำสำเนาภาพถ่ายทะเบียนบ้านและสำเนาภาพถ่ายบัตรประจำตัวประชาชนของโจทก์ที่โจทก์ได้ลงลายมือชื่อรับรองและมอบให้กับจำเลยที่ ๒ ไว้ มาประกอบกับหนังสือมอบอำนาจปลอมดังกล่าวเพื่อใช้อ้างต่อจำเลยที่ ๔ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินให้รับจดทะเบียนขายฝากระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ ซึ่งจำเลยที่ ๔ ได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อไม่ตรวจสอบลายมือชื่อผู้มอบอำนาจในหนังสือมอบอำนาจปลอมกับลายมือชื่อที่แท้จริงของโจทก์ในสำเนาภาพถ่ายทะเบียนบ้านและสำเนาภาพถ่ายบัตรประจำตัวประชาชน อีกทั้งเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เป็นเหตุให้โจทก์ต้องชำระค่ารับซื้อฝากแก่จำเลยที่ ๓ เป็นเงิน ๒,๐๔๐,๐๐๐ บาท การกระทำของจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ จึงเป็นการร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ นิติกรรมการขายฝากระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้นำโฉนดที่ดินแปลงดังกล่าว ซึ่งเป็นเอกสารปลอมมามอบให้แก่โจทก์ และเมื่อวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๕๐ จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๕ ถึงที่ ๗ ได้ร่วมกันปลอมลายมือชื่อโจทก์ลงในแบบพิมพ์หนังสือมอบอำนาจที่ใช้เฉพาะสำนักงานที่ดินและกรอกรายละเอียดโดยโจทก์ไม่ได้รู้เห็นยินยอม และร่วมกันปลอมลายมือชื่อโจทก์ลงในภาพถ่ายสำเนาทะเบียนบ้านและภาพถ่ายสำเนาบัตรประจำตัวประชาชนของโจทก์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๕๐ จำเลยที่ ๑ ได้นำเอกสารปลอมทั้งสามฉบับดังกล่าวอ้างต่อจำเลยที่ ๙ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินเพื่อให้รับจดทะเบียนการให้ที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีจำเลยที่ ๕ ถึงที่ ๗ ยืนยันต่อจำเลยที่ ๙ ว่า ลายมือชื่อของโจทก์ในหนังสือมอบอำนาจปลอมเป็นลายมือชื่อที่แท้จริงและโจทก์ได้ลงชื่อต่อหน้าตน โดยเฉพาะจำเลยที่ ๕ และที่ ๗ ได้ลงบันทึกยืนยันด้านหลังในหนังสือมอบอำนาจปลอมว่าเป็นญาติกับโจทก์ ทั้งที่ไม่ใช่ความจริง จำเลยที่ ๙ ได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อโดยเปรียบเทียบลายมือชื่อของผู้มอบอำนาจในเอกสารปลอมทั้งสามฉบับดังกล่าวกับลายมือชื่อของผู้มอบอำนาจในสำเนาภาพถ่ายทะเบียนบ้านและสำเนาภาพถ่ายบัตรประจำตัวประชาชนของโจทก์ที่เคยใช้ประกอบในการจดทะเบียนนิติกรรมขายฝากเมื่อวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๔๐ แล้วเห็นว่าลายมือชื่อแตกต่างกัน แต่จำเลยที่ ๙ ไม่ได้ให้โจทก์มายืนยันลายมือชื่อในเอกสาร เพียงแต่โทรศัพท์มาสอบถามและมีผู้อื่นรับสายแจ้งว่าโจทก์มีการยกให้ที่ดินจริง ก็รับจดทะเบียนการให้แก่จำเลยที่ ๑ การกระทำของจำเลยที่ ๙ จึงเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์และเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ การกระทำของจำเลยที่ ๑ ที่ ๕ ถึงที่ ๗ และที่ ๙ จึงเป็นการร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ทำให้โจทก์เสียหาย นิติกรรมการให้เมื่อวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๕๐ จึงตกเป็นโมฆะ ต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้นำที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างทั้งสองแปลงดังกล่าวจดทะเบียนจำนองและขึ้นเงินจำนองกับบุคคลอื่นและในวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๐ ได้จดทะเบียนจำนองและขึ้นเงินจำนองกับจำเลยที่ ๑๐ หลายครั้ง นิติกรรมจำนองระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑๐ ย่อมเป็นโมฆะด้วย โจทก์ทราบว่าโฉนดที่ดินที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ มอบให้เป็นโฉนดที่ดินปลอม เมื่อวันที่ ๘ พฤษภาคม ๒๕๕๑ ขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการขายฝากที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๒๘๙ ตำบลเสาธงหิน (บางกระบือ) อำเภอบางใหญ่ (บางบัวทอง) จังหวัดนนทบุรี พร้อมสิ่งปลูกสร้าง นิติกรรมการให้ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างเลขที่ดังกล่าว นิติกรรมจำนองที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างนิติกรรมไถ่ถอนจำนองที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้าง และนิติกรรมขึ้นเงินจำนองที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างเลขที่ดังกล่าวทั้งหมด ให้จำเลยที่ ๓ จดทะเบียนขายฝากที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๒๘๙ และเลขที่ ๕๗๒๙๐ ตำบลเสาธงหิน (บางกระบือ) อำเภอบางใหญ่ (บางบัวทอง) จังหวัดนนทบุรี พร้อมสิ่งปลูกสร้าง เลขที่ ๕๒/๓๗ เลขที่ ๕๒/๓๘ ซึ่งปลูกอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่โจทก์ โดยมีกำหนดระยะเวลาขายฝาก ๑ ปี ณ สำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาบางใหญ่ หากจำเลยที่ ๓ ไม่อาจมาดำเนินการให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนาของจำเลยที่ ๓ ให้จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๙ ร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์เป็นเงิน ๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ ที่ ๕ และที่ ๖ ขาดนัดยื่นคำให้การ
จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ไม่ได้ร่วมกับจำเลยที่ ๑ ปลอมลายมือชื่อของโจทก์ในหนังสือมอบอำนาจตามที่โจทก์ฟ้อง โจทก์มอบอำนาจให้จำเลยที่ ๑ ทำนิติกรรมรับซื้อฝากแต่เพียงผู้เดียว การที่โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ เป็นความเท็จ จึงเป็นการใช้สิทธิที่ไม่สุจริตและไม่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้ การที่โจทก์ได้รับโฉนดที่ดินจากจำเลยที่ ๑ แล้วไม่ตรวจสอบว่าเป็นโฉนดที่ดินฉบับจริงหรือฉบับปลอม จึงเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อ โจทก์จึงไม่ใช่ผู้เสียหาย ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๗ ให้การว่า จำเลยที่ ๗ ลงลายมือชื่อในหนังสือมอบอำนาจให้ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างฉบับลงวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๕๐ จริง แต่มิได้ร่วมและรู้เห็นเกี่ยวกับการปลอมเอกสารดังกล่าวแต่อย่างใด หากจำเลยที่ ๗ รู้ว่ามีการปลอมเอกสารดังกล่าวก็จะไม่ลงชื่อรับรอง ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ที่ ๘ และที่ ๙ ให้การว่า เหตุละเมิดของจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ตามที่โจทก์ฟ้องได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ราชการ โจทก์ชอบที่จะฟ้องจำเลยที่ ๘ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นต้นสังกัดของจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ได้โดยตรงตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ จำเลยที่ ๔ ได้จดทะเบียนขายฝากที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๓ กับโจทก์ เนื่องจากเห็นว่าเป็นกรณีที่ไม่มีลายมือชื่อของโจทก์ในสารบบที่ดินที่จะถือเป็นตัวอย่างลายมือชื่อของโจทก์ที่จะนำมาเปรียบเทียบเพื่อทำการตรวจสอบได้ แต่คู่กรณีได้บันทึกความรับผิดกันเองไว้เป็นหลักฐานแล้ว และเมื่อตรวจสอบลายมือชื่อของโจทก์ในหนังสือมอบอำนาจเทียบเคียงกับลายมือชื่อของโจทก์ในสำเนาภาพถ่ายทะเบียนบ้านและบัตรประจำตัวประชาชนแล้วปรากฏว่ามีลักษณะคล้ายคลึงกัน ประกอบกับเป็นการทำนิติกรรมที่โจทก์ได้มาซึ่งสิทธิอันใดอันหนึ่ง ไม่ทำให้โจทก์เสียสิทธิอันพึงมีพึงได้ไป อันเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการตามคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑ เรื่องหนังสือมอบอำนาจ ข้อ ๓ (จ) และจำเลยที่ ๙ ได้จดทะเบียนนิติกรรมประเภทให้ที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าว เนื่องจากเห็นว่า เป็นกรณีโจทก์ (มารดา) มอบอำนาจให้จำเลยที่ ๑ (บุตร) ทำนิติกรรมประเภทให้โดยจำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับ และลายมือชื่อของโจทก์ในหนังสือมอบอำนาจ ลงวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๕๐ เปรียบเทียบกับลายมือชื่อเดิมของโจทก์ที่ปรากฏในสารบบที่ดินทั้งสองแปลงแล้วมีลักษณะคล้ายคลึงกัน สามารถดำเนินการจดทะเบียนได้ตามระเบียบกรมที่ดิน ว่าด้วยการมอบอำนาจให้ทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมหรือกิจการอื่นเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๔๗ ข้อ ๑๐ (๔) แต่จำเลยที่ ๙ ได้ใช้ความระมัดระวังมากกว่าที่ระเบียบฯ กำหนด โดยให้จำเลยที่ ๑ นำบุคคลที่รู้เห็นเกี่ยวกับเรื่องการมอบอำนาจมายืนยันและให้บุคคลดังกล่าวบันทึกความรับผิดชอบกันเองไว้เป็นหลักฐาน อีกทั้งได้โทรศัพท์สอบถามข้อเท็จจริงในรายละเอียดกับโจทก์แล้ว เมื่อได้ข้อมูลถูกต้องตรงกับความจริง จำเลยที่ ๙ เชื่อโดยสุจริตว่าโจทก์ได้มอบอำนาจให้จำเลยที่ ๑ เป็นผู้รับมอบอำนาจจริงและโจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินทั้งสองแปลงจริง มีอำนาจโอนกรรมสิทธิ์ให้กับบุคคลอื่นได้ตามกฎหมาย จำเลยที่ ๙ จึงจดทะเบียนนิติกรรมประเภทให้ตามความประสงค์ของคู่สัญญา การกระทำดังกล่าวของจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยถูกต้องชอบด้วยกฎหมายและปฏิบัติหน้าที่โดยใช้ความระมัดระวังตามวิสัยและพฤติการณ์ตามอำนาจหน้าที่ถูกต้องครบถ้วนตามระเบียบแบบแผนของทางราชการ ไม่ได้กระทำละเมิดหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบต่อโจทก์แต่อย่างใด คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๑๐ ให้การว่า จำเลยที่ ๑๐ เป็นบุคคลภายนอก ไม่เกี่ยวข้องกับนิติกรรมระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ การรับจำนองของจำเลยที่ ๑๐ เป็นไปโดยสุจริต เสียค่าตอบแทน และจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ จำเลยที่ ๑๐ จึงไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์และไม่เสียสิทธิในฐานะผู้รับจำนอง สัญญาจำนองระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑๐ ไม่เป็นโมฆะ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยที่ ๔ ที่ ๘ และที่ ๙ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของจำเลยที่ ๔ เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑ เรื่องหนังสือมอบอำนาจ ข้อ ๓ (จ) และจำเลยที่ ๙ เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามระเบียบกรมที่ดิน ว่าด้วยการมอบอำนาจให้ทำการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม หรือกิจการอื่นเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๔๗ ข้อ ๑๐ (๔) จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่ดินในสังกัดของจำเลยที่ ๘ ร่วมกับเอกชนโดยยกข้อกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๔ และที่ ๙ กระทำการโดยประมาทเลินเล่อและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ไม่ตรวจสอบลายมือชื่อในเอกสารตามที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ยื่นต่อจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ซึ่งเป็นเอกสารปลอม โดยโจทก์มิได้ให้ความยินยอม ซึ่งจำเลยที่ ๔ ได้ดำเนินการรับจดทะเบียนนิติกรรมการขายฝากและจำเลยที่ ๙ รับจดทะเบียนนิติกรรมการให้เป็นการไม่ชอบ ตกเป็นโมฆะ ซึ่งในคดีนี้โจทก์ขอให้เพิกถอนนิติกรรมการขายฝาก นิติกรรมการยกให้และนิติกรรมการจำนองและขึ้นเงินจำนองตามคำขอท้ายฟ้อง ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาตามหลักประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ลักษณะ ๔ ว่าด้วยนิติกรรม และกรณีที่โจทก์เรียกให้จำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ชดใช้ค่าเสียหายมาด้วย ก็ต้องพิจารณาว่าเป็นการกระทำโดยละเมิดหรือไม่ ซึ่งต้องด้วยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยความรับผิดทางละเมิด ดังนั้น แม้ข้อพิพาทในคดีนี้โจทก์จะกล่าวอ้างว่า เจ้าพนักงานของรัฐสังกัดกรมที่ดินกระทำการโดยประมาทเลินเล่อและละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ในการรับจดทะเบียนนิติกรรมการขายฝาก นิติกรรมยกให้ ก็เป็นเรื่องของการกล่าวอ้างว่าการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบให้ถูกต้องตามหน้าที่ จึงไม่เป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีเป็นการขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการซื้อฝาก ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ โดยอ้างว่า จำเลยที่ ๔ ในฐานะเจ้าพนักงานที่ดิน กระทำการโดยประมาทเลินเล่อไม่ตรวจสอบลายมือชื่อที่แท้จริงของโจทก์ในสำเนาภาพถ่ายทะเบียนบ้าน และสำเนาภาพถ่ายบัตรประจำตัวประชาชน เปรียบเทียบกับลายมือชื่อปลอมในหนังสือมอบอำนาจให้ทำการซื้อฝาก แล้วจำเลยที่ ๔ ได้จดทะเบียนการซื้อฝาก (ขายฝาก) ไปตามหนังสือมอบอำนาจปลอมดังกล่าว อันเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ทำให้โจทก์ต้องชำระค่ารับซื้อฝากแก่จำเลยที่ ๓ เป็นเงินจำนวน ๒,๐๔๐,๐๐๐ บาท และขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนการให้และนิติกรรมจำนองอีกหลายครั้ง อันเนื่องมาจากการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อของจำเลยที่ ๙ ในฐานะเจ้าพนักงานที่ดิน และเรียกให้จำเลยที่ ๘ ในฐานะหน่วยงานต้นสังกัดจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเสียหายแก่โจทก์ คดีจึงมีประเด็นหลักที่จะต้องวินิจฉัยว่า การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างในที่ดินพิพาทเป็นการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามคำฟ้องเป็นการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ก่อนที่จะรับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามคำขอของคู่กรณีพนักงานเจ้าหน้าที่ต้องทำการสอบสวนคู่กรณีและมีอำนาจเรียกบุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องได้ตามความจำเป็นเพื่อพิสูจน์ถึงสิทธิและความสามารถของบุคคลรวมทั้งความสมบูรณ์ของนิติกรรม ตามนัยมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และข้อ ๒ (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ เมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่ได้จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมในอสังหาริมทรัพย์ให้แก่บุคคลใดแล้ว ทรัพยสิทธิในอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวย่อมได้รับการรับรองและคุ้มครองตราบเท่าที่ยังไม่ถูกเพิกถอนจากพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจ การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีพิพาทตามคำฟ้องนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่พิพาทและให้จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๒ และจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ส่วนประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า โจทก์ได้มอบให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ทำนิติกรรมในที่ดินที่พิพาทหรือไม่ เป็นเพียงประเด็นย่อยหนึ่งในหลายประเด็นของประเด็นหลักที่ต้องพิจารณาว่าการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของจำเลยที่ ๔ และที่ ๙ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งแม้การพิจารณาในประเด็นย่อยดังกล่าวจะต้องพิจารณาตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แต่การพิจารณาดังกล่าวมิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใด ห้ามมิให้ศาลปกครองนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายลักษณะดังกล่าวมาใช้ในการพิจารณาคดีได้ ดังนั้น ประเด็นย่อยดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นกัน เมื่อคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามนัยมาตรา ๒๑๘ และมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ที่ ๕ ถึงที่ ๗ และที่ ๑๐ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน จำเลยที่ ๔ ที่ ๘ และที่ ๙ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์มอบอำนาจให้จำเลยที่ ๒ จดทะเบียนรับซื้อฝากที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๒๘๙ และเลขที่ ๕๗๒๙๐ พร้อมสิ่งปลูกสร้าง จากจำเลยที่ ๓ แต่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ร่วมกันปลอมลายมือชื่อโจทก์ลงในหนังสือมอบอำนาจแล้วนำสำเนาภาพถ่ายทะเบียนบ้านและสำเนาภาพถ่ายบัตรประจำตัวประชาชนของโจทก์ที่โจทก์ได้ลงลายมือชื่อรับรองไว้มาประกอบกับหนังสือมอบอำนาจปลอมดังกล่าวเพื่อใช้อ้างต่อจำเลยที่ ๔ ซึ่งจำเลยที่ ๔ ได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อรับจดทะเบียนขายฝากที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวโดยไม่ตรวจสอบลายมือชื่อของโจทก์ อันเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ การกระทำของจำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๔ จึงเป็นการร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ นิติกรรมการขายฝากระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้นำโฉนดที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวซึ่งเป็นเอกสารปลอมมามอบให้แก่โจทก์ และต่อมาจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๕ ถึงที่ ๗ ได้ร่วมกันปลอมลายมือชื่อโจทก์ลงในหนังสือมอบอำนาจ ภาพถ่ายสำเนาทะเบียนบ้านและภาพถ่ายสำเนาบัตรประจำตัวประชาชนของโจทก์ และจำเลยที่ ๑ ได้นำเอกสารปลอมทั้งสามฉบับดังกล่าวอ้างต่อจำเลยที่ ๙ เพื่อให้รับจดทะเบียนการให้ที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ซึ่งมีจำเลยที่ ๕ ถึงที่ ๗ ยืนยันต่อจำเลยที่ ๙ ว่า ลายมือชื่อของโจทก์ในหนังสือมอบอำนาจปลอมเป็นลายมือชื่อที่แท้จริงและโจทก์ได้ลงชื่อต่อหน้าตน ซึ่งจำเลยที่ ๙ ได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อ ไม่ได้ให้โจทก์มายืนยันลายมือชื่อในเอกสารเพียงแต่โทรศัพท์มาสอบถามและมีผู้อื่นรับสายแจ้งว่าโจทก์มีการยกให้ที่ดินจริง ก็รับจดทะเบียนการให้แก่จำเลยที่ ๑ การกระทำของจำเลยที่ ๙ จึงเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อและเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ การกระทำของจำเลยที่ ๑ ที่ ๕ ถึงที่ ๗ และที่ ๙ จึงเป็นการร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ทำให้โจทก์เสียหาย นิติกรรมการให้ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงตกเป็นโมฆะ ต่อมาจำเลยที่ ๑ ได้นำที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างทั้งสองแปลงดังกล่าวจดทะเบียนจำนองและขึ้นเงินจำนองกับบุคคลอื่นและนำมาจำนองและขึ้นเงินจำนองกับจำเลยที่ ๑๐ นิติกรรมจำนองระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๑๐ ย่อมเป็นโมฆะด้วย ขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมการขายฝาก การให้ การจำนองและไถ่ถอนจำนองที่เกี่ยวกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๕๗๒๘๙ และเลขที่ ๕๗๒๙๐ ทั้งหมด ให้จำเลยที่ ๓ จดทะเบียนขายฝากที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างให้แก่โจทก์ โดยมีกำหนดระยะเวลาขายฝาก ๑ ปี หากจำเลยที่ ๓ ไม่อาจมาดำเนินการให้ถือเอาคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนาของจำเลยที่ ๓ และให้จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ ที่ ๔ ถึงที่ ๙ ร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายให้แก่โจทก์เป็นเงิน ๕๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า คดีนี้แม้โจทก์จะฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานของรัฐซึ่งเป็นผู้รับจดทะเบียนนิติกรรมการขายฝากและการโอนที่ดินพิพาทมาด้วยก็ตาม แต่การรับจดทะเบียนสิทธิดังกล่าวก็จะต้องพิจารณาสิทธิของบุคคลผู้เป็นคู่กรณีเป็นสำคัญ เมื่อมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่โจทก์อ้างว่า จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๕ ถึงที่ ๗ ได้ร่วมกันปลอมลายมือชื่อโจทก์ลงในหนังสือมอบอำนาจเพื่อใช้ในการจดทะเบียนซื้อฝากที่ดินจากจำเลยที่ ๓ และจดทะเบียนการให้ที่ดินดังกล่าวแก่จำเลยที่ ๑ อันเป็นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกัน ซึ่งคดีระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๔ ที่ ๘ และที่ ๙ ที่โจทก์กล่าวอ้างว่า เป็นเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐได้กระทำการโดยประมาทเลินเล่อในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมก็เป็นกรณีที่สืบเนื่องมาจากการปลอมหนังสือมอบอำนาจดังกล่าว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามที่โจทก์มีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงว่าหนังสือมอบอำนาจให้จำเลยที่ ๑ รับซื้อฝากที่ดินพิพาท และหนังสือมอบอำนาจให้จำเลยที่ ๑ จดทะเบียนการให้ที่ดินพิพาทชอบด้วยกฎหมายหรือไม่เป็นหลัก หากได้ความว่าการมอบอำนาจถูกต้องชอบด้วยกฎหมายแล้ว การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพิพาทก็ย่อมจะชอบด้วยกฎหมายมีผลให้สิทธิในที่ดินพิพาทโอนไปเป็นของจำเลยที่ ๑ แต่หากการมอบอำนาจไม่ถูกต้องชอบด้วยกฎหมาย การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพิพาทก็ย่อมจะไม่ชอบด้วยกฎหมายมีผลให้สิทธิในที่ดินยังเป็นของจำเลยที่ ๓ อยู่ ข้อพิพาทในคดีนี้เกิดขึ้นอันเนื่องมาจากข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันเอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางอุไร ชาลีมุ้ย โจทก์ นายสมรักษ์ ชาลีมุ้ย ที่๑ นางอรทัย กองโชค ที่ ๒ นางสุทธาทิพย์ อิฐกาญจนา ที่ ๓ นายอุทัยหรือสันต์ชัย แก้วหมาย ที่ ๔ นายสมพงษ์ มาตย์วิเศษ ที่ ๕ นายวิชัย สุภาพ ที่ ๖ นายหรือพันเอก เอกชัย ล้อมพงศ์ ที่ ๗ กรมที่ดิน ที่ ๘ นายศิลป์ชัย สถิตเสถียร ที่ ๙ นายกัณฐศักย์ สุคนธมาน ที่ ๑๐ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑/๒๕๕๕
วันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๑ เทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องห้างหุ้นส่วนจำกัดเรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ในวงเงิน ๕,๔๙๕,๐๐๐ บาท มีหนังสือ ค้ำประกันของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร สาขาเวียงสระ เป็นประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างในวงเงิน ๒๗๔,๗๕๐ บาท แต่การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีจึงบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน และได้ว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่ทำงานต่อจนแล้วเสร็จ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระเงินค่าเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันผิดนัดจนถึงวันฟ้องเป็นเงิน ๕,๖๖๕.๑๙ บาท และให้ร่วมกันชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจาก เห็นว่า แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อโรงแรม คลิฟโฮเต็ลได้จดทะเบียนโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรม ภัตตาคาร ไนต์คลับ ฯลฯ โรงแรมดังกล่าวจึงมิใช่สร้างขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ หรือเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะและแม้ว่าข้อสัญญามีข้อผูกมัดดังเช่นสัญญาทั่วไปของทางราชการก็ตาม เมื่ออาคารที่ว่าจ้างก่อสร้างปรับปรุงมีไว้เพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่คดีพิพาท ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ศาลปกครองจะรับไว้พิจารณาได้
ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์
ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่าผู้ฟ้องคดีว่าจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำการก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ซึ่งแม้เดิมอาคารโรงแรมดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจะนำออกให้บุคคลอื่นเช่าเพื่อประกอบกิจการโรงแรมในเชิงพาณิชย์มาก่อนก็ตาม แต่เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า หลังจากที่เอกชนได้เลิกเช่าอาคารโรงแรมดังกล่าวในปี ๒๕๓๕ แล้ว อาคารมีสภาพเก่าและชำรุดได้ถูกทิ้งว่างไว้จนกระทั่งปี ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีจึงมีนโยบายปรับปรุงอาคารดังกล่าว โดยว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ทำการก่อสร้างปรับปรุงตามสัญญาจ้างพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนสเพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๕๓ และมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏว่ายังมีบางส่วนของอาคารดังกล่าว (ชั้นที่ ๓) ที่ผู้ฟ้องคดียังใช้ในเชิงพาณิชย์ คือ เปิดบริการให้เช่าเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง แต่เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างเหมารวมฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งออกเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวทั้งหมดเป็นการจ้างเพื่อจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ฟ้องคดี และเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับเมื่อขณะทำสัญญาจ้างในคดีนี้ปรากฏตามแบบแปลนแผนผังท้ายสัญญาจ้างว่า ผู้ฟ้องคดีจะใช้อาคารชั้นที่ ๒ ตามวัตถุประสงค์ดังที่กล่าวมาแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) มีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรมหรือให้เอกชนเช่าดำเนินธุรกิจโรงแรม อันเป็นการประกอบกิจการในเชิงพาณิชย์เป็นสำคัญ การที่ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เนื้อที่เพียงเล็กน้อยของอาคารเป็นศูนย์การเรียนรู้และสถานที่ออกกำลังกาย ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการภายหลังจากที่ได้ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีแล้ว สัญญาพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้ว เห็นว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งว่า เป็นกรณีพิพาทในทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้รอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราว เพื่อให้ศาลยุติธรรมจัดทำความเห็นตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๙ ของข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เทศบาลเมืองนาสารผู้ฟ้องคดีจะมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ จะต้องเป็นสัญญาที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีหาได้บรรยายว่าสัญญาดังกล่าวเข้าลักษณะใดลักษณะหนึ่ง คงปรากฏตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีได้เสนอข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีมีนโยบายปรับปรุงอาคารพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนส (สถานที่ออกกำลังกาย) เพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าไปใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น นอกจากนั้นผู้ฟ้องคดียังรับว่า ในชั้นที่ ๓ ผู้ฟ้องคดียังคงเปิดบริการในเชิงพาณิชย์ โดยเปิดบริการเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง เมื่อพิจารณาถึงลักษณะที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์และศูนย์ฟิตเนสที่ตั้งอยู่ในชั้นที่ ๒ การที่ประชาชนจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แตกต่างจากการที่จะนำเครื่องออกกำลังกายไปวางไว้ตามสวนสาธารณะหรือสถานที่สาธารณะต่าง ๆ หรือตามอาคารสาธารณะประโยชน์ต่าง ๆ ที่สื่อให้เห็นว่า ประชาชนสามารถเข้าไปใช้บริการได้โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใด ๆ แต่อาคารพิพาทกลับปรับปรุงให้มีสภาพเป็นโรงแรม การจัดการดูแลภายในโรงแรมย่อมต้องเข้มงวดทั้งในเรื่องความปลอดภัย ความสะอาด และความสะดวกของแขกผู้มาพัก อีกทั้งมีการเรียกชื่ออาคารดังกล่าวว่าเป็นโรงแรมเทศบาลอันมีลักษณะเป็นการพาณิชย์อย่างเห็นได้ชัดการที่ประชาชนทั่วไปจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แต่เป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่แขกผู้มาพักในโรงแรมมากกว่า ย่อมแสดงให้เห็นว่าวัตถุประสงค์การจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปรับปรุงอาคารพิพาทก็เพื่อวัตถุประสงค์เชิงพาณิชย์เป็นหลัก มิใช่เพื่อจัดให้มีบริการสาธารณะเป็นหลักแต่อย่างใด แม้สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวจะเป็นสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่มิอาจแบ่งแยกได้ จึงต้องถือวัตถุประสงค์ของการจ้างว่ามีวัตถุประสงค์เพื่อการใดเป็นสำคัญ และเมื่อปรากฏว่าสัญญาจ้างดังกล่าว มีวัตถุประสงค์ปรับปรุงเพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารระหว่าง ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงมิใช่คดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เทศบาลเมืองนาสาร ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเอกชนให้ชำระค่าเสียหายจากการที่หน่วยงานทางปกครองต้องว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่อันเนื่องมาจากเอกชนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) กับผู้ฟ้องคดี กรณีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยในคดีนี้ว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง โดยพระราชบัญญัติดังกล่าวได้นิยามสัญญาทางปกครองไว้ตามมาตรา ๓ ว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่ตามข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า โรงแรมดังกล่าวซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีได้เปิดให้เอกชนเช่าเพื่อประกอบการโรงแรมและเก็บค่าเช่าเรื่อยมา ซึ่งผู้ฟ้องคดีเองสามารถกระทำได้ตามนัยพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๕๔(๑๒) ที่ให้อำนาจเทศบาลเมืองสามารถจัดทำกิจการเทศพาณิชย์ในเขตเทศบาลได้ กรณีจึงแสดงให้เห็นได้ว่าเทศบาลเมืองนาสารซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้ใช้อาคารโรงแรมดังกล่าวเพื่อวัตถุประสงค์ในการพาณิชยกรรมเป็นสำคัญ โดยได้มุ่งเก็บค่าเช่าจากเอกชนในเชิงการค้าพาณิชย์ การที่ผู้ฟ้องคดีทำสัญญาปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๒๒/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ก็เนื่องจากอาคารโรงแรมดังกล่าวมีสภาพเก่าและชำรุดทรุดโทรม โดยทางผู้ฟ้องคดีได้ปรับปรุงก็เพื่อกิจกรรมทางพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง การปรับปรุงดังกล่าวหาใช่เพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะแต่อย่างใดไม่ ถึงแม้จะมีข้อเท็จจริงปรากฏว่ามีการปรับปรุงบางส่วนของอาคารพิพาทเป็นห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย เพื่อให้ประชาชนใช้บริการก็ตาม แต่การบริการดังกล่าวเป็นไปเพื่อสนับสนุนการดำเนินการเชิงพาณิชย์ของผู้ฟ้องคดี โดยเมื่อพิจารณาจากที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย ที่ตั้งอยู่ภายในอาคารโรงแรมชั้นที่ ๒ ซึ่งประชาชนทั่วไปย่อมไม่สะดวกที่เข้าไปใช้บริการ คงมีแต่บุคคลที่เข้าไปใช้บริการโรงแรมเท่านั้นที่อาจได้ประโยชน์ในการบริการดังกล่าว สัญญาจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) จึงเป็นสัญญาเพื่อประโยชน์ในการพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง หาใช่สัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนในการดำเนินกิจกรรมทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด อีกทั้งเมื่อพิเคราะห์ถึงสัญญาดังกล่าวก็ไม่ปรากกฏว่ามีข้อกำหนดที่ให้สิทธิพิเศษแก่ฝ่ายปกครองแต่อย่างใด ดังนั้น แม้คู่สัญญาในสัญญาดังกล่าวฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็มิอาจทำให้สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ สัญญาว่าจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างเทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ห้างหุ้นส่วนจำกัด เรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑/๒๕๕๕
วันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๑ เทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องห้างหุ้นส่วนจำกัดเรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ในวงเงิน ๕,๔๙๕,๐๐๐ บาท มีหนังสือ ค้ำประกันของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร สาขาเวียงสระ เป็นประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างในวงเงิน ๒๗๔,๗๕๐ บาท แต่การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีจึงบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน และได้ว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่ทำงานต่อจนแล้วเสร็จ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระเงินค่าเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันผิดนัดจนถึงวันฟ้องเป็นเงิน ๕,๖๖๕.๑๙ บาท และให้ร่วมกันชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจาก เห็นว่า แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อโรงแรม คลิฟโฮเต็ลได้จดทะเบียนโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรม ภัตตาคาร ไนต์คลับ ฯลฯ โรงแรมดังกล่าวจึงมิใช่สร้างขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ หรือเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะและแม้ว่าข้อสัญญามีข้อผูกมัดดังเช่นสัญญาทั่วไปของทางราชการก็ตาม เมื่ออาคารที่ว่าจ้างก่อสร้างปรับปรุงมีไว้เพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่คดีพิพาท ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ศาลปกครองจะรับไว้พิจารณาได้
ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์
ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่าผู้ฟ้องคดีว่าจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำการก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ซึ่งแม้เดิมอาคารโรงแรมดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจะนำออกให้บุคคลอื่นเช่าเพื่อประกอบกิจการโรงแรมในเชิงพาณิชย์มาก่อนก็ตาม แต่เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า หลังจากที่เอกชนได้เลิกเช่าอาคารโรงแรมดังกล่าวในปี ๒๕๓๕ แล้ว อาคารมีสภาพเก่าและชำรุดได้ถูกทิ้งว่างไว้จนกระทั่งปี ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีจึงมีนโยบายปรับปรุงอาคารดังกล่าว โดยว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ทำการก่อสร้างปรับปรุงตามสัญญาจ้างพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนสเพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๕๓ และมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏว่ายังมีบางส่วนของอาคารดังกล่าว (ชั้นที่ ๓) ที่ผู้ฟ้องคดียังใช้ในเชิงพาณิชย์ คือ เปิดบริการให้เช่าเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง แต่เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างเหมารวมฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งออกเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวทั้งหมดเป็นการจ้างเพื่อจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ฟ้องคดี และเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับเมื่อขณะทำสัญญาจ้างในคดีนี้ปรากฏตามแบบแปลนแผนผังท้ายสัญญาจ้างว่า ผู้ฟ้องคดีจะใช้อาคารชั้นที่ ๒ ตามวัตถุประสงค์ดังที่กล่าวมาแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) มีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรมหรือให้เอกชนเช่าดำเนินธุรกิจโรงแรม อันเป็นการประกอบกิจการในเชิงพาณิชย์เป็นสำคัญ การที่ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เนื้อที่เพียงเล็กน้อยของอาคารเป็นศูนย์การเรียนรู้และสถานที่ออกกำลังกาย ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการภายหลังจากที่ได้ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีแล้ว สัญญาพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้ว เห็นว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งว่า เป็นกรณีพิพาทในทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้รอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราว เพื่อให้ศาลยุติธรรมจัดทำความเห็นตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๙ ของข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เทศบาลเมืองนาสารผู้ฟ้องคดีจะมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ จะต้องเป็นสัญญาที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีหาได้บรรยายว่าสัญญาดังกล่าวเข้าลักษณะใดลักษณะหนึ่ง คงปรากฏตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีได้เสนอข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีมีนโยบายปรับปรุงอาคารพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนส (สถานที่ออกกำลังกาย) เพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าไปใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น นอกจากนั้นผู้ฟ้องคดียังรับว่า ในชั้นที่ ๓ ผู้ฟ้องคดียังคงเปิดบริการในเชิงพาณิชย์ โดยเปิดบริการเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง เมื่อพิจารณาถึงลักษณะที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์และศูนย์ฟิตเนสที่ตั้งอยู่ในชั้นที่ ๒ การที่ประชาชนจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แตกต่างจากการที่จะนำเครื่องออกกำลังกายไปวางไว้ตามสวนสาธารณะหรือสถานที่สาธารณะต่าง ๆ หรือตามอาคารสาธารณะประโยชน์ต่าง ๆ ที่สื่อให้เห็นว่า ประชาชนสามารถเข้าไปใช้บริการได้โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใด ๆ แต่อาคารพิพาทกลับปรับปรุงให้มีสภาพเป็นโรงแรม การจัดการดูแลภายในโรงแรมย่อมต้องเข้มงวดทั้งในเรื่องความปลอดภัย ความสะอาด และความสะดวกของแขกผู้มาพัก อีกทั้งมีการเรียกชื่ออาคารดังกล่าวว่าเป็นโรงแรมเทศบาลอันมีลักษณะเป็นการพาณิชย์อย่างเห็นได้ชัดการที่ประชาชนทั่วไปจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แต่เป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่แขกผู้มาพักในโรงแรมมากกว่า ย่อมแสดงให้เห็นว่าวัตถุประสงค์การจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปรับปรุงอาคารพิพาทก็เพื่อวัตถุประสงค์เชิงพาณิชย์เป็นหลัก มิใช่เพื่อจัดให้มีบริการสาธารณะเป็นหลักแต่อย่างใด แม้สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวจะเป็นสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่มิอาจแบ่งแยกได้ จึงต้องถือวัตถุประสงค์ของการจ้างว่ามีวัตถุประสงค์เพื่อการใดเป็นสำคัญ และเมื่อปรากฏว่าสัญญาจ้างดังกล่าว มีวัตถุประสงค์ปรับปรุงเพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารระหว่าง ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงมิใช่คดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เทศบาลเมืองนาสาร ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเอกชนให้ชำระค่าเสียหายจากการที่หน่วยงานทางปกครองต้องว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่อันเนื่องมาจากเอกชนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) กับผู้ฟ้องคดี กรณีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยในคดีนี้ว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง โดยพระราชบัญญัติดังกล่าวได้นิยามสัญญาทางปกครองไว้ตามมาตรา ๓ ว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่ตามข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า โรงแรมดังกล่าวซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีได้เปิดให้เอกชนเช่าเพื่อประกอบการโรงแรมและเก็บค่าเช่าเรื่อยมา ซึ่งผู้ฟ้องคดีเองสามารถกระทำได้ตามนัยพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๕๔(๑๒) ที่ให้อำนาจเทศบาลเมืองสามารถจัดทำกิจการเทศพาณิชย์ในเขตเทศบาลได้ กรณีจึงแสดงให้เห็นได้ว่าเทศบาลเมืองนาสารซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้ใช้อาคารโรงแรมดังกล่าวเพื่อวัตถุประสงค์ในการพาณิชยกรรมเป็นสำคัญ โดยได้มุ่งเก็บค่าเช่าจากเอกชนในเชิงการค้าพาณิชย์ การที่ผู้ฟ้องคดีทำสัญญาปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๒๒/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ก็เนื่องจากอาคารโรงแรมดังกล่าวมีสภาพเก่าและชำรุดทรุดโทรม โดยทางผู้ฟ้องคดีได้ปรับปรุงก็เพื่อกิจกรรมทางพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง การปรับปรุงดังกล่าวหาใช่เพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะแต่อย่างใดไม่ ถึงแม้จะมีข้อเท็จจริงปรากฏว่ามีการปรับปรุงบางส่วนของอาคารพิพาทเป็นห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย เพื่อให้ประชาชนใช้บริการก็ตาม แต่การบริการดังกล่าวเป็นไปเพื่อสนับสนุนการดำเนินการเชิงพาณิชย์ของผู้ฟ้องคดี โดยเมื่อพิจารณาจากที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย ที่ตั้งอยู่ภายในอาคารโรงแรมชั้นที่ ๒ ซึ่งประชาชนทั่วไปย่อมไม่สะดวกที่เข้าไปใช้บริการ คงมีแต่บุคคลที่เข้าไปใช้บริการโรงแรมเท่านั้นที่อาจได้ประโยชน์ในการบริการดังกล่าว สัญญาจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) จึงเป็นสัญญาเพื่อประโยชน์ในการพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง หาใช่สัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนในการดำเนินกิจกรรมทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด อีกทั้งเมื่อพิเคราะห์ถึงสัญญาดังกล่าวก็ไม่ปรากกฏว่ามีข้อกำหนดที่ให้สิทธิพิเศษแก่ฝ่ายปกครองแต่อย่างใด ดังนั้น แม้คู่สัญญาในสัญญาดังกล่าวฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็มิอาจทำให้สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ สัญญาว่าจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างเทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ห้างหุ้นส่วนจำกัด เรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒/๒๕๕๕
วันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดระยอง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดระยองโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓)ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๒ บริษัทปิยะ เอ็นจิเนียริ่ง จำกัด ผู้ร้อง ยื่นคำร้องต่อศาลจังหวัดระยอง เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๕๘๖/๒๕๕๒ โดยอ้างว่า ผู้ร้องมีฐานะเป็นเจ้าหนี้ตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทระหว่างผู้ร้องกับกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช (กรมป่าไม้เดิม) อันเนื่องมาจากสัญญาจ้างก่อสร้างโครงการศูนย์การศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง ซึ่งอนุญาโตตุลาการชี้ขาดให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ชำระเงินจำนวน ๔,๑๖๐,๙๗๗.๙๖ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันทำคำชี้ขาดจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้น และให้คืนหลักประกันผลงานที่หักไว้เป็นเงินจำนวน ๔๗๒,๙๑๗.๙๐ บาท แก่ผู้ร้อง แต่กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช เพิกเฉย ขอให้บังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืชชำระเงินจำนวน ๔,๗๕๘,๗๒๕.๑๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของเงินจำนวน ๔,๑๖๐,๙๗๗.๙๖ บาท นับถัดจากวันยื่นคำร้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ร้อง
กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ผู้คัดค้าน ยื่นคำร้องคัดค้านว่า คำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการไม่มีผลผูกพันคู่พิพาทและไม่อาจขอบังคับได้ เนื่องจากการชี้ขาดมีความคลาดเคลื่อนจากข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานหลายประการ อันเป็นการวินิจฉัยชี้ขาดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งการที่อนุญาโตตุลาการมีคำวินิจฉัยกำหนดเปลี่ยนแปลงค่างานตามสัญญาจ้างก่อสร้างโครงการศูนย์การศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง ให้แตกต่างไปจากข้อตกลงในสัญญาจึงเป็นการไม่ชอบด้วยข้อสัญญา ถือเป็นการชี้ขาดขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน อันเป็นเหตุให้คำชี้ขาดดังกล่าวถูกเพิกถอนได้ตามมาตรา ๔๐ (๑) (ง) (๒) (ข) ประกอบมาตรา ๓๗ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ผู้คัดค้านจึงยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลางภายในกำหนดตามกฎหมาย ศาลปกครองกลางรับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาแล้วเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๖๖/๒๕๕๒ ขอให้ยกคำร้อง
ผู้คัดค้านยื่นคำร้องว่า คดีนี้เป็นคดีที่สืบเนื่องจากผู้คัดค้านตกลงทำสัญญาว่าจ้าง ผู้ร้องให้ก่อสร้างโครงการศูนย์ศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง เพื่อศึกษาธรรมชาติ โดยจัดทำบริการสาธารณะและจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นสัญญาทางปกครอง และเมื่อเริ่มดำเนินการตามสัญญาดังกล่าว เกิดมีข้อพิพาทโต้แย้งเกี่ยวกับข้อกำหนดในสัญญาและมีการนำเสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการพิจารณาซึ่งต่อมาอนุญาโตตุลาการมีคำวินิจฉัยให้ผู้คัดค้านชดใช้เงินให้แก่ผู้ร้อง ผู้ร้องจึงยื่นคำร้องเป็นคดีนี้ขอให้บังคับตามคำชี้ขาดดังกล่าว คดีจึงมีมูลหนี้มาจากสัญญาทางปกครอง และผู้คัดค้านได้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองกลาง เพื่อขอให้ศาลปกครองกลางพิจารณาสั่งเพิกถอนคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการแล้ว หากศาลปกครองกลางมีคำสั่งเพิกถอนคำชี้ขาดดังกล่าว ผู้ร้องก็ไม่อาจบังคับตามคำชี้ขาดได้ คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ผู้ร้องทำคำชี้แจงว่า คดีนี้มีเนื้อหาประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการว่าจ้างก่อสร้างตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง การที่ผู้คัดค้านอ้างว่า คำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการขัดต่อข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานถือเป็นการชี้ขาดที่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนนั้น เป็นการโต้แย้งการวิเคราะห์พยานหลักฐานและดุลพินิจ ในการวินิจฉัยหรือการรับฟังพยานหลักฐานในสำนวนของอนุญาโตตุลาการและการโต้แย้งการให้เหตุผลในการวินิจฉัยซึ่งไม่ปรากฏว่ามีการวินิจฉัยผิดจากวิธีพิจารณาโดยชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๓๗ วรรคสอง มาตรา ๔๐ (๑) (ง) (๒) (ข) ศาลจังหวัดระยองเป็นศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในคดีนี้ตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๙ มาตรา ๔๑ และมาตรา ๔๒ อีกทั้งหากเป็นกรณีที่ศาลที่มีเขตอำนาจทำการเพิกถอนหรือระงับใช้ซึ่งคำชี้ขาด ศาลอาจเลื่อนการพิจารณาคดีที่ขอบังคับตามคำชี้ขาดไปได้ตามที่เห็นสมควร และถ้าคู่พิพาทฝ่ายที่ขอบังคับตามคำชี้ขาดร้องขอ ศาลอาจสั่งให้คู่พิพาทฝ่ายที่จะถูกบังคับวางหลักประกันที่เหมาะสมก่อนก็ได้ ตามมาตรา ๔๓ (๖) ขอให้ยกคำร้องขอโอนคดีและดำเนินกระบวนพิจารณาคดีนี้ต่อไป
ศาลจังหวัดระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ร้องยื่นคำร้องต่อศาลนี้เพื่อบังคับตามคำชี้ขาด แล้วผู้คัดค้านยื่นคำร้องคัดค้านอ้างเหตุว่า คำชี้ขาดอยู่ระหว่างการพิจารณาขอให้ศาลปกครองเพิกถอนตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๓๗ วรรคสอง มาตรา ๔๐ (๑) (ง) (๒) (ข) ประกอบมาตรา ๓๗ คดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองนั้น ผู้คัดค้านมิได้โต้แย้งหรือคัดค้านว่า ผู้ร้องยื่นคำร้องผิดเขตอำนาจศาลหรือคำร้องถูกจำกัดห้ามโดยบทบัญญัติแห่งกฎหมายเรื่องเขตอำนาจศาลแต่อย่างใด ผู้คัดค้านอ้างแต่เพียงว่าคำชี้ขาดอยู่ระหว่างการพิจารณาคำร้องขอเพิกถอนของศาลปกครองเท่านั้น เมื่อคำร้องนี้มิใช่การร้องผิดเขตอำนาจศาลหรือต้องถูกจำกัดห้ามโดยบทบัญญัติแห่งกฎหมายเรื่องเขตอำนาจศาล แต่ผู้ร้องยื่นคำร้องตามภูมิลำเนาที่ตนมีและตั้งอยู่ในเขตอำนาจศาลนี้ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ประกอบกับก่อนยื่นคำร้องและขณะยื่นคำร้องหรือขณะนี้ศาลปกครองยังมิได้มีคำสั่งเพิกถอนคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการแต่อย่างใด คำร้องนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลจังหวัดระยองที่มีเขตอำนาจ ซึ่งย่อมบังคับได้ตามคำชี้ขาดที่กล่าวมา ตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๔๑ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้มูลเหตุแห่งข้อพิพาทตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการคือสัญญาก่อสร้างโครงการศูนย์ศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง ระหว่างผู้ร้องกับกรมป่าไม้ ซึ่งต่อมาผู้คัดค้านได้รับโอนสิทธิ หน้าที่และภาระผูกพันตามสัญญาดังกล่าวมาจากกรมป่าไม้ ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๒ มาตรา ๒๓ ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๖๗ เมื่อสัญญาดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือผู้คัดค้านซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และวัตถุแห่งสัญญานี้คือการก่อสร้างสิ่งสร้างทั่วไปโครงการศูนย์ศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง เพื่อเป็นแหล่งสำหรับศึกษาหาความรู้ฝึกอบรมด้านการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญของผู้คัดค้านที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะในการอนุรักษ์ สงวน คุ้มครอง ฟื้นฟู ดูแลรักษา ส่งเสริมและทำนุบำรุงทรัพยากรป่าไม้ให้บรรลุผล สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ศาลปกครองจึงเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ดังนั้นการที่ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการอันเกิดจากข้อพิพาทตามสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบมาตรา ๙ และมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ข้อเท็จจริงตามคำร้องสรุปได้ว่า ผู้ร้องมีฐานะเป็นเจ้าหนี้ตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างก่อสร้างโครงการศูนย์การศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง ระหว่างผู้ร้อง ผู้รับจ้าง กับกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช (กรมป่าไม้เดิม) ผู้ว่าจ้าง ซึ่งคณะอนุญาโตตุลาการชี้ขาดให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ชำระเงินจำนวน ๔,๑๖๐,๙๗๗.๙๖ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันทำคำชี้ขาดจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้น และให้คืนหลักประกันผลงานที่หักไว้เป็นเงินจำนวน ๔๗๒,๙๑๗.๙๐ บาท แก่ผู้ร้อง แต่กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช เพิกเฉย ขอให้บังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืชชำระเงินจำนวน ๔,๗๕๘,๗๒๕.๑๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของเงินจำนวน ๔,๑๖๐,๙๗๗.๙๖ บาท นับถัดจากวันยื่นคำร้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ร้อง ผู้คัดค้านยื่นคำร้องคัดค้านสรุปได้ว่า คำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการไม่มีผลผูกพันคู่พิพาทและไม่อาจขอบังคับได้ เนื่องจากเป็นการวินิจฉัยชี้ขาดที่ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งการที่อนุญาโตตุลาการมีคำวินิจฉัยกำหนดเปลี่ยนแปลงค่างานตามสัญญาจ้างก่อสร้างโครงการศูนย์การศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง ให้แตกต่างไปจากข้อตกลงในสัญญาจึงเป็นการไม่ชอบด้วยข้อสัญญา ถือเป็นการชี้ขาดขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน อันเป็นเหตุให้คำชี้ขาดดังกล่าวถูกเพิกถอนได้ตามมาตรา ๔๐ (๑) (ง) (๒) (ข) ประกอบมาตรา ๓๗ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ผู้คัดค้านจึงยื่นคำคัดค้านต่อศาลปกครองกลางภายในกำหนดตามกฎหมาย ซึ่งศาลปกครองกลางรับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาแล้ว ขอให้ยกคำร้อง เห็นว่า กรณีเป็นข้อพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาจ้างก่อสร้างโครงการศูนย์การศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง คดีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาพิพาทระหว่างผู้ร้องกับผู้คัดค้านเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ เมื่อผู้คัดค้านรับโอนสิทธิ หน้าที่และภาระผูกพันตามสัญญาดังกล่าวมาจากกรมป่าไม้ซึ่งเป็นคู่สัญญาเดิม ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๒ มาตรา ๒๓ ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๖๗ มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทำสัญญาว่าจ้างผู้ร้องให้ก่อสร้างสิ่งสร้างทั่วไปโครงการศูนย์การศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง เพื่อเป็นแหล่งสำหรับศึกษาหาความรู้ฝึกอบรมด้านการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ อันเป็นภารกิจเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งในการอนุรักษ์ สงวน คุ้มครอง ฟื้นฟู ดูแลรักษา ส่งเสริมและทำนุบำรุงทรัพยากรป่าไม้ให้บรรลุผล สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้น การที่ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการอันเกิดจากข้อพิพาทตามสัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบมาตรา ๙ และมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง บริษัทปิยะ เอ็นจิเนียริ่ง จำกัด ผู้ร้อง กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ผู้คัดค้าน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒/๒๕๕๕
วันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดระยอง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดระยองโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓)ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๒ บริษัทปิยะ เอ็นจิเนียริ่ง จำกัด ผู้ร้อง ยื่นคำร้องต่อศาลจังหวัดระยอง เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๕๘๖/๒๕๕๒ โดยอ้างว่า ผู้ร้องมีฐานะเป็นเจ้าหนี้ตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทระหว่างผู้ร้องกับกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช (กรมป่าไม้เดิม) อันเนื่องมาจากสัญญาจ้างก่อสร้างโครงการศูนย์การศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง ซึ่งอนุญาโตตุลาการชี้ขาดให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ชำระเงินจำนวน ๔,๑๖๐,๙๗๗.๙๖ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันทำคำชี้ขาดจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้น และให้คืนหลักประกันผลงานที่หักไว้เป็นเงินจำนวน ๔๗๒,๙๑๗.๙๐ บาท แก่ผู้ร้อง แต่กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช เพิกเฉย ขอให้บังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืชชำระเงินจำนวน ๔,๗๕๘,๗๒๕.๑๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของเงินจำนวน ๔,๑๖๐,๙๗๗.๙๖ บาท นับถัดจากวันยื่นคำร้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ร้อง
กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ผู้คัดค้าน ยื่นคำร้องคัดค้านว่า คำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการไม่มีผลผูกพันคู่พิพาทและไม่อาจขอบังคับได้ เนื่องจากการชี้ขาดมีความคลาดเคลื่อนจากข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานหลายประการ อันเป็นการวินิจฉัยชี้ขาดที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งการที่อนุญาโตตุลาการมีคำวินิจฉัยกำหนดเปลี่ยนแปลงค่างานตามสัญญาจ้างก่อสร้างโครงการศูนย์การศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง ให้แตกต่างไปจากข้อตกลงในสัญญาจึงเป็นการไม่ชอบด้วยข้อสัญญา ถือเป็นการชี้ขาดขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน อันเป็นเหตุให้คำชี้ขาดดังกล่าวถูกเพิกถอนได้ตามมาตรา ๔๐ (๑) (ง) (๒) (ข) ประกอบมาตรา ๓๗ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ผู้คัดค้านจึงยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลางภายในกำหนดตามกฎหมาย ศาลปกครองกลางรับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาแล้วเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๖๖/๒๕๕๒ ขอให้ยกคำร้อง
ผู้คัดค้านยื่นคำร้องว่า คดีนี้เป็นคดีที่สืบเนื่องจากผู้คัดค้านตกลงทำสัญญาว่าจ้าง ผู้ร้องให้ก่อสร้างโครงการศูนย์ศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง เพื่อศึกษาธรรมชาติ โดยจัดทำบริการสาธารณะและจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นสัญญาทางปกครอง และเมื่อเริ่มดำเนินการตามสัญญาดังกล่าว เกิดมีข้อพิพาทโต้แย้งเกี่ยวกับข้อกำหนดในสัญญาและมีการนำเสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการพิจารณาซึ่งต่อมาอนุญาโตตุลาการมีคำวินิจฉัยให้ผู้คัดค้านชดใช้เงินให้แก่ผู้ร้อง ผู้ร้องจึงยื่นคำร้องเป็นคดีนี้ขอให้บังคับตามคำชี้ขาดดังกล่าว คดีจึงมีมูลหนี้มาจากสัญญาทางปกครอง และผู้คัดค้านได้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองกลาง เพื่อขอให้ศาลปกครองกลางพิจารณาสั่งเพิกถอนคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการแล้ว หากศาลปกครองกลางมีคำสั่งเพิกถอนคำชี้ขาดดังกล่าว ผู้ร้องก็ไม่อาจบังคับตามคำชี้ขาดได้ คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ผู้ร้องทำคำชี้แจงว่า คดีนี้มีเนื้อหาประเด็นพิพาทเกี่ยวกับการว่าจ้างก่อสร้างตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง การที่ผู้คัดค้านอ้างว่า คำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการขัดต่อข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานถือเป็นการชี้ขาดที่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนนั้น เป็นการโต้แย้งการวิเคราะห์พยานหลักฐานและดุลพินิจ ในการวินิจฉัยหรือการรับฟังพยานหลักฐานในสำนวนของอนุญาโตตุลาการและการโต้แย้งการให้เหตุผลในการวินิจฉัยซึ่งไม่ปรากฏว่ามีการวินิจฉัยผิดจากวิธีพิจารณาโดยชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๓๗ วรรคสอง มาตรา ๔๐ (๑) (ง) (๒) (ข) ศาลจังหวัดระยองเป็นศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในคดีนี้ตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๙ มาตรา ๔๑ และมาตรา ๔๒ อีกทั้งหากเป็นกรณีที่ศาลที่มีเขตอำนาจทำการเพิกถอนหรือระงับใช้ซึ่งคำชี้ขาด ศาลอาจเลื่อนการพิจารณาคดีที่ขอบังคับตามคำชี้ขาดไปได้ตามที่เห็นสมควร และถ้าคู่พิพาทฝ่ายที่ขอบังคับตามคำชี้ขาดร้องขอ ศาลอาจสั่งให้คู่พิพาทฝ่ายที่จะถูกบังคับวางหลักประกันที่เหมาะสมก่อนก็ได้ ตามมาตรา ๔๓ (๖) ขอให้ยกคำร้องขอโอนคดีและดำเนินกระบวนพิจารณาคดีนี้ต่อไป
ศาลจังหวัดระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ร้องยื่นคำร้องต่อศาลนี้เพื่อบังคับตามคำชี้ขาด แล้วผู้คัดค้านยื่นคำร้องคัดค้านอ้างเหตุว่า คำชี้ขาดอยู่ระหว่างการพิจารณาขอให้ศาลปกครองเพิกถอนตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๓๗ วรรคสอง มาตรา ๔๐ (๑) (ง) (๒) (ข) ประกอบมาตรา ๓๗ คดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองนั้น ผู้คัดค้านมิได้โต้แย้งหรือคัดค้านว่า ผู้ร้องยื่นคำร้องผิดเขตอำนาจศาลหรือคำร้องถูกจำกัดห้ามโดยบทบัญญัติแห่งกฎหมายเรื่องเขตอำนาจศาลแต่อย่างใด ผู้คัดค้านอ้างแต่เพียงว่าคำชี้ขาดอยู่ระหว่างการพิจารณาคำร้องขอเพิกถอนของศาลปกครองเท่านั้น เมื่อคำร้องนี้มิใช่การร้องผิดเขตอำนาจศาลหรือต้องถูกจำกัดห้ามโดยบทบัญญัติแห่งกฎหมายเรื่องเขตอำนาจศาล แต่ผู้ร้องยื่นคำร้องตามภูมิลำเนาที่ตนมีและตั้งอยู่ในเขตอำนาจศาลนี้ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ประกอบกับก่อนยื่นคำร้องและขณะยื่นคำร้องหรือขณะนี้ศาลปกครองยังมิได้มีคำสั่งเพิกถอนคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการแต่อย่างใด คำร้องนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลจังหวัดระยองที่มีเขตอำนาจ ซึ่งย่อมบังคับได้ตามคำชี้ขาดที่กล่าวมา ตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๔๑ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้มูลเหตุแห่งข้อพิพาทตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการคือสัญญาก่อสร้างโครงการศูนย์ศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง ระหว่างผู้ร้องกับกรมป่าไม้ ซึ่งต่อมาผู้คัดค้านได้รับโอนสิทธิ หน้าที่และภาระผูกพันตามสัญญาดังกล่าวมาจากกรมป่าไม้ ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๒ มาตรา ๒๓ ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๖๗ เมื่อสัญญาดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือผู้คัดค้านซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และวัตถุแห่งสัญญานี้คือการก่อสร้างสิ่งสร้างทั่วไปโครงการศูนย์ศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง เพื่อเป็นแหล่งสำหรับศึกษาหาความรู้ฝึกอบรมด้านการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญของผู้คัดค้านที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะในการอนุรักษ์ สงวน คุ้มครอง ฟื้นฟู ดูแลรักษา ส่งเสริมและทำนุบำรุงทรัพยากรป่าไม้ให้บรรลุผล สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ศาลปกครองจึงเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ดังนั้นการที่ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการอันเกิดจากข้อพิพาทตามสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบมาตรา ๙ และมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ข้อเท็จจริงตามคำร้องสรุปได้ว่า ผู้ร้องมีฐานะเป็นเจ้าหนี้ตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างก่อสร้างโครงการศูนย์การศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง ระหว่างผู้ร้อง ผู้รับจ้าง กับกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช (กรมป่าไม้เดิม) ผู้ว่าจ้าง ซึ่งคณะอนุญาโตตุลาการชี้ขาดให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ชำระเงินจำนวน ๔,๑๖๐,๙๗๗.๙๖ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันทำคำชี้ขาดจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้น และให้คืนหลักประกันผลงานที่หักไว้เป็นเงินจำนวน ๔๗๒,๙๑๗.๙๐ บาท แก่ผู้ร้อง แต่กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช เพิกเฉย ขอให้บังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืชชำระเงินจำนวน ๔,๗๕๘,๗๒๕.๑๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของเงินจำนวน ๔,๑๖๐,๙๗๗.๙๖ บาท นับถัดจากวันยื่นคำร้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ร้อง ผู้คัดค้านยื่นคำร้องคัดค้านสรุปได้ว่า คำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการไม่มีผลผูกพันคู่พิพาทและไม่อาจขอบังคับได้ เนื่องจากเป็นการวินิจฉัยชี้ขาดที่ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งการที่อนุญาโตตุลาการมีคำวินิจฉัยกำหนดเปลี่ยนแปลงค่างานตามสัญญาจ้างก่อสร้างโครงการศูนย์การศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง ให้แตกต่างไปจากข้อตกลงในสัญญาจึงเป็นการไม่ชอบด้วยข้อสัญญา ถือเป็นการชี้ขาดขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน อันเป็นเหตุให้คำชี้ขาดดังกล่าวถูกเพิกถอนได้ตามมาตรา ๔๐ (๑) (ง) (๒) (ข) ประกอบมาตรา ๓๗ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ผู้คัดค้านจึงยื่นคำคัดค้านต่อศาลปกครองกลางภายในกำหนดตามกฎหมาย ซึ่งศาลปกครองกลางรับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาแล้ว ขอให้ยกคำร้อง เห็นว่า กรณีเป็นข้อพิพาทที่สืบเนื่องมาจากสัญญาจ้างก่อสร้างโครงการศูนย์การศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง คดีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาพิพาทระหว่างผู้ร้องกับผู้คัดค้านเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ เมื่อผู้คัดค้านรับโอนสิทธิ หน้าที่และภาระผูกพันตามสัญญาดังกล่าวมาจากกรมป่าไม้ซึ่งเป็นคู่สัญญาเดิม ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๒ มาตรา ๒๓ ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๖๗ มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทำสัญญาว่าจ้างผู้ร้องให้ก่อสร้างสิ่งสร้างทั่วไปโครงการศูนย์การศึกษาธรรมชาติทะเลน้อย จังหวัดพัทลุง เพื่อเป็นแหล่งสำหรับศึกษาหาความรู้ฝึกอบรมด้านการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ อันเป็นภารกิจเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งในการอนุรักษ์ สงวน คุ้มครอง ฟื้นฟู ดูแลรักษา ส่งเสริมและทำนุบำรุงทรัพยากรป่าไม้ให้บรรลุผล สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้น การที่ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการอันเกิดจากข้อพิพาทตามสัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๖) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบมาตรา ๙ และมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง บริษัทปิยะ เอ็นจิเนียริ่ง จำกัด ผู้ร้อง กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ผู้คัดค้าน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑/๒๕๕๕
วันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๑ เทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องห้างหุ้นส่วนจำกัดเรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ในวงเงิน ๕,๔๙๕,๐๐๐ บาท มีหนังสือ ค้ำประกันของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร สาขาเวียงสระ เป็นประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างในวงเงิน ๒๗๔,๗๕๐ บาท แต่การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีจึงบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน และได้ว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่ทำงานต่อจนแล้วเสร็จ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระเงินค่าเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันผิดนัดจนถึงวันฟ้องเป็นเงิน ๕,๖๖๕.๑๙ บาท และให้ร่วมกันชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจาก เห็นว่า แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อโรงแรม คลิฟโฮเต็ลได้จดทะเบียนโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรม ภัตตาคาร ไนต์คลับ ฯลฯ โรงแรมดังกล่าวจึงมิใช่สร้างขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ หรือเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะและแม้ว่าข้อสัญญามีข้อผูกมัดดังเช่นสัญญาทั่วไปของทางราชการก็ตาม เมื่ออาคารที่ว่าจ้างก่อสร้างปรับปรุงมีไว้เพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่คดีพิพาท ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ศาลปกครองจะรับไว้พิจารณาได้
ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์
ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่าผู้ฟ้องคดีว่าจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำการก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ซึ่งแม้เดิมอาคารโรงแรมดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจะนำออกให้บุคคลอื่นเช่าเพื่อประกอบกิจการโรงแรมในเชิงพาณิชย์มาก่อนก็ตาม แต่เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า หลังจากที่เอกชนได้เลิกเช่าอาคารโรงแรมดังกล่าวในปี ๒๕๓๕ แล้ว อาคารมีสภาพเก่าและชำรุดได้ถูกทิ้งว่างไว้จนกระทั่งปี ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีจึงมีนโยบายปรับปรุงอาคารดังกล่าว โดยว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ทำการก่อสร้างปรับปรุงตามสัญญาจ้างพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนสเพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๕๓ และมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏว่ายังมีบางส่วนของอาคารดังกล่าว (ชั้นที่ ๓) ที่ผู้ฟ้องคดียังใช้ในเชิงพาณิชย์ คือ เปิดบริการให้เช่าเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง แต่เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างเหมารวมฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งออกเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวทั้งหมดเป็นการจ้างเพื่อจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ฟ้องคดี และเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับเมื่อขณะทำสัญญาจ้างในคดีนี้ปรากฏตามแบบแปลนแผนผังท้ายสัญญาจ้างว่า ผู้ฟ้องคดีจะใช้อาคารชั้นที่ ๒ ตามวัตถุประสงค์ดังที่กล่าวมาแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) มีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรมหรือให้เอกชนเช่าดำเนินธุรกิจโรงแรม อันเป็นการประกอบกิจการในเชิงพาณิชย์เป็นสำคัญ การที่ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เนื้อที่เพียงเล็กน้อยของอาคารเป็นศูนย์การเรียนรู้และสถานที่ออกกำลังกาย ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการภายหลังจากที่ได้ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีแล้ว สัญญาพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้ว เห็นว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งว่า เป็นกรณีพิพาทในทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้รอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราว เพื่อให้ศาลยุติธรรมจัดทำความเห็นตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๙ ของข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เทศบาลเมืองนาสารผู้ฟ้องคดีจะมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ จะต้องเป็นสัญญาที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีหาได้บรรยายว่าสัญญาดังกล่าวเข้าลักษณะใดลักษณะหนึ่ง คงปรากฏตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีได้เสนอข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีมีนโยบายปรับปรุงอาคารพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนส (สถานที่ออกกำลังกาย) เพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าไปใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น นอกจากนั้นผู้ฟ้องคดียังรับว่า ในชั้นที่ ๓ ผู้ฟ้องคดียังคงเปิดบริการในเชิงพาณิชย์ โดยเปิดบริการเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง เมื่อพิจารณาถึงลักษณะที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์และศูนย์ฟิตเนสที่ตั้งอยู่ในชั้นที่ ๒ การที่ประชาชนจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แตกต่างจากการที่จะนำเครื่องออกกำลังกายไปวางไว้ตามสวนสาธารณะหรือสถานที่สาธารณะต่าง ๆ หรือตามอาคารสาธารณะประโยชน์ต่าง ๆ ที่สื่อให้เห็นว่า ประชาชนสามารถเข้าไปใช้บริการได้โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใด ๆ แต่อาคารพิพาทกลับปรับปรุงให้มีสภาพเป็นโรงแรม การจัดการดูแลภายในโรงแรมย่อมต้องเข้มงวดทั้งในเรื่องความปลอดภัย ความสะอาด และความสะดวกของแขกผู้มาพัก อีกทั้งมีการเรียกชื่ออาคารดังกล่าวว่าเป็นโรงแรมเทศบาลอันมีลักษณะเป็นการพาณิชย์อย่างเห็นได้ชัด การที่ประชาชนทั่วไปจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แต่เป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่แขกผู้มาพักในโรงแรมมากกว่า ย่อมแสดงให้เห็นว่าวัตถุประสงค์การจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปรับปรุงอาคารพิพาทก็เพื่อวัตถุประสงค์เชิงพาณิชย์เป็นหลัก มิใช่เพื่อจัดให้มีบริการสาธารณะเป็นหลักแต่อย่างใด แม้สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวจะเป็นสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่มิอาจแบ่งแยกได้ จึงต้องถือวัตถุประสงค์ของการจ้างว่ามีวัตถุประสงค์เพื่อการใดเป็นสำคัญ และเมื่อปรากฏว่าสัญญาจ้างดังกล่าว มีวัตถุประสงค์ปรับปรุงเพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงมิใช่คดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เทศบาลเมืองนาสาร ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเอกชนให้ชำระค่าเสียหายจากการที่หน่วยงานทางปกครองต้องว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่อันเนื่องมาจากเอกชนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) กับผู้ฟ้องคดี กรณีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยในคดีนี้ว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง โดยพระราชบัญญัติดังกล่าวได้นิยามสัญญาทางปกครองไว้ตามมาตรา ๓ ว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่ตามข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า โรงแรมดังกล่าวซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีได้เปิดให้เอกชนเช่าเพื่อประกอบการโรงแรมและเก็บค่าเช่าเรื่อยมา ซึ่งผู้ฟ้องคดีเองสามารถกระทำได้ตามนัยพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๕๔(๑๒) ที่ให้อำนาจเทศบาลเมืองสามารถจัดทำกิจการเทศพาณิชย์ในเขตเทศบาลได้ กรณีจึงแสดงให้เห็นได้ว่าเทศบาลเมืองนาสารซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้ใช้อาคารโรงแรมดังกล่าวเพื่อวัตถุประสงค์ในการพาณิชยกรรมเป็นสำคัญ โดยได้มุ่งเก็บค่าเช่าจากเอกชนในเชิงการค้าพาณิชย์ การที่ผู้ฟ้องคดีทำสัญญาปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๒๒/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ก็เนื่องจากอาคารโรงแรมดังกล่าวมีสภาพเก่าและชำรุดทรุดโทรม โดยทางผู้ฟ้องคดีได้ปรับปรุงก็เพื่อกิจกรรมทางพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง การปรับปรุงดังกล่าวหาใช่เพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะแต่อย่างใดไม่ ถึงแม้จะมีข้อเท็จจริงปรากฏว่ามีการปรับปรุงบางส่วนของอาคารพิพาทเป็นห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย เพื่อให้ประชาชนใช้บริการก็ตาม แต่การบริการดังกล่าวเป็นไปเพื่อสนับสนุนการดำเนินการเชิงพาณิชย์ของผู้ฟ้องคดี โดยเมื่อพิจารณาจากที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย ที่ตั้งอยู่ภายในอาคารโรงแรมชั้นที่ ๒ ซึ่งประชาชนทั่วไปย่อมไม่สะดวกที่เข้าไปใช้บริการ คงมีแต่บุคคลที่เข้าไปใช้บริการโรงแรมเท่านั้นที่อาจได้ประโยชน์ในการบริการดังกล่าว สัญญาจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) จึงเป็นสัญญาเพื่อประโยชน์ในการพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง หาใช่สัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนในการดำเนินกิจกรรมทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด อีกทั้งเมื่อพิเคราะห์ถึงสัญญาดังกล่าวก็ไม่ปรากกฏว่ามีข้อกำหนดที่ให้สิทธิพิเศษแก่ฝ่ายปกครองแต่อย่างใด ดังนั้น แม้คู่สัญญาในสัญญาดังกล่าวฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็มิอาจทำให้สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ สัญญาว่าจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างเทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ห้างหุ้นส่วนจำกัดเรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑/๒๕๕๕
วันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๕๑ เทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องห้างหุ้นส่วนจำกัดเรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๒/๒๕๕๑ ความว่า เมื่อวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ในวงเงิน ๕,๔๙๕,๐๐๐ บาท มีหนังสือ ค้ำประกันของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร สาขาเวียงสระ เป็นประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างในวงเงิน ๒๗๔,๗๕๐ บาท แต่การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีจึงบอกเลิกสัญญาและริบหลักประกัน และได้ว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่ทำงานต่อจนแล้วเสร็จ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระเงินค่าเสียหายเป็นเงิน ๓๘๓,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จากต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันผิดนัดจนถึงวันฟ้องเป็นเงิน ๕,๖๖๕.๑๙ บาท และให้ร่วมกันชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจาก เห็นว่า แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อโรงแรม คลิฟโฮเต็ลได้จดทะเบียนโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรม ภัตตาคาร ไนต์คลับ ฯลฯ โรงแรมดังกล่าวจึงมิใช่สร้างขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ หรือเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะและแม้ว่าข้อสัญญามีข้อผูกมัดดังเช่นสัญญาทั่วไปของทางราชการก็ตาม เมื่ออาคารที่ว่าจ้างก่อสร้างปรับปรุงมีไว้เพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่คดีพิพาท ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่ศาลปกครองจะรับไว้พิจารณาได้
ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์
ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่าผู้ฟ้องคดีว่าจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำการก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ซึ่งแม้เดิมอาคารโรงแรมดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจะนำออกให้บุคคลอื่นเช่าเพื่อประกอบกิจการโรงแรมในเชิงพาณิชย์มาก่อนก็ตาม แต่เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า หลังจากที่เอกชนได้เลิกเช่าอาคารโรงแรมดังกล่าวในปี ๒๕๓๕ แล้ว อาคารมีสภาพเก่าและชำรุดได้ถูกทิ้งว่างไว้จนกระทั่งปี ๒๕๔๙ ผู้ฟ้องคดีจึงมีนโยบายปรับปรุงอาคารดังกล่าว โดยว่าจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ทำการก่อสร้างปรับปรุงตามสัญญาจ้างพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนสเพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๕๓ และมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏว่ายังมีบางส่วนของอาคารดังกล่าว (ชั้นที่ ๓) ที่ผู้ฟ้องคดียังใช้ในเชิงพาณิชย์ คือ เปิดบริการให้เช่าเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง แต่เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างเหมารวมฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่ไม่อาจแบ่งออกเป็นแต่ละส่วนได้ จึงต้องถือว่าสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวทั้งหมดเป็นการจ้างเพื่อจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ฟ้องคดี และเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับเมื่อขณะทำสัญญาจ้างในคดีนี้ปรากฏตามแบบแปลนแผนผังท้ายสัญญาจ้างว่า ผู้ฟ้องคดีจะใช้อาคารชั้นที่ ๒ ตามวัตถุประสงค์ดังที่กล่าวมาแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) มีวัตถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการโรงแรมหรือให้เอกชนเช่าดำเนินธุรกิจโรงแรม อันเป็นการประกอบกิจการในเชิงพาณิชย์เป็นสำคัญ การที่ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เนื้อที่เพียงเล็กน้อยของอาคารเป็นศูนย์การเรียนรู้และสถานที่ออกกำลังกาย ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการภายหลังจากที่ได้ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีแล้ว สัญญาพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้ว เห็นว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งว่า เป็นกรณีพิพาทในทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้รอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราว เพื่อให้ศาลยุติธรรมจัดทำความเห็นตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๙ ของข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เทศบาลเมืองนาสารผู้ฟ้องคดีจะมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีทำกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ จะต้องเป็นสัญญาที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีหาได้บรรยายว่าสัญญาดังกล่าวเข้าลักษณะใดลักษณะหนึ่ง คงปรากฏตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีได้เสนอข้อเท็จจริงตามคำร้องอุทธรณ์และคำชี้แจงเพิ่มเติมพร้อมพยานหลักฐานในชั้นศาลปกครองสูงสุดว่า ผู้ฟ้องคดีมีนโยบายปรับปรุงอาคารพิพาทเพื่อเปิดเป็นศูนย์การเรียนรู้ (ห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์) และศูนย์ฟิตเนส (สถานที่ออกกำลังกาย) เพื่อให้ประชาชนทั่วไปเข้าไปใช้บริการโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายใด ๆ ในชั้นที่ ๒ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น นอกจากนั้นผู้ฟ้องคดียังรับว่า ในชั้นที่ ๓ ผู้ฟ้องคดียังคงเปิดบริการในเชิงพาณิชย์ โดยเปิดบริการเป็นห้องพักอยู่จำนวน ๑๘ ห้อง เมื่อพิจารณาถึงลักษณะที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์และศูนย์ฟิตเนสที่ตั้งอยู่ในชั้นที่ ๒ การที่ประชาชนจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แตกต่างจากการที่จะนำเครื่องออกกำลังกายไปวางไว้ตามสวนสาธารณะหรือสถานที่สาธารณะต่าง ๆ หรือตามอาคารสาธารณะประโยชน์ต่าง ๆ ที่สื่อให้เห็นว่า ประชาชนสามารถเข้าไปใช้บริการได้โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใด ๆ แต่อาคารพิพาทกลับปรับปรุงให้มีสภาพเป็นโรงแรม การจัดการดูแลภายในโรงแรมย่อมต้องเข้มงวดทั้งในเรื่องความปลอดภัย ความสะอาด และความสะดวกของแขกผู้มาพัก อีกทั้งมีการเรียกชื่ออาคารดังกล่าวว่าเป็นโรงแรมเทศบาลอันมีลักษณะเป็นการพาณิชย์อย่างเห็นได้ชัด การที่ประชาชนทั่วไปจะเข้าไปใช้บริการย่อมไม่เป็นที่สะดวก แต่เป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่แขกผู้มาพักในโรงแรมมากกว่า ย่อมแสดงให้เห็นว่าวัตถุประสงค์การจ้างให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปรับปรุงอาคารพิพาทก็เพื่อวัตถุประสงค์เชิงพาณิชย์เป็นหลัก มิใช่เพื่อจัดให้มีบริการสาธารณะเป็นหลักแต่อย่างใด แม้สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารดังกล่าวจะเป็นสัญญาจ้างเหมารวมในสัญญาฉบับเดียวกันที่มิอาจแบ่งแยกได้ จึงต้องถือวัตถุประสงค์ของการจ้างว่ามีวัตถุประสงค์เพื่อการใดเป็นสำคัญ และเมื่อปรากฏว่าสัญญาจ้างดังกล่าว มีวัตถุประสงค์ปรับปรุงเพื่อให้เอกชนเช่าดำเนินการในเชิงพาณิชย์ สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงมิใช่คดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เทศบาลเมืองนาสาร ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเอกชนให้ชำระค่าเสียหายจากการที่หน่วยงานทางปกครองต้องว่าจ้างผู้รับจ้างรายใหม่อันเนื่องมาจากเอกชนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) กับผู้ฟ้องคดี กรณีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยในคดีนี้ว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง โดยพระราชบัญญัติดังกล่าวได้นิยามสัญญาทางปกครองไว้ตามมาตรา ๓ ว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่ตามข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า โรงแรมดังกล่าวซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีได้เปิดให้เอกชนเช่าเพื่อประกอบการโรงแรมและเก็บค่าเช่าเรื่อยมา ซึ่งผู้ฟ้องคดีเองสามารถกระทำได้ตามนัยพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๕๔(๑๒) ที่ให้อำนาจเทศบาลเมืองสามารถจัดทำกิจการเทศพาณิชย์ในเขตเทศบาลได้ กรณีจึงแสดงให้เห็นได้ว่าเทศบาลเมืองนาสารซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้ใช้อาคารโรงแรมดังกล่าวเพื่อวัตถุประสงค์ในการพาณิชยกรรมเป็นสำคัญ โดยได้มุ่งเก็บค่าเช่าจากเอกชนในเชิงการค้าพาณิชย์ การที่ผู้ฟ้องคดีทำสัญญาปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๒๒/๒๕๔๙ ลงวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ก็เนื่องจากอาคารโรงแรมดังกล่าวมีสภาพเก่าและชำรุดทรุดโทรม โดยทางผู้ฟ้องคดีได้ปรับปรุงก็เพื่อกิจกรรมทางพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง การปรับปรุงดังกล่าวหาใช่เพื่อใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะแต่อย่างใดไม่ ถึงแม้จะมีข้อเท็จจริงปรากฏว่ามีการปรับปรุงบางส่วนของอาคารพิพาทเป็นห้องสมุดและศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย เพื่อให้ประชาชนใช้บริการก็ตาม แต่การบริการดังกล่าวเป็นไปเพื่อสนับสนุนการดำเนินการเชิงพาณิชย์ของผู้ฟ้องคดี โดยเมื่อพิจารณาจากที่ตั้งของห้องสมุด ศูนย์คอมพิวเตอร์ และสถานออกกำลังกาย ที่ตั้งอยู่ภายในอาคารโรงแรมชั้นที่ ๒ ซึ่งประชาชนทั่วไปย่อมไม่สะดวกที่เข้าไปใช้บริการ คงมีแต่บุคคลที่เข้าไปใช้บริการโรงแรมเท่านั้นที่อาจได้ประโยชน์ในการบริการดังกล่าว สัญญาจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมเทศบาล (คลิฟโฮเต็ล) จึงเป็นสัญญาเพื่อประโยชน์ในการพาณิชยกรรมของผู้ฟ้องคดีเอง หาใช่สัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสนับสนุนในการดำเนินกิจกรรมทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใด อีกทั้งเมื่อพิเคราะห์ถึงสัญญาดังกล่าวก็ไม่ปรากกฏว่ามีข้อกำหนดที่ให้สิทธิพิเศษแก่ฝ่ายปกครองแต่อย่างใด ดังนั้น แม้คู่สัญญาในสัญญาดังกล่าวฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็มิอาจทำให้สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ สัญญาว่าจ้างปรับปรุงอาคารโรงแรมจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอำนาจควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างเทศบาลเมืองนาสาร ผู้ฟ้องคดี ห้างหุ้นส่วนจำกัดเรือนทรัพย์ ที่ ๑ นายเกรียงศักดิ์ ระวิวงศ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๔/๒๕๕๔
วันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๕๔
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดภูเก็ต
ระหว่าง
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดภูเก็ตส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ สำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โจทก์ยื่นฟ้อง นายสมปอง สกุลทับ ที่ ๑ นายสุรศักดิ์ มณีศรี ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดภูเก็ตเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๖๓/๒๕๕๑ ความว่า เดิมที่ดินริมทะเล ถนนหมื่นเงิน (หาดไตรตรัง) ตำแหน่งที่ดินระวาง/กลุ่ม ๔๕๗ เป็นที่ดินที่ตั้งอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ ป่าเทือกเขานาคเกิดต่อมากรมป่าไม้ได้ส่งมอบที่ดินซึ่งเป็นพื้นที่ป่าเศรษฐกิจเสื่อมโทรม (โซนอี) ให้โจทก์ไปดำเนินการปฏิรูปที่ดินและรัฐบาลได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดให้ที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติป่าเทือกเขากมลา ป่าเทือกเขานาคเกิดและป่าเขาสามเหลี่ยม เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในท้องที่ตำบลเชิงทะเล ตำบลศรีสุนทร อำเภอถลาง ตำบลกมลา ตำบลกะทู้ ตำบลป่าตอง อำเภอกะทู้ และตำบลเกาะแก้ว ตำบลรัษฎา ตำบลวิชิต ตำบลกะรน ตำบลฉลอง ตำบลราไวย์ อำเภอเมืองภูเก็ต จังหวัดภูเก็ต ให้เป็นเขตปฎิรูปที่ดิน พ.ศ. ๒๕๓๗ อันมีผลเป็นการเพิกถอนป่าสงวนแห่งชาติในที่ดินแปลงดังกล่าวและให้โจทก์เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวทั้งหมดเพื่อนำไปใช้ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม แต่จำเลยทั้งสองบุกรุกเข้าไปยึดถือครอบครองที่ดินบริเวณถนนหมื่นเงิน (หาดไตรตรัง) ที่ดินโครงการปฏิรูปที่ดินป่าเทือกเขานาคเกิด ตำแหน่งที่ดินระวาง/กลุ่ม ๔๕๗ แปลงเลขที่ ๑ ตำบลป่าตอง อำเภอกะทู้ จังหวัดภูเก็ต เนื้อที่ ๒๖ ไร่ ๐ งาน ๗๐ ตารางวา ด้วยการก่นสร้าง แผ้วถางป่า ทำการก่อสร้างอาคารรั้วหรือกำแพงคอนกรีตเสริมเหล็ก ถนนคอนกรีตเสริมเหล็ก ป้ายบอกชื่อโรงแรมและร้านอาหาร โดยทำเป็นที่อยู่อาศัย ร้านอาหารและโรงแรมในที่ดินของโจทก์ อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยทั้งสองและบริวารทำการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างทำให้ที่ดินกลับสู่สภาพเดิมและออกจากที่ดินของโจทก์ภายในสามสิบวันนับแต่วันได้รับหนังสือ ต่อมาจำเลยทั้งสองได้อุทธรณ์คัดค้านคำสั่งโจทก์ โจทก์จึงรายงานความคิดเห็นพร้อมเหตุผลเสนอต่อผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตในฐานะผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตมีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ให้จำเลยทั้งสองทราบ จำเลยทั้งสองได้รับหนังสือแจ้งดังกล่าวแล้ว แต่ยังคงเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองและบริวารรื้อถอนอาคารสิ่งปลูกสร้างทำที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมและออกจากที่ดินของโจทก์จำเลยทั้งสองให้การในทำนองเดียวกันว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากการมอบอำนาจไม่ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ไม่เคยบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินในโครงการปฏิรูปที่ดินป่าเทือกเขานาคเกิด แต่ได้ครอบครองที่ดินมาโดยชอบด้วยกฎหมายโดยได้รับสิทธิการครอบครองมาจากนายนอง สกุลทับ และนายชูวิทย์ สกุลทับ โดยนายนองได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินเต็มพื้นที่ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้รับอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์จากคณะอนุกรรมการป่าสงวนแห่งชาติเป็นเนื้อที่๒๑ ไร่ ๕๐ ตารางวา และได้ครอบครองที่ดินตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๔๒๔ หมู่ที่ ๑ ตำบลป่าตอง อำเภอกะทู้จังหวัดภูเก็ต เนื้อที่ประมาณ ๗ ไร่ ๓ งาน ๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ครอบครอง ๒๘ ไร่เศษ แต่เมื่อรังวัดแล้วปรากฏว่ามีเพียง ๒๖ ไร่เศษ ซึ่งเป็นที่ดินพิพาทในคดีนี้ เมื่อนายนองถึงแก่ความตายนายชูวิทย์และจำเลยที่ ๑ ได้ร่วมกันครอบครองมาถึงปัจจุบันโดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งสิทธิ ส่วนจำเลยที่ ๒ซึ่งทำสัญญาเช่าจากจำเลยที่ ๑ และได้รับสิทธิครอบครองมาจากจำเลยที่ ๑ จึงได้รับสิทธิครอบครองที่ถูกต้องตามกฎหมาย ทั้งนี้เมื่อปี ๒๕๔๖ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องขอออกส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ต่อสำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ต แต่ไม่มีการดำเนินการแต่อย่างใด จำเลยที่ ๑ จึงขอยกเลิกการขอออกส.ป.ก. ๔ - ๐๑ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ไม่มีคุณสมบัติที่จะได้รับ และไม่ได้รับความยินยอมจากนายชูวิทย์ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองร่วม และที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ครอบครองอยู่ในแนวเขตปฏิรูปที่ดินเพียงไม่กี่ตารางวา โจทก์ไม่มีอำนาจอ้างสิทธิใดๆ ในที่ดินของจำเลยทั้งสองที่ได้ถือครองอย่างถูกต้องตามกฎหมายนอกจากนี้การพิจารณาอุทธรณ์ของจำเลยเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์มิได้ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับเมื่อจำเลยทั้งสองได้รับหนังสือแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ ซึ่งแจ้งให้จำเลยทั้งสองยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองภายในเก้าสิบวัน จำเลยทั้งสองได้ใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราชเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๐/๒๕๕๐ คดีอยู่ระหว่างการพิจารณาโจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องว่า ก่อนที่โจทก์จะยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ จำเลยทั้งสองยื่นฟ้องโจทก์ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราชเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๐/๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีที่มีมูลคดีเดียวกันและคดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองนครศรีธรรมราช ศาลจังหวัดภูเก็ต จึงไม่มีอำนาจพิจารณาคดีแต่อย่างใด โจทก์ยื่นคำร้องคัดค้านว่า การที่โจทก์ฟ้องกล่าวหาว่าจำเลยทั้งสองบุกรุกยึดถือครอบครองที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และจำเลยทั้งสองให้การว่าตนมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยการครอบครองมาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ประเด็นพิพาทแห่งคดีนี้จึงเป็นเรื่องเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิครอบครองหรือการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดิน คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ส่วนคดีที่จำเลยทั้งสองฟ้องต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราชเป็นคดีเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงมีประเด็นข้อพิพาทต่างกันกับคดีนี้ ขอให้ศาลมีคำสั่งยกคำร้องและมีความเห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดภูเก็ตพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องขับไล่จำเลยทั้งสองออกจากที่ดินของโจทก์ จำเลยทั้งสองให้การต่อสู้ว่าจำเลยทั้งสองมีสิทธิครอบครองจึงเป็นการโต้แย้งสิทธิครอบครองในที่ดิน มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมาย มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ ๒๕๔๒ มาตรา ๙ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ส่วนการที่จำเลยทั้งสองอ้างว่า จำเลยทั้งสองได้ยื่นฟ้องโจทก์ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช โจทก์จึงยังไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้นั้น เป็นการโต้แย้งในเรื่องอำนาจฟ้องคดีนี้เท่านั้นมิได้ทำให้คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดภูเก็ต
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โจทก์ เป็นส่วนราชการในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนจำเลยทั้งสองเป็นเอกชน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานราชการกับเอกชน อันเป็นองค์ประกอบประการแรกของคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากมีการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดให้ที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติ ป่าเทือกเขากมลาป่าเทือกเขานาคเกิด และป่าเขาสามเหลี่ยม ซึ่งตั้งอยู่ในท้องที่จังหวัดภูเก็ตเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน ต่อมาโจทก์เห็นว่าจำเลยทั้งสองได้บุกรุกเข้าไปยึดถือครอบครองที่ดินบริเวณถนนหมื่นเงิน (หาดไตรตรัง) ซึ่งเป็นที่ดินตามโครงการปฏิรูปที่ดินป่าเทือกเขานาคเกิดด้วยการก่นสร้าง แผ้วถางป่า แล้วทำการก่อสร้างอาคารและสิ่งปลูกสร้างอื่นโดยทำเป็นที่อยู่อาศัยร้านอาหารและโรงแรม โจทก์จึงได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยทั้งสองทำการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและทำที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมและให้ออกจากที่ดินดังกล่าว จำเลยทั้งสองได้ยื่นอุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ในสังกัดโจทก์ ต่อมาผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตได้มีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ จำเลยทั้งสองทราบผลการวินิจฉัยอุทธรณ์แล้วไม่พอใจคำวินิจฉัย จึงฟ้องสำนักการปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ตที่ ๑ ปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ตที่ ๒ ผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตที่ ๓ เป็นผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราชในคดีหมายเลขดำที่ ๔๐/๒๕๕๐ ให้เพิกถอนคำสั่งของโจทก์ที่ให้จำเลยรื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งในขณะที่คดีดังกล่าวอยู่ในระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองนครศรีธรรมราชโจทก์ยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ในคดีหมายเลขดำที่ ๒๖๓/๒๕๕๑ ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสองและบริวารรื้อถอนอาคารสิ่งปลูกสร้างทำที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมและให้ออกจากที่ดินแปลงดังกล่าว เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องจากการที่โจทก์ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะแล้วเกิดปัญหาอุปสรรคในการดำเนินการ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทซึ่งมีเหตุแห่งการฟ้องคดีอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องจากการดำเนินกิจการทางปกครองของโจทก์ อันเป็นองค์ประกอบประการที่สองของคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทที่มีลักษณะครบองค์ประกอบของคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองประกอบกับคดีหมายเลขดำที่ ๔๐/๒๕๕๐ ของศาลปกครองนครศรีธรรมราช และคดีหมายเลขดำที่ ๒๖๓/๒๕๕๑ของศาลจังหวัดภูเก็ตเป็นคดีที่มีข้อเท็จจริงเป็นเรื่องเดียวกัน และคำขอที่ขอให้ศาลพิพากษาและออกคำบังคับมีความเกี่ยวเนื่องสัมพันธ์กัน การให้คดีทั้งสองสำนวนพิจารณาโดยศาลต่างกันผลของคำพิพากษาทั้งสองศาลอาจขัดแย้งกันจนเป็นเหตุให้คู่ความไม่ได้รับการเยียวยาความเสียหายหรือไม่ได้รับความเป็นธรรมได้ คดีทั้งสองสำนวนดังกล่าวควรได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เมื่อคดีทั้งสองสำนวนดังกล่าวมีลักษณะเป็นคดีปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองซึ่งในกรณีนี้ได้แก่ศาลปกครองนครศรีธรรมราช ซึ่งหากศาลปกครองนครศรีธรรมราชรับข้อพิพาทในคดีหมายเลขดำที่ ๒๖๓/๒๕๕๑ ไว้พิจารณารวมกับคดีหมายเลขดำที่ ๔๐/๒๕๕๐ ศาลปกครองนครศรีธรรมราชสามารถออกคำบังคับให้จำเลยทั้งสองออกจากที่พิพาทตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๕) พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องเอกชน ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินริมทะเลถนนหมื่นเงิน (หาดไตรตรัง) ซึ่งเป็นที่ดินที่ตั้งอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ ป่าเทือกเขานาคเกิด ต่อมากรมป่าไม้ได้ส่งมอบที่ดินซึ่งเป็นพื้นที่ป่าเศรษฐกิจเสื่อมโทรม (โซนอี) ให้โจทก์ไปดำเนินการปฏิรูปที่ดินและรัฐบาลได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดให้ที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติป่าเทือกเขากมลา ป่าเทือกเขานาคเกิดและป่าเขาสามเหลี่ยมเป็นเขตปฏิรูปที่ดินตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในท้องที่ตำบลเชิงทะเล ตำบลศรีสุนทร อำเภอถลาง ตำบลกมลา ตำบลกะทู้ ตำบลป่าตอง อำเภอกะทู้ และตำบลเกาะแก้ว ตำบลรัษฎา ตำบลวิชิต ตำบลกะรน ตำบลฉลอง ตำบลราไวย์ อำเภอเมืองภูเก็ต จังหวัดภูเก็ต ให้เป็นเขตปฎิรูปที่ดิน พ.ศ. ๒๕๓๗ แต่จำเลยทั้งสองสร้างอาคารร้านอาหารและโรงแรมบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินของโจทก์ โดยทำเป็นที่อยู่อาศัย ซึ่งโจทก์ได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยทั้งสองและบริวารทำการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างทำให้ที่ดินกลับสู่สภาพเดิมและออกจากที่ดินของโจทก์ แต่จำเลยทั้งสองอุทธรณ์คัดค้านคำสั่งโจทก์ ผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตในฐานะผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์จึงมีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ให้จำเลยทั้งสองทราบ แต่จำเลยซึ่งได้รับหนังสือดังกล่าวแล้วยังคงเพิกเฉยขอให้บังคับจำเลยทั้งสองและบริวารรื้อถอนอาคารสิ่งปลูกสร้างทำที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมและออกจากที่ดินของโจทก์ ส่วนจำเลยทั้งสองให้การโดยสรุปว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากการมอบอำนาจไม่ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ไม่เคยบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินพิพาทแต่ได้ครอบครองที่ดินมาโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ ๒ ซึ่งทำสัญญาเช่าจากจำเลยที่ ๑ และได้รับสิทธิครอบครองมาจากจำเลยที่ ๑ จึงได้รับสิทธิครอบครองที่ถูกต้องตามกฎหมายด้วย การพิจารณาอุทธรณ์ของจำเลยเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์มิได้ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป ดังนั้นจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โจทก์ นายสมปอง สกุลทับ ที่ ๑ นายสุรศักดิ์ มณีศรี ที่ ๒ จำเลยอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๔/๒๕๕๔
วันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๕๔
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดภูเก็ต
ระหว่าง
ศาลปกครองนครศรีธรรมราช
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดภูเก็ตส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ สำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โจทก์ยื่นฟ้อง นายสมปอง สกุลทับ ที่ ๑ นายสุรศักดิ์ มณีศรี ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดภูเก็ตเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๖๓/๒๕๕๑ ความว่า เดิมที่ดินริมทะเล ถนนหมื่นเงิน (หาดไตรตรัง) ตำแหน่งที่ดินระวาง/กลุ่ม ๔๕๗ เป็นที่ดินที่ตั้งอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ ป่าเทือกเขานาคเกิดต่อมากรมป่าไม้ได้ส่งมอบที่ดินซึ่งเป็นพื้นที่ป่าเศรษฐกิจเสื่อมโทรม (โซนอี) ให้โจทก์ไปดำเนินการปฏิรูปที่ดินและรัฐบาลได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดให้ที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติป่าเทือกเขากมลา ป่าเทือกเขานาคเกิดและป่าเขาสามเหลี่ยม เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในท้องที่ตำบลเชิงทะเล ตำบลศรีสุนทร อำเภอถลาง ตำบลกมลา ตำบลกะทู้ ตำบลป่าตอง อำเภอกะทู้ และตำบลเกาะแก้ว ตำบลรัษฎา ตำบลวิชิต ตำบลกะรน ตำบลฉลอง ตำบลราไวย์ อำเภอเมืองภูเก็ต จังหวัดภูเก็ต ให้เป็นเขตปฎิรูปที่ดิน พ.ศ. ๒๕๓๗ อันมีผลเป็นการเพิกถอนป่าสงวนแห่งชาติในที่ดินแปลงดังกล่าวและให้โจทก์เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวทั้งหมดเพื่อนำไปใช้ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม แต่จำเลยทั้งสองบุกรุกเข้าไปยึดถือครอบครองที่ดินบริเวณถนนหมื่นเงิน (หาดไตรตรัง) ที่ดินโครงการปฏิรูปที่ดินป่าเทือกเขานาคเกิด ตำแหน่งที่ดินระวาง/กลุ่ม ๔๕๗ แปลงเลขที่ ๑ ตำบลป่าตอง อำเภอกะทู้ จังหวัดภูเก็ต เนื้อที่ ๒๖ ไร่ ๐ งาน ๗๐ ตารางวา ด้วยการก่นสร้าง แผ้วถางป่า ทำการก่อสร้างอาคารรั้วหรือกำแพงคอนกรีตเสริมเหล็ก ถนนคอนกรีตเสริมเหล็ก ป้ายบอกชื่อโรงแรมและร้านอาหาร โดยทำเป็นที่อยู่อาศัย ร้านอาหารและโรงแรมในที่ดินของโจทก์ อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งให้จำเลยทั้งสองและบริวารทำการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างทำให้ที่ดินกลับสู่สภาพเดิมและออกจากที่ดินของโจทก์ภายในสามสิบวันนับแต่วันได้รับหนังสือ ต่อมาจำเลยทั้งสองได้อุทธรณ์คัดค้านคำสั่งโจทก์ โจทก์จึงรายงานความคิดเห็นพร้อมเหตุผลเสนอต่อผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตในฐานะผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตมีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ให้จำเลยทั้งสองทราบ จำเลยทั้งสองได้รับหนังสือแจ้งดังกล่าวแล้ว แต่ยังคงเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองและบริวารรื้อถอนอาคารสิ่งปลูกสร้างทำที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมและออกจากที่ดินของโจทก์จำเลยทั้งสองให้การในทำนองเดียวกันว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากการมอบอำนาจไม่ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ไม่เคยบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินในโครงการปฏิรูปที่ดินป่าเทือกเขานาคเกิด แต่ได้ครอบครองที่ดินมาโดยชอบด้วยกฎหมายโดยได้รับสิทธิการครอบครองมาจากนายนอง สกุลทับ และนายชูวิทย์ สกุลทับ โดยนายนองได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินเต็มพื้นที่ตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ และได้รับอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์จากคณะอนุกรรมการป่าสงวนแห่งชาติเป็นเนื้อที่๒๑ ไร่ ๕๐ ตารางวา และได้ครอบครองที่ดินตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๔๒๔ หมู่ที่ ๑ ตำบลป่าตอง อำเภอกะทู้จังหวัดภูเก็ต เนื้อที่ประมาณ ๗ ไร่ ๓ งาน ๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ครอบครอง ๒๘ ไร่เศษ แต่เมื่อรังวัดแล้วปรากฏว่ามีเพียง ๒๖ ไร่เศษ ซึ่งเป็นที่ดินพิพาทในคดีนี้ เมื่อนายนองถึงแก่ความตายนายชูวิทย์และจำเลยที่ ๑ ได้ร่วมกันครอบครองมาถึงปัจจุบันโดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งสิทธิ ส่วนจำเลยที่ ๒ซึ่งทำสัญญาเช่าจากจำเลยที่ ๑ และได้รับสิทธิครอบครองมาจากจำเลยที่ ๑ จึงได้รับสิทธิครอบครองที่ถูกต้องตามกฎหมาย ทั้งนี้เมื่อปี ๒๕๔๖ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องขอออกส.ป.ก. ๔ - ๐๑ ต่อสำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ต แต่ไม่มีการดำเนินการแต่อย่างใด จำเลยที่ ๑ จึงขอยกเลิกการขอออกส.ป.ก. ๔ - ๐๑ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ไม่มีคุณสมบัติที่จะได้รับ และไม่ได้รับความยินยอมจากนายชูวิทย์ ซึ่งเป็นผู้ครอบครองร่วม และที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ครอบครองอยู่ในแนวเขตปฏิรูปที่ดินเพียงไม่กี่ตารางวา โจทก์ไม่มีอำนาจอ้างสิทธิใดๆ ในที่ดินของจำเลยทั้งสองที่ได้ถือครองอย่างถูกต้องตามกฎหมายนอกจากนี้การพิจารณาอุทธรณ์ของจำเลยเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์มิได้ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับเมื่อจำเลยทั้งสองได้รับหนังสือแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ ซึ่งแจ้งให้จำเลยทั้งสองยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองภายในเก้าสิบวัน จำเลยทั้งสองได้ใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราชเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๐/๒๕๕๐ คดีอยู่ระหว่างการพิจารณาโจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องขอให้ยกฟ้อง
จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องว่า ก่อนที่โจทก์จะยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ จำเลยทั้งสองยื่นฟ้องโจทก์ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราชเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๐/๒๕๕๐ ซึ่งเป็นคดีที่มีมูลคดีเดียวกันและคดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองนครศรีธรรมราช ศาลจังหวัดภูเก็ต จึงไม่มีอำนาจพิจารณาคดีแต่อย่างใด โจทก์ยื่นคำร้องคัดค้านว่า การที่โจทก์ฟ้องกล่าวหาว่าจำเลยทั้งสองบุกรุกยึดถือครอบครองที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และจำเลยทั้งสองให้การว่าตนมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยการครอบครองมาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ประเด็นพิพาทแห่งคดีนี้จึงเป็นเรื่องเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิครอบครองหรือการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในที่ดิน คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ส่วนคดีที่จำเลยทั้งสองฟ้องต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราชเป็นคดีเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครอง กรณีจึงมีประเด็นข้อพิพาทต่างกันกับคดีนี้ ขอให้ศาลมีคำสั่งยกคำร้องและมีความเห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดภูเก็ตพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องขับไล่จำเลยทั้งสองออกจากที่ดินของโจทก์ จำเลยทั้งสองให้การต่อสู้ว่าจำเลยทั้งสองมีสิทธิครอบครองจึงเป็นการโต้แย้งสิทธิครอบครองในที่ดิน มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมาย มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ ๒๕๔๒ มาตรา ๙ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ส่วนการที่จำเลยทั้งสองอ้างว่า จำเลยทั้งสองได้ยื่นฟ้องโจทก์ต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราช โจทก์จึงยังไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้นั้น เป็นการโต้แย้งในเรื่องอำนาจฟ้องคดีนี้เท่านั้นมิได้ทำให้คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดภูเก็ต
ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โจทก์ เป็นส่วนราชการในสังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนจำเลยทั้งสองเป็นเอกชน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานราชการกับเอกชน อันเป็นองค์ประกอบประการแรกของคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากมีการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดให้ที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติ ป่าเทือกเขากมลาป่าเทือกเขานาคเกิด และป่าเขาสามเหลี่ยม ซึ่งตั้งอยู่ในท้องที่จังหวัดภูเก็ตเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน ต่อมาโจทก์เห็นว่าจำเลยทั้งสองได้บุกรุกเข้าไปยึดถือครอบครองที่ดินบริเวณถนนหมื่นเงิน (หาดไตรตรัง) ซึ่งเป็นที่ดินตามโครงการปฏิรูปที่ดินป่าเทือกเขานาคเกิดด้วยการก่นสร้าง แผ้วถางป่า แล้วทำการก่อสร้างอาคารและสิ่งปลูกสร้างอื่นโดยทำเป็นที่อยู่อาศัยร้านอาหารและโรงแรม โจทก์จึงได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยทั้งสองทำการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและทำที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมและให้ออกจากที่ดินดังกล่าว จำเลยทั้งสองได้ยื่นอุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ในสังกัดโจทก์ ต่อมาผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตได้มีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ จำเลยทั้งสองทราบผลการวินิจฉัยอุทธรณ์แล้วไม่พอใจคำวินิจฉัย จึงฟ้องสำนักการปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ตที่ ๑ ปฏิรูปที่ดินจังหวัดภูเก็ตที่ ๒ ผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตที่ ๓ เป็นผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองนครศรีธรรมราชในคดีหมายเลขดำที่ ๔๐/๒๕๕๐ ให้เพิกถอนคำสั่งของโจทก์ที่ให้จำเลยรื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งในขณะที่คดีดังกล่าวอยู่ในระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองนครศรีธรรมราชโจทก์ยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองเป็นคดีนี้ในคดีหมายเลขดำที่ ๒๖๓/๒๕๕๑ ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสองและบริวารรื้อถอนอาคารสิ่งปลูกสร้างทำที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมและให้ออกจากที่ดินแปลงดังกล่าว เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องจากการที่โจทก์ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะแล้วเกิดปัญหาอุปสรรคในการดำเนินการ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทซึ่งมีเหตุแห่งการฟ้องคดีอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องจากการดำเนินกิจการทางปกครองของโจทก์ อันเป็นองค์ประกอบประการที่สองของคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทที่มีลักษณะครบองค์ประกอบของคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองประกอบกับคดีหมายเลขดำที่ ๔๐/๒๕๕๐ ของศาลปกครองนครศรีธรรมราช และคดีหมายเลขดำที่ ๒๖๓/๒๕๕๑ของศาลจังหวัดภูเก็ตเป็นคดีที่มีข้อเท็จจริงเป็นเรื่องเดียวกัน และคำขอที่ขอให้ศาลพิพากษาและออกคำบังคับมีความเกี่ยวเนื่องสัมพันธ์กัน การให้คดีทั้งสองสำนวนพิจารณาโดยศาลต่างกันผลของคำพิพากษาทั้งสองศาลอาจขัดแย้งกันจนเป็นเหตุให้คู่ความไม่ได้รับการเยียวยาความเสียหายหรือไม่ได้รับความเป็นธรรมได้ คดีทั้งสองสำนวนดังกล่าวควรได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เมื่อคดีทั้งสองสำนวนดังกล่าวมีลักษณะเป็นคดีปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองซึ่งในกรณีนี้ได้แก่ศาลปกครองนครศรีธรรมราช ซึ่งหากศาลปกครองนครศรีธรรมราชรับข้อพิพาทในคดีหมายเลขดำที่ ๒๖๓/๒๕๕๑ ไว้พิจารณารวมกับคดีหมายเลขดำที่ ๔๐/๒๕๕๐ ศาลปกครองนครศรีธรรมราชสามารถออกคำบังคับให้จำเลยทั้งสองออกจากที่พิพาทตามคำขอของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๕) พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องเอกชน ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า โจทก์เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินริมทะเลถนนหมื่นเงิน (หาดไตรตรัง) ซึ่งเป็นที่ดินที่ตั้งอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ ป่าเทือกเขานาคเกิด ต่อมากรมป่าไม้ได้ส่งมอบที่ดินซึ่งเป็นพื้นที่ป่าเศรษฐกิจเสื่อมโทรม (โซนอี) ให้โจทก์ไปดำเนินการปฏิรูปที่ดินและรัฐบาลได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดให้ที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติป่าเทือกเขากมลา ป่าเทือกเขานาคเกิดและป่าเขาสามเหลี่ยมเป็นเขตปฏิรูปที่ดินตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในท้องที่ตำบลเชิงทะเล ตำบลศรีสุนทร อำเภอถลาง ตำบลกมลา ตำบลกะทู้ ตำบลป่าตอง อำเภอกะทู้ และตำบลเกาะแก้ว ตำบลรัษฎา ตำบลวิชิต ตำบลกะรน ตำบลฉลอง ตำบลราไวย์ อำเภอเมืองภูเก็ต จังหวัดภูเก็ต ให้เป็นเขตปฎิรูปที่ดิน พ.ศ. ๒๕๓๗ แต่จำเลยทั้งสองสร้างอาคารร้านอาหารและโรงแรมบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินของโจทก์ โดยทำเป็นที่อยู่อาศัย ซึ่งโจทก์ได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยทั้งสองและบริวารทำการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างทำให้ที่ดินกลับสู่สภาพเดิมและออกจากที่ดินของโจทก์ แต่จำเลยทั้งสองอุทธรณ์คัดค้านคำสั่งโจทก์ ผู้ว่าราชการจังหวัดภูเก็ตในฐานะผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์จึงมีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ให้จำเลยทั้งสองทราบ แต่จำเลยซึ่งได้รับหนังสือดังกล่าวแล้วยังคงเพิกเฉยขอให้บังคับจำเลยทั้งสองและบริวารรื้อถอนอาคารสิ่งปลูกสร้างทำที่ดินให้กลับสู่สภาพเดิมและออกจากที่ดินของโจทก์ ส่วนจำเลยทั้งสองให้การโดยสรุปว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง เนื่องจากการมอบอำนาจไม่ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ไม่เคยบุกรุกเข้าไปครอบครองที่ดินพิพาทแต่ได้ครอบครองที่ดินมาโดยชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ ๒ ซึ่งทำสัญญาเช่าจากจำเลยที่ ๑ และได้รับสิทธิครอบครองมาจากจำเลยที่ ๑ จึงได้รับสิทธิครอบครองที่ถูกต้องตามกฎหมายด้วย การพิจารณาอุทธรณ์ของจำเลยเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์มิได้ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้นจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่เป็นสำคัญแล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป ดังนั้นจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โจทก์ นายสมปอง สกุลทับ ที่ ๑ นายสุรศักดิ์ มณีศรี ที่ ๒ จำเลยอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
|
ผู้ส่งข้อความ | วันที่ส่งข้อความ | ข้อความ | action |
---|