ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕/๒๕๔๖
วันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสมุทรปราการ
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
นางบุญสม มงคลศิลป์กับพวก รวม ๒ คน ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างว่า ผู้ร้องทั้งสองได้ครอบครองที่ดินพิพาทต่อจากมารดา ในท้องที่ หมู่ที่ ๖ ตำบลบางพลีใหญ่ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ เนื้อที่ประมาณ ๒ งาน ซึ่งได้ซื้อมาจากนายบัว (ไม่ทราบนามสกุล) เมื่อประมาณปี พ.ศ. ๒๔๗๐ แต่ไม่เคยแจ้งการครอบครองและขอออกเอกสารสิทธิในที่ดินพิพาทมาก่อน ต่อมาผู้ฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำขอต่อเจ้าพนักงานที่ดินสมุทรปราการเพื่อรังวัดออกโฉนดที่ดิน ซึ่งช่างรังวัดได้ดำเนินการรังวัดให้แล้ว ในวันรังวัด นายช่างแขวงการทางสมุทรปราการได้ไประวังชี้แนวเขตที่ดินและไม่ลงนามรับรองแนวเขตที่ดินตามที่รังวัดได้ เนื่องจากเขตทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๒๕๖ ตอนแยกซอยอ่อนนุช (ลาดกระบัง) - บางพลี บริเวณที่พิพาทต้องมีเขตทางจากจุดศูนย์กลางทางหลวงดังกล่าวข้างละ ๒๐ เมตร แต่หลักเขตที่ดินอยู่ห่างจากจุดศูนย์กลางเป็นระยะ ๑๒.๐๐ เมตรและ ๘.๖๕ เมตร ซึ่งล้ำเขตทางเป็นระยะ ๘.๐๐ เมตรและ ๑๑.๓๕ เมตร ตามลำดับ ต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้นายช่างแขวงการทางสมุทรปราการ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับรองแนวเขตที่ดินตามหลักเขตของทางหลวงที่มีอยู่เดิม หากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ยอมรับรองแนวเขตก็ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งว่าเขตที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีทั้งสองอยู่ตรงหลักเขตทางหลวงที่มีอยู่เดิม เพื่อเจ้าพนักงานที่ดินสมุทรปราการ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะได้ออกโฉนดที่ดินให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองต่อไป
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าว ดังนั้น การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่ากันย่อมอยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้การที่จะพิจารณาว่าที่ดินส่วนที่มีการโต้แย้งกันเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ นอกจากจะต้องพิจารณาประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว ยังต้องพิจารณาประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายอื่นประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕ ศาลปกครองกลางจึงส่งความเห็นไปยังสำนักงานศาลยุติธรรม เพื่อดำเนินการส่งให้ศาลในความรับผิดชอบทำความเห็นในเรื่องดังกล่าว
ศาลจังหวัดสมุทรปราการพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามคำฟ้อง ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า การกำหนดเขตทางหลวงที่พิพาทมีระยะ ๒๐ เมตร ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ไม่ยืนยันด้วยว่า ระยะดังกล่าวเป็นเขตทางหลวงที่ได้กำหนดตามกฎหมายแล้ว เมื่อที่ดินพิพาทยังไม่มีโฉนดที่ดิน จึงยังไม่มีผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็มิได้คัดค้านว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองมิได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท กรณีจึงไม่จำต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองและการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และตามประมวลกฎหมายที่ดิน ทั้งกรณียังถือไม่ได้ว่ามีการโต้แย้งสิทธิกันซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะต้องทำการสอบสวนเปรียบเทียบตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ แม้ว่าทางหลวงรวมทั้งเขตทางหลวงจะเป็นทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) ซึ่งไม่อาจออกโฉนดที่ดินได้แต่การกำหนดเขตทางหลวงย่อมต้องเป็นไปตามพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๒๕ มาตรา ๒๖ และมาตรา ๖๔ ศาลจึงต้องพิจารณาให้ได้ความในประเด็นหลักเสียก่อนว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐกำหนดเขตทางหลวงที่พิพาทถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่รับรองแนวเขตที่ดินพิพาทด้านข้างเคียงทางหลวงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือไม่ ส่วนเรื่องสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นผลสืบเนื่องจากการพิจารณาเรื่องการกำหนดเขตทางหลวงและการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังกล่าว ดังนี้ ตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินโดยตรง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) จึงมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สำหรับคดีนี้ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินที่พิพาทต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้นัดวันเพื่อทำการรังวัดและแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทราบเพื่อไประวังชี้แนวเขตที่ดิน เมื่อถึงวันนัด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการระวังชี้แนวเขตและเห็นว่าที่พิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดิน จึงไม่ยอมรับรองหลักเขต ทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกโฉนดให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้สั่งการและส่งเจ้าพนักงานไปทำการระวังชี้แนวเขตแล้ว แต่เจ้าพนักงานเห็นว่าที่พิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดิน และไม่ยอมรับรองหลักเขต จึงมิใช่เป็นการพิพาทว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ แต่เป็นการที่เจ้าพนักงานเห็นว่าที่พิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดิน ส่วนผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่า เป็นที่ดินของตน ทั้งคำขอท้ายฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับรองแนวเขต หากไม่ยอมรับรองก็ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่าที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีทั้งสองอยู่ตรงหลักเขตทางหลวง จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือไม่เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งสิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
นอกจากนั้น การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนใน หมู่ ๖ ตำบลบางพลีใหญ่ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางบุญสม มงคลศิลป์ ที่ ๑ นางฉลวย เกตุกรรณ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี นายช่างแขวงการทางสมุทรปราการ ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดสมุทรปราการ
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕/๒๕๔๖
วันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสมุทรปราการ
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
นางบุญสม มงคลศิลป์กับพวก รวม ๒ คน ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างว่า ผู้ร้องทั้งสองได้ครอบครองที่ดินพิพาทต่อจากมารดา ในท้องที่ หมู่ที่ ๖ ตำบลบางพลีใหญ่ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ เนื้อที่ประมาณ ๒ งาน ซึ่งได้ซื้อมาจากนายบัว (ไม่ทราบนามสกุล) เมื่อประมาณปี พ.ศ. ๒๔๗๐ แต่ไม่เคยแจ้งการครอบครองและขอออกเอกสารสิทธิในที่ดินพิพาทมาก่อน ต่อมาผู้ฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำขอต่อเจ้าพนักงานที่ดินสมุทรปราการเพื่อรังวัดออกโฉนดที่ดิน ซึ่งช่างรังวัดได้ดำเนินการรังวัดให้แล้ว ในวันรังวัด นายช่างแขวงการทางสมุทรปราการได้ไประวังชี้แนวเขตที่ดินและไม่ลงนามรับรองแนวเขตที่ดินตามที่รังวัดได้ เนื่องจากเขตทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๒๕๖ ตอนแยกซอยอ่อนนุช (ลาดกระบัง) - บางพลี บริเวณที่พิพาทต้องมีเขตทางจากจุดศูนย์กลางทางหลวงดังกล่าวข้างละ ๒๐ เมตร แต่หลักเขตที่ดินอยู่ห่างจากจุดศูนย์กลางเป็นระยะ ๑๒.๐๐ เมตรและ ๘.๖๕ เมตร ซึ่งล้ำเขตทางเป็นระยะ ๘.๐๐ เมตรและ ๑๑.๓๕ เมตร ตามลำดับ ต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้นายช่างแขวงการทางสมุทรปราการ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับรองแนวเขตที่ดินตามหลักเขตของทางหลวงที่มีอยู่เดิม หากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ยอมรับรองแนวเขตก็ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งว่าเขตที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีทั้งสองอยู่ตรงหลักเขตทางหลวงที่มีอยู่เดิม เพื่อเจ้าพนักงานที่ดินสมุทรปราการ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะได้ออกโฉนดที่ดินให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองต่อไป
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าว ดังนั้น การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่ากันย่อมอยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้การที่จะพิจารณาว่าที่ดินส่วนที่มีการโต้แย้งกันเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ นอกจากจะต้องพิจารณาประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว ยังต้องพิจารณาประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายอื่นประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕ ศาลปกครองกลางจึงส่งความเห็นไปยังสำนักงานศาลยุติธรรม เพื่อดำเนินการส่งให้ศาลในความรับผิดชอบทำความเห็นในเรื่องดังกล่าว
ศาลจังหวัดสมุทรปราการพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามคำฟ้อง ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า การกำหนดเขตทางหลวงที่พิพาทมีระยะ ๒๐ เมตร ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ไม่ยืนยันด้วยว่า ระยะดังกล่าวเป็นเขตทางหลวงที่ได้กำหนดตามกฎหมายแล้ว เมื่อที่ดินพิพาทยังไม่มีโฉนดที่ดิน จึงยังไม่มีผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็มิได้คัดค้านว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองมิได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท กรณีจึงไม่จำต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองและการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และตามประมวลกฎหมายที่ดิน ทั้งกรณียังถือไม่ได้ว่ามีการโต้แย้งสิทธิกันซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะต้องทำการสอบสวนเปรียบเทียบตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ แม้ว่าทางหลวงรวมทั้งเขตทางหลวงจะเป็นทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) ซึ่งไม่อาจออกโฉนดที่ดินได้แต่การกำหนดเขตทางหลวงย่อมต้องเป็นไปตามพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๒๕ มาตรา ๒๖ และมาตรา ๖๔ ศาลจึงต้องพิจารณาให้ได้ความในประเด็นหลักเสียก่อนว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐกำหนดเขตทางหลวงที่พิพาทถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่รับรองแนวเขตที่ดินพิพาทด้านข้างเคียงทางหลวงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือไม่ ส่วนเรื่องสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นผลสืบเนื่องจากการพิจารณาเรื่องการกำหนดเขตทางหลวงและการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังกล่าว ดังนี้ ตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินโดยตรง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) จึงมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สำหรับคดีนี้ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินที่พิพาทต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้นัดวันเพื่อทำการรังวัดและแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทราบเพื่อไประวังชี้แนวเขตที่ดิน เมื่อถึงวันนัด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการระวังชี้แนวเขตและเห็นว่าที่พิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดิน จึงไม่ยอมรับรองหลักเขต ทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกโฉนดให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้สั่งการและส่งเจ้าพนักงานไปทำการระวังชี้แนวเขตแล้ว แต่เจ้าพนักงานเห็นว่าที่พิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดิน และไม่ยอมรับรองหลักเขต จึงมิใช่เป็นการพิพาทว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ แต่เป็นการที่เจ้าพนักงานเห็นว่าที่พิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดิน ส่วนผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่า เป็นที่ดินของตน ทั้งคำขอท้ายฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับรองแนวเขต หากไม่ยอมรับรองก็ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่าที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีทั้งสองอยู่ตรงหลักเขตทางหลวง จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือไม่เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งสิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
นอกจากนั้น การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนใน หมู่ ๖ ตำบลบางพลีใหญ่ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางบุญสม มงคลศิลป์ ที่ ๑ นางฉลวย เกตุกรรณ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี นายช่างแขวงการทางสมุทรปราการ ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดสมุทรปราการ
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔/๒๕๔๖
วันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดขอนแก่น
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง แต่เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสมหวัง บัวใหญ่รักษา ที่ ๑ นางละมุล มีสวัสดิ์หรือธงอาษา ที่ ๒ และนางนิดประภา พลมั่น ที่ ๓ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ ผู้ว่าราชการจังหวัดขอนแก่น ที่ ๒ นายอำเภอเขาสวนกวาง ที่ ๓ นายทองพูน พรมแพง ที่ ๔ นายสมนึก สท้านธรนิล ที่ ๕ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ที่ ๖ และกรมป่าไม้ ที่ ๗ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดขอนแก่น ความว่า โจทก์ทั้งสามได้ครอบครองและทำประโยชน์ร่วมกันในที่ดินมือเปล่าตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๑๐๓ และ ๑๐๔ ตำบลนางิ้ว อำเภอเขาสวนกวาง (น้ำพอง) จังหวัดขอนแก่น ต่อจากผู้ครอบครองเดิมที่ได้เข้าทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๙๑ และได้แจ้งการครอบครองที่ดินดังกล่าวแก่ทางราชการไว้แล้วตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๙๘
ต่อมา จำเลยที่ ๔ และ ที่ ๕ โดยการมอบอำนาจของจำเลยที่ ๓ ได้นำเจ้าพนักงานที่ดินไปรังวัดปักหลักเขตเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง รุกล้ำที่ดิน ส.ค. ๑ ของโจทก์ทั้งสาม เต็มทั้งแปลง โดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ (แปลงที่ทำเลเลี้ยงสัตว์บ้านนางิ้ว - นาโพธิ์) หมู่ที่ ๗ ตำบลนางิ้ว อำเภอเขาสวนกวาง จังหวัดขอนแก่น นอกจากนี้ยังได้ออกประกาศกำหนดเขตป่าไม้เตรียมการ ป่าโคกสูง - บ้านดง ทับที่ดินดังกล่าว โจทก์ทั้งสามจึงได้ร้องคัดค้านไว้และยังครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวเรื่อยมา ต่อมา จำเลยที่ ๖ ได้มีหนังสือแจ้งแก่โจทก์ทั้งสามว่าหากไม่พอใจให้ไปดำเนินการทางศาลและนำหลักฐานการฟ้องคดีมาแสดงภายใน ๖๐ วัน มิฉะนั้นจะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยถือว่าไม่มีการคัดค้าน โจทก์ทั้งสามจึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอให้ศาลสั่งห้ามกระทำการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (ทำเลเลี้ยงสัตว์บ้านนางิ้ว - นาโพธิ์) และเพิกถอนประกาศกำหนดเขตป่าไม้เตรียมการ ป่าโคกสูง - บ้านดง ห้ามมิให้จำเลยทั้งเจ็ดเข้าเกี่ยวข้องและกระทำการใด ๆ ในที่ดินอันเป็นการโต้แย้งสิทธิและรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ทั้งสาม
ศาลจังหวัดขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องเป็นคดีพิพาทที่หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ใช้อำนาจสั่งการและกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลอื่น ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจรับพิจารณาได้ จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้อง จำหน่ายคดีเสียจากสารบบความ และคืนเงินค่าขึ้นศาล
ศาลปกครองขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้เพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงและเพิกถอนประกาศกำหนดเขตป่าไม้เตรียมการเฉพาะส่วนที่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้นั้น ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงเสียก่อนว่า ที่พิพาทมิใช่ที่ดินสาธารณประโยชน์หรือป่าไม้เตรียมการ แต่เป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครอง จึงเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินภายใต้บังคับแห่งบทบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ประกอบกับประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติไว้เป็นพิเศษ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕ คดีนี้จึงมิใช่เป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสามยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีว่ารังวัดเพื่อปักหลักเขตที่ดินในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงรุกล้ำที่ดิน ส.ค. ๑ ของผู้ฟ้องคดีทั้งสาม จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ โดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสามตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
นอกจากนั้น การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนใน หมู่ ๗ ตำบลนางิ้ว อำเภอเขาสวนกวาง จังหวัดขอนแก่น ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางสมหวัง บัวใหญ่รักษา ที่ ๑ นางละมุล มีสวัสดิ์หรือธงอาษา ที่ ๒ และนางนิดประภา พลมั่น ที่ ๓ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ ผู้ว่าราชการจังหวัดขอนแก่น ที่ ๒ นายอำเภอเขาสวนกวาง ที่ ๓ นายทองพูน พรมแพง ที่ ๔ นายสมนึก สท้านธรนิล ที่ ๕ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ที่ ๖ และกรมป่าไม้ ที่ ๗ เป็นจำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดขอนแก่น
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔/๒๕๔๖
วันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดขอนแก่น
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง แต่เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสมหวัง บัวใหญ่รักษา ที่ ๑ นางละมุล มีสวัสดิ์หรือธงอาษา ที่ ๒ และนางนิดประภา พลมั่น ที่ ๓ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ ผู้ว่าราชการจังหวัดขอนแก่น ที่ ๒ นายอำเภอเขาสวนกวาง ที่ ๓ นายทองพูน พรมแพง ที่ ๔ นายสมนึก สท้านธรนิล ที่ ๕ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ที่ ๖ และกรมป่าไม้ ที่ ๗ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดขอนแก่น ความว่า โจทก์ทั้งสามได้ครอบครองและทำประโยชน์ร่วมกันในที่ดินมือเปล่าตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๑๐๓ และ ๑๐๔ ตำบลนางิ้ว อำเภอเขาสวนกวาง (น้ำพอง) จังหวัดขอนแก่น ต่อจากผู้ครอบครองเดิมที่ได้เข้าทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๙๑ และได้แจ้งการครอบครองที่ดินดังกล่าวแก่ทางราชการไว้แล้วตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๙๘
ต่อมา จำเลยที่ ๔ และ ที่ ๕ โดยการมอบอำนาจของจำเลยที่ ๓ ได้นำเจ้าพนักงานที่ดินไปรังวัดปักหลักเขตเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง รุกล้ำที่ดิน ส.ค. ๑ ของโจทก์ทั้งสาม เต็มทั้งแปลง โดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ (แปลงที่ทำเลเลี้ยงสัตว์บ้านนางิ้ว - นาโพธิ์) หมู่ที่ ๗ ตำบลนางิ้ว อำเภอเขาสวนกวาง จังหวัดขอนแก่น นอกจากนี้ยังได้ออกประกาศกำหนดเขตป่าไม้เตรียมการ ป่าโคกสูง - บ้านดง ทับที่ดินดังกล่าว โจทก์ทั้งสามจึงได้ร้องคัดค้านไว้และยังครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวเรื่อยมา ต่อมา จำเลยที่ ๖ ได้มีหนังสือแจ้งแก่โจทก์ทั้งสามว่าหากไม่พอใจให้ไปดำเนินการทางศาลและนำหลักฐานการฟ้องคดีมาแสดงภายใน ๖๐ วัน มิฉะนั้นจะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยถือว่าไม่มีการคัดค้าน โจทก์ทั้งสามจึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอให้ศาลสั่งห้ามกระทำการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (ทำเลเลี้ยงสัตว์บ้านนางิ้ว - นาโพธิ์) และเพิกถอนประกาศกำหนดเขตป่าไม้เตรียมการ ป่าโคกสูง - บ้านดง ห้ามมิให้จำเลยทั้งเจ็ดเข้าเกี่ยวข้องและกระทำการใด ๆ ในที่ดินอันเป็นการโต้แย้งสิทธิและรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ทั้งสาม
ศาลจังหวัดขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องเป็นคดีพิพาทที่หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ใช้อำนาจสั่งการและกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลอื่น ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจรับพิจารณาได้ จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้อง จำหน่ายคดีเสียจากสารบบความ และคืนเงินค่าขึ้นศาล
ศาลปกครองขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้เพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงและเพิกถอนประกาศกำหนดเขตป่าไม้เตรียมการเฉพาะส่วนที่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้นั้น ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงเสียก่อนว่า ที่พิพาทมิใช่ที่ดินสาธารณประโยชน์หรือป่าไม้เตรียมการ แต่เป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครอง จึงเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินภายใต้บังคับแห่งบทบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ประกอบกับประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติไว้เป็นพิเศษ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕ คดีนี้จึงมิใช่เป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสามยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีว่ารังวัดเพื่อปักหลักเขตที่ดินในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงรุกล้ำที่ดิน ส.ค. ๑ ของผู้ฟ้องคดีทั้งสาม จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ โดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสามตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
นอกจากนั้น การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนใน หมู่ ๗ ตำบลนางิ้ว อำเภอเขาสวนกวาง จังหวัดขอนแก่น ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางสมหวัง บัวใหญ่รักษา ที่ ๑ นางละมุล มีสวัสดิ์หรือธงอาษา ที่ ๒ และนางนิดประภา พลมั่น ที่ ๓ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ ผู้ว่าราชการจังหวัดขอนแก่น ที่ ๒ นายอำเภอเขาสวนกวาง ที่ ๓ นายทองพูน พรมแพง ที่ ๔ นายสมนึก สท้านธรนิล ที่ ๕ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ที่ ๖ และกรมป่าไม้ ที่ ๗ เป็นจำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดขอนแก่น
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองนครราชสีมา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดยโสธร
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง แต่เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้วศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นายสุพรรณ เสนสุข ได้ยื่นฟ้องนายสมบัติ กนกอนันทกุล ในฐานะนายอำเภอมหาชนะชัย ที่ ๑ และนายนิยม พิจารณ์ ในฐานะประธานกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลโนนทราย ที่ ๒ ต่อศาลจังหวัดยโสธรเป็นคดีหมายเลขดำที่ ม. ๘๖๗/๒๕๔๕ อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าไม่มีเอกสารสิทธิเกี่ยวกับที่ดิน ตั้งอยู่ที่บ้านโนนทราย อำเภอมหาชนะชัย จังหวัดยโสธร เนื้อที่ประมาณ ๒ งานเศษ โจทก์ได้ซื้อที่ดินดังกล่าวจากนางสมพงษ์ พลคำ โดยไม่มีเอกสารสิทธิในที่ดิน และได้เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินอย่างต่อเนื่องเป็นเวลานานกว่า ๑ ปี โดยมีเจตนาเป็นเจ้าของไม่มีผู้ใดโต้แย้งหรือรบกวนการครอบครองทำกินจนได้สิทธิครอบครองตามกฎหมาย แต่เมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ ในฐานะนายอำเภอมหาชนะชัย ได้ขอให้อธิบดีกรมที่ดินออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงที่ดินหนองอำเภอ หมู่ที่ ๑ ตำบลโนนทราย อำเภอมหาชนะชัย จังหวัดยโสธร ซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน โดยมอบหมายให้จำเลยที่ ๒ ประธานกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลโนนทราย เป็นผู้นำชี้และระวังแนวเขตที่สาธารณประโยชน์ ตลอดจนทำการแทนในฐานะผู้ปกครองท้องที่ แต่การนำชี้รังวัดของจำเลยที่ ๒ ได้นำชี้รังวัดทับที่ดินของโจทก์ทั้งแปลง โดยอ้างว่าที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินสาธารณประโยชน์แปลงหนองอำเภอ โจทก์ จึงได้ทำการคัดค้านการรังวัดดังกล่าวและต่อมาได้ยื่นคำขอคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอีกครั้งหนึ่ง เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดยโสธร สาขามหาชนะชัย ได้มีคำสั่งให้ผู้คัดค้านไปใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วันนับแต่วันที่คัดค้าน การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการละเมิดสิทธิครอบครองของโจทก์ทำให้ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ ห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้อง และให้จำเลยไปยกเลิกคำขอรังวัดออกหนังสือสำคัญที่ดินพิพาทต่อเจ้าพนักงานที่ดิน ถ้าไม่ไปให้ถือเอาคำพิพากษาเป็นการแสดงเจตนาของจำเลย
ศาลจังหวัดยโสธรมีคำสั่งว่า คดีนี้เป็นเรื่องโต้แย้งคำสั่งทางปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในเขตอำนาจ คืนคำฟ้องให้ไปยื่นต่อศาลที่มีเขตอำนาจและคืนค่าขึ้นศาลทั้งหมด เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๗๑๗/๒๕๔๕
ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงนั้นจะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวงฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ โดยความในข้อ ๒ วรรคสอง แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ บัญญัติไว้ว่า "ในกรณีที่มีผู้คัดค้านให้อธิบดีรอการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงไว้แล้วดำเนินการดังนี้ (๑) ในกรณีที่ผู้คัดค้านไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและไม่ไปใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่คัดค้าน ให้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงได้ หากผู้คัดค้านไปใช้สิทธิทางศาล ให้รอการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่คัดค้านจนกว่าจะได้มีคำพิพากษาถึงที่สุดของศาลแสดงว่าผู้คัดค้านไม่มีสิทธิในที่ดินนั้น ..." ปรากฏว่า คดีนี้เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งได้รับมอบหมายจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำเจ้าหน้าที่ทำการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงตามคำขอของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งได้รับมอบหมายจากกระทรวงมหาดไทยให้เป็นผู้ขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่สาธารณประโยชน์ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นำรังวัดทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีเต็มทั้งแปลง เห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นำเจ้าหน้าที่ทำการรังวัดนั้น ก็เพื่อให้ทราบว่าที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแห่งนี้มีอาณาเขตอย่างไร ซึ่งมีความหมายว่า ที่ดินที่อยู่ในเขตนั้นเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินหาใช่เป็นที่ดินของเอกชนไม่ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงจึงเป็นการโต้แย้งว่าที่ดินบริเวณพิพาทเป็นสิทธิของตนหาใช่เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่ คดีนี้เป็นคดีพิพาทในเรื่องสิทธิในที่ดินซึ่งศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาว่า ใครมีสิทธิในที่ดินนั้นตามกฎกระทรวงดังกล่าวข้างต้น โดยจะต้องพิจารณาให้ได้ความว่าผู้ฟ้องคดีมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินหรือไม่ อย่างไร จำนวนเท่าใด ซึ่งเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้นท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ โดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่บ้านโนนทราย หมู่ที่ ๑ ตำบลโนนทราย อำเภอมหาชนะชัย จังหวัดยโสธร ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายสุพรรณ เสนสุข ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องนายสมบัติ กนกอนันทกุล ในฐานะนายอำเภอมหาชนะชัย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และนายนิยม พิจารณ์ ในฐานะประธานกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลโนนทราย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดยโสธร
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองนครราชสีมา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดยโสธร
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง แต่เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้วศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นายสุพรรณ เสนสุข ได้ยื่นฟ้องนายสมบัติ กนกอนันทกุล ในฐานะนายอำเภอมหาชนะชัย ที่ ๑ และนายนิยม พิจารณ์ ในฐานะประธานกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลโนนทราย ที่ ๒ ต่อศาลจังหวัดยโสธรเป็นคดีหมายเลขดำที่ ม. ๘๖๗/๒๕๔๕ อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าไม่มีเอกสารสิทธิเกี่ยวกับที่ดิน ตั้งอยู่ที่บ้านโนนทราย อำเภอมหาชนะชัย จังหวัดยโสธร เนื้อที่ประมาณ ๒ งานเศษ โจทก์ได้ซื้อที่ดินดังกล่าวจากนางสมพงษ์ พลคำ โดยไม่มีเอกสารสิทธิในที่ดิน และได้เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินอย่างต่อเนื่องเป็นเวลานานกว่า ๑ ปี โดยมีเจตนาเป็นเจ้าของไม่มีผู้ใดโต้แย้งหรือรบกวนการครอบครองทำกินจนได้สิทธิครอบครองตามกฎหมาย แต่เมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ ในฐานะนายอำเภอมหาชนะชัย ได้ขอให้อธิบดีกรมที่ดินออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงที่ดินหนองอำเภอ หมู่ที่ ๑ ตำบลโนนทราย อำเภอมหาชนะชัย จังหวัดยโสธร ซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน โดยมอบหมายให้จำเลยที่ ๒ ประธานกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลโนนทราย เป็นผู้นำชี้และระวังแนวเขตที่สาธารณประโยชน์ ตลอดจนทำการแทนในฐานะผู้ปกครองท้องที่ แต่การนำชี้รังวัดของจำเลยที่ ๒ ได้นำชี้รังวัดทับที่ดินของโจทก์ทั้งแปลง โดยอ้างว่าที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินสาธารณประโยชน์แปลงหนองอำเภอ โจทก์ จึงได้ทำการคัดค้านการรังวัดดังกล่าวและต่อมาได้ยื่นคำขอคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอีกครั้งหนึ่ง เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดยโสธร สาขามหาชนะชัย ได้มีคำสั่งให้ผู้คัดค้านไปใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วันนับแต่วันที่คัดค้าน การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการละเมิดสิทธิครอบครองของโจทก์ทำให้ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ ห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้อง และให้จำเลยไปยกเลิกคำขอรังวัดออกหนังสือสำคัญที่ดินพิพาทต่อเจ้าพนักงานที่ดิน ถ้าไม่ไปให้ถือเอาคำพิพากษาเป็นการแสดงเจตนาของจำเลย
ศาลจังหวัดยโสธรมีคำสั่งว่า คดีนี้เป็นเรื่องโต้แย้งคำสั่งทางปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในเขตอำนาจ คืนคำฟ้องให้ไปยื่นต่อศาลที่มีเขตอำนาจและคืนค่าขึ้นศาลทั้งหมด เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๗๑๗/๒๕๔๕
ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงนั้นจะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวงฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ โดยความในข้อ ๒ วรรคสอง แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ บัญญัติไว้ว่า "ในกรณีที่มีผู้คัดค้านให้อธิบดีรอการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงไว้แล้วดำเนินการดังนี้ (๑) ในกรณีที่ผู้คัดค้านไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและไม่ไปใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่คัดค้าน ให้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงได้ หากผู้คัดค้านไปใช้สิทธิทางศาล ให้รอการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่คัดค้านจนกว่าจะได้มีคำพิพากษาถึงที่สุดของศาลแสดงว่าผู้คัดค้านไม่มีสิทธิในที่ดินนั้น ..." ปรากฏว่า คดีนี้เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งได้รับมอบหมายจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำเจ้าหน้าที่ทำการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงตามคำขอของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งได้รับมอบหมายจากกระทรวงมหาดไทยให้เป็นผู้ขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่สาธารณประโยชน์ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นำรังวัดทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีเต็มทั้งแปลง เห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นำเจ้าหน้าที่ทำการรังวัดนั้น ก็เพื่อให้ทราบว่าที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแห่งนี้มีอาณาเขตอย่างไร ซึ่งมีความหมายว่า ที่ดินที่อยู่ในเขตนั้นเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินหาใช่เป็นที่ดินของเอกชนไม่ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงจึงเป็นการโต้แย้งว่าที่ดินบริเวณพิพาทเป็นสิทธิของตนหาใช่เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่ คดีนี้เป็นคดีพิพาทในเรื่องสิทธิในที่ดินซึ่งศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาว่า ใครมีสิทธิในที่ดินนั้นตามกฎกระทรวงดังกล่าวข้างต้น โดยจะต้องพิจารณาให้ได้ความว่าผู้ฟ้องคดีมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินหรือไม่ อย่างไร จำนวนเท่าใด ซึ่งเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้นท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ โดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่บ้านโนนทราย หมู่ที่ ๑ ตำบลโนนทราย อำเภอมหาชนะชัย จังหวัดยโสธร ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายสุพรรณ เสนสุข ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องนายสมบัติ กนกอนันทกุล ในฐานะนายอำเภอมหาชนะชัย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และนายนิยม พิจารณ์ ในฐานะประธานกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลโนนทราย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดยโสธร
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดสงขลา
ระหว่าง
ศาลปกครองสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสงขลาส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้อง โต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง ซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่า คดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
วัดท่าเคียน โดยพระปลัดเสน จิณณสาโร (ชุมมิ่ง) ในฐานะเจ้าอาวาส เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ นายสุนทร ประทุมทอง ในฐานะนายอำเภอหาดใหญ่ ที่ ๒ และองค์การบริหารส่วนตำบลควนลัง ที่ ๓ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดสงขลา เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๕๓๔/๒๕๔๕ ความว่า โจทก์ได้รับการถวายที่ดินจากราษฎรให้เป็นที่ธรณีสงฆ์ มีเนื้อที่ประมาณ ๑๒ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๑ ตำบลควนลัง อำเภอหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา มีอาณาเขตทิศเหนือและทิศตะวันตกจดที่ดินของเอกชน ทิศใต้และทิศตะวันออกจดถนนสาธารณะ โดยโจทก์ได้ครอบครองสำหรับให้พระภิกษุสงฆ์ในพระพุทธศาสนาปฏิบัติศาสนกิจและประกอบพิธีกรรมต่าง ๆ มาตั้งแต่ก่อนปี พ.ศ. ๒๔๙๘ และยังได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวตลอดมาจนถึงปัจจุบัน ต่อมา จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ได้ยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "แปลงป่าช้าวัดท่าเคียน" และร่วมกันรังวัดรุกล้ำที่ดินของโจทก์ทางด้านทิศเหนือ เป็นเนื้อที่ประมาณ ๔-๓-๔๐.๕/๑๐ ไร่ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแล้ว การกระทำของจำเลยทั้งสามทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย อันเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของโจทก์ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาว่าที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นของโจทก์ โดยห้ามจำเลยทั้งสามดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่รุกล้ำเข้ามาในที่ดินของโจทก์และห้ามเกี่ยวข้องกับที่ดินพิพาทอีกต่อไป
ศาลจังหวัดสงขลาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า สภาพแห่งคำฟ้องและข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักฐานแห่งข้อหาตามคำฟ้องของโจทก์ เป็นการกล่าวอ้างว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งหรือการกระทำใด ออกคำสั่งในทางปกครองอันละเมิดต่อโจทก์ ผู้เป็นเจ้าของผู้ครอบครองที่พิพาท จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่และเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ หรือคำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๑) และ (๓) โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องคดีจำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ต่อศาลจังหวัดสงขลา
ศาลปกครองสงขลาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า แม้จำเลยหรือผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเหตุแห่งการฟ้องคดีเกี่ยวข้องกับการดำเนินการเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า ยังไม่มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เพราะโจทก์ได้คัดค้านว่าที่ดินที่จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นที่ดินของโจทก์ และโจทก์ได้มาใช้สิทธิทางศาลเพื่อขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ ตามข้อ ๒ วรรคสอง (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ จึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่าสิทธิในที่ดินพิพาทเป็นของผู้ใด แม้โจทก์จะมีคำขอห้ามจำเลยออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมาด้วย แต่เมื่อศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งที่สุดเป็นประการใดแล้ว เจ้าพนักงานที่ดิน ก็ต้องดำเนินการให้เป็นไปตามนั้น ตามที่กำหนดไว้ในข้อ ๒ วรรคสอง (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งเรื่องทำนองนี้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลได้มีความเห็นไว้ในคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕ ว่าอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินเป็นของศาลยุติธรรม จากเหตุผลดังกล่าวศาลปกครองสงขลาจึงมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ศาลจังหวัดสงขลา)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของโจทก์หรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญโดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามข้อกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชน ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัย
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่วัดท่าเคียน โดยพระปลัดเสน จิณณสาโร (ชุมมิ่ง) ในฐานะ
เจ้าอาวาส เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ นายสุนทร ประทุมทอง ในฐานะนายอำเภอหาดใหญ่ ที่ ๒ และองค์การบริหารส่วนตำบลควนลัง ที่ ๓ เป็นจำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดสงขลา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดสงขลา
ระหว่าง
ศาลปกครองสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสงขลาส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้อง โต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง ซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่า คดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
วัดท่าเคียน โดยพระปลัดเสน จิณณสาโร (ชุมมิ่ง) ในฐานะเจ้าอาวาส เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ นายสุนทร ประทุมทอง ในฐานะนายอำเภอหาดใหญ่ ที่ ๒ และองค์การบริหารส่วนตำบลควนลัง ที่ ๓ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดสงขลา เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๕๓๔/๒๕๔๕ ความว่า โจทก์ได้รับการถวายที่ดินจากราษฎรให้เป็นที่ธรณีสงฆ์ มีเนื้อที่ประมาณ ๑๒ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๑ ตำบลควนลัง อำเภอหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา มีอาณาเขตทิศเหนือและทิศตะวันตกจดที่ดินของเอกชน ทิศใต้และทิศตะวันออกจดถนนสาธารณะ โดยโจทก์ได้ครอบครองสำหรับให้พระภิกษุสงฆ์ในพระพุทธศาสนาปฏิบัติศาสนกิจและประกอบพิธีกรรมต่าง ๆ มาตั้งแต่ก่อนปี พ.ศ. ๒๔๙๘ และยังได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวตลอดมาจนถึงปัจจุบัน ต่อมา จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ได้ยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "แปลงป่าช้าวัดท่าเคียน" และร่วมกันรังวัดรุกล้ำที่ดินของโจทก์ทางด้านทิศเหนือ เป็นเนื้อที่ประมาณ ๔-๓-๔๐.๕/๑๐ ไร่ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแล้ว การกระทำของจำเลยทั้งสามทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย อันเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของโจทก์ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาว่าที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นของโจทก์ โดยห้ามจำเลยทั้งสามดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่รุกล้ำเข้ามาในที่ดินของโจทก์และห้ามเกี่ยวข้องกับที่ดินพิพาทอีกต่อไป
ศาลจังหวัดสงขลาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า สภาพแห่งคำฟ้องและข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักฐานแห่งข้อหาตามคำฟ้องของโจทก์ เป็นการกล่าวอ้างว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งหรือการกระทำใด ออกคำสั่งในทางปกครองอันละเมิดต่อโจทก์ ผู้เป็นเจ้าของผู้ครอบครองที่พิพาท จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่และเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ หรือคำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๑) และ (๓) โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องคดีจำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ต่อศาลจังหวัดสงขลา
ศาลปกครองสงขลาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า แม้จำเลยหรือผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเหตุแห่งการฟ้องคดีเกี่ยวข้องกับการดำเนินการเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า ยังไม่มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เพราะโจทก์ได้คัดค้านว่าที่ดินที่จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นที่ดินของโจทก์ และโจทก์ได้มาใช้สิทธิทางศาลเพื่อขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ ตามข้อ ๒ วรรคสอง (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ จึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่าสิทธิในที่ดินพิพาทเป็นของผู้ใด แม้โจทก์จะมีคำขอห้ามจำเลยออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมาด้วย แต่เมื่อศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งที่สุดเป็นประการใดแล้ว เจ้าพนักงานที่ดิน ก็ต้องดำเนินการให้เป็นไปตามนั้น ตามที่กำหนดไว้ในข้อ ๒ วรรคสอง (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งเรื่องทำนองนี้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลได้มีความเห็นไว้ในคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕ ว่าอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินเป็นของศาลยุติธรรม จากเหตุผลดังกล่าวศาลปกครองสงขลาจึงมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ศาลจังหวัดสงขลา)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของโจทก์หรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญโดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามข้อกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชน ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัย
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่วัดท่าเคียน โดยพระปลัดเสน จิณณสาโร (ชุมมิ่ง) ในฐานะ
เจ้าอาวาส เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ นายสุนทร ประทุมทอง ในฐานะนายอำเภอหาดใหญ่ ที่ ๒ และองค์การบริหารส่วนตำบลควนลัง ที่ ๓ เป็นจำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดสงขลา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
บิลฟิงเกอร์ เบอร์เกอร์ เอจี (เดิมชื่อบิลฟิงเกอร์ พลัส เบอร์เกอร์ บาวอัคเตียนเกเซลชาวฟท์) บริษัท ช. การช่าง จำกัด (มหาชน) และวัลเทอร์ เบา เอจี (เดิมชื่อดิคเคอร์ฮอฟฟ์ แอนด์ วิดแมนน์ เอจี) ในนามของกิจการร่วมค้า บีบีซีดี ได้ยื่นคำร้องต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้อ้างว่า ผู้ร้องมีฐานะเป็นเจ้าหนี้ตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทระหว่างผู้ร้องกับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ซึ่งชี้ขาดให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยชำระเงินให้แก่ผู้ร้องจำนวน ๓,๓๗๑,๔๔๖,๑๑๔ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๒ เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จและให้ชำระเงินจำนวน ๒,๖๖๘,๔๔๗,๑๔๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๔๓ เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ แต่การทางพิเศษแห่งประเทศไทยไม่ปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ และแจ้งให้ผู้ร้องทราบว่าไม่อาจปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการได้ การกระทำดังกล่าวถือเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ร้องจึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาและบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยชำระเงินจำนวนดังกล่าวแก่ผู้ร้อง
การทางพิเศษแห่งประเทศไทยยื่นคำคัดค้านว่า คดีนี้ไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เนื่องจากสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทย กับกิจการร่วมค้า บีบีซีดี ผู้ร้อง เป็นสัญญาทางปกครองตามความหมายในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้ จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ขอให้ศาลแพ่งกรุงเทพใต้จำหน่ายคดีเพื่อให้ผู้ร้องไปยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลางซึ่งเป็นศาลที่มีเขตอำนาจ
ผู้ร้องชี้แจงพร้อมแสดงเหตุผลว่า คดีนี้ควรอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้เห็นว่า สัญญาอนุญาโตตุลาการไม่เป็นสัญญาทางปกครองตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญาอนุญาโตตุลาการเป็นสัญญาที่คู่สัญญาตกลงให้ระงับข้อพิพาททั้งหมดหรือบางส่วนที่เกิดขึ้นแล้วหรือที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต ไม่ว่าจะเกิดจากนิติสัมพันธ์ทางสัญญาหรือไม่ โดยวิธีอนุญาโตตุลาการ ทั้งนี้ สัญญาอนุญาโตตุลาการอาจเป็นข้อสัญญาหนึ่งในสัญญาหลักหรือเป็นสัญญาอนุญาโตตุลาการแยกต่างหากก็ได้ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ดังนั้น การที่ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้บังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการในคดีนี้จึงไม่ใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางเห็นว่า โดยที่ผู้ร้องยื่นคำร้องต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการภายหลังจากที่พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มีผลใช้บังคับแล้ว ดังนั้น การยื่นคำร้องของผู้ร้องจึงเป็นการยื่นคำร้องตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ การพิจารณาว่าศาลใดเป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามบทบัญญัติแห่งมาตรานี้ต้องพิจารณาตามมาตรา ๙ ที่บัญญัติว่า "ให้ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง หรือศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศภาค หรือศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่คู่พิพาทฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการนั้น เป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามพระราชบัญญัตินี้" บทบัญญัติดังกล่าวมิได้บัญญัติให้ศาลใดศาลหนึ่งเพียงศาลเดียวเท่านั้นที่เป็นศาลที่มีเขตอำนาจ จึงต้องพิจารณาตามลักษณะเนื้อหาแห่งคดี และโดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ได้บัญญัติให้คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น หากปรากฏว่าข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการในกรณีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลปกครองย่อมเป็นศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาคำร้องของผู้ร้อง ทั้งนี้ ไม่ว่าสัญญาอนุญาโตตุลาการนั้นจะเป็นข้อสัญญาหนึ่งในสัญญาหลักหรือเป็นสัญญาอนุญาโตตุลาการแยกต่างหากก็ตาม ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปมีเพียงว่า ข้อพิพาทที่ได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการในกรณีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า การทางพิเศษแห่งประเทศไทยเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๑๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และทางพิเศษที่สร้างขึ้นในกรอบวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของการทางพิเศษแห่งประเทศไทยย่อมเป็นสิ่งสาธารณูปโภคอย่างหนึ่ง เพราะเป็นเครื่องมือโดยตรงที่ใช้สำหรับการบริการสาธารณะที่จัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนในสิ่งอุปโภคที่จำเป็นต่อการดำเนินชีวิต สัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทยกับผู้ร้องจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทที่ได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการในกรณีนี้จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาคำร้องของผู้ร้องตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งกรณีนี้คือ ศาลปกครองกลาง
คำวินิจฉัย
การอนุญาโตตุลาการเป็นวิธีการระงับข้อพิพาทระหว่างคู่กรณีวิธีหนึ่งนอกจากการฟ้องคดีต่อศาล การตกลงระงับข้อพิพาทโดยอนุญาโตตุลาการระหว่างคู่กรณีอาจกระทำได้โดยกำหนดไว้เป็นส่วนหนึ่งของสัญญาหลักหรือทำเป็นสัญญาแยกต่างหากก็ได้ และต้องอยู่ภายใต้บังคับแห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
ข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการส่วนใหญ่มักจะปรากฏอยู่ในสัญญาธุรกิจการค้าของเอกชนทั้งภายในและระหว่างประเทศ อย่างไรก็ตาม ข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการก็มิได้จำกัดอยู่ แต่สัญญาระหว่างเอกชนหรือสัญญาทางแพ่งเท่านั้น แม้เป็นสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐและเอกชนหรือสัญญาทางปกครองก็อาจกำหนดให้มีการระงับข้อพิพาทโดยอนุญาโตตุลาการได้ ตามที่พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๕ บัญญัติว่า "ในสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนไม่ว่าจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ก็ตาม คู่สัญญาอาจตกลงให้ใช้วิธีการอนุญาโตตุลาการในการระงับข้อพิพาทก็ได้ และให้สัญญาดังกล่าวมีผลผูกพันคู่สัญญา"
สำหรับเรื่องนี้เป็นกรณีที่อนุญาโตตุลาการได้ชี้ขาดข้อขัดแย้งระหว่างกิจการร่วมค้า บีบีซีดี และการทางพิเศษแห่งประเทศไทยแล้ว แต่การทางพิเศษแห่งประเทศไทยไม่ยอมปฏิบัติตามคำชี้ขาด กิจการร่วมค้า บีบีซีดี จึงได้ยื่นคำร้องขอให้ศาลบังคับการทางพิเศษแห่งประเทศไทยให้ปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการตามมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การร้องขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
ได้บัญญัติเกี่ยวกับศาลที่มีเขตอำนาจไว้ในมาตรา ๙ ดังนี้ "ให้ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง หรือศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศภาค หรือศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่คู่พิพาทฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตศาลหรือศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการนั้น เป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามพระราชบัญญัตินี้" บทบัญญัติดังกล่าวแสดงถึงลักษณะการยุติข้อพิพาทโดยวิธีอนุญาโตตุลาการว่า การดำเนินการของอนุญาโตตุลาการต้องกระทำภายใต้อำนาจศาลใดศาลหนึ่ง เนื่องจากอนุญาโตตุลาการไม่ใช่ศาล ไม่อาจใช้อำนาจอย่างศาลได้ แต่ระหว่างดำเนินการอนุญาโตตุลาการ คู่สัญญาหรืออนุญาโตตุลาการอาจต้องขอใช้อำนาจศาลในหลายกรณี เช่น การขอคุ้มครองชั่วคราวการขอหมายเรียก เป็นต้น เมื่อมีกรณีที่คู่สัญญาหรืออนุญาโตตุลาการต้องขอใช้อำนาจศาล ก็จะต้องยื่นคำร้องขอต่อศาลที่มีเขตอำนาจ และอาจมีการอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลได้ในบางกรณี ซึ่งมาตรา ๔๕ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ บัญญัติว่า "การอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลตามพระราชบัญญัตินี้ ให้อุทธรณ์ต่อศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุด แล้วแต่กรณี"
บทบัญญัติมาตรา ๙ และ ๔๕ วรรคสอง แสดงด้วยว่า พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มุ่งประสงค์ให้พิจารณาลักษณะเนื้อหาแห่งประเด็นข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทระหว่างคู่สัญญาเป็นสำคัญว่าเป็นคดีแพ่งหรือคดีปกครอง โดยมิได้พิจารณาข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการแยกออกต่างหากอีกส่วนหนึ่ง หากข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทใดมีลักษณะเป็นคดีแพ่ง ศาลที่มีเขตอำนาจ ย่อมได้แก่ ศาลยุติธรรม หากข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทใดมีลักษณะเป็นคดีปกครอง ศาลที่มีเขตอำนาจย่อมได้แก่ ศาลปกครอง และหากมีการอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลที่มีเขตอำนาจก็ให้อุทธรณ์ไปยังศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุด แล้วแต่กรณี
ในเรื่องนี้สัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทยกับกิจการร่วมค้า บีบีซีดี เป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายในระดับเดียวกับพระราชบัญญัติ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดให้มีทางพิเศษอันเป็นบริการสาธารณะด้านการคมนาคม สัญญาลักษณะนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเงื่อนไขของสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทยกับกิจการร่วมค้า บีบีซีดี ข้อ ๑.๕.๑๐ กำหนดไว้ว่า "ถ้ามีข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทใด ๆ เกิดขึ้นระหว่างผู้รับจ้าง (กิจการร่วมค้า บีบีซีดี) และ กทพ. (การทางพิเศษแห่งประเทศไทย) หรือในเรื่องใด ๆ หรือสิ่งใด ๆ ที่เกิดจากหรือที่เกี่ยวกับสัญญา ทั้งสองฝ่ายตกลงให้เสนอข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทนั้นแก่อนุญาโตตุลาการเพื่อพิจารณาชี้ขาด ..." อันเป็นข้อตกลงที่กำหนดให้คู่สัญญาต้องเสนอข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทที่เกิดจากหรือเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองต่ออนุญาโตตุลาการ การขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในเรื่องนี้จึงควรอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
อย่างไรก็ตาม ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายจำเป็นต้องมีศาลที่มีเขตอำนาจตั้งแต่เริ่มต้นกระบวนพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการเพื่อรองรับการใช้สิทธิทางศาลของบุคคล ตลอดจนช่วยเหลือให้กระบวนการอนุญาโตตุลาการดำเนินต่อไปได้ เช่น การตั้งอนุญาโตตุลาการ การคัดค้านหรือถอดถอนอนุญาโตตุลาการ การออกหมายเรียกคู่พิพาท และการใช้วิธีการชั่วคราว ซึ่งขณะที่เริ่มมีการดำเนินการอนุญาโตตุลาการในเรื่องนี้ (มีการเสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๔๓) ศาลปกครองยังไม่เปิดทำการ (ศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลางเปิดทำการวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔) และคู่กรณีทั้งสองฝ่ายได้ขอให้ศาลแพ่งออกหมายเรียกพยานของตน ซึ่งศาลแพ่งได้ออกหมายเรียกพยานให้ตามขอทำให้ศาลยุติธรรมได้ใช้อำนาจเหนือข้อขัดแย้งนี้มาแต่เริ่มต้น จึงต้องถือว่าศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาลตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ เพื่อให้การตรวจสอบกระบวนพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตอำนาจของศาลเดียวกันโดยตลอด ดังนั้น แม้ข้อพิพาทในเรื่องนี้เป็นการขอบังคับให้คู่สัญญาปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการอันสืบเนื่องมาจากสัญญาทางปกครอง ก็ต้องให้ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีเขตอำนาจ ในทำนองเดียวกับกรณีที่มีการฟ้องคดีปกครองต่อศาลยุติธรรมภายหลัง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ใช้บังคับ แต่ก่อนมีการประกาศให้ศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลางเปิดทำการ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒/๒๕๔๔ ศาลยุติธรรมจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการร้องขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการเกี่ยวกับสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างกิจการร่วมค้า บีบีซีดี ผู้ร้อง กับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้คัดค้าน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
บิลฟิงเกอร์ เบอร์เกอร์ เอจี (เดิมชื่อบิลฟิงเกอร์ พลัส เบอร์เกอร์ บาวอัคเตียนเกเซลชาวฟท์) บริษัท ช. การช่าง จำกัด (มหาชน) และวัลเทอร์ เบา เอจี (เดิมชื่อดิคเคอร์ฮอฟฟ์ แอนด์ วิดแมนน์ เอจี) ในนามของกิจการร่วมค้า บีบีซีดี ได้ยื่นคำร้องต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้อ้างว่า ผู้ร้องมีฐานะเป็นเจ้าหนี้ตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทระหว่างผู้ร้องกับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ซึ่งชี้ขาดให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยชำระเงินให้แก่ผู้ร้องจำนวน ๓,๓๗๑,๔๔๖,๑๑๔ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๒ เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จและให้ชำระเงินจำนวน ๒,๖๖๘,๔๔๗,๑๔๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๔๓ เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ แต่การทางพิเศษแห่งประเทศไทยไม่ปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ และแจ้งให้ผู้ร้องทราบว่าไม่อาจปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการได้ การกระทำดังกล่าวถือเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ร้องจึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาและบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยชำระเงินจำนวนดังกล่าวแก่ผู้ร้อง
การทางพิเศษแห่งประเทศไทยยื่นคำคัดค้านว่า คดีนี้ไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เนื่องจากสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทย กับกิจการร่วมค้า บีบีซีดี ผู้ร้อง เป็นสัญญาทางปกครองตามความหมายในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้ จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ขอให้ศาลแพ่งกรุงเทพใต้จำหน่ายคดีเพื่อให้ผู้ร้องไปยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลางซึ่งเป็นศาลที่มีเขตอำนาจ
ผู้ร้องชี้แจงพร้อมแสดงเหตุผลว่า คดีนี้ควรอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้เห็นว่า สัญญาอนุญาโตตุลาการไม่เป็นสัญญาทางปกครองตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญาอนุญาโตตุลาการเป็นสัญญาที่คู่สัญญาตกลงให้ระงับข้อพิพาททั้งหมดหรือบางส่วนที่เกิดขึ้นแล้วหรือที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต ไม่ว่าจะเกิดจากนิติสัมพันธ์ทางสัญญาหรือไม่ โดยวิธีอนุญาโตตุลาการ ทั้งนี้ สัญญาอนุญาโตตุลาการอาจเป็นข้อสัญญาหนึ่งในสัญญาหลักหรือเป็นสัญญาอนุญาโตตุลาการแยกต่างหากก็ได้ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ดังนั้น การที่ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้บังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการในคดีนี้จึงไม่ใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางเห็นว่า โดยที่ผู้ร้องยื่นคำร้องต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการภายหลังจากที่พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มีผลใช้บังคับแล้ว ดังนั้น การยื่นคำร้องของผู้ร้องจึงเป็นการยื่นคำร้องตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ การพิจารณาว่าศาลใดเป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามบทบัญญัติแห่งมาตรานี้ต้องพิจารณาตามมาตรา ๙ ที่บัญญัติว่า "ให้ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง หรือศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศภาค หรือศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่คู่พิพาทฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการนั้น เป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามพระราชบัญญัตินี้" บทบัญญัติดังกล่าวมิได้บัญญัติให้ศาลใดศาลหนึ่งเพียงศาลเดียวเท่านั้นที่เป็นศาลที่มีเขตอำนาจ จึงต้องพิจารณาตามลักษณะเนื้อหาแห่งคดี และโดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ได้บัญญัติให้คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น หากปรากฏว่าข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการในกรณีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลปกครองย่อมเป็นศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาคำร้องของผู้ร้อง ทั้งนี้ ไม่ว่าสัญญาอนุญาโตตุลาการนั้นจะเป็นข้อสัญญาหนึ่งในสัญญาหลักหรือเป็นสัญญาอนุญาโตตุลาการแยกต่างหากก็ตาม ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปมีเพียงว่า ข้อพิพาทที่ได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการในกรณีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า การทางพิเศษแห่งประเทศไทยเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๑๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และทางพิเศษที่สร้างขึ้นในกรอบวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของการทางพิเศษแห่งประเทศไทยย่อมเป็นสิ่งสาธารณูปโภคอย่างหนึ่ง เพราะเป็นเครื่องมือโดยตรงที่ใช้สำหรับการบริการสาธารณะที่จัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนในสิ่งอุปโภคที่จำเป็นต่อการดำเนินชีวิต สัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทยกับผู้ร้องจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทที่ได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการในกรณีนี้จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาคำร้องของผู้ร้องตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งกรณีนี้คือ ศาลปกครองกลาง
คำวินิจฉัย
การอนุญาโตตุลาการเป็นวิธีการระงับข้อพิพาทระหว่างคู่กรณีวิธีหนึ่งนอกจากการฟ้องคดีต่อศาล การตกลงระงับข้อพิพาทโดยอนุญาโตตุลาการระหว่างคู่กรณีอาจกระทำได้โดยกำหนดไว้เป็นส่วนหนึ่งของสัญญาหลักหรือทำเป็นสัญญาแยกต่างหากก็ได้ และต้องอยู่ภายใต้บังคับแห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
ข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการส่วนใหญ่มักจะปรากฏอยู่ในสัญญาธุรกิจการค้าของเอกชนทั้งภายในและระหว่างประเทศ อย่างไรก็ตาม ข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการก็มิได้จำกัดอยู่ แต่สัญญาระหว่างเอกชนหรือสัญญาทางแพ่งเท่านั้น แม้เป็นสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐและเอกชนหรือสัญญาทางปกครองก็อาจกำหนดให้มีการระงับข้อพิพาทโดยอนุญาโตตุลาการได้ ตามที่พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๕ บัญญัติว่า "ในสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนไม่ว่าจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ก็ตาม คู่สัญญาอาจตกลงให้ใช้วิธีการอนุญาโตตุลาการในการระงับข้อพิพาทก็ได้ และให้สัญญาดังกล่าวมีผลผูกพันคู่สัญญา"
สำหรับเรื่องนี้เป็นกรณีที่อนุญาโตตุลาการได้ชี้ขาดข้อขัดแย้งระหว่างกิจการร่วมค้า บีบีซีดี และการทางพิเศษแห่งประเทศไทยแล้ว แต่การทางพิเศษแห่งประเทศไทยไม่ยอมปฏิบัติตามคำชี้ขาด กิจการร่วมค้า บีบีซีดี จึงได้ยื่นคำร้องขอให้ศาลบังคับการทางพิเศษแห่งประเทศไทยให้ปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการตามมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การร้องขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
ได้บัญญัติเกี่ยวกับศาลที่มีเขตอำนาจไว้ในมาตรา ๙ ดังนี้ "ให้ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง หรือศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศภาค หรือศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่คู่พิพาทฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตศาลหรือศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการนั้น เป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามพระราชบัญญัตินี้" บทบัญญัติดังกล่าวแสดงถึงลักษณะการยุติข้อพิพาทโดยวิธีอนุญาโตตุลาการว่า การดำเนินการของอนุญาโตตุลาการต้องกระทำภายใต้อำนาจศาลใดศาลหนึ่ง เนื่องจากอนุญาโตตุลาการไม่ใช่ศาล ไม่อาจใช้อำนาจอย่างศาลได้ แต่ระหว่างดำเนินการอนุญาโตตุลาการ คู่สัญญาหรืออนุญาโตตุลาการอาจต้องขอใช้อำนาจศาลในหลายกรณี เช่น การขอคุ้มครองชั่วคราวการขอหมายเรียก เป็นต้น เมื่อมีกรณีที่คู่สัญญาหรืออนุญาโตตุลาการต้องขอใช้อำนาจศาล ก็จะต้องยื่นคำร้องขอต่อศาลที่มีเขตอำนาจ และอาจมีการอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลได้ในบางกรณี ซึ่งมาตรา ๔๕ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ บัญญัติว่า "การอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลตามพระราชบัญญัตินี้ ให้อุทธรณ์ต่อศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุด แล้วแต่กรณี"
บทบัญญัติมาตรา ๙ และ ๔๕ วรรคสอง แสดงด้วยว่า พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มุ่งประสงค์ให้พิจารณาลักษณะเนื้อหาแห่งประเด็นข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทระหว่างคู่สัญญาเป็นสำคัญว่าเป็นคดีแพ่งหรือคดีปกครอง โดยมิได้พิจารณาข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการแยกออกต่างหากอีกส่วนหนึ่ง หากข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทใดมีลักษณะเป็นคดีแพ่ง ศาลที่มีเขตอำนาจ ย่อมได้แก่ ศาลยุติธรรม หากข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทใดมีลักษณะเป็นคดีปกครอง ศาลที่มีเขตอำนาจย่อมได้แก่ ศาลปกครอง และหากมีการอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลที่มีเขตอำนาจก็ให้อุทธรณ์ไปยังศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุด แล้วแต่กรณี
ในเรื่องนี้สัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทยกับกิจการร่วมค้า บีบีซีดี เป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายในระดับเดียวกับพระราชบัญญัติ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดให้มีทางพิเศษอันเป็นบริการสาธารณะด้านการคมนาคม สัญญาลักษณะนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเงื่อนไขของสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทยกับกิจการร่วมค้า บีบีซีดี ข้อ ๑.๕.๑๐ กำหนดไว้ว่า "ถ้ามีข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทใด ๆ เกิดขึ้นระหว่างผู้รับจ้าง (กิจการร่วมค้า บีบีซีดี) และ กทพ. (การทางพิเศษแห่งประเทศไทย) หรือในเรื่องใด ๆ หรือสิ่งใด ๆ ที่เกิดจากหรือที่เกี่ยวกับสัญญา ทั้งสองฝ่ายตกลงให้เสนอข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทนั้นแก่อนุญาโตตุลาการเพื่อพิจารณาชี้ขาด ..." อันเป็นข้อตกลงที่กำหนดให้คู่สัญญาต้องเสนอข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทที่เกิดจากหรือเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองต่ออนุญาโตตุลาการ การขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในเรื่องนี้จึงควรอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
อย่างไรก็ตาม ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายจำเป็นต้องมีศาลที่มีเขตอำนาจตั้งแต่เริ่มต้นกระบวนพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการเพื่อรองรับการใช้สิทธิทางศาลของบุคคล ตลอดจนช่วยเหลือให้กระบวนการอนุญาโตตุลาการดำเนินต่อไปได้ เช่น การตั้งอนุญาโตตุลาการ การคัดค้านหรือถอดถอนอนุญาโตตุลาการ การออกหมายเรียกคู่พิพาท และการใช้วิธีการชั่วคราว ซึ่งขณะที่เริ่มมีการดำเนินการอนุญาโตตุลาการในเรื่องนี้ (มีการเสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๔๓) ศาลปกครองยังไม่เปิดทำการ (ศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลางเปิดทำการวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔) และคู่กรณีทั้งสองฝ่ายได้ขอให้ศาลแพ่งออกหมายเรียกพยานของตน ซึ่งศาลแพ่งได้ออกหมายเรียกพยานให้ตามขอทำให้ศาลยุติธรรมได้ใช้อำนาจเหนือข้อขัดแย้งนี้มาแต่เริ่มต้น จึงต้องถือว่าศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาลตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ เพื่อให้การตรวจสอบกระบวนพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตอำนาจของศาลเดียวกันโดยตลอด ดังนั้น แม้ข้อพิพาทในเรื่องนี้เป็นการขอบังคับให้คู่สัญญาปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการอันสืบเนื่องมาจากสัญญาทางปกครอง ก็ต้องให้ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีเขตอำนาจ ในทำนองเดียวกับกรณีที่มีการฟ้องคดีปกครองต่อศาลยุติธรรมภายหลัง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ใช้บังคับ แต่ก่อนมีการประกาศให้ศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลางเปิดทำการ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒/๒๕๔๔ ศาลยุติธรรมจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการร้องขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการเกี่ยวกับสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างกิจการร่วมค้า บีบีซีดี ผู้ร้อง กับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้คัดค้าน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๔/๒๕๔๕
วันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดนครปฐม
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนครปฐมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่า คดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นายสมเกียรติ สุจจิตร์จุล ที่ ๑ และ นางชิด สุจจิตร์จุล ที่ ๒ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ ร้อยตำรวจเอกปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์ ที่ ๒ กรมที่ดิน ที่ ๓ นายประวิทย์ สีห์โสภณ ที่ ๔ นายศรีชัย กานต์เดชารักษ์ ที่ ๕ และนายสมบัติ พิมพ์ใจใส ที่ ๖ เป็นจำเลยต่อศาลจังหวัดนครปฐม อ้างว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินมีโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ ตำบลบางระกำน้อย (โคกพระเจดีย์) อำเภอเมือง (นครชัยศรี) จังหวัดนครปฐม (นครไชยศรี) เนื้อที่ระบุไว้ในโฉนดจำนวน ๒๘ ไร่ ๑ งาน ๙๖ ตารางวา โดยในการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวเจ้าพนักงานไม่ได้ทำการรังวัดทำแผนที่ที่มีระวางหลักหมุดยึดโยง แต่ทำเป็นแผนที่รูปลอย ทำให้จำนวนเนื้อที่ดินที่ระบุไว้ในโฉนดไม่แน่นอนเป็นเพียงการคาดคะเนประมาณการเท่านั้น ต่อมาประมาณเดือนธันวาคม ๒๕๔๓ จำเลยที่ ๖ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ช่างรังวัดของสำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม สาขาอำเภอนครชัยศรี ได้ทำการรังวัดพื้นดินบึงบางช้างที่ตื้นเขินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่อ โดยนำหลักหมุดที่ดินแสดงอาณาเขตหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงปักล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง รวมเนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่เศษ โจทก์ที่ ๑ ได้คัดค้านการกระทำดังกล่าวต่อจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๖ ว่าบริเวณดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ แต่ได้รับการแจ้งยืนยันว่าที่ดินนั้นอยู่นอกโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ และโจทก์ไม่มีเอกสารสิทธิมาแสดง ให้โจทก์ดำเนินการทางศาลภายใน ๖๐ วัน โจทก์จึงฟ้องคดีต่อศาลจังหวัดนครปฐมว่า การกระทำของจำเลยทั้งหกเป็นการโต้แย้งสิทธิการเป็นเจ้าของและผู้ครอบครองที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ ของโจทก์ ทำให้โจทก์ต้องเสียสิทธิในที่ดินและไม่สามารถครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้อย่างปกติสุข ขอให้ศาลบังคับให้จำเลยทั้งหกถอนหลักหมุดออกจากที่ดินของโจทก์และห้ามจำเลยทั้งหกยุ่งเกี่ยวกับที่ดินดังกล่าวตลอดไป
จำเลยทั้งหกให้การต่อสู้คดีและยื่นคำร้องว่าเนื่องจากจำเลยทั้งหกเป็นส่วนราชการและเจ้าหน้าที่กระทำการตามหน้าที่ตามพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงเป็นกรณีพิพาท เกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐถูกกล่าวหาว่ากระทำการโดยมิชอบหรือใช้อำนาจไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙(๑) และ (๓) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองกลางที่จะพิจารณาพิพากษา
ศาลจังหวัดนครปฐมพิเคราะห์แล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองฟ้องว่าจำเลยที่ ๖ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ช่างรังวัด ปฏิบัติหน้าที่ภายใต้สายงานบังคับบัญชาของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๕ รังวัดที่ดินและนำหลักหมุดแสดงอาณาเขตหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงปักล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ ของโจทก์ทั้งสอง คิดเป็นเนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่เศษ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครอง เจ้าหน้าที่ของรัฐถูกกล่าวหาว่ากระทำการโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙(๑) เมื่อโจทก์ฟ้องคดีนี้วันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๔๔ โจทก์ทั้งสอง จึงฟ้องคดีหลังจากที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มีผลบังคับใช้ จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ว่าโจทก์ทั้งสองจะฟ้องว่าการกระทำของจำเลยที่ ๖ ที่นำหลักหมุดแสดงอาณาเขตหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงบึงบางช้างปักรุกล้ำที่ดินของโจทก์ ทั้งสองเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยไม่ปรากฏว่ามีประเด็นหรือข้อกล่าวอ้างว่าเป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบด้วยกฎหมายในเรื่องใด อย่างใด ดังนั้น การจะพิจารณาว่าการกระทำดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำต้องพิจารณาเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นที่หลวงหรือเป็นที่ดินของโจทก์ ทั้งสองแต่เพียงประเด็นเดียว กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินตามประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม คือ ศาลจังหวัดนครปฐม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญโดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสองตามข้อกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชน ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายสมเกียรติ สุจจิตร์จุล ที่ ๑ และ นางชิด สุจจิตร์จุล ที่ ๒ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ ร้อยตำรวจเอกปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์ ที่ ๒ กรมที่ดิน ที่ ๓ นายประวิทย์ สีห์โสภณ ที่ ๔ นายศรีชัย กานต์เดชารักษ์ ที่ ๕ และนายสมบัติ พิมพ์ใจใส ที่ ๖ เป็นจำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดนครปฐม
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๔/๒๕๔๕
วันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดนครปฐม
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนครปฐมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่า คดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นายสมเกียรติ สุจจิตร์จุล ที่ ๑ และ นางชิด สุจจิตร์จุล ที่ ๒ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ ร้อยตำรวจเอกปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์ ที่ ๒ กรมที่ดิน ที่ ๓ นายประวิทย์ สีห์โสภณ ที่ ๔ นายศรีชัย กานต์เดชารักษ์ ที่ ๕ และนายสมบัติ พิมพ์ใจใส ที่ ๖ เป็นจำเลยต่อศาลจังหวัดนครปฐม อ้างว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินมีโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ ตำบลบางระกำน้อย (โคกพระเจดีย์) อำเภอเมือง (นครชัยศรี) จังหวัดนครปฐม (นครไชยศรี) เนื้อที่ระบุไว้ในโฉนดจำนวน ๒๘ ไร่ ๑ งาน ๙๖ ตารางวา โดยในการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวเจ้าพนักงานไม่ได้ทำการรังวัดทำแผนที่ที่มีระวางหลักหมุดยึดโยง แต่ทำเป็นแผนที่รูปลอย ทำให้จำนวนเนื้อที่ดินที่ระบุไว้ในโฉนดไม่แน่นอนเป็นเพียงการคาดคะเนประมาณการเท่านั้น ต่อมาประมาณเดือนธันวาคม ๒๕๔๓ จำเลยที่ ๖ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ช่างรังวัดของสำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม สาขาอำเภอนครชัยศรี ได้ทำการรังวัดพื้นดินบึงบางช้างที่ตื้นเขินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่อ โดยนำหลักหมุดที่ดินแสดงอาณาเขตหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงปักล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง รวมเนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่เศษ โจทก์ที่ ๑ ได้คัดค้านการกระทำดังกล่าวต่อจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๖ ว่าบริเวณดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ แต่ได้รับการแจ้งยืนยันว่าที่ดินนั้นอยู่นอกโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ และโจทก์ไม่มีเอกสารสิทธิมาแสดง ให้โจทก์ดำเนินการทางศาลภายใน ๖๐ วัน โจทก์จึงฟ้องคดีต่อศาลจังหวัดนครปฐมว่า การกระทำของจำเลยทั้งหกเป็นการโต้แย้งสิทธิการเป็นเจ้าของและผู้ครอบครองที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ ของโจทก์ ทำให้โจทก์ต้องเสียสิทธิในที่ดินและไม่สามารถครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้อย่างปกติสุข ขอให้ศาลบังคับให้จำเลยทั้งหกถอนหลักหมุดออกจากที่ดินของโจทก์และห้ามจำเลยทั้งหกยุ่งเกี่ยวกับที่ดินดังกล่าวตลอดไป
จำเลยทั้งหกให้การต่อสู้คดีและยื่นคำร้องว่าเนื่องจากจำเลยทั้งหกเป็นส่วนราชการและเจ้าหน้าที่กระทำการตามหน้าที่ตามพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงเป็นกรณีพิพาท เกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐถูกกล่าวหาว่ากระทำการโดยมิชอบหรือใช้อำนาจไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙(๑) และ (๓) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองกลางที่จะพิจารณาพิพากษา
ศาลจังหวัดนครปฐมพิเคราะห์แล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองฟ้องว่าจำเลยที่ ๖ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ช่างรังวัด ปฏิบัติหน้าที่ภายใต้สายงานบังคับบัญชาของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๕ รังวัดที่ดินและนำหลักหมุดแสดงอาณาเขตหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงปักล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ ของโจทก์ทั้งสอง คิดเป็นเนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่เศษ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครอง เจ้าหน้าที่ของรัฐถูกกล่าวหาว่ากระทำการโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙(๑) เมื่อโจทก์ฟ้องคดีนี้วันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๔๔ โจทก์ทั้งสอง จึงฟ้องคดีหลังจากที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มีผลบังคับใช้ จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ว่าโจทก์ทั้งสองจะฟ้องว่าการกระทำของจำเลยที่ ๖ ที่นำหลักหมุดแสดงอาณาเขตหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงบึงบางช้างปักรุกล้ำที่ดินของโจทก์ ทั้งสองเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยไม่ปรากฏว่ามีประเด็นหรือข้อกล่าวอ้างว่าเป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบด้วยกฎหมายในเรื่องใด อย่างใด ดังนั้น การจะพิจารณาว่าการกระทำดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำต้องพิจารณาเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นที่หลวงหรือเป็นที่ดินของโจทก์ ทั้งสองแต่เพียงประเด็นเดียว กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินตามประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม คือ ศาลจังหวัดนครปฐม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญโดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสองตามข้อกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชน ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายสมเกียรติ สุจจิตร์จุล ที่ ๑ และ นางชิด สุจจิตร์จุล ที่ ๒ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ ร้อยตำรวจเอกปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์ ที่ ๒ กรมที่ดิน ที่ ๓ นายประวิทย์ สีห์โสภณ ที่ ๔ นายศรีชัย กานต์เดชารักษ์ ที่ ๕ และนายสมบัติ พิมพ์ใจใส ที่ ๖ เป็นจำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดนครปฐม
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๓/๒๕๔๕
วันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดนนทบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม ประกอบกับวรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องคดีเห็นเองว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล ศาลผู้ส่งความเห็น จึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นายประทีป หอมจรรยา และราษฎรในหมู่บ้านชวนสุข ซอยผลพัฒนา ถนนแจ้งวัฒนะ ตำบลคลองเกลือ อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี ได้ทำหนังสือร้องเรียนขอความเป็นธรรมต่อนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เมื่อวันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๔๑ ต่อประธานคณะกรรมาธิการคมนาคม สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ และต่อเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ว่า การก่อสร้างทางด่วนสายปากเกร็ด - บางปะอิน ทำให้ชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในหมู่บ้านชวนสุขประมาณ ๒๐๐ ครัวเรือน ได้รับความเดือดร้อนดังนี้
๑. มีการเปลี่ยนแปลงเส้นทางเข้าออกของหมู่บ้านทำให้รถยนต์ไม่สามารถวิ่งสวนกันได้ ผิวจราจรแคบลงจากเดิมกว้าง ๗ เมตรเหลือเพียง ๓.๕ เมตร และเป็นหลุมเป็นบ่อและรถยนต์ได้รับความเสียหายจากวัสดุก่อสร้างที่กีดขวางทางจราจร
๒. ท่อระบายน้ำของหมู่บ้านอุดตัน
๓. เกิดมลภาวะเป็นพิษจากการก่อสร้างและการลำเลียงขนส่งวัสดุก่อสร้างผ่านถนนในหมู่บ้าน เนื่องจากดินโคลนและฝุ่นฟุ้งกระจาย ทำให้ชาวบ้านเป็นโรคภูมิแพ้
๔. ไม่มีแสงสว่างตรงทางเข้าออกและมีวัสดุก่อสร้างกีดขวางทาง ทำให้มีการจี้ชิงทรัพย์เป็นอันตรายต่อชีวิตและทรัพย์สินของชาวบ้านในยามวิกาล
ขอให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยแก้ไขความเดือดร้อนดังกล่าวให้หมดสิ้นไป
ต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องร้องทุกข์ดังกล่าวมาจากคณะกรรมการกฤษฎีกาตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลปกครองกลางได้ดำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงจนถึงขั้นตอนการนั่งพิจารณาคดี ครั้งแรกแล้วเห็นว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งจะอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น จะต้องมีกฎหมายบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ต้องปฏิบัติ การที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ละเลยต่อหน้าที่ดังกล่าว ก่อให้เกิดความเสียหายเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้อื่นอันเป็นเหตุพิพาทแห่งคดี เมื่อพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ซึ่งเป็นกฎหมายหลักในการจัดตั้งการทางพิเศษแห่งประเทศไทยได้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดี (การทางพิเศษแห่งประเทศไทย) มีอำนาจหน้าที่ในการสร้างทางพิเศษเพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องการขาดแคลนเส้นทางคมนาคม เพื่ออำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งซึ่งเป็นอุปสรรคต่อความเจริญและการพัฒนาประเทศ โดยให้มีอำนาจเรียกเก็บค่าผ่านทางพิเศษด้วย ไม่ปรากฏว่ามีกฎหมายกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ควบคุมดูแลการก่อสร้างทางพิเศษให้เป็นไปโดยเรียบร้อยแต่อย่างใด
กรณีพิพาทตามคำฟ้องมีมูลเหตุจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำสัญญากับบริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด เมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๙ เพื่อก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด ซึ่งตามสัญญาดังกล่าว ข้อ ๒.๒ กำหนดให้บริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด มีหน้าที่ในการก่อสร้าง ออกค่าใช้จ่ายในการก่อสร้าง รับผิดชอบในการจัดหาทุน ซ่อมแซมและบำรุงรักษาทางด่วนให้อยู่ในสภาพ ที่ดี ฯลฯ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ตามข้อ ๒.๓ คือจัดเก็บค่าผ่านทาง จัดการจราจรและกู้ภัย ประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จัดหาที่ดินและสิทธิในเขตทางที่ต้องการก่อสร้างทาง ฯลฯ โดยผู้ฟ้องคดี (นายประทีป หอมจรรยากับพวก) อ้างว่า การก่อสร้างทางพิเศษดังกล่าวก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี ดังนั้น เหตุพิพาทตามคำฟ้องจึงไม่ได้เกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดในทางแพ่งซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
นายประทีป หอมจรรยา กับพวก ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำในทางแพ่งซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมนั้น ทำให้การทางพิเศษ แห่งประเทศไทยไม่ต้องรับผิดชอบต่อความเดือดร้อนของชุมชน ผลกระทบในคดีนี้เริ่มต้นตั้งแต่กระบวนการเวนคืนที่ดินและการส่งมอบที่ดินให้บริษัทเพื่อทำการก่อสร้าง โดยไม่ศึกษาผลกระทบต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม ตลอดจนชี้แจงทำความเข้าใจแก่ชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบก่อนเริ่มโครงการและการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดี เห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดนนทบุรีเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเรื่องนี้เป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจและเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้เวนคืนที่ดินและก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด ผ่านบริเวณหมู่บ้านชวนสุขแล้วก่อให้เกิดความเสียหายขึ้นกับผู้ฟ้องคดีและชาวบ้านอื่นรวมประมาณ ๒๐๐ หลังคาเรือน ที่พักอาศัยอยู่ในหมู่บ้านดังกล่าวที่ต้องได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการก่อสร้างทางด่วนของผู้ถูกฟ้องคดีข้างต้น โดยผู้ฟ้องคดีขอให้เยียวยาความเสียหายแก่ ผู้ฟ้องคดีและชาวบ้านอื่นตามความเป็นธรรม ซึ่งเป็นคำขอที่มุ่งประสงค์ให้ศาลสั่งบังคับให้ตามสมควร เพื่อประโยชน์แก่บุคคลทั่วไป มิได้มุ่งหมายขอเยียวยาความเสียหายให้แต่เฉพาะผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่า ได้รับความเสียหายเป็นพิเศษและมีคำขอบังคับเพื่อประโยชน์แก่ผู้ฟ้องคดี อันเป็นเรื่องที่ปัจเจกชน มุ่งประสงค์ให้ได้รับความคุ้มครองเป็นธรรมเป็นการส่วนตัว คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงถือเป็นเรื่องคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีและประชาชนอื่น โดยมีคำขอให้ศาลสั่งบังคับหน่วยงานทางปกครองกระทำการ อย่างใดอย่างหนึ่งตามความเป็นธรรม อันเป็นกรณีต้องตามความในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) และมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับความเสียหายที่เกิดจากการก่อสร้างทางด่วนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ระบุไว้ว่า "โดยที่คณะปฏิวัติพิจารณาเห็นว่า ในปัจจุบันเส้นทางคมนาคมต่าง ๆ ในประเทศยังมีไม่เพียงพอที่จะอำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งอันเป็นอุปสรรคต่อความเจริญและการพัฒนาประเทศ สมควรจัดตั้งการทางพิเศษแห่งประเทศไทยขึ้นให้มีอำนาจหน้าที่ในการสร้างทางพิเศษเพื่อแก้ไขอุปสรรคดังกล่าวได้เร็วยิ่งขึ้น..."
ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้น เรียกว่า " การทางพิเศษแห่ง ประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้
(๑) สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ
(๒) จัดดำเนินการหรือควบคุมธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งโดยรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน
(๓) ดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ"
ข้อ ๖ บัญญัติว่า "เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ตามข้อ ๒ ให้ กทพ. มีอำนาจ
...
(๓) วางแผน สำรวจ ออกแบบเกี่ยวกับการก่อสร้างหรือขยายทางพิเศษ
...
(๕) กู้ยืมเงินหรือลงทุน
..."
บทบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทย (กทพ.) มีอำนาจหน้าที่ประการสำคัญในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ ซึ่งในกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ ถ้ามิได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่น ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๑๕ พ.ศ. ๒๕๓๐ ข้อ ๒๒ กำหนดให้ดำเนินการเวนคืนตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ และการดำเนินการของกทพ. สามารถกระทำได้หลายรูปแบบ ไม่ว่าด้วยวิธีการใด ๆ สำหรับโครงการทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ดนั้น กทพ. ได้ออกประกาศเชิญชวนให้เอกชนผู้สนใจเข้าร่วมลงทุนในการก่อสร้าง โดยมีบริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด เป็นผู้ได้รับการคัดเลือกและได้ทำสัญญาโครงการทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด กับ กทพ. เมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๙ ทั้งนี้ กทพ. จะต้องดำเนินงานเกี่ยวกับการก่อสร้างหรือการจัดให้มีทางพิเศษโดยคำนึงถึงความสงบเรียบร้อยและความปลอดภัยของประชาชนและผู้ใช้ทางด่วนด้วย ซึ่งตามสัญญาโครงการทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด ระหว่าง กทพ. และบริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด ข้อ ๒.๓.๑ กำหนดหน้าที่ของการทางพิเศษแห่งประเทศไทยไว้ประการหนึ่งว่า "กทพ. มีสิทธิและหน้าที่อย่างเต็มที่ที่จะดำเนินการ จัดเก็บค่าผ่านทาง และจัดการจราจรและกู้ภัยบนทางด่วน เพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย รวมตลอดถึงมีอำนาจจัดการใด ๆ ที่จะรักษาความสงบเรียบร้อย และความปลอดภัยของประชาชนหรือผู้ใช้ทางด่วนด้วย" เมื่อปรากฏว่าการก่อสร้างทางด่วนสายนี้สร้างความเดือดร้อนแก่ประชาชนในหมู่บ้านชวนสุข ซอยผลพัฒนา ถนนแจ้งวัฒนะ ตำบลคลองเกลือ อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี จนกระทั่งมีการทำหนังสือร้องเรียนขอความเป็นธรรม และขอให้ กทพ. แก้ไขข้อบกพร่องต่าง ๆ ที่เกิดจากการก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด แต่ กทพ. ก็ยังไม่อาจดำเนินการปรับปรุงแก้ไขได้จึงถือได้ว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด เป็นผลโดยตรงจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของ กทพ. กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับความเสียหายที่เกิดจากการก่อสร้างทางด่วนโครงการทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด ระหว่างนายประทีป หอมจรรยา กับพวก ผู้ฟ้องคดี กับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๓/๒๕๔๕
วันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดนนทบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม ประกอบกับวรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องคดีเห็นเองว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล ศาลผู้ส่งความเห็น จึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นายประทีป หอมจรรยา และราษฎรในหมู่บ้านชวนสุข ซอยผลพัฒนา ถนนแจ้งวัฒนะ ตำบลคลองเกลือ อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี ได้ทำหนังสือร้องเรียนขอความเป็นธรรมต่อนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เมื่อวันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๔๑ ต่อประธานคณะกรรมาธิการคมนาคม สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ และต่อเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ว่า การก่อสร้างทางด่วนสายปากเกร็ด - บางปะอิน ทำให้ชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในหมู่บ้านชวนสุขประมาณ ๒๐๐ ครัวเรือน ได้รับความเดือดร้อนดังนี้
๑. มีการเปลี่ยนแปลงเส้นทางเข้าออกของหมู่บ้านทำให้รถยนต์ไม่สามารถวิ่งสวนกันได้ ผิวจราจรแคบลงจากเดิมกว้าง ๗ เมตรเหลือเพียง ๓.๕ เมตร และเป็นหลุมเป็นบ่อและรถยนต์ได้รับความเสียหายจากวัสดุก่อสร้างที่กีดขวางทางจราจร
๒. ท่อระบายน้ำของหมู่บ้านอุดตัน
๓. เกิดมลภาวะเป็นพิษจากการก่อสร้างและการลำเลียงขนส่งวัสดุก่อสร้างผ่านถนนในหมู่บ้าน เนื่องจากดินโคลนและฝุ่นฟุ้งกระจาย ทำให้ชาวบ้านเป็นโรคภูมิแพ้
๔. ไม่มีแสงสว่างตรงทางเข้าออกและมีวัสดุก่อสร้างกีดขวางทาง ทำให้มีการจี้ชิงทรัพย์เป็นอันตรายต่อชีวิตและทรัพย์สินของชาวบ้านในยามวิกาล
ขอให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยแก้ไขความเดือดร้อนดังกล่าวให้หมดสิ้นไป
ต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องร้องทุกข์ดังกล่าวมาจากคณะกรรมการกฤษฎีกาตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลปกครองกลางได้ดำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงจนถึงขั้นตอนการนั่งพิจารณาคดี ครั้งแรกแล้วเห็นว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งจะอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น จะต้องมีกฎหมายบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ต้องปฏิบัติ การที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ละเลยต่อหน้าที่ดังกล่าว ก่อให้เกิดความเสียหายเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้อื่นอันเป็นเหตุพิพาทแห่งคดี เมื่อพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ซึ่งเป็นกฎหมายหลักในการจัดตั้งการทางพิเศษแห่งประเทศไทยได้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดี (การทางพิเศษแห่งประเทศไทย) มีอำนาจหน้าที่ในการสร้างทางพิเศษเพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องการขาดแคลนเส้นทางคมนาคม เพื่ออำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งซึ่งเป็นอุปสรรคต่อความเจริญและการพัฒนาประเทศ โดยให้มีอำนาจเรียกเก็บค่าผ่านทางพิเศษด้วย ไม่ปรากฏว่ามีกฎหมายกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ควบคุมดูแลการก่อสร้างทางพิเศษให้เป็นไปโดยเรียบร้อยแต่อย่างใด
กรณีพิพาทตามคำฟ้องมีมูลเหตุจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำสัญญากับบริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด เมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๙ เพื่อก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด ซึ่งตามสัญญาดังกล่าว ข้อ ๒.๒ กำหนดให้บริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด มีหน้าที่ในการก่อสร้าง ออกค่าใช้จ่ายในการก่อสร้าง รับผิดชอบในการจัดหาทุน ซ่อมแซมและบำรุงรักษาทางด่วนให้อยู่ในสภาพ ที่ดี ฯลฯ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ตามข้อ ๒.๓ คือจัดเก็บค่าผ่านทาง จัดการจราจรและกู้ภัย ประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จัดหาที่ดินและสิทธิในเขตทางที่ต้องการก่อสร้างทาง ฯลฯ โดยผู้ฟ้องคดี (นายประทีป หอมจรรยากับพวก) อ้างว่า การก่อสร้างทางพิเศษดังกล่าวก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี ดังนั้น เหตุพิพาทตามคำฟ้องจึงไม่ได้เกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดในทางแพ่งซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
นายประทีป หอมจรรยา กับพวก ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำในทางแพ่งซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมนั้น ทำให้การทางพิเศษ แห่งประเทศไทยไม่ต้องรับผิดชอบต่อความเดือดร้อนของชุมชน ผลกระทบในคดีนี้เริ่มต้นตั้งแต่กระบวนการเวนคืนที่ดินและการส่งมอบที่ดินให้บริษัทเพื่อทำการก่อสร้าง โดยไม่ศึกษาผลกระทบต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม ตลอดจนชี้แจงทำความเข้าใจแก่ชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบก่อนเริ่มโครงการและการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดี เห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดนนทบุรีเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเรื่องนี้เป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจและเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้เวนคืนที่ดินและก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด ผ่านบริเวณหมู่บ้านชวนสุขแล้วก่อให้เกิดความเสียหายขึ้นกับผู้ฟ้องคดีและชาวบ้านอื่นรวมประมาณ ๒๐๐ หลังคาเรือน ที่พักอาศัยอยู่ในหมู่บ้านดังกล่าวที่ต้องได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการก่อสร้างทางด่วนของผู้ถูกฟ้องคดีข้างต้น โดยผู้ฟ้องคดีขอให้เยียวยาความเสียหายแก่ ผู้ฟ้องคดีและชาวบ้านอื่นตามความเป็นธรรม ซึ่งเป็นคำขอที่มุ่งประสงค์ให้ศาลสั่งบังคับให้ตามสมควร เพื่อประโยชน์แก่บุคคลทั่วไป มิได้มุ่งหมายขอเยียวยาความเสียหายให้แต่เฉพาะผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่า ได้รับความเสียหายเป็นพิเศษและมีคำขอบังคับเพื่อประโยชน์แก่ผู้ฟ้องคดี อันเป็นเรื่องที่ปัจเจกชน มุ่งประสงค์ให้ได้รับความคุ้มครองเป็นธรรมเป็นการส่วนตัว คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงถือเป็นเรื่องคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีและประชาชนอื่น โดยมีคำขอให้ศาลสั่งบังคับหน่วยงานทางปกครองกระทำการ อย่างใดอย่างหนึ่งตามความเป็นธรรม อันเป็นกรณีต้องตามความในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) และมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับความเสียหายที่เกิดจากการก่อสร้างทางด่วนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ระบุไว้ว่า "โดยที่คณะปฏิวัติพิจารณาเห็นว่า ในปัจจุบันเส้นทางคมนาคมต่าง ๆ ในประเทศยังมีไม่เพียงพอที่จะอำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งอันเป็นอุปสรรคต่อความเจริญและการพัฒนาประเทศ สมควรจัดตั้งการทางพิเศษแห่งประเทศไทยขึ้นให้มีอำนาจหน้าที่ในการสร้างทางพิเศษเพื่อแก้ไขอุปสรรคดังกล่าวได้เร็วยิ่งขึ้น..."
ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้น เรียกว่า " การทางพิเศษแห่ง ประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้
(๑) สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ
(๒) จัดดำเนินการหรือควบคุมธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งโดยรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน
(๓) ดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ"
ข้อ ๖ บัญญัติว่า "เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ตามข้อ ๒ ให้ กทพ. มีอำนาจ
...
(๓) วางแผน สำรวจ ออกแบบเกี่ยวกับการก่อสร้างหรือขยายทางพิเศษ
...
(๕) กู้ยืมเงินหรือลงทุน
..."
บทบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทย (กทพ.) มีอำนาจหน้าที่ประการสำคัญในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ ซึ่งในกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ ถ้ามิได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่น ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๑๕ พ.ศ. ๒๕๓๐ ข้อ ๒๒ กำหนดให้ดำเนินการเวนคืนตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ และการดำเนินการของกทพ. สามารถกระทำได้หลายรูปแบบ ไม่ว่าด้วยวิธีการใด ๆ สำหรับโครงการทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ดนั้น กทพ. ได้ออกประกาศเชิญชวนให้เอกชนผู้สนใจเข้าร่วมลงทุนในการก่อสร้าง โดยมีบริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด เป็นผู้ได้รับการคัดเลือกและได้ทำสัญญาโครงการทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด กับ กทพ. เมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๙ ทั้งนี้ กทพ. จะต้องดำเนินงานเกี่ยวกับการก่อสร้างหรือการจัดให้มีทางพิเศษโดยคำนึงถึงความสงบเรียบร้อยและความปลอดภัยของประชาชนและผู้ใช้ทางด่วนด้วย ซึ่งตามสัญญาโครงการทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด ระหว่าง กทพ. และบริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด ข้อ ๒.๓.๑ กำหนดหน้าที่ของการทางพิเศษแห่งประเทศไทยไว้ประการหนึ่งว่า "กทพ. มีสิทธิและหน้าที่อย่างเต็มที่ที่จะดำเนินการ จัดเก็บค่าผ่านทาง และจัดการจราจรและกู้ภัยบนทางด่วน เพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย รวมตลอดถึงมีอำนาจจัดการใด ๆ ที่จะรักษาความสงบเรียบร้อย และความปลอดภัยของประชาชนหรือผู้ใช้ทางด่วนด้วย" เมื่อปรากฏว่าการก่อสร้างทางด่วนสายนี้สร้างความเดือดร้อนแก่ประชาชนในหมู่บ้านชวนสุข ซอยผลพัฒนา ถนนแจ้งวัฒนะ ตำบลคลองเกลือ อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี จนกระทั่งมีการทำหนังสือร้องเรียนขอความเป็นธรรม และขอให้ กทพ. แก้ไขข้อบกพร่องต่าง ๆ ที่เกิดจากการก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด แต่ กทพ. ก็ยังไม่อาจดำเนินการปรับปรุงแก้ไขได้จึงถือได้ว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด เป็นผลโดยตรงจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของ กทพ. กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับความเสียหายที่เกิดจากการก่อสร้างทางด่วนโครงการทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด ระหว่างนายประทีป หอมจรรยา กับพวก ผู้ฟ้องคดี กับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๒/๒๕๔๕
วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกบินทร์บุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่เห็นว่าคดีนี้อยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่า คดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสาวศิรินันท์ เอื้อลีฬหะพันธ์ ที่ ๑ นางจริยา ลิ่มอติบูลย์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้องกรมการเร่งรัดพัฒนาชนบท (ร.พ.ช.) ที่ ๑ กระทรวงมหาดไทย ที่ ๒ และสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทจังหวัดปราจีนบุรี ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดิน ตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) เลขที่ ๖๐ ตำบลนาแขม (นนทรี) อำเภอกบินทร์บุรี จังหวัดปราจีนบุรี เมื่อประมาณเดือนพฤศจิกายน ๒๕๓๘ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้เข้าไปโค่นต้นไม้ ขุดคลองทำถนนและเจาะที่ดินวางท่อรุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าว ทำให้ที่ดินได้รับความเสียหายพังทลายลงไปในแควหนุมาน จากที่ดินผืนใหญ่กลายเป็นพื้นที่แปลงเล็ก ๓ แปลง และทำให้เกิดลำคลองขึ้น ๒ สาย อันเนื่องมาจากโครงการขุดลอกคลองนาแขม บ้านนาบุ้ง หมู่ ๗ ตำบลนาแขม อำเภอกบินทร์บุรี จังหวัดปราจีนบุรี ผู้ฟ้องคดีได้ร้องเรียนต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ หลายครั้งแล้ว แต่ไม่ได้รับการดูแลแก้ไข และผู้ถูกฟ้องคดีได้แจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณะ จึงฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครองกลางขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีให้ปรับปรุง ถมดินให้อยู่ในสภาพเดิมและป้องกันไม่ให้น้ำในคลองนาแขมไหลเข้าไปในที่ดิน รวมทั้งให้ปลูกต้นไม้คืนสู่สภาพเดิม หากไม่สามารถกระทำได้ให้ชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การต่อสู้คดีโดยมีประเด็นข้อหนึ่งว่าการดำเนินการได้กระทำลงในที่สาธารณะ
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีเข้าไปขุดลอกคลองนาแขมซึ่งผู้ฟ้องคดีอ้างว่าก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี แม้การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นการจัดทำกิจการตามมาตรา ๓ (๒) แห่งพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบท กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๓๖ ซึ่งกำหนดให้สำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทมีอำนาจหน้าที่ในการก่อสร้าง บูรณะและบำรุงรักษาแหล่งน้ำเพื่ออุปโภคบริโภค และแหล่งน้ำเพื่อการเกษตรในชนบท แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดี เข้าไปขุดลอกคลองอันเป็นเหตุพิพาทคดีนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีไม่จำต้องใช้อำนาจตามกฎหมายเฉพาะใด ๆ เพื่อดำเนินการดังกล่าวให้บรรลุผล คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งต่อไป ศาลปกครองกลางจึงส่งความเห็น ไปยังศาลยุติธรรม (ศาลจังหวัดกบินทร์บุรี)
ศาลจังหวัดกบินทร์บุรีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ กำหนดให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ เป็นราชการบริหารส่วนกลาง ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย ส่วนผู้ฟ้องคดีที่ ๓ เป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาค ซึ่งเป็น ส่วนราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดังนั้นผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นหน่วยงานของรัฐ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ขุดลอกคลองนาแขม ซึ่งเป็นการบูรณะแหล่งน้ำเพื่ออุปโภค บริโภคและเพื่อการเกษตร ตามมาตรา ๓ (๒) แห่งพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบท กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๓๖ จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ประกอบกับผู้ฟ้องคดีเคยร้องเรียนต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แล้วแต่ไม่ได้รับการเยียวยาแก้ไขหรือดำเนินการตามความประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) ด้วย แม้คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดี จะให้การต่อสู้ว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณะ ซึ่งจะต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครอง ทำประโยชน์ในที่ดินและสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล แต่ประเด็นปัญหานี้เป็นปัญหาเกี่ยวเนื่องหรือลำดับรองจากประเด็นหลักว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทำการละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) หรือไม่ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ไม่อาจแยกพิจารณาในศาลยุติธรรมได้ จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อ ผู้ฟ้องคดี แต่ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีและข้อต่อสู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่อ้างว่าไม่ได้กระทำการตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน แม้การฟ้องคดีนี้ จะเป็นการเรียกร้องค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดในที่ดิน แต่ศาลก็จำต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางสาวศิรินันท์ เอื้อลีฬหะพันธ์ ที่ ๑ นางจริยา ลิ่มอติบูลย์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมการเร่งรัดพัฒนาชนบท (ร.พ.ช.) ที่ ๑ กระทรวงมหาดไทย ที่ ๒ และสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทจังหวัดปราจีนบุรี ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกบินทร์บุรี
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๒/๒๕๔๕
วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกบินทร์บุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่เห็นว่าคดีนี้อยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่า คดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสาวศิรินันท์ เอื้อลีฬหะพันธ์ ที่ ๑ นางจริยา ลิ่มอติบูลย์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้องกรมการเร่งรัดพัฒนาชนบท (ร.พ.ช.) ที่ ๑ กระทรวงมหาดไทย ที่ ๒ และสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทจังหวัดปราจีนบุรี ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดิน ตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) เลขที่ ๖๐ ตำบลนาแขม (นนทรี) อำเภอกบินทร์บุรี จังหวัดปราจีนบุรี เมื่อประมาณเดือนพฤศจิกายน ๒๕๓๘ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้เข้าไปโค่นต้นไม้ ขุดคลองทำถนนและเจาะที่ดินวางท่อรุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าว ทำให้ที่ดินได้รับความเสียหายพังทลายลงไปในแควหนุมาน จากที่ดินผืนใหญ่กลายเป็นพื้นที่แปลงเล็ก ๓ แปลง และทำให้เกิดลำคลองขึ้น ๒ สาย อันเนื่องมาจากโครงการขุดลอกคลองนาแขม บ้านนาบุ้ง หมู่ ๗ ตำบลนาแขม อำเภอกบินทร์บุรี จังหวัดปราจีนบุรี ผู้ฟ้องคดีได้ร้องเรียนต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ หลายครั้งแล้ว แต่ไม่ได้รับการดูแลแก้ไข และผู้ถูกฟ้องคดีได้แจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณะ จึงฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครองกลางขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีให้ปรับปรุง ถมดินให้อยู่ในสภาพเดิมและป้องกันไม่ให้น้ำในคลองนาแขมไหลเข้าไปในที่ดิน รวมทั้งให้ปลูกต้นไม้คืนสู่สภาพเดิม หากไม่สามารถกระทำได้ให้ชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การต่อสู้คดีโดยมีประเด็นข้อหนึ่งว่าการดำเนินการได้กระทำลงในที่สาธารณะ
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีเข้าไปขุดลอกคลองนาแขมซึ่งผู้ฟ้องคดีอ้างว่าก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี แม้การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นการจัดทำกิจการตามมาตรา ๓ (๒) แห่งพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบท กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๓๖ ซึ่งกำหนดให้สำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทมีอำนาจหน้าที่ในการก่อสร้าง บูรณะและบำรุงรักษาแหล่งน้ำเพื่ออุปโภคบริโภค และแหล่งน้ำเพื่อการเกษตรในชนบท แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดี เข้าไปขุดลอกคลองอันเป็นเหตุพิพาทคดีนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีไม่จำต้องใช้อำนาจตามกฎหมายเฉพาะใด ๆ เพื่อดำเนินการดังกล่าวให้บรรลุผล คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งต่อไป ศาลปกครองกลางจึงส่งความเห็น ไปยังศาลยุติธรรม (ศาลจังหวัดกบินทร์บุรี)
ศาลจังหวัดกบินทร์บุรีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ กำหนดให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ เป็นราชการบริหารส่วนกลาง ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย ส่วนผู้ฟ้องคดีที่ ๓ เป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาค ซึ่งเป็น ส่วนราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดังนั้นผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นหน่วยงานของรัฐ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ขุดลอกคลองนาแขม ซึ่งเป็นการบูรณะแหล่งน้ำเพื่ออุปโภค บริโภคและเพื่อการเกษตร ตามมาตรา ๓ (๒) แห่งพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบท กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๓๖ จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ประกอบกับผู้ฟ้องคดีเคยร้องเรียนต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แล้วแต่ไม่ได้รับการเยียวยาแก้ไขหรือดำเนินการตามความประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) ด้วย แม้คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดี จะให้การต่อสู้ว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณะ ซึ่งจะต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครอง ทำประโยชน์ในที่ดินและสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล แต่ประเด็นปัญหานี้เป็นปัญหาเกี่ยวเนื่องหรือลำดับรองจากประเด็นหลักว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทำการละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) หรือไม่ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ไม่อาจแยกพิจารณาในศาลยุติธรรมได้ จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อ ผู้ฟ้องคดี แต่ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีและข้อต่อสู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่อ้างว่าไม่ได้กระทำการตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน แม้การฟ้องคดีนี้ จะเป็นการเรียกร้องค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดในที่ดิน แต่ศาลก็จำต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางสาวศิรินันท์ เอื้อลีฬหะพันธ์ ที่ ๑ นางจริยา ลิ่มอติบูลย์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมการเร่งรัดพัฒนาชนบท (ร.พ.ช.) ที่ ๑ กระทรวงมหาดไทย ที่ ๒ และสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทจังหวัดปราจีนบุรี ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกบินทร์บุรี
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๑/๒๕๔๕
วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองสงขลา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองสงขลาส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจ เมื่อมีการฟ้องคดี ต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นายไพจิตร สังฆะสำราญ ที่ ๑ และ นางวิชุวรรณ หนูเพชร ที่ ๒ เป็นโจทก์ ฟ้องกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ และสำนักงานที่ดินจังหวัดสุราษฎร์ธานี สาขากาญจนดิษฐ์ ที่ ๓ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี อ้างว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าในพื้นที่หมู่ ๒ ตำบลกรูด อำเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี เนื้อที่รวมทั้งหมดประมาณ ๑๐ ไร่ ได้ครอบครองต่อจากนายสมาน สังฆะสำราญ ที่ได้จับจองทำกินมาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๙๖ ต่อมา กระทรวงมหาดไทยได้มอบหมายให้นายอำเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี ออกหนังสือลงวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ อ้างคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ ๙๔๘/๒๕๑๖ ลงวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๑๖ เพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินสาธารณะประจำบ้านท่าเฟือง หมู่ ๒ ตำบลกรูด อำเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี เมื่อเจ้าพนักงานที่ดินสุราษฎร์ธานีได้ดำเนินการกำหนดแนวเขตและรังวัดที่ดินสาธารณะบ้านท่าเฟืองแล้ว ปรากฏว่ามีเนื้อที่เพิ่มขึ้นจากหลักฐานเดิมมากกว่า ๒ เท่า คือ ประมาณ ๖๐ ไร่ ทั้งนี้การกระทำดังกล่าวได้ รุกล้ำเข้ามาในที่ดินของโจทก์ทั้งสองประมาณ ๑๐ ไร่ โจทก์ทั้งสองได้ยื่นคำขอคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงต่อเจ้าพนักงานไว้แล้ว ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงบ้านท่าเฟือง หมู่ ๒ เฉพาะส่วนที่รุกล้ำมาในที่ดินของโจทก์ทั้งสองและห้ามมิให้กระทำการใด ๆ อันเป็นการรบกวนสิทธิต่อการครอบครองที่ดินของโจทก์ทั้งสอง
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้ไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม จึงมีคำสั่งไม่รับฟ้อง
ศาลปกครองสงขลาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามฟ้องนี้เป็นกรณีโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี ผู้มีหน้าที่ดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การที่จะวินิจฉัยว่าผู้ถูกฟ้องคดีกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ย่อมต้องวินิจฉัยว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินหรือไม่ ซึ่งเป็นการวินิจฉัยสิทธิในทรัพย์สินที่ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน ประกอบกับพิจารณาสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินพิพาทตามประมวลกฎหมายที่ดินด้วย แต่โดยที่มาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน คดีนี้จึงไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษา ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญโดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในบ้านท่าเฟือง หมู่ ๒ ตำบลกรูด อำเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายไพจิตร สังฆะสำราญ ที่ ๑ และนางวิชุวรรณ หนูเพชร ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ และสำนักงานที่ดินจังหวัดสุราษฎร์ธานี สาขากาญจนดิษฐ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๑/๒๕๔๕
วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองสงขลา
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองสงขลาส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจ เมื่อมีการฟ้องคดี ต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นายไพจิตร สังฆะสำราญ ที่ ๑ และ นางวิชุวรรณ หนูเพชร ที่ ๒ เป็นโจทก์ ฟ้องกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ และสำนักงานที่ดินจังหวัดสุราษฎร์ธานี สาขากาญจนดิษฐ์ ที่ ๓ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี อ้างว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าในพื้นที่หมู่ ๒ ตำบลกรูด อำเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี เนื้อที่รวมทั้งหมดประมาณ ๑๐ ไร่ ได้ครอบครองต่อจากนายสมาน สังฆะสำราญ ที่ได้จับจองทำกินมาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๙๖ ต่อมา กระทรวงมหาดไทยได้มอบหมายให้นายอำเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี ออกหนังสือลงวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ อ้างคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ ๙๔๘/๒๕๑๖ ลงวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๑๖ เพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินสาธารณะประจำบ้านท่าเฟือง หมู่ ๒ ตำบลกรูด อำเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี เมื่อเจ้าพนักงานที่ดินสุราษฎร์ธานีได้ดำเนินการกำหนดแนวเขตและรังวัดที่ดินสาธารณะบ้านท่าเฟืองแล้ว ปรากฏว่ามีเนื้อที่เพิ่มขึ้นจากหลักฐานเดิมมากกว่า ๒ เท่า คือ ประมาณ ๖๐ ไร่ ทั้งนี้การกระทำดังกล่าวได้ รุกล้ำเข้ามาในที่ดินของโจทก์ทั้งสองประมาณ ๑๐ ไร่ โจทก์ทั้งสองได้ยื่นคำขอคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงต่อเจ้าพนักงานไว้แล้ว ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงบ้านท่าเฟือง หมู่ ๒ เฉพาะส่วนที่รุกล้ำมาในที่ดินของโจทก์ทั้งสองและห้ามมิให้กระทำการใด ๆ อันเป็นการรบกวนสิทธิต่อการครอบครองที่ดินของโจทก์ทั้งสอง
ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้ไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม จึงมีคำสั่งไม่รับฟ้อง
ศาลปกครองสงขลาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามฟ้องนี้เป็นกรณีโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี ผู้มีหน้าที่ดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การที่จะวินิจฉัยว่าผู้ถูกฟ้องคดีกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ย่อมต้องวินิจฉัยว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินหรือไม่ ซึ่งเป็นการวินิจฉัยสิทธิในทรัพย์สินที่ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน ประกอบกับพิจารณาสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินพิพาทตามประมวลกฎหมายที่ดินด้วย แต่โดยที่มาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน คดีนี้จึงไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษา ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญโดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในบ้านท่าเฟือง หมู่ ๒ ตำบลกรูด อำเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายไพจิตร สังฆะสำราญ ที่ ๑ และนางวิชุวรรณ หนูเพชร ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ และสำนักงานที่ดินจังหวัดสุราษฎร์ธานี สาขากาญจนดิษฐ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๐/๒๕๔๕
วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังหน่วยงานธุรการกลางของศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๔ นางเสาวภา พฤฒิพร โดยนางสมสุข นากแก้วเทศ และนายอากร เอกกาญจนกร ผู้รับมอบอำนาจ ได้ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลบ้านฉาง ที่ ๑ และนายจักร์ชัย จริยเวชช์วัฒนา ในฐานะอดีตประธานกรรมการสุขาภิบาลบ้านฉาง ที่ ๒ ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๑๒/๒๕๔๔ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ ตำบลบ้านฉาง อำเภอบ้านฉาง จังหวัดระยอง แต่ปรากฏว่า เมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๓๖ ถึงปี พ.ศ. ๒๕๓๗ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานกรรมการสุขาภิบาลบ้านฉางได้อนุมัติและสั่งการให้ทำถนนคอนกรีตเสริมเหล็กบนที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยไม่ได้ตรวจสอบโฉนดที่ดินที่จะก่อสร้างถนน และ ทำการก่อสร้างถนนโดยไม่ได้รับความยินยอมหรืออนุญาตจากผู้ฟ้องคดี การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะที่ได้รับมาซึ่งอำนาจการปกครองท้องถิ่นของสุขาภิบาลบ้านฉาง รวมทั้งหนี้สิน สิทธิและความรับผิดต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นการกระทำการโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย จึงขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนถนนคอนกรีตเสริมเหล็กออกไปจากที่ดินของผู้ฟ้องคดี พร้อมทั้งปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม หากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่สามารถปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมได้ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระค่าเสียหายหรือค่าที่ดินเป็นเงิน ๑,๙๘๘,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยนับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีตามโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ เดิมเป็นที่ดินที่มีหนังสือรับรองการทำประโยชน์ของนายมาด โด่งดัง เนื้อที่ ๓๐ ไร่ ๓ งาน ซึ่งได้ยกที่ดินบางส่วนให้เป็นทางเดินสำหรับประชาชนใช้สัญจรไปมานานกว่า ๓๐ ปี ต่อมา นายมาดขอออกโฉนดที่ดินเป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๙๒๕ และเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๑๓ แบ่งขายให้แก่พันตำรวจเอกสุวิทย์ โสตถิทัต จำนวน ๒ ไร่ ๒๐.๙ ตารางวา เป็นโฉนดเลขที่ ๓๖๖๐ โดยมีที่ดินส่วนที่ยกให้เป็นทางสาธารณะรวมอยู่ด้วย หลังจากนั้น มีการโอนขายที่ดินติดต่อกันมาจนถึงปี พ.ศ. ๒๕๓๑ ผู้ฟ้องคดีได้ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าว และในปี พ.ศ. ๒๕๓๒ ได้มีการแบ่งแยกส่วนที่ดินเป็นทางสาธารณะโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้รู้อยู่แล้วว่ามีถนนพิพาทตัดผ่านที่ดินของตน ที่พิพาทจึงตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีได้ซ่อมแซมปรับปรุงถนนดังกล่าวมาเป็นลำดับ แต่ผู้ฟ้องคดีก็ไม่เคยโต้แย้งใด ๆ การฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องเป็นคดีพิพาทที่กล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลจงใจทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีโดยผิดกฎหมาย ทำให้เสียหายแก่ทรัพย์สินหรือสิทธิในที่ดิน อันเป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงเป็นคดีละเมิดในทางแพ่งมิใช่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว ล่าช้าเกินสมควรอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่คดีนี้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ๒๕๔๐
ศาลจังหวัดระยองได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า ขณะเกิดเหตุผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีฐานะเป็นสุขาภิบาลบ้านฉางซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามความหมายของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ จากคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีเท่ากับอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองสร้างหรือบำรุงถนนสาธารณะในที่ดินของผู้อื่นโดยไม่มีอำนาจที่จะทำได้ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การต่อสู้คดีว่า มีอำนาจทำได้ ถือได้ว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยกระทำการอื่นใดนอกจากออกกฎหรือคำสั่งโดยไม่มีอำนาจ นอกจากนี้ ยังถือได้ว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการให้มีและบำรุงทางน้ำและทางบก อันเป็นการจัดทำกิจการของสุขาภิบาล อย่างหนึ่งตามพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. ๒๔๙๕ มาตรา ๒๕ ซึ่งใช้ขณะเกิดเหตุข้อพิพาทของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อ ผู้ฟ้องคดี แต่ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีและข้อต่อสู้ของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่อ้างว่าไม่ได้กระทำการตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวงทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน แม้การฟ้องคดีนี้จะเป็นการเรียกร้องค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดในที่ดิน แต่ศาลก็จำต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางเสาวภา พฤฒิพร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลบ้านฉาง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และนายจักร์ชัย จริยเวชช์วัฒนา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดระยอง
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๐/๒๕๔๕
วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังหน่วยงานธุรการกลางของศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๔ นางเสาวภา พฤฒิพร โดยนางสมสุข นากแก้วเทศ และนายอากร เอกกาญจนกร ผู้รับมอบอำนาจ ได้ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลบ้านฉาง ที่ ๑ และนายจักร์ชัย จริยเวชช์วัฒนา ในฐานะอดีตประธานกรรมการสุขาภิบาลบ้านฉาง ที่ ๒ ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๑๒/๒๕๔๔ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ ตำบลบ้านฉาง อำเภอบ้านฉาง จังหวัดระยอง แต่ปรากฏว่า เมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๓๖ ถึงปี พ.ศ. ๒๕๓๗ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานกรรมการสุขาภิบาลบ้านฉางได้อนุมัติและสั่งการให้ทำถนนคอนกรีตเสริมเหล็กบนที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยไม่ได้ตรวจสอบโฉนดที่ดินที่จะก่อสร้างถนน และ ทำการก่อสร้างถนนโดยไม่ได้รับความยินยอมหรืออนุญาตจากผู้ฟ้องคดี การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะที่ได้รับมาซึ่งอำนาจการปกครองท้องถิ่นของสุขาภิบาลบ้านฉาง รวมทั้งหนี้สิน สิทธิและความรับผิดต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นการกระทำการโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย จึงขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนถนนคอนกรีตเสริมเหล็กออกไปจากที่ดินของผู้ฟ้องคดี พร้อมทั้งปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม หากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่สามารถปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมได้ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระค่าเสียหายหรือค่าที่ดินเป็นเงิน ๑,๙๘๘,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยนับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีตามโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ เดิมเป็นที่ดินที่มีหนังสือรับรองการทำประโยชน์ของนายมาด โด่งดัง เนื้อที่ ๓๐ ไร่ ๓ งาน ซึ่งได้ยกที่ดินบางส่วนให้เป็นทางเดินสำหรับประชาชนใช้สัญจรไปมานานกว่า ๓๐ ปี ต่อมา นายมาดขอออกโฉนดที่ดินเป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๙๒๕ และเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๑๓ แบ่งขายให้แก่พันตำรวจเอกสุวิทย์ โสตถิทัต จำนวน ๒ ไร่ ๒๐.๙ ตารางวา เป็นโฉนดเลขที่ ๓๖๖๐ โดยมีที่ดินส่วนที่ยกให้เป็นทางสาธารณะรวมอยู่ด้วย หลังจากนั้น มีการโอนขายที่ดินติดต่อกันมาจนถึงปี พ.ศ. ๒๕๓๑ ผู้ฟ้องคดีได้ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าว และในปี พ.ศ. ๒๕๓๒ ได้มีการแบ่งแยกส่วนที่ดินเป็นทางสาธารณะโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้รู้อยู่แล้วว่ามีถนนพิพาทตัดผ่านที่ดินของตน ที่พิพาทจึงตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีได้ซ่อมแซมปรับปรุงถนนดังกล่าวมาเป็นลำดับ แต่ผู้ฟ้องคดีก็ไม่เคยโต้แย้งใด ๆ การฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องเป็นคดีพิพาทที่กล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลจงใจทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีโดยผิดกฎหมาย ทำให้เสียหายแก่ทรัพย์สินหรือสิทธิในที่ดิน อันเป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงเป็นคดีละเมิดในทางแพ่งมิใช่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว ล่าช้าเกินสมควรอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่คดีนี้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ๒๕๔๐
ศาลจังหวัดระยองได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า ขณะเกิดเหตุผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีฐานะเป็นสุขาภิบาลบ้านฉางซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามความหมายของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ จากคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีเท่ากับอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองสร้างหรือบำรุงถนนสาธารณะในที่ดินของผู้อื่นโดยไม่มีอำนาจที่จะทำได้ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การต่อสู้คดีว่า มีอำนาจทำได้ ถือได้ว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยกระทำการอื่นใดนอกจากออกกฎหรือคำสั่งโดยไม่มีอำนาจ นอกจากนี้ ยังถือได้ว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการให้มีและบำรุงทางน้ำและทางบก อันเป็นการจัดทำกิจการของสุขาภิบาล อย่างหนึ่งตามพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. ๒๔๙๕ มาตรา ๒๕ ซึ่งใช้ขณะเกิดเหตุข้อพิพาทของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อ ผู้ฟ้องคดี แต่ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีและข้อต่อสู้ของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่อ้างว่าไม่ได้กระทำการตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวงทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน แม้การฟ้องคดีนี้จะเป็นการเรียกร้องค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดในที่ดิน แต่ศาลก็จำต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางเสาวภา พฤฒิพร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลบ้านฉาง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และนายจักร์ชัย จริยเวชช์วัฒนา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดระยอง
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๙/๒๕๔๕
วันที่ ๑๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดมุกดาหาร
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดมุกดาหารได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความ ฝ่ายที่ถูกฟ้องร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่า คดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน เช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นางหลิด คล่องแคล่ว เป็นโจทก์ยื่นฟ้องนายชัยวัฒน์ อิทธิวรรณพงศ์ นายอำเภอคำชะอี เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดมุกดาหาร อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของผู้ครอบครองที่ดินตั้งอยู่บ้านหนองเอี่ยนคง หมู่ที่ ๙ ตำบลน้ำเที่ยง อำเภอคำชะอี จังหวัดมุกดาหาร เนื้อที่ประมาณ ๒๐ ไร่ ๓ งาน ๘๓ ตารางวา โจทก์ได้รับที่ดินแปลงดังกล่าวมาจากบิดาโจทก์โดยครอบครองสืบสิทธิติดต่อกันมา และโจทก์ได้เข้าครอบครองเพื่อตนเองแสดงความเป็นเจ้าของมาโดยตลอด โดยไม่มีผู้ใดรบกวนการครอบครองหรือคัดค้านการครอบครองของโจทก์และไม่เคยเป็นที่สาธารณะ แต่จำเลยในฐานะนายอำเภอคำชะอีได้ขอให้อธิบดีกรมที่ดินออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินสาธารณประโยชน์ ๑ แปลง ชื่อห้วยทราย มีเนื้อที่ ๑๐ ไร่ ๒ งาน โดยอ้างว่า เป็นที่สาธารณประโยชน์ประเภทสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน แต่เมื่อผู้แทนนายอำเภอนำช่างรังวัดปรากฏว่า ได้เนื้อที่ทั้งหมดจำนวน ๔๔ ไร่ ๑ งาน ๓๓ ตารางวา ซึ่งได้รุกล้ำที่ดิน ที่อยู่ในความครอบครองของโจทก์เป็นเนื้อที่จำนวน ๒๐ ไร่ ๓ งาน ๘๓ ตารางวา โจทก์ได้ยื่นหนังสือคัดค้านการรังวัดในส่วนที่รุกล้ำที่ดินของโจทก์ และต่อมาสำนักงานที่ดินจังหวัดมุกดาหารสาขาคำชะอีได้ออกประกาศเพื่อแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงห้วยทราย โจทก์จึงคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่รุกล้ำที่ดินของโจทก์อีกครั้งหนึ่ง การกระทำของจำเลยที่นำเจ้าพนักงานที่ดินไปทำการรังวัดรุกล้ำที่ดินของโจทก์เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยโจทก์มิได้สละสิทธิครอบครองหรือให้ความยินยอมเป็นการกระทำที่ละเมิดสิทธิการครอบครองของโจทก์และเป็นการรบกวนโต้แย้งสิทธิ อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาว่า โจทก์เป็น เจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทจำนวนเนื้อที่ ๒๐ ไร่ ๓ งาน ๘๓ ตารางวา และให้จำเลยชำระ ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์
จำเลยโดยนายจุมพล สุโขยะชัย พนักงานอัยการ ทนายจำเลย ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ซึ่งสงวนไว้สำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและไม่ใช่ที่ดินที่โจทก์ มีสิทธิครอบครองตามที่โจทก์กล่าวอ้าง จำเลยจึงมีสิทธิขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงสำหรับที่ดินแปลงพิพาทได้โดยชอบด้วยระเบียบและกฎหมาย และกรณีจะเป็นประการใดก็ตามจำเลยเห็นว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยต่อศาลนี้ เนื่องจากข้อหาที่โจทก์กล่าวอ้างเป็นการกล่าวอ้างจำเลยซึ่งเป็นเจ้าพนักงานของรัฐ โดยอ้างว่าคำสั่งของจำเลยเป็นคำสั่งหรือการปฏิบัติราชการที่มีผลกระทบต่อโจทก์ ดังนั้น จำเลยจึงเห็นว่าเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๘ และมาตรา ๙ จึงขอให้ศาลชี้ขาดปัญหาข้อกฎหมายและจำหน่ายคดีของโจทก์ด้วย
ศาลจังหวัดมุกดาหารเห็นว่า ข้อพิพาทระหว่างโจทก์จำเลยเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือเป็นการออกคำสั่งหรือกระทำการใด ๆ อันไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ซึ่งกรณีดังกล่าวน่าจะอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลปกครองนครราชสีมาได้แจ้งความเห็นไปยังศาลจังหวัดมุกดาหารว่า จำเลยเป็นนายอำเภอซึ่งเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้ยื่นความประสงค์ ต่ออธิบดีกรมที่ดินให้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว การกระทำของโจทก์และจำเลยเป็นการดำเนินการตามขั้นตอนแห่งประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๘ ตรี โดยมีข้อโต้แย้งกันว่า ที่ดินที่จำเลยนำรังวัดจำนวน ๒๐ ไร่ ๓ งาน ๘๓ ตารางวา เป็นที่สาธารณประโยชน์หรือเป็นที่ที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง ดังนั้น จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕ ในคดีนี้ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้แก่ ศาลจังหวัดมุกดาหาร
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของโจทก์หรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญโดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่ตำบลน้ำเที่ยง อำเภอคำชะอี จังหวัดมุกดาหาร ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางหลิด คล่องแคล่ว เป็นโจทก์ยื่นฟ้องนายชัยวัฒน์ อิทธิวรรณพงศ์ นายอำเภอคำชะอี เป็นจำเลย เกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดมุกดาหาร
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๙/๒๕๔๕
วันที่ ๑๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดมุกดาหาร
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดมุกดาหารได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความ ฝ่ายที่ถูกฟ้องร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่า คดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน เช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
นางหลิด คล่องแคล่ว เป็นโจทก์ยื่นฟ้องนายชัยวัฒน์ อิทธิวรรณพงศ์ นายอำเภอคำชะอี เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดมุกดาหาร อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของผู้ครอบครองที่ดินตั้งอยู่บ้านหนองเอี่ยนคง หมู่ที่ ๙ ตำบลน้ำเที่ยง อำเภอคำชะอี จังหวัดมุกดาหาร เนื้อที่ประมาณ ๒๐ ไร่ ๓ งาน ๘๓ ตารางวา โจทก์ได้รับที่ดินแปลงดังกล่าวมาจากบิดาโจทก์โดยครอบครองสืบสิทธิติดต่อกันมา และโจทก์ได้เข้าครอบครองเพื่อตนเองแสดงความเป็นเจ้าของมาโดยตลอด โดยไม่มีผู้ใดรบกวนการครอบครองหรือคัดค้านการครอบครองของโจทก์และไม่เคยเป็นที่สาธารณะ แต่จำเลยในฐานะนายอำเภอคำชะอีได้ขอให้อธิบดีกรมที่ดินออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินสาธารณประโยชน์ ๑ แปลง ชื่อห้วยทราย มีเนื้อที่ ๑๐ ไร่ ๒ งาน โดยอ้างว่า เป็นที่สาธารณประโยชน์ประเภทสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน แต่เมื่อผู้แทนนายอำเภอนำช่างรังวัดปรากฏว่า ได้เนื้อที่ทั้งหมดจำนวน ๔๔ ไร่ ๑ งาน ๓๓ ตารางวา ซึ่งได้รุกล้ำที่ดิน ที่อยู่ในความครอบครองของโจทก์เป็นเนื้อที่จำนวน ๒๐ ไร่ ๓ งาน ๘๓ ตารางวา โจทก์ได้ยื่นหนังสือคัดค้านการรังวัดในส่วนที่รุกล้ำที่ดินของโจทก์ และต่อมาสำนักงานที่ดินจังหวัดมุกดาหารสาขาคำชะอีได้ออกประกาศเพื่อแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงห้วยทราย โจทก์จึงคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่รุกล้ำที่ดินของโจทก์อีกครั้งหนึ่ง การกระทำของจำเลยที่นำเจ้าพนักงานที่ดินไปทำการรังวัดรุกล้ำที่ดินของโจทก์เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยโจทก์มิได้สละสิทธิครอบครองหรือให้ความยินยอมเป็นการกระทำที่ละเมิดสิทธิการครอบครองของโจทก์และเป็นการรบกวนโต้แย้งสิทธิ อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาว่า โจทก์เป็น เจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทจำนวนเนื้อที่ ๒๐ ไร่ ๓ งาน ๘๓ ตารางวา และให้จำเลยชำระ ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์
จำเลยโดยนายจุมพล สุโขยะชัย พนักงานอัยการ ทนายจำเลย ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ซึ่งสงวนไว้สำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและไม่ใช่ที่ดินที่โจทก์ มีสิทธิครอบครองตามที่โจทก์กล่าวอ้าง จำเลยจึงมีสิทธิขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงสำหรับที่ดินแปลงพิพาทได้โดยชอบด้วยระเบียบและกฎหมาย และกรณีจะเป็นประการใดก็ตามจำเลยเห็นว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยต่อศาลนี้ เนื่องจากข้อหาที่โจทก์กล่าวอ้างเป็นการกล่าวอ้างจำเลยซึ่งเป็นเจ้าพนักงานของรัฐ โดยอ้างว่าคำสั่งของจำเลยเป็นคำสั่งหรือการปฏิบัติราชการที่มีผลกระทบต่อโจทก์ ดังนั้น จำเลยจึงเห็นว่าเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๘ และมาตรา ๙ จึงขอให้ศาลชี้ขาดปัญหาข้อกฎหมายและจำหน่ายคดีของโจทก์ด้วย
ศาลจังหวัดมุกดาหารเห็นว่า ข้อพิพาทระหว่างโจทก์จำเลยเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือเป็นการออกคำสั่งหรือกระทำการใด ๆ อันไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ซึ่งกรณีดังกล่าวน่าจะอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลปกครองนครราชสีมาได้แจ้งความเห็นไปยังศาลจังหวัดมุกดาหารว่า จำเลยเป็นนายอำเภอซึ่งเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้ยื่นความประสงค์ ต่ออธิบดีกรมที่ดินให้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว การกระทำของโจทก์และจำเลยเป็นการดำเนินการตามขั้นตอนแห่งประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๘ ตรี โดยมีข้อโต้แย้งกันว่า ที่ดินที่จำเลยนำรังวัดจำนวน ๒๐ ไร่ ๓ งาน ๘๓ ตารางวา เป็นที่สาธารณประโยชน์หรือเป็นที่ที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง ดังนั้น จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕ ในคดีนี้ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้แก่ ศาลจังหวัดมุกดาหาร
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของโจทก์หรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญโดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่ตำบลน้ำเที่ยง อำเภอคำชะอี จังหวัดมุกดาหาร ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางหลิด คล่องแคล่ว เป็นโจทก์ยื่นฟ้องนายชัยวัฒน์ อิทธิวรรณพงศ์ นายอำเภอคำชะอี เป็นจำเลย เกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดมุกดาหาร
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๘/๒๕๔๕
วันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดสงขลา
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสงขลาโดยสำนักงานศาลยุติธรรมได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง ซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
บริษัทฉลองกรุงการเกษตร จำกัด เป็นโจทก์ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค ที่ ๑ และนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ที่ ๒ เป็นจำเลยต่อศาลจังหวัดสงขลาอ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่งอกริมตลิ่ง (ชายทะเล) จากที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๗ ตำบลชิงโค อำเภอสิงหนคร จังหวัดสงขลา เนื้อที่ ๓ ไร่ ๓ งาน ๘๔ ตารางวา เมื่อวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๓๔ คณะกรรมการตรวจสอบสภาพที่ดินที่งอกริมตลิ่ง จังหวัดสงขลา ตรวจสอบและกำหนดว่าแนวที่งอกของโจทก์สามารถออกโฉนดที่ดินได้ วันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ โจทก์ได้นำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดสงขลาดำเนินการรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดิน แต่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ คัดค้านและระหว่างเดือนพฤศจิกายน ๒๕๔๓ ถึงเดือนมกราคม ๒๕๔๔ จำเลยทั้งสองเข้าไปขุดคูทำถนน ตัดโค่นต้นสน สร้างศาลา และปักป้ายประกาศไว้ในที่งอกดังกล่าวของโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหายไม่อาจใช้ประโยชน์ในที่ดินได้ ซึ่งโจทก์อาจนำที่ดินออกให้ผู้อื่นเช่าได้ในอัตราเดือนละ ๒๐,๐๐๐ บาท โจทก์ขอให้ศาลจังหวัดสงขลาบังคับจำเลยทั้งสองดังนี้
๑. ออกไปจากที่ดินของโจทก์และห้ามเกี่ยวข้องอีกต่อไป
๒. รื้อถอนศาลา ป้ายประกาศ ถมคูและจัดทำที่ดินของโจทก์ให้อยู่ในสภาพเดิม
๓. ชำระค่าเสียหายนับแต่วันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ จนถึงวันฟ้องเป็นจำนวน ๑๖๐,๐๐๐ บาท และค่าเสียหายในอัตราเดือนละ ๒๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจำเลยทั้งสองและบริวารจะออกจากที่ดินของโจทก์
จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าเป็นที่งอกริมตลิ่งและเป็นของโจทก์นั้นไม่ใช่ที่งอกริมตลิ่งแต่เป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกันมา โจทก์ไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามฟ้อง ชาวบ้านได้ร่วมกันสร้างศาลาใหม่แทนของเดิมและได้ร่วมกันออกเงินทำถนนสาธารณะในที่ดินพิพาท ต้นสนในที่ดินพิพาทเกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ ไม่ใช่ของโจทก์ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง และคดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ศาลจังหวัดสงขลาไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
ศาลจังหวัดสงขลาเห็นว่า ข้ออ้างแห่งสภาพความผิดตามที่จำเลยทั้งสองกล่าวเป็นการปฏิบัติการของฝ่ายปกครองท้องถิ่น เพื่อคุ้มครองสิทธิประโยชน์ของส่วนรวม ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ทางปกครอง เมื่อเกิดความเสียหายแก่โจทก์ซึ่งเป็นเอกชน จึงเป็นการกระทำละเมิดโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ ถือเป็นข้อพิพาทที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองต่อศาลจังหวัดสงขลา
ศาลปกครองกลางเห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องที่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรเท่านั้น บทบัญญัติดังกล่าวหาได้ให้อำนาจศาลปกครองพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องที่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มิได้มีลักษณะเช่นว่านี้ได้ การที่จำเลยทั้งสองเข้าไปขุดคู ทำถนน ตัดต้นไม้และสร้างศาลาในที่พิพาท ซึ่งโจทก์อ้างว่าก่อความเสียหายแก่โจทก์และเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ในคดีนี้ แม้จะเป็นการจัดทำกิจการที่มาตรา ๖๗ และมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและการบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ บัญญัติให้จำเลยทั้งสองมีหน้าที่ต้องทำและอาจจัดทำแต่ไม่ปรากฏว่าในการเข้าไปขุดคู ทำถนน ตัดต้นไม้และสร้างศาลาในที่พิพาท จำเลยจำต้องใช้และได้ใช้อำนาจตามกฎหมายเฉพาะใด ๆ เพื่อให้การดำเนินการดังกล่าวบรรลุผล คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง
คำวินิจฉัย
บริษัทฉลองกรุงการเกษตร จำกัด อ้างว่า ที่ดินชายทะเล (ริมตลิ่ง) ที่ติดต่อกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๗ ตำบลชิงโค อำเภอสิงหนคร จังหวัดสงขลา จำนวน ๓ ไร่ ๓ งาน ๘๔ ตารางวา เป็นที่งอกจากที่ดินของโจทก์ ที่งอกดังกล่าวจึงตกเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ โดยคณะกรรมการตรวจสอบสภาพที่ดินที่งอกริมตลิ่ง จังหวัดสงขลา ได้ตรวจสอบและกำหนดว่าแนวที่งอกดังกล่าวของโจทก์สามารถออกโฉนดที่ดินได้ เมื่อโจทก์ยื่นคำร้องขอออกโฉนดที่ดินกลับถูกองค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค โดยนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ประธานกรรมการบริหาร คัดค้าน และบริษัทฉลองกรุงการเกษตร จำกัด ยังอ้างว่าองค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค โดยนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ทำความเสียหายแก่ที่งอกดังกล่าวด้วย แต่องค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค และนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ปฏิเสธว่าที่ชายทะเลดังกล่าวไม่ใช่ที่งอกแต่เป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันมาโดยตลอด อันเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่งอกริมตลิ่งหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่โจทก์อ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของโจทก์และข้อต่อสู้ของจำเลยทั้งสองที่อ้างว่าไม่ได้กระทำการตามที่โจทก์กล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ
(๓) ...
มาตรา ๑๓๐๘ ที่ดินแปลงใดเกิดที่งอกริมตลิ่ง ที่งอกย่อมเป็นทรัพย์สินของที่ดินแปลงนั้น"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่ตำบลชิงโค อำเภอสิงหนคร จังหวัดสงขลา ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกโฉนดที่ดินมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่บริษัทฉลองกรุงการเกษตร จำกัด เป็นโจทก์ฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค ที่ ๑ และนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ที่ ๒ เกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดสงขลา
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๘/๒๕๔๕
วันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลจังหวัดสงขลา
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสงขลาโดยสำนักงานศาลยุติธรรมได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง ซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
บริษัทฉลองกรุงการเกษตร จำกัด เป็นโจทก์ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค ที่ ๑ และนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ที่ ๒ เป็นจำเลยต่อศาลจังหวัดสงขลาอ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่งอกริมตลิ่ง (ชายทะเล) จากที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๗ ตำบลชิงโค อำเภอสิงหนคร จังหวัดสงขลา เนื้อที่ ๓ ไร่ ๓ งาน ๘๔ ตารางวา เมื่อวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๓๔ คณะกรรมการตรวจสอบสภาพที่ดินที่งอกริมตลิ่ง จังหวัดสงขลา ตรวจสอบและกำหนดว่าแนวที่งอกของโจทก์สามารถออกโฉนดที่ดินได้ วันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ โจทก์ได้นำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดสงขลาดำเนินการรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดิน แต่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ คัดค้านและระหว่างเดือนพฤศจิกายน ๒๕๔๓ ถึงเดือนมกราคม ๒๕๔๔ จำเลยทั้งสองเข้าไปขุดคูทำถนน ตัดโค่นต้นสน สร้างศาลา และปักป้ายประกาศไว้ในที่งอกดังกล่าวของโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหายไม่อาจใช้ประโยชน์ในที่ดินได้ ซึ่งโจทก์อาจนำที่ดินออกให้ผู้อื่นเช่าได้ในอัตราเดือนละ ๒๐,๐๐๐ บาท โจทก์ขอให้ศาลจังหวัดสงขลาบังคับจำเลยทั้งสองดังนี้
๑. ออกไปจากที่ดินของโจทก์และห้ามเกี่ยวข้องอีกต่อไป
๒. รื้อถอนศาลา ป้ายประกาศ ถมคูและจัดทำที่ดินของโจทก์ให้อยู่ในสภาพเดิม
๓. ชำระค่าเสียหายนับแต่วันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ จนถึงวันฟ้องเป็นจำนวน ๑๖๐,๐๐๐ บาท และค่าเสียหายในอัตราเดือนละ ๒๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจำเลยทั้งสองและบริวารจะออกจากที่ดินของโจทก์
จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าเป็นที่งอกริมตลิ่งและเป็นของโจทก์นั้นไม่ใช่ที่งอกริมตลิ่งแต่เป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกันมา โจทก์ไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามฟ้อง ชาวบ้านได้ร่วมกันสร้างศาลาใหม่แทนของเดิมและได้ร่วมกันออกเงินทำถนนสาธารณะในที่ดินพิพาท ต้นสนในที่ดินพิพาทเกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ ไม่ใช่ของโจทก์ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง และคดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ศาลจังหวัดสงขลาไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้
ศาลจังหวัดสงขลาเห็นว่า ข้ออ้างแห่งสภาพความผิดตามที่จำเลยทั้งสองกล่าวเป็นการปฏิบัติการของฝ่ายปกครองท้องถิ่น เพื่อคุ้มครองสิทธิประโยชน์ของส่วนรวม ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ทางปกครอง เมื่อเกิดความเสียหายแก่โจทก์ซึ่งเป็นเอกชน จึงเป็นการกระทำละเมิดโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ ถือเป็นข้อพิพาทที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองต่อศาลจังหวัดสงขลา
ศาลปกครองกลางเห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องที่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรเท่านั้น บทบัญญัติดังกล่าวหาได้ให้อำนาจศาลปกครองพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องที่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มิได้มีลักษณะเช่นว่านี้ได้ การที่จำเลยทั้งสองเข้าไปขุดคู ทำถนน ตัดต้นไม้และสร้างศาลาในที่พิพาท ซึ่งโจทก์อ้างว่าก่อความเสียหายแก่โจทก์และเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ในคดีนี้ แม้จะเป็นการจัดทำกิจการที่มาตรา ๖๗ และมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและการบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ บัญญัติให้จำเลยทั้งสองมีหน้าที่ต้องทำและอาจจัดทำแต่ไม่ปรากฏว่าในการเข้าไปขุดคู ทำถนน ตัดต้นไม้และสร้างศาลาในที่พิพาท จำเลยจำต้องใช้และได้ใช้อำนาจตามกฎหมายเฉพาะใด ๆ เพื่อให้การดำเนินการดังกล่าวบรรลุผล คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง
คำวินิจฉัย
บริษัทฉลองกรุงการเกษตร จำกัด อ้างว่า ที่ดินชายทะเล (ริมตลิ่ง) ที่ติดต่อกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๗ ตำบลชิงโค อำเภอสิงหนคร จังหวัดสงขลา จำนวน ๓ ไร่ ๓ งาน ๘๔ ตารางวา เป็นที่งอกจากที่ดินของโจทก์ ที่งอกดังกล่าวจึงตกเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ โดยคณะกรรมการตรวจสอบสภาพที่ดินที่งอกริมตลิ่ง จังหวัดสงขลา ได้ตรวจสอบและกำหนดว่าแนวที่งอกดังกล่าวของโจทก์สามารถออกโฉนดที่ดินได้ เมื่อโจทก์ยื่นคำร้องขอออกโฉนดที่ดินกลับถูกองค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค โดยนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ประธานกรรมการบริหาร คัดค้าน และบริษัทฉลองกรุงการเกษตร จำกัด ยังอ้างว่าองค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค โดยนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ทำความเสียหายแก่ที่งอกดังกล่าวด้วย แต่องค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค และนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ปฏิเสธว่าที่ชายทะเลดังกล่าวไม่ใช่ที่งอกแต่เป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันมาโดยตลอด อันเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่งอกริมตลิ่งหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่โจทก์อ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของโจทก์และข้อต่อสู้ของจำเลยทั้งสองที่อ้างว่าไม่ได้กระทำการตามที่โจทก์กล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ
(๓) ...
มาตรา ๑๓๐๘ ที่ดินแปลงใดเกิดที่งอกริมตลิ่ง ที่งอกย่อมเป็นทรัพย์สินของที่ดินแปลงนั้น"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่ตำบลชิงโค อำเภอสิงหนคร จังหวัดสงขลา ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกโฉนดที่ดินมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่บริษัทฉลองกรุงการเกษตร จำกัด เป็นโจทก์ฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค ที่ ๑ และนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ที่ ๒ เกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดสงขลา
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๗/๒๕๔๕
วันที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง และศาลที่ส่งความเห็นกับศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางอารีย์ สุวรรณวงษ์ และนางอนงค์ ศุภพฤกษพงศ์ ได้ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้ตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน ตามโฉนดเลขที่ ๑๗๓๖ และ ๗๘๒๙๒ แขวงบางเชือกหนัง เขตตลิ่งชัน กรุงเทพมหานคร ตามลำดับ เดิมที่ดินทั้งสองแปลงเป็นแปลงเดียวกันตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๓๖ มีนางจำเนียร ภิรมย์แก้ว เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๗ กรุงเทพมหานครต้องการที่ดินเพื่อจัดสร้างถนนโครงการพุทธมณฑล สาย ๑ จึงได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ และได้ออกประกาศคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาตลอด เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ ๑๗๓๖ ดังกล่าว อยู่ในแนวเวนคืนเนื้อที่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา โดยนางจำเนียร ภิรมย์แก้ว เจ้าของเดิม ได้ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินกับทางราชการ ได้รับเงินค่าทดแทน ที่ดินจำนวนร้อยละ ๗๕ ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะชำระเมื่อที่ดินได้มีการรังวัดแบ่งแยกและจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาลถนนพุทธมณฑล สาย ๑ เรียบร้อยแล้ว หลังจากนั้น นางจำเนียร ได้ยก ที่ดินแปลงนี้ให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และนางอรดี เมฆกำพล ต่อมานางอรดี ได้ขายที่ดินเฉพาะส่วนให้กับ
ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ จึงได้ขอรังวัดและแบ่งแยกที่ดิน โดยกรุงเทพมหานครได้เวนคืนที่ดินเพิ่มขึ้นเป็น ๒ งาน ๒๗ ตารางวา และจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาล
ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงมีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีจ่ายเงินค่าทดแทนจำนวนร้อยละ ๒๕ ที่ยังไม่มีการจ่ายและเงินค่าทดแทนสำหรับที่ดินที่ถูกแบ่งหักเพิ่มขึ้นอีก ๘๗ ตารางวา โดยให้คิดราคาที่ดินตามปัจจุบัน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ปฏิเสธการจ่ายค่าเงินทดแทน โดยอ้างว่าการแบ่งแยกที่สาธารณประโยชน์ เป็นไปตามความประสงค์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเองโดยมิได้มีข้อตกลงใด ๆ กับผู้ถูกฟ้องคดี
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ในขณะที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ดังกล่าวใช้บังคับ ทางราชการได้ดำเนินการเจรจาขอซื้อที่ดินพิพาทจากเจ้าของที่ดินเดิมโดยการทำสัญญาจะซื้อจะขายตามกฎหมายเอกชน และนับตั้งแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาฉบับสุดท้ายหมดอายุแล้ว ก็ไม่มีการประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาลักษณะเดียวกันนี้หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อีกเลย กรณีจึงเห็นได้ว่า ทางราชการได้ละความตั้งใจที่จะได้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมาเพื่อสร้างถนนโครงการพุทธมณฑลโดยการเวนคืนตามกฎหมาย แต่หันมาใช้วิธีการซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แทน คดีพิพาทนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิม มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องที่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งจะต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งคือบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิมซึ่งผู้ฟ้องคดีรับโอนมาทั้งสิทธิและหน้าที่ที่เจ้าของที่ดินเดิมมีต่อผู้ถูกฟ้องคดี หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองดังกล่าวข้างต้นไม่ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองแต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง ตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ เมื่อหน่วยงานของรัฐทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินกับนางจำเนียร ภิรมย์แก้ว เจ้าของที่ดินเดิม และได้รับมอบโฉนดที่ดินฉบับเจ้าของที่ดินไว้ เพื่อนำไปยื่นขอรังวัดแบ่งหักที่ดินส่วนที่ถูกตัดถนนให้เป็นที่สาธารณประโยชน์ตามที่ทางราชการกำหนด โดยทางราชการจะจ่ายค่าที่ดินงวดแรก จำนวนร้อยละ ๗๕ ของราคาซื้อขายที่ดินที่ได้ตกลงกันไว้ ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะจ่ายให้ต่อเมื่อได้กระทำการรังวัดแบ่งแยกส่วนที่ถูกตัดถนนเพื่อจดทะเบียนเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว ต่อมาเมื่อที่ดินแปลงดังกล่าวได้โอนกรรมสิทธิ์มายังผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และได้ยื่นขอรังวัดแบ่งแยกต่อเจ้าพนักงานที่ดินต่อผู้อำนวยการ กองรังวัดและจัดกรรมสิทธิ์ที่ดิน สำนักงานโยธา กรุงเทพมหานคร และการที่ผู้อำนวยการกองรังวัดและจัดกรรมสิทธิ์ที่ดิน สำนักงานโยธา กรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและข้าราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดี ได้มีหนังสือแจ้งสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาบางกอกน้อยให้ดำเนินการรังวัดแบ่งแยกที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นถนนพุทธมณฑล สาย ๑ โดยระบุไว้ในหนังสือด้วยว่า เงินค่าทดแทนส่วนที่เหลือร้อยละ ๒๕ จะได้รับต่อเมื่อได้มีการรังวัดแบ่งเขตเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว ย่อมเป็นการกระทำในฐานะตัวแทนของผู้ถูกฟ้องคดี และเมื่อดำเนินการแบ่งแยกที่ดินเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีกลับปฏิเสธไม่ยอมจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินส่วนที่เหลือและส่วนที่แบ่งหักเพิ่มขึ้น โดยอ้างเหตุว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้แบ่งแยกที่ดินให้เป็นที่สาธารณประโยชน์โดยไม่มีข้อตกลงเรื่องการจ่ายค่าตอบแทนการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีย่อมทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนหรือได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอย่างอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดี ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินและเวนคืนที่ดินพิพาทเพื่อก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ในการทำสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ปี ๒๕๐๐ (หนังสือที่ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองมีความหมายรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีนี้เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งและมีฐานะเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ทั้งเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืน ในการตกลงทำสัญญาพิพาท หากเจ้าของที่ดินพิพาท ไม่ยินยอมขาย ทางราชการก็จะดำเนินการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินพิพาทต่อไป จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ โดยใช้อำนาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืนที่ดินพิพาทก็เพื่อใช้ในการก่อสร้างถนนซึ่งเป็นสาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู้ใช้และได้รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืน ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ ระหว่าง นางอารีย์ สุวรรณวงษ์ ที่ ๑ และ นางอนงค์ ศุภพฤกษพงศ์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๗/๒๕๔๕
วันที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง และศาลที่ส่งความเห็นกับศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางอารีย์ สุวรรณวงษ์ และนางอนงค์ ศุภพฤกษพงศ์ ได้ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้ตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน ตามโฉนดเลขที่ ๑๗๓๖ และ ๗๘๒๙๒ แขวงบางเชือกหนัง เขตตลิ่งชัน กรุงเทพมหานคร ตามลำดับ เดิมที่ดินทั้งสองแปลงเป็นแปลงเดียวกันตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๓๖ มีนางจำเนียร ภิรมย์แก้ว เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๗ กรุงเทพมหานครต้องการที่ดินเพื่อจัดสร้างถนนโครงการพุทธมณฑล สาย ๑ จึงได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ และได้ออกประกาศคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาตลอด เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ ๑๗๓๖ ดังกล่าว อยู่ในแนวเวนคืนเนื้อที่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา โดยนางจำเนียร ภิรมย์แก้ว เจ้าของเดิม ได้ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินกับทางราชการ ได้รับเงินค่าทดแทน ที่ดินจำนวนร้อยละ ๗๕ ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะชำระเมื่อที่ดินได้มีการรังวัดแบ่งแยกและจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาลถนนพุทธมณฑล สาย ๑ เรียบร้อยแล้ว หลังจากนั้น นางจำเนียร ได้ยก ที่ดินแปลงนี้ให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และนางอรดี เมฆกำพล ต่อมานางอรดี ได้ขายที่ดินเฉพาะส่วนให้กับ
ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ จึงได้ขอรังวัดและแบ่งแยกที่ดิน โดยกรุงเทพมหานครได้เวนคืนที่ดินเพิ่มขึ้นเป็น ๒ งาน ๒๗ ตารางวา และจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาล
ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงมีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีจ่ายเงินค่าทดแทนจำนวนร้อยละ ๒๕ ที่ยังไม่มีการจ่ายและเงินค่าทดแทนสำหรับที่ดินที่ถูกแบ่งหักเพิ่มขึ้นอีก ๘๗ ตารางวา โดยให้คิดราคาที่ดินตามปัจจุบัน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ปฏิเสธการจ่ายค่าเงินทดแทน โดยอ้างว่าการแบ่งแยกที่สาธารณประโยชน์ เป็นไปตามความประสงค์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเองโดยมิได้มีข้อตกลงใด ๆ กับผู้ถูกฟ้องคดี
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ในขณะที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ดังกล่าวใช้บังคับ ทางราชการได้ดำเนินการเจรจาขอซื้อที่ดินพิพาทจากเจ้าของที่ดินเดิมโดยการทำสัญญาจะซื้อจะขายตามกฎหมายเอกชน และนับตั้งแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาฉบับสุดท้ายหมดอายุแล้ว ก็ไม่มีการประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาลักษณะเดียวกันนี้หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อีกเลย กรณีจึงเห็นได้ว่า ทางราชการได้ละความตั้งใจที่จะได้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมาเพื่อสร้างถนนโครงการพุทธมณฑลโดยการเวนคืนตามกฎหมาย แต่หันมาใช้วิธีการซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แทน คดีพิพาทนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิม มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องที่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งจะต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งคือบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิมซึ่งผู้ฟ้องคดีรับโอนมาทั้งสิทธิและหน้าที่ที่เจ้าของที่ดินเดิมมีต่อผู้ถูกฟ้องคดี หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองดังกล่าวข้างต้นไม่ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองแต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง ตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ เมื่อหน่วยงานของรัฐทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินกับนางจำเนียร ภิรมย์แก้ว เจ้าของที่ดินเดิม และได้รับมอบโฉนดที่ดินฉบับเจ้าของที่ดินไว้ เพื่อนำไปยื่นขอรังวัดแบ่งหักที่ดินส่วนที่ถูกตัดถนนให้เป็นที่สาธารณประโยชน์ตามที่ทางราชการกำหนด โดยทางราชการจะจ่ายค่าที่ดินงวดแรก จำนวนร้อยละ ๗๕ ของราคาซื้อขายที่ดินที่ได้ตกลงกันไว้ ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะจ่ายให้ต่อเมื่อได้กระทำการรังวัดแบ่งแยกส่วนที่ถูกตัดถนนเพื่อจดทะเบียนเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว ต่อมาเมื่อที่ดินแปลงดังกล่าวได้โอนกรรมสิทธิ์มายังผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และได้ยื่นขอรังวัดแบ่งแยกต่อเจ้าพนักงานที่ดินต่อผู้อำนวยการ กองรังวัดและจัดกรรมสิทธิ์ที่ดิน สำนักงานโยธา กรุงเทพมหานคร และการที่ผู้อำนวยการกองรังวัดและจัดกรรมสิทธิ์ที่ดิน สำนักงานโยธา กรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและข้าราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดี ได้มีหนังสือแจ้งสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาบางกอกน้อยให้ดำเนินการรังวัดแบ่งแยกที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นถนนพุทธมณฑล สาย ๑ โดยระบุไว้ในหนังสือด้วยว่า เงินค่าทดแทนส่วนที่เหลือร้อยละ ๒๕ จะได้รับต่อเมื่อได้มีการรังวัดแบ่งเขตเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว ย่อมเป็นการกระทำในฐานะตัวแทนของผู้ถูกฟ้องคดี และเมื่อดำเนินการแบ่งแยกที่ดินเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีกลับปฏิเสธไม่ยอมจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินส่วนที่เหลือและส่วนที่แบ่งหักเพิ่มขึ้น โดยอ้างเหตุว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้แบ่งแยกที่ดินให้เป็นที่สาธารณประโยชน์โดยไม่มีข้อตกลงเรื่องการจ่ายค่าตอบแทนการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีย่อมทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนหรือได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอย่างอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดี ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินและเวนคืนที่ดินพิพาทเพื่อก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ในการทำสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ปี ๒๕๐๐ (หนังสือที่ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองมีความหมายรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีนี้เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งและมีฐานะเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ทั้งเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืน ในการตกลงทำสัญญาพิพาท หากเจ้าของที่ดินพิพาท ไม่ยินยอมขาย ทางราชการก็จะดำเนินการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินพิพาทต่อไป จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ โดยใช้อำนาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืนที่ดินพิพาทก็เพื่อใช้ในการก่อสร้างถนนซึ่งเป็นสาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู้ใช้และได้รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืน ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ ระหว่าง นางอารีย์ สุวรรณวงษ์ ที่ ๑ และ นางอนงค์ ศุภพฤกษพงศ์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๕/๒๕๔๕
วันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง ซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๔๔ นางจิตรา ชนะกุล ได้ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานครต่อศาลปกครองกลางว่า ผู้ฟ้องคดีซึ่งเคยรับราชการอยู่ในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีและได้ขอลาศึกษาต่อระดับปริญญาโทโดยทำสัญญาลาศึกษาไว้กับผู้ถูกฟ้องคดี มีข้อตกลงว่า เมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วจะกลับมารับราชการต่อเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า ๒ เท่า ของระยะเวลาที่ลาไปศึกษา หากไม่สามารถกลับมารับราชการต่อได้ยอมชดใช้เงินและเบี้ยปรับเป็นจำนวนไม่น้อยกว่า ๒ เท่าของเงินที่ผู้ฟ้องคดีได้รับไป แต่หากกลับมารับราชการได้ไม่ครบกำหนดจะยอมชดใช้เงินคืนแก่ผู้ถูกฟ้องคดีโดยลดลงตามส่วน ปรากฏว่า เมื่อจบการศึกษาผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีแต่ยังไม่ครบกำหนดตามสัญญาและขอโอนไปรับราชการยังสถาบันราชภัฏอุบลราชธานี ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเรียกเงินคืนและเบี้ยปรับจากผู้ฟ้องคดีซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ชำระเงินเรียบร้อยแล้ว แต่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ทุนระหว่างการลาศึกษาของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการขอโอนไปรับราชการยังสถาบันราชภัฏอุบลราชธานีของผู้ฟ้องคดีไม่ถือเป็นการผิดสัญญาลาศึกษาที่ได้ทำไว้กับผู้ถูกฟ้องคดี เพราะเงินเดือนที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแต่ละเดือนในระหว่างการลาศึกษาต่อมิใช่เงินของผู้ถูกฟ้องคดีโดยตรง จึงขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินจำนวน ๒๕๐,๐๐๐ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำให้การและยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลางว่า ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิที่จะฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เพราะการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้เรียกเงินคืนและเบี้ยปรับจากผู้ฟ้องคดี มิใช่เป็นการกระทำในทางปกครอง แต่เป็นการใช้สิทธิในฐานะที่เป็นคู่สัญญากับผู้ฟ้องคดีตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น คดีนี้จึงมิใช่คดีปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ขอให้ศาลมีคำสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีนำคดีไปฟ้องยังศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ต่อไป
ศาลปกครองกลางเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้คือ ข้อพิพาทตามสัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาหรืออบรมในประเทศระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งสัญญาดังกล่าวเป็นไปตามข้อ ๑๗ ของระเบียบกรุงเทพมหานคร ว่าด้วยการให้ข้าราชการกรุงเทพมหานครไปศึกษา ฝึกอบรม ดูงานและปฏิบัติการวิจัย พ.ศ. ๒๕๓๐ สัญญานี้จึงเป็นส่วนหนึ่งของหลักเกณฑ์ตามระเบียบปฏิบัติของทางราชการ โดยมีวัตถุแห่งสัญญาคือ การให้ข้าราชการผู้นั้นกลับมาปฏิบัติราชการต่อไปตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ในสัญญา อันเป็นการมุ่งให้คู่สัญญาเข้าร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ ดังนั้น การที่สัญญาได้มีข้อกำหนดให้ผู้ลาศึกษาต้องจ่ายเงินที่ได้รับไปจากทางราชการทั้งหมดคืนรวมทั้งเบี้ยปรับอีกเป็นจำนวน ๒ เท่าของจำนวนเงินดังกล่าว จึงเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ให้คู่สัญญากลับมาปฏิบัติราชการต่อไปเป็นสำคัญ มิใช่เพื่อวัตถุประสงค์ให้ทางราชการได้รับการชดใช้เงินที่จ่ายไปคืน เพราะหากข้อกำหนดมีวัตถุประสงค์ในประการหลังย่อมเป็นการเรียกเบี้ยปรับสูงเกินส่วน ซึ่งรัฐไม่สามารถมีเอกสิทธิ์เช่นนั้นได้ แต่ในทางตรงกันข้ามรัฐย่อมมีเอกสิทธิ์ดังกล่าวได้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินการทางปกครอง ซึ่งก็คือ การบริการสาธารณะบรรลุผล ศาลปกครองกลางจึงเห็นว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองจึงส่งความเห็นไปให้สำนักงานศาลยุติธรรมดำเนินการตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งเห็นว่า เมื่อได้พิเคราะห์คำฟ้อง คำให้การ และเอกสารที่เกี่ยวข้องในสำนวนแล้ว พบว่า หลังจากสำเร็จการศึกษา ผู้ฟ้องคดีได้กลับมารับราชการสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีตามเดิมโดยรับราชการ เป็นเวลา ๙๗๒ วัน จากนั้นผู้ฟ้องคดีมีความประสงค์จะขอโอนไปรับราชการที่สถาบันราชภัฏอุบลราชธานี แต่ผู้ฟ้องคดียังมีภาระผูกพันตามสัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจึงทำเรื่องขอชำระเงินแทนการปฏิบัติรับราชการตามสัญญาเพื่อให้สัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศ ระงับสิ้นไปซึ่งผลผูกพัน โดยผู้ถูกฟ้องคดีตกลงยอมรับเงินเป็นการชำระหนี้แทนการปฏิบัติราชการย่อมทำให้สัญญาดังกล่าวระงับสิ้นไปซึ่งผลผูกพัน และเป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีหมดสิทธิที่จะเลือกให้ผู้ฟ้องคดีชำระหนี้โดยการรับราชการตามสัญญา ดังนั้น ข้อตกลงระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทำให้สัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศสิ้นสุดลง และการที่ผู้ฟ้องคดีชำระเงินจำนวน ๒๕๐,๐๐๐ บาท แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ก็มิใช่เป็นการชำระหนี้หรือชำระค่าปรับตามสัญญา เพราะตามข้อตกลงผู้ฟ้องคดียังมิได้ประพฤติผิดสัญญา อันที่จะมีหนี้ต้องรับผิดชำระเงินคืนหรือชำระค่าปรับแก่ผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด ฉะนั้น ข้อตกลงดังกล่าว จึงเป็นนิติกรรมหรือสัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิม และมีผลกระทบต่อสัญญาค้ำประกันที่มีอยู่เดิมด้วย ดังนั้น สัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิม จึงเป็นนิติกรรมหรือสัญญาอีกส่วนหนึ่งแยกต่างหากจากสัญญาเดิม และสัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิมเป็นการตกลงให้รับเงินจำนวนหนึ่งจากผู้ฟ้องคดีแทนการให้ผู้ฟ้องคดีรับราชการมีกำหนดระยะเวลาตามสัญญาจึงมิใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันที่จะเป็นสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และการที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องเรียกเงินที่ชำระไปแล้วคืนจากผู้ถูกฟ้องคดีก็ไม่อาจนำสัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศมาวินิจฉัยชี้ขาดได้ เพราะสัญญาดังกล่าวสิ้นผลผูกพันไปก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะโอนไปรับราชการที่สถาบันราชภัฏอุบลราชธานีด้วยการอนุมัติหรือได้รับความยินยอมจากผู้ถูกฟ้องคดี ดังนั้น การฟ้องเรียกเงินคืนดังกล่าวจึงต้องวินิจฉัยชี้ขาดตามสัญญาระงับสิทธิที่จะผูกพันตามสัญญาเดิม ซึ่งมิใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ การฟ้องเรียกเงินคืนในกรณีดังกล่าวเป็นการกล่าวอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้รับเงินจากผู้ฟ้องคดีปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ ซึ่งเป็นการฟ้องเรียกเงินคืนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๒ ลักษณะ ๔ เรื่องลาภมิควรได้นั่นเอง มิใช่เป็นการฟ้องบังคับให้ปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติตามสัญญาของข้าราชการไปศึกษาในประเทศ และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนเงินแก่ผู้ฟ้องคดีก็เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิม มิใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น สัญญาที่จะนำมาวินิจฉัยคดี มิใช่สัญญาทางปกครอง ทั้งคดีนี้มิใช่คดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา การที่ข้าราชการฟ้องเรียกเงินที่ตนเองได้ชำระไปตามสัญญาขอลาศึกษาแทนการปฏิบัติหน้าที่ราชการคืนจากหน่วยงานทางปกครองต้นสังกัดเป็นข้อพิพาทตามสัญญาทางปกครองอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนั้นสืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นข้าราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีและทำสัญญาของข้าราชการขอไปศึกษาระดับปริญญาโท โดยมีข้อตกลงว่า เมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วจะกลับมารับราชการต่อเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า ๒ เท่าของระยะเวลาที่จะไปศึกษา หากไม่สามารถกลับมารับราชการต่อได้ยอมชดใช้เงินและเบี้ยปรับเป็นจำนวนไม่น้อยกว่า ๒ เท่า ของเงินที่ผู้ฟ้องคดีได้รับไป แต่หากกลับมารับราชการได้ไม่ครบกำหนดจะยอมชดใช้เงินคืนแก่ผู้ถูกฟ้องคดีโดยลดลงตามส่วน
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง "สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีคือ กรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นคู่สัญญาและเป็นหน่วยงานราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่อย่างหนึ่งคือ การจัดการศึกษา ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๖ และมาตรา ๘๙ (๒๑) จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง การจัดการศึกษาถือว่าเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐต้องจัดให้มีขึ้น ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีโดยตกลงว่า เมื่อครบกำหนดเวลาแล้วจะกลับมารับราชการที่โรงเรียนในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีนั้น วัตถุแห่งสัญญาคือ การให้ผู้ฟ้องคดีกลับมาดำเนินการหรือมีส่วนร่วมในการดำเนินการบริการสาธารณะอันเป็นเรื่องของการจัดการศึกษาแม้ในสัญญาข้อ ๓ และข้อ ๔ มีข้อตกลงว่า หากผิดสัญญาหรือไม่สามารถกลับมาปฏิบัติราชการได้ จะต้องชดใช้เงิน หากกลับมาแล้วปฏิบัติหน้าที่ราชการได้ไม่ครบตามกำหนดจะต้องชดใช้เงินโดยลดลงตามส่วน การปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญาพิพาทของผู้ฟ้องคดีจึงสามารถเลือกกระทำได้ ๒ วิธี กล่าวคือ ชำระหนี้ด้วยการปฏิบัติราชการหรือชำระหนี้ด้วยการชำระเงิน แต่หากกลับมาปฏิบัติราชการไม่ครบกำหนดเวลาตามสัญญาต้องชำระหนี้ด้วยการชำระเงินโดยลดลงตามส่วน ดังนั้น สัญญานี้จึงมีวัตถุประสงค์หลักให้ผู้ฟ้องคดีกลับมารับราชการในโรงเรียนที่สังกัดของผู้ถูกฟ้องคดี ไม่ใช่ให้ผู้ฟ้องคดีชำระเงินแก่ผู้ถูกฟ้องคดี แสดงว่าเป็นสัญญาทางปกครอง การที่ผู้ฟ้องคดีนำเงินไปชำระแทนการปฏิบัติราชการตามระยะเวลาที่คงเหลือนั้นเป็นเพียงการเลือกปฏิบัติการชำระหนี้ ด้วยวิธีการชำระเป็นเงินตามสัญญาข้อ ๔ ซึ่งยังโต้แย้งกันอยู่ว่า จะมีผลทำให้สัญญาพิพาทสิ้นสุดลงด้วยการชำระหนี้ตามสัญญาหรือไม่ นอกจากนี้ การที่จะต้องวินิจฉัยชี้ขาดว่า ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องคืนเงินแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีตามสัญญาพิพาทซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองเป็นหลัก คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่ข้าราชการฟ้องเรียกเงินที่ตนเองได้ชำระไปตามสัญญาขอลาศึกษาแทนการปฏิบัติหน้าที่ราชการคืนจากหน่วยงานทางปกครองระหว่างนางจิตรา ชนะกุล ผู้ฟ้องคดีกับกรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๕/๒๕๔๕
วันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง ซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๔๔ นางจิตรา ชนะกุล ได้ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานครต่อศาลปกครองกลางว่า ผู้ฟ้องคดีซึ่งเคยรับราชการอยู่ในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีและได้ขอลาศึกษาต่อระดับปริญญาโทโดยทำสัญญาลาศึกษาไว้กับผู้ถูกฟ้องคดี มีข้อตกลงว่า เมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วจะกลับมารับราชการต่อเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า ๒ เท่า ของระยะเวลาที่ลาไปศึกษา หากไม่สามารถกลับมารับราชการต่อได้ยอมชดใช้เงินและเบี้ยปรับเป็นจำนวนไม่น้อยกว่า ๒ เท่าของเงินที่ผู้ฟ้องคดีได้รับไป แต่หากกลับมารับราชการได้ไม่ครบกำหนดจะยอมชดใช้เงินคืนแก่ผู้ถูกฟ้องคดีโดยลดลงตามส่วน ปรากฏว่า เมื่อจบการศึกษาผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีแต่ยังไม่ครบกำหนดตามสัญญาและขอโอนไปรับราชการยังสถาบันราชภัฏอุบลราชธานี ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเรียกเงินคืนและเบี้ยปรับจากผู้ฟ้องคดีซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ชำระเงินเรียบร้อยแล้ว แต่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ทุนระหว่างการลาศึกษาของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการขอโอนไปรับราชการยังสถาบันราชภัฏอุบลราชธานีของผู้ฟ้องคดีไม่ถือเป็นการผิดสัญญาลาศึกษาที่ได้ทำไว้กับผู้ถูกฟ้องคดี เพราะเงินเดือนที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแต่ละเดือนในระหว่างการลาศึกษาต่อมิใช่เงินของผู้ถูกฟ้องคดีโดยตรง จึงขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินจำนวน ๒๕๐,๐๐๐ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำให้การและยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลางว่า ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิที่จะฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เพราะการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้เรียกเงินคืนและเบี้ยปรับจากผู้ฟ้องคดี มิใช่เป็นการกระทำในทางปกครอง แต่เป็นการใช้สิทธิในฐานะที่เป็นคู่สัญญากับผู้ฟ้องคดีตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น คดีนี้จึงมิใช่คดีปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ขอให้ศาลมีคำสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีนำคดีไปฟ้องยังศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ต่อไป
ศาลปกครองกลางเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้คือ ข้อพิพาทตามสัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาหรืออบรมในประเทศระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งสัญญาดังกล่าวเป็นไปตามข้อ ๑๗ ของระเบียบกรุงเทพมหานคร ว่าด้วยการให้ข้าราชการกรุงเทพมหานครไปศึกษา ฝึกอบรม ดูงานและปฏิบัติการวิจัย พ.ศ. ๒๕๓๐ สัญญานี้จึงเป็นส่วนหนึ่งของหลักเกณฑ์ตามระเบียบปฏิบัติของทางราชการ โดยมีวัตถุแห่งสัญญาคือ การให้ข้าราชการผู้นั้นกลับมาปฏิบัติราชการต่อไปตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ในสัญญา อันเป็นการมุ่งให้คู่สัญญาเข้าร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ ดังนั้น การที่สัญญาได้มีข้อกำหนดให้ผู้ลาศึกษาต้องจ่ายเงินที่ได้รับไปจากทางราชการทั้งหมดคืนรวมทั้งเบี้ยปรับอีกเป็นจำนวน ๒ เท่าของจำนวนเงินดังกล่าว จึงเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ให้คู่สัญญากลับมาปฏิบัติราชการต่อไปเป็นสำคัญ มิใช่เพื่อวัตถุประสงค์ให้ทางราชการได้รับการชดใช้เงินที่จ่ายไปคืน เพราะหากข้อกำหนดมีวัตถุประสงค์ในประการหลังย่อมเป็นการเรียกเบี้ยปรับสูงเกินส่วน ซึ่งรัฐไม่สามารถมีเอกสิทธิ์เช่นนั้นได้ แต่ในทางตรงกันข้ามรัฐย่อมมีเอกสิทธิ์ดังกล่าวได้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินการทางปกครอง ซึ่งก็คือ การบริการสาธารณะบรรลุผล ศาลปกครองกลางจึงเห็นว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองจึงส่งความเห็นไปให้สำนักงานศาลยุติธรรมดำเนินการตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งเห็นว่า เมื่อได้พิเคราะห์คำฟ้อง คำให้การ และเอกสารที่เกี่ยวข้องในสำนวนแล้ว พบว่า หลังจากสำเร็จการศึกษา ผู้ฟ้องคดีได้กลับมารับราชการสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีตามเดิมโดยรับราชการ เป็นเวลา ๙๗๒ วัน จากนั้นผู้ฟ้องคดีมีความประสงค์จะขอโอนไปรับราชการที่สถาบันราชภัฏอุบลราชธานี แต่ผู้ฟ้องคดียังมีภาระผูกพันตามสัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจึงทำเรื่องขอชำระเงินแทนการปฏิบัติรับราชการตามสัญญาเพื่อให้สัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศ ระงับสิ้นไปซึ่งผลผูกพัน โดยผู้ถูกฟ้องคดีตกลงยอมรับเงินเป็นการชำระหนี้แทนการปฏิบัติราชการย่อมทำให้สัญญาดังกล่าวระงับสิ้นไปซึ่งผลผูกพัน และเป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีหมดสิทธิที่จะเลือกให้ผู้ฟ้องคดีชำระหนี้โดยการรับราชการตามสัญญา ดังนั้น ข้อตกลงระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทำให้สัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศสิ้นสุดลง และการที่ผู้ฟ้องคดีชำระเงินจำนวน ๒๕๐,๐๐๐ บาท แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ก็มิใช่เป็นการชำระหนี้หรือชำระค่าปรับตามสัญญา เพราะตามข้อตกลงผู้ฟ้องคดียังมิได้ประพฤติผิดสัญญา อันที่จะมีหนี้ต้องรับผิดชำระเงินคืนหรือชำระค่าปรับแก่ผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด ฉะนั้น ข้อตกลงดังกล่าว จึงเป็นนิติกรรมหรือสัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิม และมีผลกระทบต่อสัญญาค้ำประกันที่มีอยู่เดิมด้วย ดังนั้น สัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิม จึงเป็นนิติกรรมหรือสัญญาอีกส่วนหนึ่งแยกต่างหากจากสัญญาเดิม และสัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิมเป็นการตกลงให้รับเงินจำนวนหนึ่งจากผู้ฟ้องคดีแทนการให้ผู้ฟ้องคดีรับราชการมีกำหนดระยะเวลาตามสัญญาจึงมิใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันที่จะเป็นสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และการที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องเรียกเงินที่ชำระไปแล้วคืนจากผู้ถูกฟ้องคดีก็ไม่อาจนำสัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศมาวินิจฉัยชี้ขาดได้ เพราะสัญญาดังกล่าวสิ้นผลผูกพันไปก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะโอนไปรับราชการที่สถาบันราชภัฏอุบลราชธานีด้วยการอนุมัติหรือได้รับความยินยอมจากผู้ถูกฟ้องคดี ดังนั้น การฟ้องเรียกเงินคืนดังกล่าวจึงต้องวินิจฉัยชี้ขาดตามสัญญาระงับสิทธิที่จะผูกพันตามสัญญาเดิม ซึ่งมิใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ การฟ้องเรียกเงินคืนในกรณีดังกล่าวเป็นการกล่าวอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้รับเงินจากผู้ฟ้องคดีปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ ซึ่งเป็นการฟ้องเรียกเงินคืนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๒ ลักษณะ ๔ เรื่องลาภมิควรได้นั่นเอง มิใช่เป็นการฟ้องบังคับให้ปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติตามสัญญาของข้าราชการไปศึกษาในประเทศ และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนเงินแก่ผู้ฟ้องคดีก็เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิม มิใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น สัญญาที่จะนำมาวินิจฉัยคดี มิใช่สัญญาทางปกครอง ทั้งคดีนี้มิใช่คดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา การที่ข้าราชการฟ้องเรียกเงินที่ตนเองได้ชำระไปตามสัญญาขอลาศึกษาแทนการปฏิบัติหน้าที่ราชการคืนจากหน่วยงานทางปกครองต้นสังกัดเป็นข้อพิพาทตามสัญญาทางปกครองอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนั้นสืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นข้าราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีและทำสัญญาของข้าราชการขอไปศึกษาระดับปริญญาโท โดยมีข้อตกลงว่า เมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วจะกลับมารับราชการต่อเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า ๒ เท่าของระยะเวลาที่จะไปศึกษา หากไม่สามารถกลับมารับราชการต่อได้ยอมชดใช้เงินและเบี้ยปรับเป็นจำนวนไม่น้อยกว่า ๒ เท่า ของเงินที่ผู้ฟ้องคดีได้รับไป แต่หากกลับมารับราชการได้ไม่ครบกำหนดจะยอมชดใช้เงินคืนแก่ผู้ถูกฟ้องคดีโดยลดลงตามส่วน
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง "สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีคือ กรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นคู่สัญญาและเป็นหน่วยงานราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่อย่างหนึ่งคือ การจัดการศึกษา ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๖ และมาตรา ๘๙ (๒๑) จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง การจัดการศึกษาถือว่าเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐต้องจัดให้มีขึ้น ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีโดยตกลงว่า เมื่อครบกำหนดเวลาแล้วจะกลับมารับราชการที่โรงเรียนในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีนั้น วัตถุแห่งสัญญาคือ การให้ผู้ฟ้องคดีกลับมาดำเนินการหรือมีส่วนร่วมในการดำเนินการบริการสาธารณะอันเป็นเรื่องของการจัดการศึกษาแม้ในสัญญาข้อ ๓ และข้อ ๔ มีข้อตกลงว่า หากผิดสัญญาหรือไม่สามารถกลับมาปฏิบัติราชการได้ จะต้องชดใช้เงิน หากกลับมาแล้วปฏิบัติหน้าที่ราชการได้ไม่ครบตามกำหนดจะต้องชดใช้เงินโดยลดลงตามส่วน การปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญาพิพาทของผู้ฟ้องคดีจึงสามารถเลือกกระทำได้ ๒ วิธี กล่าวคือ ชำระหนี้ด้วยการปฏิบัติราชการหรือชำระหนี้ด้วยการชำระเงิน แต่หากกลับมาปฏิบัติราชการไม่ครบกำหนดเวลาตามสัญญาต้องชำระหนี้ด้วยการชำระเงินโดยลดลงตามส่วน ดังนั้น สัญญานี้จึงมีวัตถุประสงค์หลักให้ผู้ฟ้องคดีกลับมารับราชการในโรงเรียนที่สังกัดของผู้ถูกฟ้องคดี ไม่ใช่ให้ผู้ฟ้องคดีชำระเงินแก่ผู้ถูกฟ้องคดี แสดงว่าเป็นสัญญาทางปกครอง การที่ผู้ฟ้องคดีนำเงินไปชำระแทนการปฏิบัติราชการตามระยะเวลาที่คงเหลือนั้นเป็นเพียงการเลือกปฏิบัติการชำระหนี้ ด้วยวิธีการชำระเป็นเงินตามสัญญาข้อ ๔ ซึ่งยังโต้แย้งกันอยู่ว่า จะมีผลทำให้สัญญาพิพาทสิ้นสุดลงด้วยการชำระหนี้ตามสัญญาหรือไม่ นอกจากนี้ การที่จะต้องวินิจฉัยชี้ขาดว่า ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องคืนเงินแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีตามสัญญาพิพาทซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองเป็นหลัก คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่ข้าราชการฟ้องเรียกเงินที่ตนเองได้ชำระไปตามสัญญาขอลาศึกษาแทนการปฏิบัติหน้าที่ราชการคืนจากหน่วยงานทางปกครองระหว่างนางจิตรา ชนะกุล ผู้ฟ้องคดีกับกรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) และมาตรา 3
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๔/๒๕๔๕
วันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) และวรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่เห็นว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔ นายถาวภักดิ์ ตียาภรณ์ ได้ยื่นฟ้องเทศบาลนครเชียงใหม่ ต่อศาลปกครองกลาง อ้างว่า เมื่อวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ดำเนินการตามโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออก โดยการถมดินลงแม่น้ำปิง ตอกเสาเข็มเพื่อสร้างเขื่อนคอนกรีตและสร้างทางตลอดแนวตลิ่งบริเวณชายตลิ่งหน้าที่งอกของผู้ฟ้องคดี โฉนดเลขที่ ๑๓๑ ตำบลวัดเกต อำเภอเมืองเชียงใหม่ จังหวัดเชียงใหม่ โดยไม่ได้รับความยินยอม อันเป็นการบุกรุกที่ดินที่อยู่ในความครอบครองของผู้ฟ้องคดี เป็นเหตุให้บ้านพักอาศัยของผู้ฟ้องคดีซึ่งตั้งอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวได้รับความเสียหาย จึงขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีระงับการดำเนินการตามโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกทั้งหมดหรือบางส่วนไว้ชั่วคราวจนกว่าจะมีการทบทวนแก้ไข พร้อมเรียกค่าเสียหายและขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งอ้างว่าเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงฝั่งตะวันออกรุกล้ำเข้าไปในที่งอกของผู้ฟ้องคดี ก่อให้เกิดความเสียหายแก่บ้านพักอาศัยรวมทั้งความเสียหายอื่น ๆ ด้วยการกระทำดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นมูลละเมิดในคดีนี้ แม้จะเป็นการที่ได้กระทำตามอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๖ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่หาใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือการออกกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรไม่ คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษา ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองจึงส่งความเห็นไปให้สำนักงานศาลยุติธรรมดำเนินการตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งและวรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดเชียงใหม่เห็นว่า การพิจารณาว่าคดีใดจะอยู่ในอำนาจของศาลใดย่อมจะต้องพิจารณาทั้งสภาพแห่งข้อหาของผู้ฟ้องคดีและคำขอบังคับด้วยประกอบกันทั้งสองส่วน คดีนี้ผู้ฟ้องคดีมิได้เรียกร้องเฉพาะค่าเสียหายและระงับการละเมิดเฉพาะส่วนของตนเท่านั้น แต่กล่าวอ้างว่าเป็นการทำลายระบบนิเวศและขอให้ระงับหรือยุติการดำเนินการทั้งโครงการกับขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานที่ประพฤติมิชอบหรือละเลยการปฏิบัติหน้าที่จนเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนด้วย ซึ่งคำขอนี้ไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เนื่องจากศาลยุติธรรมมิใช่ผู้บังคับบัญชาของฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าว และกฎหมายมิได้ให้อำนาจศาลยุติธรรมในอันที่จะสั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่งหรือสั่งห้ามการกระทำทั้งหมด ดังเช่นที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) รวมทั้งไม่มีอำนาจกำหนดให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลังหรือมีผลไปในอนาคตได้ ตามมาตราดังกล่าววรรคสอง คำขอบังคับของผู้ฟ้องคดีนี้ที่ขอให้ระงับหรือยุติทั้งโครงการนอกเหนือจากส่วนที่ตนเป็นผู้มีส่วนได้เสีย จึงไม่อาจฟ้องขอให้บังคับต่อศาลยุติธรรมได้ รวมถึงการลงโทษเจ้าพนักงานนอกเหนือจากการกระทำผิดทางอาญาก็เป็นอำนาจของผู้บังคับบัญชาหรือหน่วยงานทางปกครองที่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ เมื่อพิเคราะห์สภาพแห่งข้อหาของคำฟ้องและคำขอบังคับทั้งหมดแล้ว จึงเห็นว่าคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีไม่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมตามความเห็นของศาลปกครองกลางเสียทั้งหมดจนสามารถโอนหรือรับฟ้องทั้งคดีไว้พิจารณาในศาลยุติธรรมได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีฟ้องขอให้ระงับโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิง ด้านตะวันออกชั่วคราวกับให้ชดใช้ค่าเสียหาย และลงโทษเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่เทศบาลนครเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี ทำการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกโดยการถมดิน ตอกเสาเข็มเพื่อสร้างเขื่อนและสร้างทาง ในการก่อสร้างปรับปรุงดังกล่าวจะต้องกระทำผ่านที่ดินของผู้ฟ้องคดีบริเวณด้านที่ติดกับแม่น้ำปิง เป็นเหตุให้ได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งสามารถแยกข้อหาออกได้เป็น ๒ ข้อหา คือ ๑. ขอให้ระงับโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกชั่วคราวและขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย ๒. ขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ
สำหรับข้อหาแรกนั้น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีคือ เทศบาลนครเชียงใหม่ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๙ มาตรา ๕๖ และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๖ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการตามโครงการพิพาทด้วยการถมที่ดิน ตอกเสาเข็ม สร้างเขื่อนและสร้างทางเพื่อให้ประชาชนใช้เป็นสถานที่เดินออกกำลังกายและพักผ่อนถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายในการจัดระบบบริการสาธารณะกำหนดขอบเขตพื้นที่โครงการ ฯ ดังกล่าว ดังนั้น เมื่อก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย อีกทั้งคดีนี้นอกจากผู้ฟ้องคดีจะขอให้ชดใช้ค่าเสียหายแล้วยังมีคำขอในข้อ ก. และ จ. โดยขอให้ระงับหรือยุติโครงการริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกเฉพาะส่วนที่ก่อหรืออาจจะก่อความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีไว้จนกว่าจะมีการทบทวนแก้ไขเสียก่อน อันเป็นคำขอให้ศาลมีคำสั่งให้หน่วยงานทางปกครองงดเว้นการกระทำโดยกำหนดเงื่อนไขตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ข้อหานี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
ส่วนข้อหาที่สองนั้น ผู้ฟ้องคดีขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติ หน้าที่โดยมิชอบ แม้ไม่ได้ระบุตัวบทกฎหมายและเลขมาตรา แต่คำขอใช้ถ้อยคำตามประมวลกฎหมายอาญา ข้อหานี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีเป็น ๒ ข้อหา โดยข้อหาแรกที่ขอให้ระงับโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกชั่วคราวและเรียกค่าเสียหายอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง ส่วนข้อหาที่สองที่ขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญาอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดเชียงใหม่
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๔/๒๕๔๕
วันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) และวรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่เห็นว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔ นายถาวภักดิ์ ตียาภรณ์ ได้ยื่นฟ้องเทศบาลนครเชียงใหม่ ต่อศาลปกครองกลาง อ้างว่า เมื่อวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ดำเนินการตามโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออก โดยการถมดินลงแม่น้ำปิง ตอกเสาเข็มเพื่อสร้างเขื่อนคอนกรีตและสร้างทางตลอดแนวตลิ่งบริเวณชายตลิ่งหน้าที่งอกของผู้ฟ้องคดี โฉนดเลขที่ ๑๓๑ ตำบลวัดเกต อำเภอเมืองเชียงใหม่ จังหวัดเชียงใหม่ โดยไม่ได้รับความยินยอม อันเป็นการบุกรุกที่ดินที่อยู่ในความครอบครองของผู้ฟ้องคดี เป็นเหตุให้บ้านพักอาศัยของผู้ฟ้องคดีซึ่งตั้งอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวได้รับความเสียหาย จึงขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีระงับการดำเนินการตามโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกทั้งหมดหรือบางส่วนไว้ชั่วคราวจนกว่าจะมีการทบทวนแก้ไข พร้อมเรียกค่าเสียหายและขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งอ้างว่าเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงฝั่งตะวันออกรุกล้ำเข้าไปในที่งอกของผู้ฟ้องคดี ก่อให้เกิดความเสียหายแก่บ้านพักอาศัยรวมทั้งความเสียหายอื่น ๆ ด้วยการกระทำดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นมูลละเมิดในคดีนี้ แม้จะเป็นการที่ได้กระทำตามอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๖ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่หาใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือการออกกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรไม่ คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษา ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองจึงส่งความเห็นไปให้สำนักงานศาลยุติธรรมดำเนินการตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งและวรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดเชียงใหม่เห็นว่า การพิจารณาว่าคดีใดจะอยู่ในอำนาจของศาลใดย่อมจะต้องพิจารณาทั้งสภาพแห่งข้อหาของผู้ฟ้องคดีและคำขอบังคับด้วยประกอบกันทั้งสองส่วน คดีนี้ผู้ฟ้องคดีมิได้เรียกร้องเฉพาะค่าเสียหายและระงับการละเมิดเฉพาะส่วนของตนเท่านั้น แต่กล่าวอ้างว่าเป็นการทำลายระบบนิเวศและขอให้ระงับหรือยุติการดำเนินการทั้งโครงการกับขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานที่ประพฤติมิชอบหรือละเลยการปฏิบัติหน้าที่จนเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนด้วย ซึ่งคำขอนี้ไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เนื่องจากศาลยุติธรรมมิใช่ผู้บังคับบัญชาของฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าว และกฎหมายมิได้ให้อำนาจศาลยุติธรรมในอันที่จะสั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่งหรือสั่งห้ามการกระทำทั้งหมด ดังเช่นที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) รวมทั้งไม่มีอำนาจกำหนดให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลังหรือมีผลไปในอนาคตได้ ตามมาตราดังกล่าววรรคสอง คำขอบังคับของผู้ฟ้องคดีนี้ที่ขอให้ระงับหรือยุติทั้งโครงการนอกเหนือจากส่วนที่ตนเป็นผู้มีส่วนได้เสีย จึงไม่อาจฟ้องขอให้บังคับต่อศาลยุติธรรมได้ รวมถึงการลงโทษเจ้าพนักงานนอกเหนือจากการกระทำผิดทางอาญาก็เป็นอำนาจของผู้บังคับบัญชาหรือหน่วยงานทางปกครองที่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ เมื่อพิเคราะห์สภาพแห่งข้อหาของคำฟ้องและคำขอบังคับทั้งหมดแล้ว จึงเห็นว่าคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีไม่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมตามความเห็นของศาลปกครองกลางเสียทั้งหมดจนสามารถโอนหรือรับฟ้องทั้งคดีไว้พิจารณาในศาลยุติธรรมได้
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีฟ้องขอให้ระงับโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิง ด้านตะวันออกชั่วคราวกับให้ชดใช้ค่าเสียหาย และลงโทษเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่เทศบาลนครเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี ทำการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกโดยการถมดิน ตอกเสาเข็มเพื่อสร้างเขื่อนและสร้างทาง ในการก่อสร้างปรับปรุงดังกล่าวจะต้องกระทำผ่านที่ดินของผู้ฟ้องคดีบริเวณด้านที่ติดกับแม่น้ำปิง เป็นเหตุให้ได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งสามารถแยกข้อหาออกได้เป็น ๒ ข้อหา คือ ๑. ขอให้ระงับโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกชั่วคราวและขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย ๒. ขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ
สำหรับข้อหาแรกนั้น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีคือ เทศบาลนครเชียงใหม่ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๙ มาตรา ๕๖ และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๖ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการตามโครงการพิพาทด้วยการถมที่ดิน ตอกเสาเข็ม สร้างเขื่อนและสร้างทางเพื่อให้ประชาชนใช้เป็นสถานที่เดินออกกำลังกายและพักผ่อนถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายในการจัดระบบบริการสาธารณะกำหนดขอบเขตพื้นที่โครงการ ฯ ดังกล่าว ดังนั้น เมื่อก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย อีกทั้งคดีนี้นอกจากผู้ฟ้องคดีจะขอให้ชดใช้ค่าเสียหายแล้วยังมีคำขอในข้อ ก. และ จ. โดยขอให้ระงับหรือยุติโครงการริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกเฉพาะส่วนที่ก่อหรืออาจจะก่อความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีไว้จนกว่าจะมีการทบทวนแก้ไขเสียก่อน อันเป็นคำขอให้ศาลมีคำสั่งให้หน่วยงานทางปกครองงดเว้นการกระทำโดยกำหนดเงื่อนไขตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ข้อหานี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
ส่วนข้อหาที่สองนั้น ผู้ฟ้องคดีขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติ หน้าที่โดยมิชอบ แม้ไม่ได้ระบุตัวบทกฎหมายและเลขมาตรา แต่คำขอใช้ถ้อยคำตามประมวลกฎหมายอาญา ข้อหานี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีเป็น ๒ ข้อหา โดยข้อหาแรกที่ขอให้ระงับโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกชั่วคราวและเรียกค่าเสียหายอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง ส่วนข้อหาที่สองที่ขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญาอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดเชียงใหม่
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๓/๒๕๔๕
วันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
นางนิตยา แสงรัตน์ ได้ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้ตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน ตามโฉนดเลขที่ ๖๐๒๕ ตำบลบางระมาด อำเภอตลิ่งชัน จังหวัดกรุงเทพมหานคร ซึ่งได้ซื้อมาจากเจ้าของเดิม เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๗ กรุงเทพมหานครต้องการที่ดินเพื่อจัดสร้างถนนโครงการพุทธมณฑล สาย ๑ จึงได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ และได้ออกประกาศคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาตลอด เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ดังกล่าวอยู่ในแนวเวนคืน เนื้อที่ ๓ ไร่ ๑ งาน ๖๓ ตารางวา โดยกรุงเทพมหานครได้จ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินให้ไปแล้วร้อยละ ๗๕ ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะชำระเมื่อที่ดินได้มีการรังวัดแบ่งแยกและจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาลถนนพุทธมณฑล สาย ๑ เรียบร้อยแล้ว ต่อมาทางราชการได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทางหลวงแผ่นดินสายธนบุรี-นครชัยศรี-ราชบุรีและได้ตราพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดินสายแยกจรัญสนิทวงศ์ (แยกสะพานสมเด็จพระปิ่นเกล้า) -บางกอกน้อย ทางหลวงสายพิเศษสายบางกอกน้อย-นครชัยศรี ในท้องที่เขตบางกอกน้อย เขตตลิ่งชัน กรุงเทพมหานคร และอำเภอสามพราน อำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๕๒๔ ทำให้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีบางส่วนถูกกรมทางหลวงเวนคืนเพื่อสร้างทางหลวงสายบางกอกน้อย-นครชัยศรี ซ้ำซ้อนกับการเวนคืนที่ดินของกรุงเทพมหานครตามโครงการก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีและกรมทางหลวงต่างปฏิเสธการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินส่วนที่มีการเวนคืนซ้ำซ้อนกัน
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ในขณะที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะ เวนคืนในท้องที่ดังกล่าวใช้บังคับ ทางราชการได้ดำเนินการเจรจาขอซื้อที่ดินพิพาทจากเจ้าของที่ดินเดิมโดยการทำสัญญาจะซื้อจะขาย ตามกฎหมายเอกชน และนับตั้งแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาฉบับสุดท้ายหมดอายุแล้ว ก็ไม่มีการประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาลักษณะเดียวกันนี้หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อีกเลย จึงเห็นได้ว่า ทางราชการได้ละความตั้งใจที่จะได้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมาเพื่อสร้างถนนโครงการพุทธมณฑลโดยการเวนคืนตามกฎหมาย แต่หันมาใช้วิธีการซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แทน คดีพิพาทนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิม ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งจะต้องเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้น มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล ฉะนั้นสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาท หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองดังกล่าวข้างต้นไม่ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามนัยมาตรา ๒๗๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ศาลแพ่งเห็นว่าการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว เป็นการปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานของรัฐตกลงกับราษฎรเจ้าของที่ดินที่จะใช้ตามโครงการนั้นเสียก่อน ถ้าตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน หากตกลงซื้อขายกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้น ก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน เมื่อหน่วยงานของรัฐสามารถตกลงซื้อขายกับเอกชนได้ ซึ่งตามสัญญาจะซื้อจะขายได้ตกลงให้จ่ายค่าทดแทนที่ดินที่จะเวนคืนร้อยละ ๗๕ ของราคาที่ดินนั้น แต่การซื้อขายที่ดินเช่นนี้มิใช่เป็นการซื้อขายโดยปกติทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๕๖ เพราะเจ้าของที่ดินไม่มีสิทธิที่จะหวงกันที่ดินไว้ได้เลย ดังนั้นการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินเช่นนี้จึงเป็นขั้นตอนหรือวิธีการเวนคืนที่ดินอย่างหนึ่ง แม้พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งมีผลบังคับใช้ในขณะนั้นจะไม่ได้บัญญัติวิธีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายกันไว้โดยเฉพาะ แต่การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าของที่ดินได้บัญญัติรับรองสิทธิไว้ในหมวด ๑ ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ มาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งมีวิธีการและหลักเกณฑ์ที่แตกต่างไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอย่างอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินและเวนคืนที่ดินพิพาทเพื่อก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ในการทำสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ปี ๒๕๐๐ (หนังสือที่ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองมีความหมายรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีนี้เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งและมีฐานะเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ทั้งเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืน ในการตกลงทำสัญญาพิพาท หากเจ้าของที่ดินพิพาท ไม่ยินยอมขาย ทางราชการก็จะดำเนินการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินพิพาทต่อไป จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ โดยใช้อำนาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืนที่ดินพิพาทก็เพื่อใช้ในการก่อสร้างถนนซึ่งเป็นสาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู้ใช้และได้รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืน ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ ระหว่าง นางนิตยา แสงรัตน์ ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
??
??
??
??
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๓/๒๕๔๕
วันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
นางนิตยา แสงรัตน์ ได้ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้ตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน ตามโฉนดเลขที่ ๖๐๒๕ ตำบลบางระมาด อำเภอตลิ่งชัน จังหวัดกรุงเทพมหานคร ซึ่งได้ซื้อมาจากเจ้าของเดิม เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๗ กรุงเทพมหานครต้องการที่ดินเพื่อจัดสร้างถนนโครงการพุทธมณฑล สาย ๑ จึงได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ และได้ออกประกาศคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาตลอด เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ดังกล่าวอยู่ในแนวเวนคืน เนื้อที่ ๓ ไร่ ๑ งาน ๖๓ ตารางวา โดยกรุงเทพมหานครได้จ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินให้ไปแล้วร้อยละ ๗๕ ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะชำระเมื่อที่ดินได้มีการรังวัดแบ่งแยกและจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาลถนนพุทธมณฑล สาย ๑ เรียบร้อยแล้ว ต่อมาทางราชการได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทางหลวงแผ่นดินสายธนบุรี-นครชัยศรี-ราชบุรีและได้ตราพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดินสายแยกจรัญสนิทวงศ์ (แยกสะพานสมเด็จพระปิ่นเกล้า) -บางกอกน้อย ทางหลวงสายพิเศษสายบางกอกน้อย-นครชัยศรี ในท้องที่เขตบางกอกน้อย เขตตลิ่งชัน กรุงเทพมหานคร และอำเภอสามพราน อำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๕๒๔ ทำให้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีบางส่วนถูกกรมทางหลวงเวนคืนเพื่อสร้างทางหลวงสายบางกอกน้อย-นครชัยศรี ซ้ำซ้อนกับการเวนคืนที่ดินของกรุงเทพมหานครตามโครงการก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีและกรมทางหลวงต่างปฏิเสธการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินส่วนที่มีการเวนคืนซ้ำซ้อนกัน
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ในขณะที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะ เวนคืนในท้องที่ดังกล่าวใช้บังคับ ทางราชการได้ดำเนินการเจรจาขอซื้อที่ดินพิพาทจากเจ้าของที่ดินเดิมโดยการทำสัญญาจะซื้อจะขาย ตามกฎหมายเอกชน และนับตั้งแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาฉบับสุดท้ายหมดอายุแล้ว ก็ไม่มีการประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาลักษณะเดียวกันนี้หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อีกเลย จึงเห็นได้ว่า ทางราชการได้ละความตั้งใจที่จะได้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมาเพื่อสร้างถนนโครงการพุทธมณฑลโดยการเวนคืนตามกฎหมาย แต่หันมาใช้วิธีการซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แทน คดีพิพาทนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิม ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งจะต้องเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้น มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล ฉะนั้นสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาท หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองดังกล่าวข้างต้นไม่ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามนัยมาตรา ๒๗๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ศาลแพ่งเห็นว่าการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว เป็นการปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานของรัฐตกลงกับราษฎรเจ้าของที่ดินที่จะใช้ตามโครงการนั้นเสียก่อน ถ้าตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน หากตกลงซื้อขายกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้น ก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน เมื่อหน่วยงานของรัฐสามารถตกลงซื้อขายกับเอกชนได้ ซึ่งตามสัญญาจะซื้อจะขายได้ตกลงให้จ่ายค่าทดแทนที่ดินที่จะเวนคืนร้อยละ ๗๕ ของราคาที่ดินนั้น แต่การซื้อขายที่ดินเช่นนี้มิใช่เป็นการซื้อขายโดยปกติทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๕๖ เพราะเจ้าของที่ดินไม่มีสิทธิที่จะหวงกันที่ดินไว้ได้เลย ดังนั้นการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินเช่นนี้จึงเป็นขั้นตอนหรือวิธีการเวนคืนที่ดินอย่างหนึ่ง แม้พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งมีผลบังคับใช้ในขณะนั้นจะไม่ได้บัญญัติวิธีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายกันไว้โดยเฉพาะ แต่การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าของที่ดินได้บัญญัติรับรองสิทธิไว้ในหมวด ๑ ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ มาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งมีวิธีการและหลักเกณฑ์ที่แตกต่างไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอย่างอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินและเวนคืนที่ดินพิพาทเพื่อก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ในการทำสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ปี ๒๕๐๐ (หนังสือที่ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองมีความหมายรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีนี้เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งและมีฐานะเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ทั้งเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืน ในการตกลงทำสัญญาพิพาท หากเจ้าของที่ดินพิพาท ไม่ยินยอมขาย ทางราชการก็จะดำเนินการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินพิพาทต่อไป จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ โดยใช้อำนาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืนที่ดินพิพาทก็เพื่อใช้ในการก่อสร้างถนนซึ่งเป็นสาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู้ใช้และได้รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืน ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ ระหว่าง นางนิตยา แสงรัตน์ ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
??
??
??
??
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๒/๒๕๔๕
วันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
นางจินตนา เอมสุขหรือเขียวบัว ได้ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้ตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมที่ดิน ตามโฉนดเลขที่ ๒๙๙๒ ตำบลบางระมาด อำเภอตลิ่งชัน จังหวัดกรุงเทพมหานคร ซึ่งได้จดทะเบียนรับโอนมรดกมาจากนายจันทร์ เอมสุข ผู้เป็นบิดา เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๗ กรุงเทพมหานครต้องการที่ดินเพื่อจัดสร้างถนนโครงการพุทธมณฑล สาย ๑ จึงได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ และได้ออกประกาศคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาตลอด เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ดังกล่าว อยู่ในแนวเวนคืนเนื้อที่ ๑ ไร่ ๓ งาน ๗๙ ตารางวา โดยกรุงเทพมหานครจะได้จ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินราคาไร่ละ ๕,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๙,๗๓๗.๕๐ บาท ซึ่งได้จ่ายให้ไปแล้ว ร้อยละ ๗๕ เป็นเงิน ๗,๓๐๔ บาท ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะได้รับเมื่อที่ดินได้มีการรังวัดแบ่งแยกและจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาลถนนพุทธมณฑล สาย ๑ เรียบร้อยแล้ว ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอแบ่งแยกที่ดินออกเป็น ๓ แปลง และได้ยื่นหนังสือต่อกรุงเทพมหานครเพื่อขอรับเงินค่าทดแทนในส่วนที่ดินที่ยังค้างจ่าย แต่กรุงเทพมหานครอ้างว่าผู้ฟ้องคดีได้จดทะเบียนแบ่งหักเป็นที่สาธารณประโยชน์ก่อนที่จะได้เริ่มดำเนินการสำรวจและการจดทะเบียนโอนที่ดินเป็นที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าวเป็นไปตามความประสงค์ของผู้ฟ้องคดีเอง ที่ดินของผู้ฟ้องคดีจึงไม่เข้าหลักเกณฑ์ที่จะสามารถเบิกจ่ายค่าทดแทนให้ได้
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ในขณะที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ดังกล่าวใช้บังคับ ทางราชการได้ดำเนินการเจรจาขอซื้อที่ดินพิพาทจากเจ้าของที่ดินเดิม โดยการทำสัญญาจะซื้อจะขาย ตามกฎหมายเอกชน และนับตั้งแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาฉบับสุดท้ายหมดอายุแล้ว ก็ไม่มีการประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาลักษณะเดียวกันนี้หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อีกเลย จึงเห็นได้ว่า ทางราชการได้ละความตั้งใจที่จะได้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมาเพื่อสร้างถนนโครงการพุทธมณฑลโดยการเวนคืนตามกฎหมาย แต่หันมาใช้วิธีการซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แทน คดีพิพาทนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิม ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งจะต้องเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล ฉะนั้นสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาท หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองดังกล่าวข้างต้นไม่ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามนัยมาตรา ๒๗๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ศาลแพ่งเห็นว่าการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว เป็นการปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานของรัฐตกลงกับราษฎรเจ้าของที่ดินที่จะใช้ตามโครงการนั้นเสียก่อน ถ้าตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน หากตกลงซื้อขายกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้น ก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืนเมื่อหน่วยงานของรัฐสามารถตกลงซื้อขายกับเอกชนได้ ซึ่งตามสัญญาจะซื้อจะขายได้ตกลงให้จ่ายค่าทดแทนที่ดินที่จะเวนคืนร้อยละ ๗๕ ของราคาที่ดินนั้น แต่การซื้อขายที่ดินเช่นนี้มิใช่เป็นการซื้อขาย โดยปกติทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๕๖ เพราะเจ้าของที่ดินไม่มีสิทธิที่จะหวงกันที่ดินไว้ได้เลย ดังนั้นการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินเช่นนี้จึงเป็นขั้นตอนหรือวิธีการเวนคืนที่ดินอย่างหนึ่ง แม้พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งมีผลบังคับใช้ในขณะนั้นจะไม่ได้บัญญัติวิธีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายกันไว้โดยเฉพาะ แต่การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าของที่ดินได้บัญญัติรับรองสิทธิไว้ในหมวด ๑ ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ มาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งมีวิธีการและหลักเกณฑ์ที่แตกต่างไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือ คำสั่งอย่างอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา อ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดี ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินและเวนคืนที่ดินพิพาทเพื่อก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ในการทำสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ปี ๒๕๐๐ (หนังสือที่ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองมีความหมายรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีนี้เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งและมีฐานะเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ทั้งเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืน ในการตกลงทำสัญญาพิพาท หากเจ้าของที่ดินพิพาท ไม่ยินยอมขาย ทางราชการก็จะดำเนินการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินพิพาทต่อไป จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ โดยใช้อำนาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืนที่ดินพิพาทก็เพื่อใช้ในการก่อสร้างถนนซึ่งเป็นสาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู้ใช้และได้รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ ระหว่างนางจินตนา เอมสุข หรือ เขียวบัว ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๒/๒๕๔๕
วันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
นางจินตนา เอมสุขหรือเขียวบัว ได้ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้ตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมที่ดิน ตามโฉนดเลขที่ ๒๙๙๒ ตำบลบางระมาด อำเภอตลิ่งชัน จังหวัดกรุงเทพมหานคร ซึ่งได้จดทะเบียนรับโอนมรดกมาจากนายจันทร์ เอมสุข ผู้เป็นบิดา เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๗ กรุงเทพมหานครต้องการที่ดินเพื่อจัดสร้างถนนโครงการพุทธมณฑล สาย ๑ จึงได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ และได้ออกประกาศคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาตลอด เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ดังกล่าว อยู่ในแนวเวนคืนเนื้อที่ ๑ ไร่ ๓ งาน ๗๙ ตารางวา โดยกรุงเทพมหานครจะได้จ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินราคาไร่ละ ๕,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๙,๗๓๗.๕๐ บาท ซึ่งได้จ่ายให้ไปแล้ว ร้อยละ ๗๕ เป็นเงิน ๗,๓๐๔ บาท ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะได้รับเมื่อที่ดินได้มีการรังวัดแบ่งแยกและจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาลถนนพุทธมณฑล สาย ๑ เรียบร้อยแล้ว ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอแบ่งแยกที่ดินออกเป็น ๓ แปลง และได้ยื่นหนังสือต่อกรุงเทพมหานครเพื่อขอรับเงินค่าทดแทนในส่วนที่ดินที่ยังค้างจ่าย แต่กรุงเทพมหานครอ้างว่าผู้ฟ้องคดีได้จดทะเบียนแบ่งหักเป็นที่สาธารณประโยชน์ก่อนที่จะได้เริ่มดำเนินการสำรวจและการจดทะเบียนโอนที่ดินเป็นที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าวเป็นไปตามความประสงค์ของผู้ฟ้องคดีเอง ที่ดินของผู้ฟ้องคดีจึงไม่เข้าหลักเกณฑ์ที่จะสามารถเบิกจ่ายค่าทดแทนให้ได้
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ในขณะที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ดังกล่าวใช้บังคับ ทางราชการได้ดำเนินการเจรจาขอซื้อที่ดินพิพาทจากเจ้าของที่ดินเดิม โดยการทำสัญญาจะซื้อจะขาย ตามกฎหมายเอกชน และนับตั้งแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาฉบับสุดท้ายหมดอายุแล้ว ก็ไม่มีการประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาลักษณะเดียวกันนี้หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อีกเลย จึงเห็นได้ว่า ทางราชการได้ละความตั้งใจที่จะได้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมาเพื่อสร้างถนนโครงการพุทธมณฑลโดยการเวนคืนตามกฎหมาย แต่หันมาใช้วิธีการซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แทน คดีพิพาทนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิม ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งจะต้องเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล ฉะนั้นสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาท หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองดังกล่าวข้างต้นไม่ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามนัยมาตรา ๒๗๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ศาลแพ่งเห็นว่าการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว เป็นการปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานของรัฐตกลงกับราษฎรเจ้าของที่ดินที่จะใช้ตามโครงการนั้นเสียก่อน ถ้าตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน หากตกลงซื้อขายกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้น ก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืนเมื่อหน่วยงานของรัฐสามารถตกลงซื้อขายกับเอกชนได้ ซึ่งตามสัญญาจะซื้อจะขายได้ตกลงให้จ่ายค่าทดแทนที่ดินที่จะเวนคืนร้อยละ ๗๕ ของราคาที่ดินนั้น แต่การซื้อขายที่ดินเช่นนี้มิใช่เป็นการซื้อขาย โดยปกติทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๕๖ เพราะเจ้าของที่ดินไม่มีสิทธิที่จะหวงกันที่ดินไว้ได้เลย ดังนั้นการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินเช่นนี้จึงเป็นขั้นตอนหรือวิธีการเวนคืนที่ดินอย่างหนึ่ง แม้พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งมีผลบังคับใช้ในขณะนั้นจะไม่ได้บัญญัติวิธีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายกันไว้โดยเฉพาะ แต่การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าของที่ดินได้บัญญัติรับรองสิทธิไว้ในหมวด ๑ ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ มาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งมีวิธีการและหลักเกณฑ์ที่แตกต่างไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือ คำสั่งอย่างอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา อ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดี ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินและเวนคืนที่ดินพิพาทเพื่อก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ในการทำสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ปี ๒๕๐๐ (หนังสือที่ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองมีความหมายรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีนี้เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งและมีฐานะเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ทั้งเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืน ในการตกลงทำสัญญาพิพาท หากเจ้าของที่ดินพิพาท ไม่ยินยอมขาย ทางราชการก็จะดำเนินการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินพิพาทต่อไป จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ โดยใช้อำนาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืนที่ดินพิพาทก็เพื่อใช้ในการก่อสร้างถนนซึ่งเป็นสาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู้ใช้และได้รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ ระหว่างนางจินตนา เอมสุข หรือ เขียวบัว ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๑/๒๕๔๕
วันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแขวงพระโขนง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๔ บริษัทเสรีชัยยุทธภัณฑ์ จำกัด ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกรมศุลกากร ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง ความว่า ผู้ฟ้องคดี ได้ประมูลซื้อน้ำมันเตาของกลางจากการขายทอดตลาดของผู้ถูกฟ้องคดี จำนวน ๒๗,๐๐๐ ลิตร ซึ่งแยกเก็บบรรจุไว้สองแห่ง คือ บรรจุอยู่ในรถยนต์บรรทุก จำนวน ๑๒,๐๐๐ ลิตร และบรรจุอยู่ในเรือเหล็กชื่อ "วิกรม" จำนวน ๑๕,๐๐๐ ลิตร เป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น ๑๓๕,๐๐๐ บาท โดยผู้ฟ้องคดีได้ชำระเงินจำนวนดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีครบถ้วนแล้วเมื่อวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๔ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้รับมอบน้ำมันเตาที่บรรจุอยู่ในรถยนต์บรรทุกจำนวน ๑๒,๐๐๐ ลิตรเรียบร้อยแล้ว ส่วนน้ำมันเตาที่เหลือจำนวน ๑๕,๐๐๐ ลิตร ซึ่งบรรจุอยู่ในเรือ "วิกรม" ผู้ฟ้องคดีได้ติดต่อขอรับมอบจากผู้ถูกฟ้องคดีมาโดยตลอด แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบได้เนื่องจากเรืออยู่ในสภาพชำรุดผุกร่อนมาก และเรือได้จมลงเมื่อวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาซื้อขายน้ำมันเตา ดังกล่าว กับขอรับเงินจำนวน ๗๕,๐๐๐ บาทพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีคืนจากผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การและยื่นคำร้องว่าคดีมิได้อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง แต่อยู่ในเขตอำนาจของศาลแพ่ง ศาลปกครองกลางเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมิเคยได้โต้แย้งสิทธิหรือปฏิเสธสิทธิของผู้ฟ้องคดีตามสัญญาซื้อขายภายใต้หลักกฎหมายแพ่ง แต่อย่างใด รวมทั้งผู้ฟ้องคดีมิเคยได้รับแจ้งเหตุใดๆ ของการไม่คืนเงินหรือความล่าช้านั้นอย่างเป็นทางการอันเป็นกรณีของการปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยทั่วไปของผู้ถูกฟ้องคดี และหากผู้ถูกฟ้องคดีประสงค์จะโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดีตามสัญญาซื้อขาย ผู้ถูกฟ้องคดีก็สมควรกระทำโดยการมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ เพราะฉะนั้น เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ จึงเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีละเลยหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง
ศาลแขวงพระโขนงเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ตามคำฟ้อง ของผู้ฟ้องคดีได้แสดงโดยแจ้งชัดถึงเหตุแห่งการฟ้องว่า เป็นเรื่องสืบเนื่องจากการผิดสัญญาซื้อขายน้ำมันเตา เพราะผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบน้ำมันเตาที่ขาดหายไปจำนวน ๑๕,๐๐๐ ลิตร ให้แก่ ผู้ฟ้องคดีได้ ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ชำระเงินคืนจำนวน ๗๕,๐๐๐ บาทพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จนกว่าจะชำระเสร็จ แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร อันถือเป็นการเพิกเฉยปฏิเสธไม่ชำระหนี้ซึ่งเป็นกรณีลูกหนี้ผิดนัดชำระหนี้ธรรมดา อันเป็นการผิดสัญญาทางแพ่ง ซึ่งต้องบังคับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยซื้อขายและว่าด้วยหนี้ คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลแขวงพระโขนง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขายทอดตลาดทรัพย์ของกลางของกรมศุลกากร อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีที่มีการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
คดีนี้ เอกชนผู้ฟ้องคดีประมูลซื้อน้ำมันเตาทรัพย์ของกลาง จำนวน ๒๗,๐๐๐ ลิตร จากการขายทอดตลาดของกรมศุลกากร ผู้ถูกฟ้องคดี และได้ชำระเงินครบถ้วนแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีสามารถส่งมอบน้ำมันเตาให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้เพียงบางส่วนเท่านั้น ผู้ฟ้องคดีจึงติดต่อขอรับเงินค่าน้ำมันเตาในส่วนที่ขาดคืนจากผู้ถูกฟ้องคดีและบอกเลิกสัญญา ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีนิติสัมพันธ์กัน อันเนื่องมาจากการขายทอดตลาดทรัพย์ของกลาง การดำเนินการจัดการขายทอดตลาดทรัพย์ของกลางของ ผู้ถูกฟ้องคดีนั้น เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นการที่ผู้ซื้อและผู้ขายอยู่ในฐานะที่เท่าเทียมกัน การที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะขายทรัพย์ของกลางให้แก่เอกชนผู้ใดนั้น โดยปกติทั่วไปแล้วจะต้องขายให้แก่ผู้สู้ราคาสูงสุด อันเป็นความผูกพันกันตามปกติระหว่างเอกชนกับเอกชน กรมศุลกากรมิได้อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชนผู้ฟ้องคดีนี้แต่อย่างใด นอกจากนี้ ตามพระราชบัญญัติศุลกากร พุทธศักราช ๒๔๖๙ มาตรา ๑๑๒ เบญจ เพียงกำหนดให้อำนาจอธิบดีกรมศุลกากรที่จะนำของซึ่งกักไว้โดยมิได้ชำระอากรให้ถูกต้องออกขายทอดตลาดได้เท่านั้น แต่ไม่มีบทบัญญัติให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการดำเนินการขายทอดตลาดไว้เป็นพิเศษ นอกเหนือหรือแตกต่างไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คงมีเพียงมาตรา ๓ เท่านั้นที่ให้อำนาจอธิบดีกรมศุลกากรออกข้อบังคับตามที่เห็นจำเป็น และแม้อธิบดีกรมศุลกากรจะได้ออกข้อบังคับเกี่ยวกับการขายของกลางไว้แล้วก็ตาม แต่หามีแนวปฏิบัติหรือรายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องนี้ไม่ กรณีจึงมีข้ออ้างเพียงว่าผู้ถูกฟ้องคดีกระทำผิดสัญญาซื้อขาย ซึ่งผู้ฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาแล้ว ดังนั้นสิทธิหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ว่าด้วยการซื้อขายและว่าด้วยหนี้ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับหนังสือทวงถามแล้วไม่มีการตอบรับหรือยืนยันว่าจะชำระหนี้ให้ตามที่ทวงถามซึ่งอาจถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติตามนั้น แต่กลับเพิกเฉยโดยมิได้แจ้งเหตุผลใดๆ ให้ผู้ฟ้องคดีทราบ จึงเป็นเรื่องปกติธรรมดาของบุคคลที่มีข้อโต้แย้งสิทธิตามสัญญาทางแพ่งกัน คดีนี้จึงมิใช่คดีที่ฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขายทอดตลาดทรัพย์ของกลางของกรมศุลกากร ระหว่าง บริษัท เสรียุทธภัณฑ์ จำกัด ผู้ฟ้องคดี และ กรมศุลกากร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงพระโขนง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๑/๒๕๔๕
วันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแขวงพระโขนง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๔ บริษัทเสรีชัยยุทธภัณฑ์ จำกัด ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกรมศุลกากร ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง ความว่า ผู้ฟ้องคดี ได้ประมูลซื้อน้ำมันเตาของกลางจากการขายทอดตลาดของผู้ถูกฟ้องคดี จำนวน ๒๗,๐๐๐ ลิตร ซึ่งแยกเก็บบรรจุไว้สองแห่ง คือ บรรจุอยู่ในรถยนต์บรรทุก จำนวน ๑๒,๐๐๐ ลิตร และบรรจุอยู่ในเรือเหล็กชื่อ "วิกรม" จำนวน ๑๕,๐๐๐ ลิตร เป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น ๑๓๕,๐๐๐ บาท โดยผู้ฟ้องคดีได้ชำระเงินจำนวนดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีครบถ้วนแล้วเมื่อวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๔ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้รับมอบน้ำมันเตาที่บรรจุอยู่ในรถยนต์บรรทุกจำนวน ๑๒,๐๐๐ ลิตรเรียบร้อยแล้ว ส่วนน้ำมันเตาที่เหลือจำนวน ๑๕,๐๐๐ ลิตร ซึ่งบรรจุอยู่ในเรือ "วิกรม" ผู้ฟ้องคดีได้ติดต่อขอรับมอบจากผู้ถูกฟ้องคดีมาโดยตลอด แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบได้เนื่องจากเรืออยู่ในสภาพชำรุดผุกร่อนมาก และเรือได้จมลงเมื่อวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาซื้อขายน้ำมันเตา ดังกล่าว กับขอรับเงินจำนวน ๗๕,๐๐๐ บาทพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีคืนจากผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การและยื่นคำร้องว่าคดีมิได้อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง แต่อยู่ในเขตอำนาจของศาลแพ่ง ศาลปกครองกลางเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมิเคยได้โต้แย้งสิทธิหรือปฏิเสธสิทธิของผู้ฟ้องคดีตามสัญญาซื้อขายภายใต้หลักกฎหมายแพ่ง แต่อย่างใด รวมทั้งผู้ฟ้องคดีมิเคยได้รับแจ้งเหตุใดๆ ของการไม่คืนเงินหรือความล่าช้านั้นอย่างเป็นทางการอันเป็นกรณีของการปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยทั่วไปของผู้ถูกฟ้องคดี และหากผู้ถูกฟ้องคดีประสงค์จะโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดีตามสัญญาซื้อขาย ผู้ถูกฟ้องคดีก็สมควรกระทำโดยการมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ เพราะฉะนั้น เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ จึงเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีละเลยหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง
ศาลแขวงพระโขนงเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ตามคำฟ้อง ของผู้ฟ้องคดีได้แสดงโดยแจ้งชัดถึงเหตุแห่งการฟ้องว่า เป็นเรื่องสืบเนื่องจากการผิดสัญญาซื้อขายน้ำมันเตา เพราะผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบน้ำมันเตาที่ขาดหายไปจำนวน ๑๕,๐๐๐ ลิตร ให้แก่ ผู้ฟ้องคดีได้ ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ชำระเงินคืนจำนวน ๗๕,๐๐๐ บาทพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จนกว่าจะชำระเสร็จ แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร อันถือเป็นการเพิกเฉยปฏิเสธไม่ชำระหนี้ซึ่งเป็นกรณีลูกหนี้ผิดนัดชำระหนี้ธรรมดา อันเป็นการผิดสัญญาทางแพ่ง ซึ่งต้องบังคับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยซื้อขายและว่าด้วยหนี้ คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลแขวงพระโขนง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขายทอดตลาดทรัพย์ของกลางของกรมศุลกากร อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีที่มีการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
คดีนี้ เอกชนผู้ฟ้องคดีประมูลซื้อน้ำมันเตาทรัพย์ของกลาง จำนวน ๒๗,๐๐๐ ลิตร จากการขายทอดตลาดของกรมศุลกากร ผู้ถูกฟ้องคดี และได้ชำระเงินครบถ้วนแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีสามารถส่งมอบน้ำมันเตาให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้เพียงบางส่วนเท่านั้น ผู้ฟ้องคดีจึงติดต่อขอรับเงินค่าน้ำมันเตาในส่วนที่ขาดคืนจากผู้ถูกฟ้องคดีและบอกเลิกสัญญา ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีนิติสัมพันธ์กัน อันเนื่องมาจากการขายทอดตลาดทรัพย์ของกลาง การดำเนินการจัดการขายทอดตลาดทรัพย์ของกลางของ ผู้ถูกฟ้องคดีนั้น เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นการที่ผู้ซื้อและผู้ขายอยู่ในฐานะที่เท่าเทียมกัน การที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะขายทรัพย์ของกลางให้แก่เอกชนผู้ใดนั้น โดยปกติทั่วไปแล้วจะต้องขายให้แก่ผู้สู้ราคาสูงสุด อันเป็นความผูกพันกันตามปกติระหว่างเอกชนกับเอกชน กรมศุลกากรมิได้อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชนผู้ฟ้องคดีนี้แต่อย่างใด นอกจากนี้ ตามพระราชบัญญัติศุลกากร พุทธศักราช ๒๔๖๙ มาตรา ๑๑๒ เบญจ เพียงกำหนดให้อำนาจอธิบดีกรมศุลกากรที่จะนำของซึ่งกักไว้โดยมิได้ชำระอากรให้ถูกต้องออกขายทอดตลาดได้เท่านั้น แต่ไม่มีบทบัญญัติให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการดำเนินการขายทอดตลาดไว้เป็นพิเศษ นอกเหนือหรือแตกต่างไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คงมีเพียงมาตรา ๓ เท่านั้นที่ให้อำนาจอธิบดีกรมศุลกากรออกข้อบังคับตามที่เห็นจำเป็น และแม้อธิบดีกรมศุลกากรจะได้ออกข้อบังคับเกี่ยวกับการขายของกลางไว้แล้วก็ตาม แต่หามีแนวปฏิบัติหรือรายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องนี้ไม่ กรณีจึงมีข้ออ้างเพียงว่าผู้ถูกฟ้องคดีกระทำผิดสัญญาซื้อขาย ซึ่งผู้ฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาแล้ว ดังนั้นสิทธิหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ว่าด้วยการซื้อขายและว่าด้วยหนี้ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับหนังสือทวงถามแล้วไม่มีการตอบรับหรือยืนยันว่าจะชำระหนี้ให้ตามที่ทวงถามซึ่งอาจถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติตามนั้น แต่กลับเพิกเฉยโดยมิได้แจ้งเหตุผลใดๆ ให้ผู้ฟ้องคดีทราบ จึงเป็นเรื่องปกติธรรมดาของบุคคลที่มีข้อโต้แย้งสิทธิตามสัญญาทางแพ่งกัน คดีนี้จึงมิใช่คดีที่ฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขายทอดตลาดทรัพย์ของกลางของกรมศุลกากร ระหว่าง บริษัท เสรียุทธภัณฑ์ จำกัด ผู้ฟ้องคดี และ กรมศุลกากร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงพระโขนง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (2)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๐/๒๕๔๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบกับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง และศาลที่ส่งความเห็นมีความเห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของตน แต่ศาลที่รับความเห็นมีความเห็นว่า คดีนั้นอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัยโดยรองศาสตราจารย์ วันชัย ศิริชนะ ปลัดทบวงมหาวิทยาลัย ได้ยื่นฟ้องนายสุชาติ เมืองแก้ว ที่ ๑ และศาสตราจารย์เกษม
วัฒนชัย ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลแพ่ง อ้างว่า ในขณะที่จำเลยที่ ๑ ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักนโยบายและแผนอุดมศึกษา และจำเลยที่ ๒ ดำรงตำแหน่งปลัดทบวงมหาวิทยาลัย มีหน้าที่ควบคุมดูแลการเก็บรักษาเงินและการเบิกจ่ายเงินในโครงการวิจัยเกี่ยวกับโรคเอดส์ของทบวงมหาวิทยาลัยได้ปล่อยปละละเลยไม่ควบคุมผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นช่องทางให้นายทวีศักดิ์ บัวพนัส กับพวก กระทำการทุจริตปลอมใบถอนเงินและยักยอกเงินของโจทก์ไปจำนวน ๑๗,๔๑๗,๐๒๐ บาท ซึ่งโจทก์สามารถติดตามเงินคืนมาได้บางส่วนคงขาดอีก ๑๐,๑๔๖,๕๘๐ บาท ซึ่งจำเลยทั้งสองต้องร่วมรับผิดชอบใช้คืนโจทก์รวมต้นเงินและดอกเบี้ยจำนวน ๑๐,๗๙๐,๘๑๘.๓๓ บาท ต่อมาจำเลยทั้งสองให้การโต้แย้งว่า จำเลยทั้งสองเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง เนื่องจากมูลคดีในการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่กระทรวงการคลังมีคำสั่งให้โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสองในเรื่องความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๑๐ ทำให้จำเลยทั้งสองถูกกระทบกระเทือนสิทธิหรืออาจถูกกระทบกระเทือนสิทธิโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จำเลยทั้งสองมีสิทธิที่จะดำเนินคดีโจทก์ต่อศาลปกครองกลางได้ และจำเลยทั้งสองได้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองกลางและศาลปกครองกลางได้รับเรื่องไว้พิจารณาแล้ว โจทก์ไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยทั้งสองต่อศาลแพ่งและขอให้ศาลแพ่งรอการพิจารณาคดีนี้ไว้และทำความเห็นส่งให้ศาลปกครองกลางตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องโดยอาศัยนิติเหตุทางกฎหมายแพ่งเรื่องละเมิดเป็นฐานแห่งสิทธิโดยอ้างในคำฟ้องสรุปโดยย่อว่า จำเลยทั้งสองปฏิบัติหน้าที่ประมาทเลินเล่อ ไม่ควบคุมดูแลการเบิกจ่ายเงินตามระเบียบของราชการทำให้มีการปลอมใบถอนเงินไปเรียกเก็บเงินโดย ไม่ชอบแม้จำเลยทั้งสองจะอ้างว่ากระทรวงการคลังได้พิจารณาแล้วเห็นว่าจำเลยต้องร่วมรับผิดชดใช้เงินให้โจทก์จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่คำสั่งดังกล่าวมิใช่มูลเหตุแห่งคดีนี้ เพราะคำสั่งมิได้เป็นเหตุให้เกิดละเมิดตามฟ้อง ดังนั้น คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทที่เกิดจากมูลเหตุทางปกครองตามกฎหมายมหาชนแต่มีมูลเหตุตามกฎหมายแพ่ง ศาลแพ่งจึงมีอำนาจพิจารณาคดีนี้ได้ ศาลแพ่งจึงส่งความเห็นไปยังศาลปกครองกลางตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องจำเลยทั้งสอง ซึ่งขณะเกิดเหตุเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของโจทก์กล่าวหาว่า จำเลยทั้งสองละเลยต่อหน้าที่ไม่ควบคุมตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของนายทวีศักดิ์ บัวพนัส ผู้ใต้บังคับบัญชา จนเป็นเหตุให้นายทวีศักดิ์ บัวพนัส กระทำการทุจริตปลอมใบถอนเงินและยักยอกเงินไปทำให้โจทก์เสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาท อันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง ในเรื่องดังกล่าว
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทของข้าราชการจนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๒๔ ประกอบมาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง กำหนดให้สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัย มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการประจำทั่วไปของทบวงมหาวิทยาลัย และราชการที่คณะรัฐมนตรีมิได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของกรมใดกรมหนึ่งหรือมหาวิทยาลัยใดมหาวิทยาลัยหนึ่งในสังกัดทบวงโดยเฉพาะ รวมทั้งมีหน้าที่ดูแลการดำเนินงานของโครงการวิจัยเกี่ยวกับโรคเอดส์ตามนโยบายของรัฐบาล สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัยจึงเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ขณะเกิดเหตุ นายสุชาติ เมืองแก้ว และศาสตราจารย์เกษม วัฒนชัย เป็นข้าราชการในสังกัดทบวงมหาวิทยาลัย ย่อมเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ นายสุชาติและศาสตราจารย์เกษมได้รับแต่งตั้งเป็นอนุกรรมการบริหารโครงการวิจัยเกี่ยวกับโรคเอดส์ มีหน้าที่ควบคุมดูแลการเก็บรักษาและการเบิกจ่ายเงินของนายทวีศักดิ์ บัวพนัส ข้าราชการผู้ใต้บังคับบัญชา เมื่อสำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัย ยื่นฟ้องบุคคลทั้งสองว่าได้กระทำการโดยประมาทเลินเล่อลงลายมือชื่ออนุมัติให้มีการเบิกจ่ายในใบถอนเงินโดยมิได้ขีดเส้นหน้าจำนวนเงินและตัวอักษรเพื่อป้องกันมิให้มีการพิมพ์จำนวนเงินเพิ่มเติมอันเป็นการไม่ปฏิบัติตามทางปฏิบัติราชการเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงิน จนเป็นเหตุให้สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัยได้รับความเสียหาย กรณีนี้จึงถือได้ว่าเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาล ปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๗/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทของข้าราชการจนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการ ระหว่าง สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัยโจทก์ กับนายสุชาติ เมืองแก้ว จำเลยที่ ๑ และศาสตราจารย์เกษม วัฒนชัย จำเลยที่ ๒ อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๐/๒๕๔๕
วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบกับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง และศาลที่ส่งความเห็นมีความเห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของตน แต่ศาลที่รับความเห็นมีความเห็นว่า คดีนั้นอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัยโดยรองศาสตราจารย์ วันชัย ศิริชนะ ปลัดทบวงมหาวิทยาลัย ได้ยื่นฟ้องนายสุชาติ เมืองแก้ว ที่ ๑ และศาสตราจารย์เกษม
วัฒนชัย ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลแพ่ง อ้างว่า ในขณะที่จำเลยที่ ๑ ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักนโยบายและแผนอุดมศึกษา และจำเลยที่ ๒ ดำรงตำแหน่งปลัดทบวงมหาวิทยาลัย มีหน้าที่ควบคุมดูแลการเก็บรักษาเงินและการเบิกจ่ายเงินในโครงการวิจัยเกี่ยวกับโรคเอดส์ของทบวงมหาวิทยาลัยได้ปล่อยปละละเลยไม่ควบคุมผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นช่องทางให้นายทวีศักดิ์ บัวพนัส กับพวก กระทำการทุจริตปลอมใบถอนเงินและยักยอกเงินของโจทก์ไปจำนวน ๑๗,๔๑๗,๐๒๐ บาท ซึ่งโจทก์สามารถติดตามเงินคืนมาได้บางส่วนคงขาดอีก ๑๐,๑๔๖,๕๘๐ บาท ซึ่งจำเลยทั้งสองต้องร่วมรับผิดชอบใช้คืนโจทก์รวมต้นเงินและดอกเบี้ยจำนวน ๑๐,๗๙๐,๘๑๘.๓๓ บาท ต่อมาจำเลยทั้งสองให้การโต้แย้งว่า จำเลยทั้งสองเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง เนื่องจากมูลคดีในการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่กระทรวงการคลังมีคำสั่งให้โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสองในเรื่องความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๑๐ ทำให้จำเลยทั้งสองถูกกระทบกระเทือนสิทธิหรืออาจถูกกระทบกระเทือนสิทธิโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จำเลยทั้งสองมีสิทธิที่จะดำเนินคดีโจทก์ต่อศาลปกครองกลางได้ และจำเลยทั้งสองได้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองกลางและศาลปกครองกลางได้รับเรื่องไว้พิจารณาแล้ว โจทก์ไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยทั้งสองต่อศาลแพ่งและขอให้ศาลแพ่งรอการพิจารณาคดีนี้ไว้และทำความเห็นส่งให้ศาลปกครองกลางตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องโดยอาศัยนิติเหตุทางกฎหมายแพ่งเรื่องละเมิดเป็นฐานแห่งสิทธิโดยอ้างในคำฟ้องสรุปโดยย่อว่า จำเลยทั้งสองปฏิบัติหน้าที่ประมาทเลินเล่อ ไม่ควบคุมดูแลการเบิกจ่ายเงินตามระเบียบของราชการทำให้มีการปลอมใบถอนเงินไปเรียกเก็บเงินโดย ไม่ชอบแม้จำเลยทั้งสองจะอ้างว่ากระทรวงการคลังได้พิจารณาแล้วเห็นว่าจำเลยต้องร่วมรับผิดชดใช้เงินให้โจทก์จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่คำสั่งดังกล่าวมิใช่มูลเหตุแห่งคดีนี้ เพราะคำสั่งมิได้เป็นเหตุให้เกิดละเมิดตามฟ้อง ดังนั้น คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทที่เกิดจากมูลเหตุทางปกครองตามกฎหมายมหาชนแต่มีมูลเหตุตามกฎหมายแพ่ง ศาลแพ่งจึงมีอำนาจพิจารณาคดีนี้ได้ ศาลแพ่งจึงส่งความเห็นไปยังศาลปกครองกลางตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องจำเลยทั้งสอง ซึ่งขณะเกิดเหตุเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของโจทก์กล่าวหาว่า จำเลยทั้งสองละเลยต่อหน้าที่ไม่ควบคุมตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของนายทวีศักดิ์ บัวพนัส ผู้ใต้บังคับบัญชา จนเป็นเหตุให้นายทวีศักดิ์ บัวพนัส กระทำการทุจริตปลอมใบถอนเงินและยักยอกเงินไปทำให้โจทก์เสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาท อันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง ในเรื่องดังกล่าว
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทของข้าราชการจนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๒๔ ประกอบมาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง กำหนดให้สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัย มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการประจำทั่วไปของทบวงมหาวิทยาลัย และราชการที่คณะรัฐมนตรีมิได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของกรมใดกรมหนึ่งหรือมหาวิทยาลัยใดมหาวิทยาลัยหนึ่งในสังกัดทบวงโดยเฉพาะ รวมทั้งมีหน้าที่ดูแลการดำเนินงานของโครงการวิจัยเกี่ยวกับโรคเอดส์ตามนโยบายของรัฐบาล สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัยจึงเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ขณะเกิดเหตุ นายสุชาติ เมืองแก้ว และศาสตราจารย์เกษม วัฒนชัย เป็นข้าราชการในสังกัดทบวงมหาวิทยาลัย ย่อมเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ นายสุชาติและศาสตราจารย์เกษมได้รับแต่งตั้งเป็นอนุกรรมการบริหารโครงการวิจัยเกี่ยวกับโรคเอดส์ มีหน้าที่ควบคุมดูแลการเก็บรักษาและการเบิกจ่ายเงินของนายทวีศักดิ์ บัวพนัส ข้าราชการผู้ใต้บังคับบัญชา เมื่อสำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัย ยื่นฟ้องบุคคลทั้งสองว่าได้กระทำการโดยประมาทเลินเล่อลงลายมือชื่ออนุมัติให้มีการเบิกจ่ายในใบถอนเงินโดยมิได้ขีดเส้นหน้าจำนวนเงินและตัวอักษรเพื่อป้องกันมิให้มีการพิมพ์จำนวนเงินเพิ่มเติมอันเป็นการไม่ปฏิบัติตามทางปฏิบัติราชการเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงิน จนเป็นเหตุให้สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัยได้รับความเสียหาย กรณีนี้จึงถือได้ว่าเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาล ปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๗/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทของข้าราชการจนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการ ระหว่าง สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัยโจทก์ กับนายสุชาติ เมืองแก้ว จำเลยที่ ๑ และศาสตราจารย์เกษม วัฒนชัย จำเลยที่ ๒ อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3) ประกอบกับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๙/๒๕๔๕
วันที่ ๑๒ มิถุนายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่งธนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ นางประสงค์ และนายประวิทย์ พินเผือก โดยนายธวัชชัย ประทุมมา ผู้รับมอบอำนาจ เป็นโจทก์ยื่นฟ้องร้อยตำรวจโท สวัสดิ์ ภักดี รองสารวัตรแผนกสืบตรวจตราและควบคุม สังกัดกองกำกับการสวัสดิภาพเด็กและเยาวชน กองบัญชาการตำรวจนครบาล สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นจำเลยต่อศาลแพ่งธนบุรี ความว่า เมื่อวันที่ ๒๕ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ ร้อยตำรวจโทสวัสดิ์ ภักดี จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยที่ ๒ ได้เข้าตรวจค้นและจับกุมนายประวิทย์หรือนุ้ย พินเผือก ในข้อหาจำหน่ายยาเสพติดให้โทษประเภท ๑ (ยาบ้า) ณ บริเวณนอกรั้วบ้านของนายวันชัย และนางประสงค์ พินเผือก ซึ่งเป็นบิดามารดาของนายประวิทย์ แต่เนื่องจากขณะเกิดเหตุจำเลยที่ ๑ กับพวก แต่งกายนอกเครื่องแบบและไม่ได้แจ้งหรือแสดงตนให้นายประวิทย์ทราบว่า จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าพนักงานตำรวจทั้งไม่มีหมายจับและหมายค้นมาแสดง นายประวิทย์จึงสำคัญข้อเท็จจริงผิดไปว่าจำเลยที่ ๑ กับพวก เป็นคนร้ายกำลังจะเข้าทำร้ายตนและได้ร้องเรียกนายวันชัย ผู้เป็นบิดา ให้ช่วยเหลือ นายวันชัย พินเผือก และนางตุ๊กตา ไทยบรรจงได้ออกจากบ้านมายังบริเวณประตูรั้วพร้อมอาวุธปืนที่ยังไม่ได้บรรจุกระสุนเพื่อที่จะช่วยเหลือนายประวิทย์โดยไม่ทราบว่าจำเลยที่ ๑ กับพวกเป็นเจ้าหน้าที่ตำรวจ หลังจากนั้นจำเลยที่ ๑ ได้แสดงตัวเป็นเจ้าหน้าที่ตำรวจ นางตุ๊กตาจึงได้กระชากแขนนายวันชัยเพื่อให้เข้าไปในบ้านจนนายวันชัยล้มลง จำเลยที่ ๑ จึงตามเข้าไปในบริเวณบ้านและใช้อาวุธปืนยิงนายวันชัยจนถึงแก่ความตายโดยนายวันชัยไม่ได้ต่อสู้หรือขัดขวางการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตำรวจแต่อย่างใด ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่เป็นจำนวนเงิน ๗๖๗,๗๖๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ ตลอดจนให้จำเลยทั้งสองชำระค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความในอัตราอย่างสูงแทน ศาลแพ่งธนบุรีเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐให้รับผิดในทางละเมิดเนื่องจากการปฏิบัติตามหน้าที่ และฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่จำเลยที่ ๑ อยู่ในสังกัดร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิดของจำเลยที่ ๑ คดีโจทก์จึงต้องห้ามมิให้ฟ้องจำเลยที่ ๑ ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ ส่วนจำเลยที่ ๒ นั้นคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๑๑ และมาตรา ๑๔ และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงมีคำสั่งไม่รับฟ้อง
นางประสงค์ พินเผือก จึงยื่นฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติต่อศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๓ ธันวาคม ๒๕๔๔ ซึ่งศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจในการดำเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองกลางที่จะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งแต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลยุติธรรมตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ จึงให้ รอการพิจารณาสั่งรับคดีนี้ไว้พิจารณาชั่วคราวและส่งความเห็นให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา การฟ้องเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการที่เจ้าพนักงานตำรวจ ทำการตรวจค้นจับกุมบุคคลตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า โดยหลักการดำเนินกิจการหรือการกระทำต่าง ๆ ของรัฐทุกระบบจะต้องถูกตรวจสอบได้โดยศาล สำหรับศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการกระทำทางปกครองซึ่งตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีที่มีการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือในคดีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือในคดีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันเป็นการตรวจสอบการกระทำทางปกครอง ส่วนศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวงที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑ ซึ่งได้แก่ คดีแพ่ง คดีอาญา และคดีอื่น ๆ ที่มีกฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ
สำหรับในคดีอาญานั้น เป็นเรื่องของขั้นตอนการดำเนินการเพื่อนำไปสู่การลงโทษผู้กระทำความผิดทางอาญา อย่างไรก็ตาม ในขั้นตอนการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐ คือพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการนั้น อาจจะมีการกระทำทางปกครองปะปนอยู่ด้วย ถ้าขั้นตอนใดเป็นการกระทำที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง การกระทำดังกล่าวจะอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม แต่ถ้าการกระทำใดที่พนักงานสอบสวนหรือพนักงานอัยการกระทำนอกเหนือหรือมิได้กระทำตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และเป็นการกระทำที่เข้าเกณฑ์เป็นกรณีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี ปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การกระทำนั้น จะอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลปกครอง
การที่ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐว่าเจ้าพนักงานตำรวจซึ่งเป็น เจ้าหน้าที่ในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีไปทำการจับกุมตรวจค้นตัวคนร้ายแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีและขอให้ชดใช้ค่าเสียหายนั้น เห็นได้ว่าผู้ฟ้องคดีมุ่งประสงค์จะเรียกค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการที่เจ้าพนักงานตำรวจเข้าไปทำการจับกุมตรวจค้นตัวบุคคลแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีซึ่งการ จับกุมตรวจค้นดังกล่าวถือได้ว่าเป็นขั้นตอนการดำเนินการของเจ้าพนักงานตามที่ประมวลกฎหมายพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะโดยตรงไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลยุติธรรม มีอำนาจที่จะเยียวยาความเสียหายดังกล่าวได้
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการที่เจ้าพนักงานตำรวจทำการตรวจค้นจับกุมบุคคลตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาระหว่างนางประสงค์ พินเผือก ผู้ฟ้องคดี และสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่งธนบุรี ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๖/๒๕๔๕
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๙/๒๕๔๕
วันที่ ๑๒ มิถุนายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่งธนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ นางประสงค์ และนายประวิทย์ พินเผือก โดยนายธวัชชัย ประทุมมา ผู้รับมอบอำนาจ เป็นโจทก์ยื่นฟ้องร้อยตำรวจโท สวัสดิ์ ภักดี รองสารวัตรแผนกสืบตรวจตราและควบคุม สังกัดกองกำกับการสวัสดิภาพเด็กและเยาวชน กองบัญชาการตำรวจนครบาล สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นจำเลยต่อศาลแพ่งธนบุรี ความว่า เมื่อวันที่ ๒๕ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ ร้อยตำรวจโทสวัสดิ์ ภักดี จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยที่ ๒ ได้เข้าตรวจค้นและจับกุมนายประวิทย์หรือนุ้ย พินเผือก ในข้อหาจำหน่ายยาเสพติดให้โทษประเภท ๑ (ยาบ้า) ณ บริเวณนอกรั้วบ้านของนายวันชัย และนางประสงค์ พินเผือก ซึ่งเป็นบิดามารดาของนายประวิทย์ แต่เนื่องจากขณะเกิดเหตุจำเลยที่ ๑ กับพวก แต่งกายนอกเครื่องแบบและไม่ได้แจ้งหรือแสดงตนให้นายประวิทย์ทราบว่า จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าพนักงานตำรวจทั้งไม่มีหมายจับและหมายค้นมาแสดง นายประวิทย์จึงสำคัญข้อเท็จจริงผิดไปว่าจำเลยที่ ๑ กับพวก เป็นคนร้ายกำลังจะเข้าทำร้ายตนและได้ร้องเรียกนายวันชัย ผู้เป็นบิดา ให้ช่วยเหลือ นายวันชัย พินเผือก และนางตุ๊กตา ไทยบรรจงได้ออกจากบ้านมายังบริเวณประตูรั้วพร้อมอาวุธปืนที่ยังไม่ได้บรรจุกระสุนเพื่อที่จะช่วยเหลือนายประวิทย์โดยไม่ทราบว่าจำเลยที่ ๑ กับพวกเป็นเจ้าหน้าที่ตำรวจ หลังจากนั้นจำเลยที่ ๑ ได้แสดงตัวเป็นเจ้าหน้าที่ตำรวจ นางตุ๊กตาจึงได้กระชากแขนนายวันชัยเพื่อให้เข้าไปในบ้านจนนายวันชัยล้มลง จำเลยที่ ๑ จึงตามเข้าไปในบริเวณบ้านและใช้อาวุธปืนยิงนายวันชัยจนถึงแก่ความตายโดยนายวันชัยไม่ได้ต่อสู้หรือขัดขวางการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตำรวจแต่อย่างใด ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่เป็นจำนวนเงิน ๗๖๗,๗๖๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ ตลอดจนให้จำเลยทั้งสองชำระค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความในอัตราอย่างสูงแทน ศาลแพ่งธนบุรีเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐให้รับผิดในทางละเมิดเนื่องจากการปฏิบัติตามหน้าที่ และฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่จำเลยที่ ๑ อยู่ในสังกัดร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิดของจำเลยที่ ๑ คดีโจทก์จึงต้องห้ามมิให้ฟ้องจำเลยที่ ๑ ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ ส่วนจำเลยที่ ๒ นั้นคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๑๑ และมาตรา ๑๔ และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงมีคำสั่งไม่รับฟ้อง
นางประสงค์ พินเผือก จึงยื่นฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติต่อศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๓ ธันวาคม ๒๕๔๔ ซึ่งศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจในการดำเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองกลางที่จะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งแต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลยุติธรรมตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ จึงให้ รอการพิจารณาสั่งรับคดีนี้ไว้พิจารณาชั่วคราวและส่งความเห็นให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา การฟ้องเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการที่เจ้าพนักงานตำรวจ ทำการตรวจค้นจับกุมบุคคลตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า โดยหลักการดำเนินกิจการหรือการกระทำต่าง ๆ ของรัฐทุกระบบจะต้องถูกตรวจสอบได้โดยศาล สำหรับศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการกระทำทางปกครองซึ่งตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีที่มีการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือในคดีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือในคดีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันเป็นการตรวจสอบการกระทำทางปกครอง ส่วนศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวงที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑ ซึ่งได้แก่ คดีแพ่ง คดีอาญา และคดีอื่น ๆ ที่มีกฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ
สำหรับในคดีอาญานั้น เป็นเรื่องของขั้นตอนการดำเนินการเพื่อนำไปสู่การลงโทษผู้กระทำความผิดทางอาญา อย่างไรก็ตาม ในขั้นตอนการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐ คือพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการนั้น อาจจะมีการกระทำทางปกครองปะปนอยู่ด้วย ถ้าขั้นตอนใดเป็นการกระทำที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง การกระทำดังกล่าวจะอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม แต่ถ้าการกระทำใดที่พนักงานสอบสวนหรือพนักงานอัยการกระทำนอกเหนือหรือมิได้กระทำตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และเป็นการกระทำที่เข้าเกณฑ์เป็นกรณีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี ปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การกระทำนั้น จะอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลปกครอง
การที่ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐว่าเจ้าพนักงานตำรวจซึ่งเป็น เจ้าหน้าที่ในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีไปทำการจับกุมตรวจค้นตัวคนร้ายแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีและขอให้ชดใช้ค่าเสียหายนั้น เห็นได้ว่าผู้ฟ้องคดีมุ่งประสงค์จะเรียกค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการที่เจ้าพนักงานตำรวจเข้าไปทำการจับกุมตรวจค้นตัวบุคคลแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีซึ่งการ จับกุมตรวจค้นดังกล่าวถือได้ว่าเป็นขั้นตอนการดำเนินการของเจ้าพนักงานตามที่ประมวลกฎหมายพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะโดยตรงไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลยุติธรรม มีอำนาจที่จะเยียวยาความเสียหายดังกล่าวได้
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการที่เจ้าพนักงานตำรวจทำการตรวจค้นจับกุมบุคคลตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาระหว่างนางประสงค์ พินเผือก ผู้ฟ้องคดี และสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่งธนบุรี ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๖/๒๕๔๕
นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง
|
|
ผู้ส่งข้อความ | วันที่ส่งข้อความ | ข้อความ | action |
|---|