ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๙/๒๕๔๖
วันที่ ๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดนนทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนนทบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
กรมราชทัณฑ์ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางรัมภา สรรเสริญ ที่ ๑ นางสาววันทนี สรรเสริญ ที่ ๒ นางวรวรรณี มหารักขกะ ที่ ๓ นางสุดสวาท สรรเสริญ ที่ ๔ นายเอกจิต สรรเสริญ ที่ ๕ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดนนทบุรี เมื่อวันที่ ๒๘ ธันวาคม ๒๕๔๔ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ พ. ๑๒๘๘/๒๕๔๔ ว่า ระหว่างเดือนตุลาคม ๒๕๒๕ ถึงเดือนกันยายน ๒๕๒๘ นายสวัสดิ์ สรรเสริญ ขณะดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการเรือนจำกลางบางขวาง เป็นเจ้าพนักงานในสังกัดกรมราชทัณฑ์ที่มีหน้าที่ซื้อ ทำ จัดการและรักษาทรัพย์สินซึ่งเป็นของทางราชการเรือนจำกลางบางขวาง ได้บังอาจร่วมกันกับเจ้าพนักงานเรือนจำกลางบางขวาง ๑๐ คน เบียดบังยักยอกทรัพย์สินของโจทก์ซึ่งอยู่ในความครอบครองดูแลของนายสวัสดิ์ฯ กับพวกไปเป็นของตนเองกับพวกโดยทุจริต ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น ๑,๓๔๐,๕๙๐.๑๗ บาท โจทก์ได้ตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงและหาตัวผู้รับผิดชอบชดใช้ค่าเสียหายทางแพ่ง ได้ผลสรุปเป็นที่ยุติว่า นายสวัสดิ์ฯ กับพวกได้กระทำการดังกล่าวจริง จึงได้กำหนดความรับผิดชอบที่จะต้องชดใช้เงินคืนให้แก่ทางราชการตามความรับผิดเป็นรายบุคคล โดยนายสวัสดิ์ฯ จะต้องรับผิดเป็นจำนวน ๔๕๓,๓๔๘.๐๐ บาท แต่ไม่ยอมชดใช้ โจทก์จึงได้ทวงถามให้ชำระเงินคืนแล้ว นายสวัสดิ์ฯ กลับเพิกเฉย โจทก์จึงส่งเรื่องให้พนักงานอัยการดำเนินคดี ต่อมา เมื่อวันที่ ๒ มกราคม ๒๕๔๔ นายสวัสดิ์ฯ ถึงแก่ความตาย จึงทำให้บรรดาทรัพย์สิน ตลอดจนสิทธิหน้าที่และความรับผิดต่าง ๆ ของผู้ตายตกทอดไปยังจำเลยทั้งห้า ซึ่งเป็นทายาทโดยธรรมของผู้ตาย ขอให้จำเลยทั้งห้าร่วมกันชำระหนี้กองมรดกของนายสวัสดิ์ฯ ผู้ตาย เป็นจำนวนเงิน ๔๕๓,๓๔๘.๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐยื่นฟ้องจำเลยให้ร่วมรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเนื่องจากกระทำการในฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ ผู้กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้วินิจฉัย ศาลจังหวัดนนทบุรีจึงส่งความเห็นไปยังสำนักงานศาลปกครอง เพื่อดำเนินการส่งให้ศาลในความรับผิดชอบทำความเห็นในเรื่องดังกล่าว
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า มูลเหตุแห่งคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ตายกับพวก ปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปในการดูแลรักษาทรัพย์สินของทางราชการ แล้วกระทำการโดยทุจริตเบียดบังทรัพย์สินของทางราชการไปเป็นของตนกับพวก ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย อันถือไม่ได้ว่าความเสียหายนั้นเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของจำเลยแต่ประการใด จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่แล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐ อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
ตามพระราชบัญญัติราชทัณฑ์ พ.ศ. ๒๔๗๙ ประกอบกับพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๓๓(๗) กำหนดให้โจทก์เป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงยุติธรรม จึงถือเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ข้อเท็จจริงตามฟ้องกล่าวอ้างว่า ขณะเกิดเหตุนายสวัสดิ์ สรรเสริญ ผู้ตายและเจ้ามรดก ดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการเรือนจำกลางบางขวาง ซึ่งเป็นข้าราชการในสังกัดของโจทก์ มีอำนาจหน้าที่ในการซื้อ ทำ จัดการและรักษาทรัพย์สินซึ่งเป็นของทางราชการ ดังนั้น นายสวัสดิ์ฯ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อข้อเท็จจริงตามฟ้องปรากฏว่านายสวัสดิ์ฯ ได้อาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ ร่วมกันกับเจ้าพนักงานเรือนจำกลางบางขวาง ๑๐ คน เบียดบังยักยอกทรัพย์สินของโจทก์ ซึ่งอยู่ในความครอบครองดูแลไปเป็นของตนเองกับพวกโดยทุจริต ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายและฝ่ายจำเลยให้การต่อสู้ว่า นายสวัสดิ์ฯ มิได้กระทำละเมิด คดีจึงมีประเด็นสำคัญเรื่องเจ้าหน้าที่กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ ในการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือไม่ แม้ว่าในเวลาต่อมานายสวัสดิ์ฯ จะถึงแก่ความตายและโจทก์ได้ยื่นฟ้องเรียกค่าเสียหายจากทายาทโดยธรรมของนายสวัสดิ์ฯ ผู้ตายและเจ้ามรดกก็ตาม กรณีนี้ย่อมจะต้องถือว่าเป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าหน้าที่ของรัฐและเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๔/๒๕๔๖
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิด ที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐ ระหว่าง กรมราชทัณฑ์ โจทก์ นางรัมภา สรรเสริญ ที่ ๑ นางสาววันทนี สรรเสริญ ที่ ๒ นางวรวรรณี มหารักขกะ ที่ ๓ นางสุดสวาท สรรเสริญ ที่ ๔ นายเอกจิต สรรเสริญ ที่ ๕ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน ลาออก
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๙/๒๕๔๖
วันที่ ๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดนนทบุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนนทบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
กรมราชทัณฑ์ โจทก์ ยื่นฟ้อง นางรัมภา สรรเสริญ ที่ ๑ นางสาววันทนี สรรเสริญ ที่ ๒ นางวรวรรณี มหารักขกะ ที่ ๓ นางสุดสวาท สรรเสริญ ที่ ๔ นายเอกจิต สรรเสริญ ที่ ๕ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดนนทบุรี เมื่อวันที่ ๒๘ ธันวาคม ๒๕๔๔ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ พ. ๑๒๘๘/๒๕๔๔ ว่า ระหว่างเดือนตุลาคม ๒๕๒๕ ถึงเดือนกันยายน ๒๕๒๘ นายสวัสดิ์ สรรเสริญ ขณะดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการเรือนจำกลางบางขวาง เป็นเจ้าพนักงานในสังกัดกรมราชทัณฑ์ที่มีหน้าที่ซื้อ ทำ จัดการและรักษาทรัพย์สินซึ่งเป็นของทางราชการเรือนจำกลางบางขวาง ได้บังอาจร่วมกันกับเจ้าพนักงานเรือนจำกลางบางขวาง ๑๐ คน เบียดบังยักยอกทรัพย์สินของโจทก์ซึ่งอยู่ในความครอบครองดูแลของนายสวัสดิ์ฯ กับพวกไปเป็นของตนเองกับพวกโดยทุจริต ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น ๑,๓๔๐,๕๙๐.๑๗ บาท โจทก์ได้ตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงและหาตัวผู้รับผิดชอบชดใช้ค่าเสียหายทางแพ่ง ได้ผลสรุปเป็นที่ยุติว่า นายสวัสดิ์ฯ กับพวกได้กระทำการดังกล่าวจริง จึงได้กำหนดความรับผิดชอบที่จะต้องชดใช้เงินคืนให้แก่ทางราชการตามความรับผิดเป็นรายบุคคล โดยนายสวัสดิ์ฯ จะต้องรับผิดเป็นจำนวน ๔๕๓,๓๔๘.๐๐ บาท แต่ไม่ยอมชดใช้ โจทก์จึงได้ทวงถามให้ชำระเงินคืนแล้ว นายสวัสดิ์ฯ กลับเพิกเฉย โจทก์จึงส่งเรื่องให้พนักงานอัยการดำเนินคดี ต่อมา เมื่อวันที่ ๒ มกราคม ๒๕๔๔ นายสวัสดิ์ฯ ถึงแก่ความตาย จึงทำให้บรรดาทรัพย์สิน ตลอดจนสิทธิหน้าที่และความรับผิดต่าง ๆ ของผู้ตายตกทอดไปยังจำเลยทั้งห้า ซึ่งเป็นทายาทโดยธรรมของผู้ตาย ขอให้จำเลยทั้งห้าร่วมกันชำระหนี้กองมรดกของนายสวัสดิ์ฯ ผู้ตาย เป็นจำนวนเงิน ๔๕๓,๓๔๘.๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐยื่นฟ้องจำเลยให้ร่วมรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเนื่องจากกระทำการในฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ ผู้กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้วินิจฉัย ศาลจังหวัดนนทบุรีจึงส่งความเห็นไปยังสำนักงานศาลปกครอง เพื่อดำเนินการส่งให้ศาลในความรับผิดชอบทำความเห็นในเรื่องดังกล่าว
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า มูลเหตุแห่งคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ตายกับพวก ปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปในการดูแลรักษาทรัพย์สินของทางราชการ แล้วกระทำการโดยทุจริตเบียดบังทรัพย์สินของทางราชการไปเป็นของตนกับพวก ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย อันถือไม่ได้ว่าความเสียหายนั้นเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของจำเลยแต่ประการใด จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่แล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐ อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
ตามพระราชบัญญัติราชทัณฑ์ พ.ศ. ๒๔๗๙ ประกอบกับพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๓๓(๗) กำหนดให้โจทก์เป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงยุติธรรม จึงถือเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ข้อเท็จจริงตามฟ้องกล่าวอ้างว่า ขณะเกิดเหตุนายสวัสดิ์ สรรเสริญ ผู้ตายและเจ้ามรดก ดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการเรือนจำกลางบางขวาง ซึ่งเป็นข้าราชการในสังกัดของโจทก์ มีอำนาจหน้าที่ในการซื้อ ทำ จัดการและรักษาทรัพย์สินซึ่งเป็นของทางราชการ ดังนั้น นายสวัสดิ์ฯ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อข้อเท็จจริงตามฟ้องปรากฏว่านายสวัสดิ์ฯ ได้อาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ ร่วมกันกับเจ้าพนักงานเรือนจำกลางบางขวาง ๑๐ คน เบียดบังยักยอกทรัพย์สินของโจทก์ ซึ่งอยู่ในความครอบครองดูแลไปเป็นของตนเองกับพวกโดยทุจริต ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายและฝ่ายจำเลยให้การต่อสู้ว่า นายสวัสดิ์ฯ มิได้กระทำละเมิด คดีจึงมีประเด็นสำคัญเรื่องเจ้าหน้าที่กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ ในการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือไม่ แม้ว่าในเวลาต่อมานายสวัสดิ์ฯ จะถึงแก่ความตายและโจทก์ได้ยื่นฟ้องเรียกค่าเสียหายจากทายาทโดยธรรมของนายสวัสดิ์ฯ ผู้ตายและเจ้ามรดกก็ตาม กรณีนี้ย่อมจะต้องถือว่าเป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าหน้าที่ของรัฐและเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๔/๒๕๔๖
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิด ที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐ ระหว่าง กรมราชทัณฑ์ โจทก์ นางรัมภา สรรเสริญ ที่ ๑ นางสาววันทนี สรรเสริญ ที่ ๒ นางวรวรรณี มหารักขกะ ที่ ๓ นางสุดสวาท สรรเสริญ ที่ ๔ นายเอกจิต สรรเสริญ ที่ ๕ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน ลาออก
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๘/๒๕๔๖
วันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓
ศาลจังหวัดยะลา
ระหว่าง
ศาลปกครองสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดยะลาส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เทศบาลนครยะลา ได้ยื่นฟ้องธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) ต่อศาลจังหวัดยะลาให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน จำนวน ๑,๓๗๐,๔๖๘.๑๐ บาท เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑/๒๕๔๖ อ้างว่าเมื่อวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๒ ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ได้ทำสัญญารับจ้างกับโจทก์ตามสัญญาเลขที่ ๖๘/๒๕๔๒ เพื่อดำเนินการก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรสสาย ๒ และสายทุ่งนา เป็นเงิน ๒๓,๘๙๔,๐๐๐ บาท กำหนดแล้วเสร็จในวันที่ ๑๐ ธันวาคม ๒๕๔๓ โดยในสัญญากำหนดว่าหากไม่แล้วเสร็จตามกำหนดและโจทก์ไม่ได้บอกเลิกสัญญา ผู้รับจ้างต้องชำระค่าปรับเป็นเงินวันละ ๕๙,๗๓๕ บาท นับจากวันครบกำหนดแล้วเสร็จจนถึงวันบอกเลิกสัญญา และธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) สาขายะลา(จำเลย) เป็นผู้ทำสัญญาค้ำประกันในวงเงิน ๑,๑๙๔,๗๐๐ บาท ไว้กับโจทก์ ต่อมา ห้างหุ้นส่วนจำกัด เจริญทิพย์การโยธา ได้ผิดสัญญาโดยไม่ดำเนินการก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลา โจทก์ได้มีหนังสือบอกเลิกสัญญาไปยังผู้รับจ้าง เมื่อวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๔๔ และให้ชำระค่าปรับจำนวน ๒๗ วันเป็นเงิน ๑,๖๑๒,๘๔๕ บาท ต่อมาวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๔ ผู้รับจ้างมีหนังสือยอมชำระค่าปรับแก่โจทก์ แต่ไม่ได้นำเงินมาชำระ โจทก์จึงแจ้งจำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันให้รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จำเลยให้การต่อสู้ว่า สัญญาก่อสร้างถนนซึ่งจำเลยทำสัญญาค้ำประกัน ยังไม่เลิกกัน และยื่นคำร้องว่าคดีนี้เป็นสัญญาทางปกครองต้องฟ้องที่ศาลปกครองสงขลา ทั้งห้างหุ้นส่วนจำกัด เจริญทิพย์การโยธา ได้ฟ้องโจทก์ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๓๔/๒๕๔๔ ลงวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๔๔ คดีโอนไปยังศาลปกครองสงขลา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๙/๒๕๔๔ ขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งหรือคำพิพากษาว่าหนังสือบอกเลิกสัญญาจ้างของเทศบาลนครยะลาไม่ชอบด้วยกฎหมายและขอให้เพิกถอนการยกเลิกสัญญาและต่อมาทางห้างฯ ได้เพิ่มเติมฟ้องเรียกค่าเสียหายเป็นเงิน ๒,๗๗๕,๓๐๘ บาท ฐานที่โจทก์ผิดสัญญา และไม่จ่ายค่าสินไหมทดแทนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๖๐๕ โจทก์ทำคำชี้แจงว่า โจทก์ฟ้องจำเลยในเรื่องผิดสัญญาค้ำประกันที่จำเลยทำให้กับโจทก์ สัญญาค้ำประกันไม่ได้เป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กล่าวคือไม่ใช่สัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครองขอให้ดำเนินกระบวนพิจารณาที่ศาลจังหวัดยะลาต่อไป ศาลจังหวัดยะลาเห็นว่า คดีนี้แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือโจทก์เป็นราชการส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาที่โจทก์ฟ้องมิได้เป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จึงมิได้เป็นสัญญาทางปกครอง หากจำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันจะยกข้อต่อสู้ของลูกหนี้ตามสัญญาทางปกครอง ซึ่งพิพาทกันอยู่ที่ศาลปกครองขึ้นว่ากล่าวโจทก์ได้ ก็เป็นเรื่องจำเลยควรขอเข้าเป็นคู่ความร่วมกับลูกหนี้ในคดีของศาลปกครองสงขลาเสียแต่แรก การที่มิได้ขวนขวายดังกล่าวย่อมถือเป็นการละเลยไม่ยกข้อต่อสู้ หรือเต็มใจยอมรับเอาผลจากคดีที่ลูกหนี้ได้ฟ้องคดีต่อศาลปกครองจังหวัดสงขลาแล้ว คดีนี้จึงมิใช่คดีปกครอง เป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดยะลา
ศาลปกครองสงขลาเห็นว่า การที่ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา (ผู้ฟ้องคดี) ฟ้องเทศบาลนครยะลา (ผู้ถูกฟ้องคดี) ต่อศาลปกครองสงขลา คดีหมายเลขดำที่ ๑๗๙/๒๕๔๔ ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนา ตามสัญญาเลขที่ ๖๘/๒๕๔๒ ลงวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๒ โดยในขณะทำสัญญาจ้างดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) มามอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าว ต่อมาผู้ฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาจ้างโดยมิชอบ ปรับและริบหลักประกันสัญญาโดยมิชอบ ขอให้ศาลปกครองพิพากษาเพิกถอนหนังสือบอกเลิกสัญญาระงับการปรับและริบหลักประกันสัญญา กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระค่าจ้างและค่าเสียหาย ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ฟ้องคดีทำงานไม่เสร็จตามกำหนดในสัญญาจ้าง การบอกเลิกสัญญา การปรับและการริบหลักประกันสัญญาชอบแล้วและฟ้องแย้งขอให้ศาลบังคับผู้ฟ้องคดีชำระค่าปรับและค่าเสียหาย นั้น การจะพิจารณาว่า สัญญาใดจะเป็นสัญญาทางปกครองต้องพิจารณาตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ทั้งนี้ย่อมต้องหมายความรวมถึงสัญญาหนึ่งเกิดขึ้นโดยมูลเหตุจากสัญญาทางปกครองและมีความเกี่ยวโยงอย่างมากกับสัญญาทางปกครองนั้นโดยสัญญาทางปกครองจะเป็นสัญญาประธาน และสัญญาที่เกิดขึ้นโดยอาศัยสัญญาทางปกครองนั้นเป็นสัญญาอุปกรณ์กล่าวคือ หากสัญญาทางปกครองฉบับหนึ่งส่งผลให้เกิดสัญญาอื่นขึ้นมา สัญญาอื่นนั้นถือเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครอง และถือได้ว่าสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครองนั้นเป็นสัญญาทางปกครองด้วยโดยไม่จำต้องพิจารณาถึงวัตถุประสงค์หรือสาระของสัญญาอุปกรณ์ เพราะเหตุว่าสัญญาดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของสัญญาทางปกครอง
สำหรับในเรื่องนี้ปรากฏข้อเท็จจริงว่า สัญญาค้ำประกันที่ธนาคารทหารไทย จำกัด(มหาชน) ทำไว้กับเทศบาลนครยะลานั้นเกิดขึ้นโดยอาศัยมูลเหตุจากสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนา ที่ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ทำไว้กับเทศบาลนครยะลา โดยในข้อ ๓ ของสัญญาก่อสร้างปรับปรุงถนนดังกล่าวระบุว่าในขณะทำสัญญาจ้างนี้ ผู้รับจ้าง (ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา) ได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด(มหาชน) เป็นจำนวนเงิน ๑,๑๙๔,๗๐๐ บาท มามอบให้แก่ผู้ว่าจ้าง(เทศบาลนครยะลา) เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา และตามข้อ ๑ ของหนังสือสัญญาค้ำประกันก็ระบุว่า ตามที่ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ได้ทำสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนากับเทศบาลนครยะลา ซึ่งผู้รับจ้างต้องวางหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาต่อผู้ว่าจ้างนั้น ธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) ยอมผูกพันตนโดยไม่มีเงื่อนไขที่จะค้ำประกันชนิดเพิกถอนไม่ได้ เช่นเดียวกับลูกหนี้ชั้นต้นในการชำระเงินให้ตามสิทธิเรียกร้องของผู้ว่าจ้าง จำนวน ไม่เกิน ๑,๑๙๔,๗๐๐ บาท ในกรณีที่ผู้รับจ้างก่อให้เกิดความเสียหายใด ๆ หรือต้องชำระค่าปรับหรือค่าใช้จ่ายใด ๆ หรือผู้รับจ้างมิได้ปฏิบัติตามภาระหน้าที่ใด ๆ ที่กำหนดในสัญญาดังกล่าวข้างต้น ทั้งนี้ โดยธนาคารทหารไทย จำกัด(มหาชน) จะไม่อ้างสิทธิใด ๆ เพื่อโต้แย้ง และผู้ว่าจ้างไม่จำต้องเรียกร้องให้ผู้รับจ้างชำระหนี้นั้นก่อน ฉะนั้น สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองจึงมีฐานะเป็นสัญญาประธาน ส่วนสัญญาค้ำประกันดังกล่าวมีฐานะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครอง และแม้ว่าสัญญาค้ำประกันจะเป็นสัญญาคนละฉบับกับสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนน แต่การที่จะพิจารณาว่าธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) จะต้องชำระเงินให้แก่เทศบาลนครยะลาตามสัญญาค้ำประกันหรือไม่ จักต้องพิจารณาตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนซึ่งเป็นสัญญาประธานก่อนว่าห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ผิดสัญญาและต้องชำระเงินให้แก่เทศบาลนครยะลาหรือไม่ ดังนั้น เมื่อคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาประธานอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์และเป็นส่วนหนึ่งของสัญญาทางปกครอง จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการให้ชำระเงินค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างปรับปรุงถนนของเทศบาลนครยะลา อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยเป็นผู้ทำสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนา ระหว่างเทศบาลนครยะลา ผู้ว่าจ้าง (โจทก์) กับห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ผู้รับจ้าง ต่อมา โจทก์อ้างว่าผู้รับจ้างผิดสัญญาและเรียกให้ชำระค่าปรับตามสัญญาแต่ผู้รับจ้างไม่ได้นำเงินมาชำระ โจทก์จึงแจ้งให้ธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) (จำเลย) ในฐานะผู้ค้ำประกันให้ปฏิบัติตามสัญญา
ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ข้อเท็จจริงในคดีนี้เทศบาลนครยะลา ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ทำสัญญาจ้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนา สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นบริการสาธารณะ ฉะนั้น จึงถือได้ว่าสัญญาจ้างให้ปรับปรุงถนนเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ในการจัดทำสัญญาจ้างนั้น เทศบาลนครยะลา ผู้ว่าจ้าง จะต้องให้ผู้รับจ้างจัดหาหลักประกันเพื่อปฏิบัติตามสัญญา ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๔๑ ที่กำหนดให้คู่สัญญาคือผู้รับจ้างต้องจัดหาหลักประกันเพื่อปฏิบัติตามสัญญา โดยคดีนี้ผู้รับจ้างได้นำหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) (จำเลย) มาเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้าง ลำพังสัญญาค้ำประกันไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือสัญญาที่ให้แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอย่างไรก็ดี แม้สัญญาค้ำประกันดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่ก็เป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ้างปรับปรุงถนน ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง ประกอบกับขณะนี้ได้มีการฟ้องเกี่ยวกับกรณีพิพาทตามสัญญาหลักดังกล่าวอยู่ที่ศาลปกครองสงขลา และประเด็นข้อพิพาทในคดีสัญญาอุปกรณ์จำเลยให้การต่อสู้โต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาหลักว่าผู้รับจ้างไม่ได้ผิดสัญญา จึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยเกี่ยวข้องกับสัญญาหลักเสียก่อน ซึ่งจะมีผลไปถึงสัญญาค้ำประกันต่อไป ดังนั้นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการฟ้องให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันจึงควรดำเนินกระบวนพิจารณายังศาลที่มีเขตอำนาจเดียวกันกับศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่พิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างปรับปรุงถนนซึ่งถือเป็นสัญญาหลัก
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการให้ชำระเงินค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนน ระหว่างเทศบาลนครยะลา โจทก์ กับ ธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองสงขลา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เอกลักษณ์ คัด/ทาน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๘/๒๕๔๖
วันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓
ศาลจังหวัดยะลา
ระหว่าง
ศาลปกครองสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดยะลาส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เทศบาลนครยะลา ได้ยื่นฟ้องธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) ต่อศาลจังหวัดยะลาให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกัน จำนวน ๑,๓๗๐,๔๖๘.๑๐ บาท เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑/๒๕๔๖ อ้างว่าเมื่อวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๒ ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ได้ทำสัญญารับจ้างกับโจทก์ตามสัญญาเลขที่ ๖๘/๒๕๔๒ เพื่อดำเนินการก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรสสาย ๒ และสายทุ่งนา เป็นเงิน ๒๓,๘๙๔,๐๐๐ บาท กำหนดแล้วเสร็จในวันที่ ๑๐ ธันวาคม ๒๕๔๓ โดยในสัญญากำหนดว่าหากไม่แล้วเสร็จตามกำหนดและโจทก์ไม่ได้บอกเลิกสัญญา ผู้รับจ้างต้องชำระค่าปรับเป็นเงินวันละ ๕๙,๗๓๕ บาท นับจากวันครบกำหนดแล้วเสร็จจนถึงวันบอกเลิกสัญญา และธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) สาขายะลา(จำเลย) เป็นผู้ทำสัญญาค้ำประกันในวงเงิน ๑,๑๙๔,๗๐๐ บาท ไว้กับโจทก์ ต่อมา ห้างหุ้นส่วนจำกัด เจริญทิพย์การโยธา ได้ผิดสัญญาโดยไม่ดำเนินการก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลา โจทก์ได้มีหนังสือบอกเลิกสัญญาไปยังผู้รับจ้าง เมื่อวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๔๔ และให้ชำระค่าปรับจำนวน ๒๗ วันเป็นเงิน ๑,๖๑๒,๘๔๕ บาท ต่อมาวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๔ ผู้รับจ้างมีหนังสือยอมชำระค่าปรับแก่โจทก์ แต่ไม่ได้นำเงินมาชำระ โจทก์จึงแจ้งจำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันให้รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จำเลยให้การต่อสู้ว่า สัญญาก่อสร้างถนนซึ่งจำเลยทำสัญญาค้ำประกัน ยังไม่เลิกกัน และยื่นคำร้องว่าคดีนี้เป็นสัญญาทางปกครองต้องฟ้องที่ศาลปกครองสงขลา ทั้งห้างหุ้นส่วนจำกัด เจริญทิพย์การโยธา ได้ฟ้องโจทก์ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๓๔/๒๕๔๔ ลงวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๔๔ คดีโอนไปยังศาลปกครองสงขลา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๙/๒๕๔๔ ขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งหรือคำพิพากษาว่าหนังสือบอกเลิกสัญญาจ้างของเทศบาลนครยะลาไม่ชอบด้วยกฎหมายและขอให้เพิกถอนการยกเลิกสัญญาและต่อมาทางห้างฯ ได้เพิ่มเติมฟ้องเรียกค่าเสียหายเป็นเงิน ๒,๗๗๕,๓๐๘ บาท ฐานที่โจทก์ผิดสัญญา และไม่จ่ายค่าสินไหมทดแทนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๖๐๕ โจทก์ทำคำชี้แจงว่า โจทก์ฟ้องจำเลยในเรื่องผิดสัญญาค้ำประกันที่จำเลยทำให้กับโจทก์ สัญญาค้ำประกันไม่ได้เป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กล่าวคือไม่ใช่สัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครองขอให้ดำเนินกระบวนพิจารณาที่ศาลจังหวัดยะลาต่อไป ศาลจังหวัดยะลาเห็นว่า คดีนี้แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือโจทก์เป็นราชการส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาที่โจทก์ฟ้องมิได้เป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จึงมิได้เป็นสัญญาทางปกครอง หากจำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันจะยกข้อต่อสู้ของลูกหนี้ตามสัญญาทางปกครอง ซึ่งพิพาทกันอยู่ที่ศาลปกครองขึ้นว่ากล่าวโจทก์ได้ ก็เป็นเรื่องจำเลยควรขอเข้าเป็นคู่ความร่วมกับลูกหนี้ในคดีของศาลปกครองสงขลาเสียแต่แรก การที่มิได้ขวนขวายดังกล่าวย่อมถือเป็นการละเลยไม่ยกข้อต่อสู้ หรือเต็มใจยอมรับเอาผลจากคดีที่ลูกหนี้ได้ฟ้องคดีต่อศาลปกครองจังหวัดสงขลาแล้ว คดีนี้จึงมิใช่คดีปกครอง เป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดยะลา
ศาลปกครองสงขลาเห็นว่า การที่ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา (ผู้ฟ้องคดี) ฟ้องเทศบาลนครยะลา (ผู้ถูกฟ้องคดี) ต่อศาลปกครองสงขลา คดีหมายเลขดำที่ ๑๗๙/๒๕๔๔ ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนา ตามสัญญาเลขที่ ๖๘/๒๕๔๒ ลงวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๒ โดยในขณะทำสัญญาจ้างดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) มามอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าว ต่อมาผู้ฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาจ้างโดยมิชอบ ปรับและริบหลักประกันสัญญาโดยมิชอบ ขอให้ศาลปกครองพิพากษาเพิกถอนหนังสือบอกเลิกสัญญาระงับการปรับและริบหลักประกันสัญญา กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระค่าจ้างและค่าเสียหาย ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ฟ้องคดีทำงานไม่เสร็จตามกำหนดในสัญญาจ้าง การบอกเลิกสัญญา การปรับและการริบหลักประกันสัญญาชอบแล้วและฟ้องแย้งขอให้ศาลบังคับผู้ฟ้องคดีชำระค่าปรับและค่าเสียหาย นั้น การจะพิจารณาว่า สัญญาใดจะเป็นสัญญาทางปกครองต้องพิจารณาตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ทั้งนี้ย่อมต้องหมายความรวมถึงสัญญาหนึ่งเกิดขึ้นโดยมูลเหตุจากสัญญาทางปกครองและมีความเกี่ยวโยงอย่างมากกับสัญญาทางปกครองนั้นโดยสัญญาทางปกครองจะเป็นสัญญาประธาน และสัญญาที่เกิดขึ้นโดยอาศัยสัญญาทางปกครองนั้นเป็นสัญญาอุปกรณ์กล่าวคือ หากสัญญาทางปกครองฉบับหนึ่งส่งผลให้เกิดสัญญาอื่นขึ้นมา สัญญาอื่นนั้นถือเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครอง และถือได้ว่าสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครองนั้นเป็นสัญญาทางปกครองด้วยโดยไม่จำต้องพิจารณาถึงวัตถุประสงค์หรือสาระของสัญญาอุปกรณ์ เพราะเหตุว่าสัญญาดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของสัญญาทางปกครอง
สำหรับในเรื่องนี้ปรากฏข้อเท็จจริงว่า สัญญาค้ำประกันที่ธนาคารทหารไทย จำกัด(มหาชน) ทำไว้กับเทศบาลนครยะลานั้นเกิดขึ้นโดยอาศัยมูลเหตุจากสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนา ที่ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ทำไว้กับเทศบาลนครยะลา โดยในข้อ ๓ ของสัญญาก่อสร้างปรับปรุงถนนดังกล่าวระบุว่าในขณะทำสัญญาจ้างนี้ ผู้รับจ้าง (ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา) ได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด(มหาชน) เป็นจำนวนเงิน ๑,๑๙๔,๗๐๐ บาท มามอบให้แก่ผู้ว่าจ้าง(เทศบาลนครยะลา) เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา และตามข้อ ๑ ของหนังสือสัญญาค้ำประกันก็ระบุว่า ตามที่ห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ได้ทำสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนากับเทศบาลนครยะลา ซึ่งผู้รับจ้างต้องวางหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาต่อผู้ว่าจ้างนั้น ธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) ยอมผูกพันตนโดยไม่มีเงื่อนไขที่จะค้ำประกันชนิดเพิกถอนไม่ได้ เช่นเดียวกับลูกหนี้ชั้นต้นในการชำระเงินให้ตามสิทธิเรียกร้องของผู้ว่าจ้าง จำนวน ไม่เกิน ๑,๑๙๔,๗๐๐ บาท ในกรณีที่ผู้รับจ้างก่อให้เกิดความเสียหายใด ๆ หรือต้องชำระค่าปรับหรือค่าใช้จ่ายใด ๆ หรือผู้รับจ้างมิได้ปฏิบัติตามภาระหน้าที่ใด ๆ ที่กำหนดในสัญญาดังกล่าวข้างต้น ทั้งนี้ โดยธนาคารทหารไทย จำกัด(มหาชน) จะไม่อ้างสิทธิใด ๆ เพื่อโต้แย้ง และผู้ว่าจ้างไม่จำต้องเรียกร้องให้ผู้รับจ้างชำระหนี้นั้นก่อน ฉะนั้น สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองจึงมีฐานะเป็นสัญญาประธาน ส่วนสัญญาค้ำประกันดังกล่าวมีฐานะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครอง และแม้ว่าสัญญาค้ำประกันจะเป็นสัญญาคนละฉบับกับสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนน แต่การที่จะพิจารณาว่าธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) จะต้องชำระเงินให้แก่เทศบาลนครยะลาตามสัญญาค้ำประกันหรือไม่ จักต้องพิจารณาตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนซึ่งเป็นสัญญาประธานก่อนว่าห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ผิดสัญญาและต้องชำระเงินให้แก่เทศบาลนครยะลาหรือไม่ ดังนั้น เมื่อคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาประธานอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์และเป็นส่วนหนึ่งของสัญญาทางปกครอง จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการให้ชำระเงินค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างปรับปรุงถนนของเทศบาลนครยะลา อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยเป็นผู้ทำสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนา ระหว่างเทศบาลนครยะลา ผู้ว่าจ้าง (โจทก์) กับห้างหุ้นส่วนจำกัดเจริญทิพย์การโยธา ผู้รับจ้าง ต่อมา โจทก์อ้างว่าผู้รับจ้างผิดสัญญาและเรียกให้ชำระค่าปรับตามสัญญาแต่ผู้รับจ้างไม่ได้นำเงินมาชำระ โจทก์จึงแจ้งให้ธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) (จำเลย) ในฐานะผู้ค้ำประกันให้ปฏิบัติตามสัญญา
ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนนเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ข้อเท็จจริงในคดีนี้เทศบาลนครยะลา ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ทำสัญญาจ้างปรับปรุงถนนสายสิโรรส สาย ๒ และสายทุ่งนา สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นบริการสาธารณะ ฉะนั้น จึงถือได้ว่าสัญญาจ้างให้ปรับปรุงถนนเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ในการจัดทำสัญญาจ้างนั้น เทศบาลนครยะลา ผู้ว่าจ้าง จะต้องให้ผู้รับจ้างจัดหาหลักประกันเพื่อปฏิบัติตามสัญญา ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๔๑ ที่กำหนดให้คู่สัญญาคือผู้รับจ้างต้องจัดหาหลักประกันเพื่อปฏิบัติตามสัญญา โดยคดีนี้ผู้รับจ้างได้นำหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) (จำเลย) มาเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้าง ลำพังสัญญาค้ำประกันไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือสัญญาที่ให้แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอย่างไรก็ดี แม้สัญญาค้ำประกันดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง แต่ก็เป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ้างปรับปรุงถนน ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง ประกอบกับขณะนี้ได้มีการฟ้องเกี่ยวกับกรณีพิพาทตามสัญญาหลักดังกล่าวอยู่ที่ศาลปกครองสงขลา และประเด็นข้อพิพาทในคดีสัญญาอุปกรณ์จำเลยให้การต่อสู้โต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาหลักว่าผู้รับจ้างไม่ได้ผิดสัญญา จึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยเกี่ยวข้องกับสัญญาหลักเสียก่อน ซึ่งจะมีผลไปถึงสัญญาค้ำประกันต่อไป ดังนั้นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการฟ้องให้ชำระเงินตามสัญญาค้ำประกันจึงควรดำเนินกระบวนพิจารณายังศาลที่มีเขตอำนาจเดียวกันกับศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่พิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างปรับปรุงถนนซึ่งถือเป็นสัญญาหลัก
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการให้ชำระเงินค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงถนน ระหว่างเทศบาลนครยะลา โจทก์ กับ ธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองสงขลา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เอกลักษณ์ คัด/ทาน
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) และมาตรา 3
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๗/๒๕๔๖
วันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดสิงห์บุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสิงห์บุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม (ที่ถูกต้องคือ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) เนื่องจากเป็นกรณีจำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น)
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ ตุลาคม ๒๕๔๔ องค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรี โดยนายศุภวัฒน์ เทียนถาวร นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรี เป็นโจทก์ ยื่นฟ้องนางปริมพร อ่ำพันธุ์ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดสิงห์บุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๙๙/๒๕๔๔ ความว่า โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๔๙๘ มีนายศุภวัฒน์ เทียนถาวร นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้มีอำนาจกระทำการแทน ส่วนจำเลย ขณะนั้นดำรงตำแหน่งเลขานุการจังหวัดสิงห์บุรี ตั้งแต่วันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๕๒๙ ถึง ๒๓ มิถุนายน ๒๕๓๔ มีอำนาจหน้าที่ควบคุมตรวจสอบการจัดงานด้านต่าง ๆ เช่น งานธุรการ งานสัญญา งานบุคคล งานจัดระบบงาน งานการเงินและบัญชี งานพัสดุ งานระเบียบแบบแผน รวบรวมสถิติ ติดตามผลการปฏิบัติตามคำสั่งหัวหน้าส่วนราชการ ตอบปัญหา ชี้แจงเรื่องต่าง ๆ เกี่ยวกับงานในหน้าที่และปฏิบัติงานอื่นอันเกี่ยวข้อง รวมทั้งการติดต่อประสานงาน การวางแผน มอบหมายงาน ควบคุม ตรวจสอบ ให้คำปรึกษา แนะนำปรับปรุงแก้ไข ติดตามประเมินผล และแก้ปัญหาขัดข้องในการปฏิบัติงานตามที่ได้รับมอบหมาย
ระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๒๘ ถึงเดือนธันวาคม พ.ศ. ๒๕๒๘ โจทก์ได้ซื้อวัสดุงานบ้านงานครัวประเภทเครื่องดูดฝุ่น โต๊ะ เก้าอี้ แจกัน หม้อหุงข้าว ถ้วยชาม เครื่องปรับอากาศ พัดลมดูดอากาศ ต่อมาวันที่ ๑๘ - ๒๐ มีนาคม ๒๕๒๙ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินตรวจพบว่ามีสิ่งของจำนวน ๑๕ รายการ สูญหายไป จำเลยซึ่งดำรงตำแหน่งเลขานุการจังหวัดได้รู้หรือควรรู้ว่าสิ่งของที่จัดซื้อมาอยู่ในความครอบครองดูแลรักษาของจำเลยได้สูญหาย จำเลยจึงมีหน้าที่ต้องดำเนินการตรวจสอบและทำบันทึกเสนอผู้ว่าราชการจังหวัด เพื่อหาตัวบุคคลที่รู้เห็นหรือได้กระทำผิดมารับโทษทางวินัย ทางอาญาและรับผิดชดใช้ค่าเสียหายในทางแพ่ง แต่จำเลยก็หาได้ดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อที่จะหาตัวผู้ที่ต้องรับผิดมาลงโทษแต่อย่างใด จนกระทั่งสำนักงานจังหวัดสิงห์บุรีมีหนังสือสั่งการให้โจทก์สอบสวนหาผู้รับผิดทางแพ่ง จำเลยจึงได้ดำเนินการจัดทำคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนหาผู้รับผิดทางแพ่ง แต่ไม่ได้ดำเนินการให้ครบถ้วนทุกรายการ ต่อมาสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการหาตัวผู้กระทำผิดในสิ่งของที่สูญหายอีกจำนวน ๓๒,๘๐๐ บาท จำเลยได้ลงลายมือชื่อรับหนังสือดังกล่าวแต่ไม่เสนอให้โจทก์ทราบและไม่ปรากฏว่ามีการดำเนินการตามที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแจ้งมา การที่จำเลยมีหน้าที่ต้องทำการแต่งตั้งและเสนอผู้บังคับบัญชาเพื่อหาตัวบุคคลที่ต้องรับผิดและไม่ดำเนินการให้เป็นไปตามความประสงค์ของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน โดยไม่ดำเนินการตามหน้าที่ ทำให้ไม่มีการตั้งกรรมการตรวจสอบกรณีที่ทรัพย์สินของทางราชการสูญหาย ซึ่งการงดเว้นการกระทำของจำเลย เป็นการกระทำโดยจงใจให้โจทก์ได้รับความเสียหาย โจทก์จึงฟ้องขอให้จำเลยชดใช้เงินจำนวน ๓๒,๘๐๐ บาท พร้อมทั้งดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ นับแต่วันที่ ๑๘ มีนาคม ๒๕๒๙ จนถึงวันฟ้องรวมเป็นเงิน ๓๖,๙๐๐ บาท และให้ชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีในต้นเงิน ๓๒,๘๐๐ บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยได้ยื่นคำร้องลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๖ ขอให้ศาลรอการพิจารณาคดีไว้ชั่วคราวและให้ทำความเห็นส่งไปยังศาลปกครอง เนื่องจากจำเลยเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองกลาง ไม่อยู่ในอำนาจของศาลจังหวัดสิงห์บุรี และข้อเท็จจริงอย่างเดียวกันนี้ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้มีแนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่าคดีเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทของข้าราชการจนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการ อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๗/๒๕๔๕ และที่ ๒๐/๒๕๔๕ ทั้งนี้ จำเลยได้ยื่นฟ้องโจทก์ในคดีนี้ต่อศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๑๐ กันยายน ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นวันก่อนที่โจทก์ได้ยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาลจังหวัดสิงห์บุรี โดยเห็นว่าคำสั่งของโจทก์ที่ให้ชดใช้เงินแก่โจทก์จำนวน ๓๒,๘๐๐ บาท เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งศาลปกครองกลางได้รับคำฟ้องไว้พิจารณาแล้ว เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๓๖/๒๕๔๔
ศาลจังหวัดสิงห์บุรีพิเคราะห์เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีให้ผู้ถูกฟ้องคดีต้องรับผิดในทางละเมิดอันเป็นความผิดส่วนตัวในทางแพ่ง มิใช่การปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติในทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดสิงห์บุรี คำฟ้องนี้จึงไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง จึงให้รอการพิจารณาคดีชั่วคราวและส่งความเห็นนี้ไปยังศาลปกครองเพื่อทำความเห็นและดำเนินการตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ตามมาตรา ๒๗๖ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งบัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้ (๑) ... (๒) ... (๓) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร" แล้ว เห็นว่า คดีนี้ โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ฟ้องจำเลยซึ่งขณะเกิดเหตุเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของโจทก์ กล่าวหาว่าจำเลยละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการตรวจสอบและทำบันทึกเสนอผู้บังคับบัญชาเพื่อหาผู้รับผิดในกรณีที่ทรัพย์สินของทางราชการสูญหาย จนกระทั่งสำนักงานจังหวัดสิงห์บุรีมีหนังสือสั่งการให้โจทก์สอบสวนหาผู้รับผิดทางแพ่ง แต่ดำเนินการไม่ครบถ้วนทุกรายการ ต่อมาสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการหาผู้รับผิดในทรัพย์สินของทางราชการที่สูญหายอีกบางรายการ จำเลยได้ลงชื่อรับหนังสือดังกล่าว แต่ไม่ดำเนินการตามหน้าที่จึงไม่มีการตั้งกรรมการสอบสวนหาผู้รับผิดเพื่อชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ คำฟ้องคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ปฏิบัติ ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังกล่าว
คำวินิจฉัย
คดีนี้สรุปข้อเท็จจริงจากคำฟ้องได้ว่า ขณะเกิดเหตุจำเลยดำรงตำแหน่งเลขานุการจังหวัดสิงห์บุรี (๑๐ มีนาคม ๒๕๒๙ ถึง๒๓ มิถุนายน ๒๕๓๔) เป็นผู้ปกครองบังคับบัญชาและรับผิดชอบงานในหน้าที่ของสำนักงานเลขานุการจังหวัด ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรี ขณะเกิดเหตุจำเลยจึงเป็นข้าราชการในสังกัดโจทก์ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยได้รู้หรือควรรู้ว่าสิ่งของที่จัดซื้อมาอยู่ในความครอบครองดูแลรักษาของจำเลยได้สูญหายไป จำเลยจึงมีหน้าที่ต้องดำเนินการตรวจสอบและทำบันทึกเสนอผู้ว่าราชการจังหวัด เพื่อหาตัวบุคคลที่รู้เห็นหรือได้กระทำผิดมารับโทษทางวินัย ทางอาญาและรับผิดชดใช้ค่าเสียหายในทางแพ่ง แต่จำเลยก็หาได้ดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อที่จะหาตัวผู้ที่ต้องรับผิดมาลงโทษแต่อย่างใด จนกระทั่งสำนักงานจังหวัดสิงห์บุรีมีหนังสือสั่งการให้โจทก์สอบสวนหาผู้รับผิดทางแพ่ง จำเลยจึงได้ดำเนินการจัดทำคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนหาผู้รับผิดทางแพ่ง แต่ไม่ได้ดำเนินการให้ครบถ้วนทุกรายการ ต่อมาสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการหาตัวผู้กระทำผิดในสิ่งของที่ยังสูญหาย จำเลยลงลายมือชื่อรับหนังสือดังกล่าวแต่ไม่เสนอให้โจทก์ทราบและไม่ปรากฏว่ามีการดำเนินการตามที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแจ้งมา การที่จำเลยมีหน้าที่ต้องทำการแต่งตั้งคณะกรรมการและเสนอผู้บังคับบัญชาเพื่อหาตัวบุคคลที่ต้องรับผิดและไม่ดำเนินการให้เป็นไปตามความประสงค์ของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน โดยไม่ดำเนินการตามหน้าที่ ทำให้ไม่มีการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบกรณีที่ทรัพย์สินของทางราชการสูญหาย ซึ่งการงดเว้นการกระทำของจำเลย เป็นการกระทำโดยจงใจให้โจทก์ได้รับความเสียหาย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการเรียกค่าเสียหายจากเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นนิติบุคคลและเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่า จำเลย (ซึ่งขณะเกิดเหตุดำรงตำแหน่งเลขานุการจังหวัดสิงห์บุรี) ละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการเสนอเรื่องต่อผู้บังคับบัญชาตามที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการหาตัวผู้กระทำผิดในสิ่งของที่ยังสูญหาย ทำให้ไม่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อหาบุคคลที่ต้องรับผิดในทรัพย์สินของราชการที่ยังสูญหายดังกล่าวจนเป็นเหตุให้โจทก์เสียหาย พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" กรณีจึงเป็นคดีพิพาทระหว่างราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ของราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการเรียกค่าเสียหายจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ ระหว่าง องค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรี โจทก์ กับนางปริมพร อ่ำพันธุ์ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่
ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๗/๒๕๔๖
วันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดสิงห์บุรี
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสิงห์บุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม (ที่ถูกต้องคือ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) เนื่องจากเป็นกรณีจำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น)
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๘ ตุลาคม ๒๕๔๔ องค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรี โดยนายศุภวัฒน์ เทียนถาวร นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรี เป็นโจทก์ ยื่นฟ้องนางปริมพร อ่ำพันธุ์ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดสิงห์บุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๙๙/๒๕๔๔ ความว่า โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๔๙๘ มีนายศุภวัฒน์ เทียนถาวร นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้มีอำนาจกระทำการแทน ส่วนจำเลย ขณะนั้นดำรงตำแหน่งเลขานุการจังหวัดสิงห์บุรี ตั้งแต่วันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๕๒๙ ถึง ๒๓ มิถุนายน ๒๕๓๔ มีอำนาจหน้าที่ควบคุมตรวจสอบการจัดงานด้านต่าง ๆ เช่น งานธุรการ งานสัญญา งานบุคคล งานจัดระบบงาน งานการเงินและบัญชี งานพัสดุ งานระเบียบแบบแผน รวบรวมสถิติ ติดตามผลการปฏิบัติตามคำสั่งหัวหน้าส่วนราชการ ตอบปัญหา ชี้แจงเรื่องต่าง ๆ เกี่ยวกับงานในหน้าที่และปฏิบัติงานอื่นอันเกี่ยวข้อง รวมทั้งการติดต่อประสานงาน การวางแผน มอบหมายงาน ควบคุม ตรวจสอบ ให้คำปรึกษา แนะนำปรับปรุงแก้ไข ติดตามประเมินผล และแก้ปัญหาขัดข้องในการปฏิบัติงานตามที่ได้รับมอบหมาย
ระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๒๘ ถึงเดือนธันวาคม พ.ศ. ๒๕๒๘ โจทก์ได้ซื้อวัสดุงานบ้านงานครัวประเภทเครื่องดูดฝุ่น โต๊ะ เก้าอี้ แจกัน หม้อหุงข้าว ถ้วยชาม เครื่องปรับอากาศ พัดลมดูดอากาศ ต่อมาวันที่ ๑๘ - ๒๐ มีนาคม ๒๕๒๙ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินตรวจพบว่ามีสิ่งของจำนวน ๑๕ รายการ สูญหายไป จำเลยซึ่งดำรงตำแหน่งเลขานุการจังหวัดได้รู้หรือควรรู้ว่าสิ่งของที่จัดซื้อมาอยู่ในความครอบครองดูแลรักษาของจำเลยได้สูญหาย จำเลยจึงมีหน้าที่ต้องดำเนินการตรวจสอบและทำบันทึกเสนอผู้ว่าราชการจังหวัด เพื่อหาตัวบุคคลที่รู้เห็นหรือได้กระทำผิดมารับโทษทางวินัย ทางอาญาและรับผิดชดใช้ค่าเสียหายในทางแพ่ง แต่จำเลยก็หาได้ดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อที่จะหาตัวผู้ที่ต้องรับผิดมาลงโทษแต่อย่างใด จนกระทั่งสำนักงานจังหวัดสิงห์บุรีมีหนังสือสั่งการให้โจทก์สอบสวนหาผู้รับผิดทางแพ่ง จำเลยจึงได้ดำเนินการจัดทำคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนหาผู้รับผิดทางแพ่ง แต่ไม่ได้ดำเนินการให้ครบถ้วนทุกรายการ ต่อมาสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการหาตัวผู้กระทำผิดในสิ่งของที่สูญหายอีกจำนวน ๓๒,๘๐๐ บาท จำเลยได้ลงลายมือชื่อรับหนังสือดังกล่าวแต่ไม่เสนอให้โจทก์ทราบและไม่ปรากฏว่ามีการดำเนินการตามที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแจ้งมา การที่จำเลยมีหน้าที่ต้องทำการแต่งตั้งและเสนอผู้บังคับบัญชาเพื่อหาตัวบุคคลที่ต้องรับผิดและไม่ดำเนินการให้เป็นไปตามความประสงค์ของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน โดยไม่ดำเนินการตามหน้าที่ ทำให้ไม่มีการตั้งกรรมการตรวจสอบกรณีที่ทรัพย์สินของทางราชการสูญหาย ซึ่งการงดเว้นการกระทำของจำเลย เป็นการกระทำโดยจงใจให้โจทก์ได้รับความเสียหาย โจทก์จึงฟ้องขอให้จำเลยชดใช้เงินจำนวน ๓๒,๘๐๐ บาท พร้อมทั้งดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ นับแต่วันที่ ๑๘ มีนาคม ๒๕๒๙ จนถึงวันฟ้องรวมเป็นเงิน ๓๖,๙๐๐ บาท และให้ชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีในต้นเงิน ๓๒,๘๐๐ บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยได้ยื่นคำร้องลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๖ ขอให้ศาลรอการพิจารณาคดีไว้ชั่วคราวและให้ทำความเห็นส่งไปยังศาลปกครอง เนื่องจากจำเลยเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองกลาง ไม่อยู่ในอำนาจของศาลจังหวัดสิงห์บุรี และข้อเท็จจริงอย่างเดียวกันนี้ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้มีแนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่าคดีเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทของข้าราชการจนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการ อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๗/๒๕๔๕ และที่ ๒๐/๒๕๔๕ ทั้งนี้ จำเลยได้ยื่นฟ้องโจทก์ในคดีนี้ต่อศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๑๐ กันยายน ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นวันก่อนที่โจทก์ได้ยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาลจังหวัดสิงห์บุรี โดยเห็นว่าคำสั่งของโจทก์ที่ให้ชดใช้เงินแก่โจทก์จำนวน ๓๒,๘๐๐ บาท เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งศาลปกครองกลางได้รับคำฟ้องไว้พิจารณาแล้ว เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๓๖/๒๕๔๔
ศาลจังหวัดสิงห์บุรีพิเคราะห์เห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีให้ผู้ถูกฟ้องคดีต้องรับผิดในทางละเมิดอันเป็นความผิดส่วนตัวในทางแพ่ง มิใช่การปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติในทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดสิงห์บุรี คำฟ้องนี้จึงไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง จึงให้รอการพิจารณาคดีชั่วคราวและส่งความเห็นนี้ไปยังศาลปกครองเพื่อทำความเห็นและดำเนินการตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ตามมาตรา ๒๗๖ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งบัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้ (๑) ... (๒) ... (๓) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร" แล้ว เห็นว่า คดีนี้ โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ฟ้องจำเลยซึ่งขณะเกิดเหตุเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของโจทก์ กล่าวหาว่าจำเลยละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการตรวจสอบและทำบันทึกเสนอผู้บังคับบัญชาเพื่อหาผู้รับผิดในกรณีที่ทรัพย์สินของทางราชการสูญหาย จนกระทั่งสำนักงานจังหวัดสิงห์บุรีมีหนังสือสั่งการให้โจทก์สอบสวนหาผู้รับผิดทางแพ่ง แต่ดำเนินการไม่ครบถ้วนทุกรายการ ต่อมาสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการหาผู้รับผิดในทรัพย์สินของทางราชการที่สูญหายอีกบางรายการ จำเลยได้ลงชื่อรับหนังสือดังกล่าว แต่ไม่ดำเนินการตามหน้าที่จึงไม่มีการตั้งกรรมการสอบสวนหาผู้รับผิดเพื่อชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ คำฟ้องคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ปฏิบัติ ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังกล่าว
คำวินิจฉัย
คดีนี้สรุปข้อเท็จจริงจากคำฟ้องได้ว่า ขณะเกิดเหตุจำเลยดำรงตำแหน่งเลขานุการจังหวัดสิงห์บุรี (๑๐ มีนาคม ๒๕๒๙ ถึง๒๓ มิถุนายน ๒๕๓๔) เป็นผู้ปกครองบังคับบัญชาและรับผิดชอบงานในหน้าที่ของสำนักงานเลขานุการจังหวัด ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรี ขณะเกิดเหตุจำเลยจึงเป็นข้าราชการในสังกัดโจทก์ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยได้รู้หรือควรรู้ว่าสิ่งของที่จัดซื้อมาอยู่ในความครอบครองดูแลรักษาของจำเลยได้สูญหายไป จำเลยจึงมีหน้าที่ต้องดำเนินการตรวจสอบและทำบันทึกเสนอผู้ว่าราชการจังหวัด เพื่อหาตัวบุคคลที่รู้เห็นหรือได้กระทำผิดมารับโทษทางวินัย ทางอาญาและรับผิดชดใช้ค่าเสียหายในทางแพ่ง แต่จำเลยก็หาได้ดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อที่จะหาตัวผู้ที่ต้องรับผิดมาลงโทษแต่อย่างใด จนกระทั่งสำนักงานจังหวัดสิงห์บุรีมีหนังสือสั่งการให้โจทก์สอบสวนหาผู้รับผิดทางแพ่ง จำเลยจึงได้ดำเนินการจัดทำคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนหาผู้รับผิดทางแพ่ง แต่ไม่ได้ดำเนินการให้ครบถ้วนทุกรายการ ต่อมาสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการหาตัวผู้กระทำผิดในสิ่งของที่ยังสูญหาย จำเลยลงลายมือชื่อรับหนังสือดังกล่าวแต่ไม่เสนอให้โจทก์ทราบและไม่ปรากฏว่ามีการดำเนินการตามที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแจ้งมา การที่จำเลยมีหน้าที่ต้องทำการแต่งตั้งคณะกรรมการและเสนอผู้บังคับบัญชาเพื่อหาตัวบุคคลที่ต้องรับผิดและไม่ดำเนินการให้เป็นไปตามความประสงค์ของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน โดยไม่ดำเนินการตามหน้าที่ ทำให้ไม่มีการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบกรณีที่ทรัพย์สินของทางราชการสูญหาย ซึ่งการงดเว้นการกระทำของจำเลย เป็นการกระทำโดยจงใจให้โจทก์ได้รับความเสียหาย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการเรียกค่าเสียหายจากเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นนิติบุคคลและเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่า จำเลย (ซึ่งขณะเกิดเหตุดำรงตำแหน่งเลขานุการจังหวัดสิงห์บุรี) ละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการเสนอเรื่องต่อผู้บังคับบัญชาตามที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ดำเนินการหาตัวผู้กระทำผิดในสิ่งของที่ยังสูญหาย ทำให้ไม่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อหาบุคคลที่ต้องรับผิดในทรัพย์สินของราชการที่ยังสูญหายดังกล่าวจนเป็นเหตุให้โจทก์เสียหาย พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" กรณีจึงเป็นคดีพิพาทระหว่างราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ของราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการเรียกค่าเสียหายจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ ระหว่าง องค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรี โจทก์ กับนางปริมพร อ่ำพันธุ์ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่
ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๖/๒๕๔๖
วันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองเรียกเงินค่าขนย้ายคืนจากเอกชนตามโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำ "โครงการฝายราษีไศล"
ศาลจังหวัดศรีสะเกษ
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดศรีสะเกษโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๔ เมษายน ๒๕๔๕ กรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน โดยนางสิริพร ไศละสูต อธิบดีกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน ยื่นฟ้องนางสาวบัวลี หรือนางบัวลี กลีบบัว กับพวกรวม ๗ คน ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๑๕ - ๙๒๑/๒๕๔๕ อ้างว่า เมื่อปี ๒๕๓๔ ถึงปี ๒๕๓๕ โจทก์ได้จัดทำโครงการฝายราษีไศลเพื่อประโยชน์ทางด้านพลังงานและเกษตรกรรมครอบคลุมพื้นที่ ๓ จังหวัด ก่อสร้างแล้วเสร็จในเดือนตุลาคม ๒๕๓๖ ในการก่อสร้างนั้นโจทก์ได้ทำการก่อสร้างลงในที่สาธารณประโยชน์ทั้งหมด จึงไม่จำเป็นต้องจ่ายค่าชดเชย ต่อมาราษฎรในพื้นที่ก่อสร้างและพื้นที่ใกล้เคียงชุมนุมเรียกร้องให้รัฐบาลจ่ายเงินชดเชยโดยอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการก่อสร้างฝายราษีไศลเนื่องจากที่ดินถูกน้ำท่วม เมื่อวันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๓๙ คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้โจทก์จ่ายค่าขนย้ายให้กับราษฎรดังกล่าวซึ่งเป็นการจ่ายย้อนหลัง โดยให้นำมติคณะรัฐมนตรีวันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๓๒ มาใช้บังคับ ซึ่งมีขั้นตอนการจ่ายเงินตามหนังสือของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ กษ ๐๓๐๒/๘๕๗๕ ลงวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๓๒ เรื่อง ขออนุมัติหลักการเกี่ยวกับการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดิน ค่ารื้อย้ายบ้านเรือน สิ่งปลูกสร้าง ค่าทดแทนต้นไม้ยืนต้น พืชล้มลุกให้แก่ราษฎรผู้ถือครองที่ดินซึ่งไม่มีเอกสารสิทธิ และการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินในเขตนิคมฯ ที่ถูกเขตการก่อสร้างโครงการชลประทาน ข้อ ๔ โจทก์จึงต้องตรวจหลักฐานการครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินของรัฐ โดยโจทก์แจ้งให้ผู้ที่ได้รับความเสียหายยื่นเรื่องต่อโจทก์ผ่านคณะกรรมการที่แต่งตั้งขึ้นตามมติคณะรัฐมนตรีเพื่อขอรับค่าชดเชยเมื่อวันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๓๙ จำเลยทั้งเจ็ดยื่นคำร้องขอรับเงินค่าชดเชยต่อคณะอนุกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงโครงการฝายราษีไศลของโจทก์ แต่ระหว่างที่คณะกรรมการจังหวัดและคณะอนุกรรมการอำเภอพื้นที่เกี่ยวข้องกำลังตรวจสอบสิทธิครอบครองตามคำร้อง จำเลยทั้งเจ็ดกับพวกหลายร้อยคนชุมนุมเรียกร้องให้รัฐบาลจ่ายค่าชดเชย รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบ จึงอนุมัติให้จ่ายค่าชดเชยแก่จำเลยกับพวกไปก่อน โจทก์จึงจ่ายค่าชดเชยให้ ต่อมาโจทก์ได้ทำการตรวจสอบข้อเท็จจริงปรากฏว่า จำเลยกับพวกไม่ได้จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินที่อ้างว่าได้ครอบครองและทำประโยชน์ตามมติคณะรัฐมนตรี จึงไม่มีสิทธิได้รับค่าชดเชย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยทั้งเจ็ดคืนหรือชดใช้เงินพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ในต้นเงินที่แต่ละคนได้รับไปนับแต่วันที่ได้รับ จนกว่าจะชำระเสร็จ และให้จำเลยทั้งเจ็ดชดใช้ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์
จำเลยทั้งเจ็ดให้การในทำนองเดียวกันว่า โจทก์ไม่ใช่ผู้เสียหายจึงไม่มีอำนาจฟ้องโจทก์ใช้สิทธิโดยไม่สุจริต จำเลยและราษฎรผู้ครอบครองที่ดินที่ได้รับผลกระทบจากโครงการฝายราษีไศลใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญเพื่อให้ได้ความยุติธรรม ไม่ได้ข่มขู่รัฐบาล จำเลยทั้งเจ็ดมีสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะได้รับค่าชดเชยในฐานะเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนจากโครงการฝายราษีไศล และปฏิบัติตามขั้นตอนของผู้ที่จะได้รับค่าชดเชย ทั้งขั้นตอนในการตรวจสอบระดับท้องถิ่นและระดับจังหวัดครบถ้วนแล้ว จำเลยทั้งเจ็ดรับเงินโดยสุจริตมีสิทธิตามกฎหมาย และยื่นคำร้องขอรับค่าชดเชยโดยระบุเนื้อที่ ความกว้าง ความยาว และแนวเขตติดต่อไว้ชัดแจ้งแล้ว การแสดงแผนผังเป็นเรื่องผิดวิสัยเพราะน้ำท่วมพื้นที่หมดแล้ว โจทก์ฟ้องเรียกเงินซึ่งเป็นลาภมิควรได้เกิน ๑ ปี จึงขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
ศาลจังหวัดศรีสะเกษเห็นว่า กรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงานซึ่งเป็นส่วนราชการของรัฐและเป็นหน่วยงานทางปกครองได้จัดทำโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำชื่อว่า "โครงการฝายราษีไศล" เพื่อประโยชน์ทางด้านพลังงานและเกษตรกรรมอันเป็นประโยชน์ต่อสาธารณชนโดยรวม เป็นเหตุให้จำเลยและราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณข้างเคียงได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการถูกน้ำท่วมโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องมาจากการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติให้จ่ายค่าชดเชยให้กับจำเลยทั้งเจ็ดและราษฎรดังกล่าวโดยเจรจาจ่ายค่าชดเชยในรูปค่าขนย้าย โดยให้นำหลักเกณฑ์การจ่ายค่าทดแทนตามพระราชบัญญัติเวนคืนมาใช้เป็นแนวปฏิบัติ กรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงานได้จ่ายค่าชดเชยไปแล้วแต่มาเรียกคืนภายหลัง โดยอ้างว่าจำเลยทั้งเจ็ดไม่ได้จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินที่อ้างว่าได้ครอบครองทำประโยชน์ ถือเป็นการปฏิเสธการจ่ายค่าชดเชยทั้งจำเลยก็ต่อสู้ว่าเป็นผู้มีสิทธิได้รับค่าชดเชย ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนของผู้ได้รับค่าชดเชย การไม่จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินเป็นการพ้นวิสัยเพราะที่ดินถูกน้ำท่วม อันเป็นการโต้แย้งคำสั่งทางปกครองของกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงานว่าปฏิเสธไม่ยอมจ่ายค่าชดเชยให้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากคำสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓) หาใช่เป็นเพียงกรณีฟ้องเรียกทรัพย์คืนตามที่โจทก์ตั้งเรื่องฟ้องจำเลยทั้งเจ็ดและพวกแต่เพียงประการเดียวไม่ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากผู้ถูกฟ้องคดีต่างได้ยื่นคำร้องต่อคณะอนุกรรมการฯ ว่า ตนเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนอันเนื่องมาจากโครงการฝายราษีไศลเพราะพื้นที่ครอบครองทำประโยชน์ถูกน้ำท่วมได้รับความเสียหายตามจำนวนเนื้อที่ของแต่ละรายที่ครอบครองทำประโยชน์ อันเป็นการแสดงว่าผู้ถูกฟ้องคดีแต่ละรายมีที่ดินซึ่งได้ครอบครองทำประโยชน์และถูกน้ำท่วมจึงขอรับเงินค่าชดเชยตามหลักเกณฑ์ของมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวข้างต้น ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีได้จ่ายเงินค่าชดเชยให้ผู้ถูกฟ้องคดีในขณะที่การตรวจสอบถึงสิทธิการครอบครองยังไม่เสร็จ เพราะรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบอนุมัติให้จ่ายค่าชดเชยไปก่อนเนื่องจากมีการชุมนุมเรียกร้องให้รัฐบาลจ่ายค่าชดเชย ต่อมาเมื่อทำการตรวจสอบข้อเท็จจริงแล้ว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินที่อ้างว่าได้ครอบครองและทำประโยชน์จึงไม่มีสิทธิได้รับค่าชดเชย อันเป็นการโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีที่ดินที่ได้ครอบครองทำประโยชน์ตามที่ได้ยื่นคำร้องไว้ ผู้ฟ้องคดีมีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหรือชดใช้เงินตามจำนวนที่ได้รับไปพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหรือชดใช้เงินได้นั้นจะต้องฟังข้อเท็จจริงให้เป็นที่ยุติก่อนว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีที่ดินที่ได้ครอบครองทำประโยชน์ในบริเวณที่ถูกน้ำท่วมจากโครงการฝายราษีไศล คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ประกอบประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การสรุปได้ว่า โจทก์ยื่นคำฟ้องว่าโจทก์ทำการก่อสร้างฝายราษีไศลลงในที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งมีประชาชนหลายร้อยคนครอบครองทำประโยชน์อยู่ ภายหลังจากที่ฝายเปิดใช้งานแล้วปรากฏว่า ประชาชนได้รับความเดือดร้อนเพราะที่ดินถูกน้ำท่วม คณะรัฐมนตรีจึงมีมติให้โจทก์จ่ายค่าขนย้ายให้แก่ประชาชนที่เดือดร้อน โดยให้นำหลักเกณฑ์การจ่ายค่าทดแทนตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๓๒ ซึ่งอนุมัติให้จ่ายเงินค่าทดแทนโดยมีหลักเกณฑ์และขั้นตอนตามหนังสือของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ที่ กษ ๐๓๐๒/๘๕๗๕ ลงวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๓๒ ข้อ ๔ มาใช้โดยอนุโลมแต่เนื่องจากหลักเกณฑ์และขั้นตอนดังกล่าวเป็นการจ่ายค่าทดแทนที่ดินก่อนที่จะมีการเวนคืนที่ดิน ส่วนกรณีของโจทก์เป็นการจ่ายเงินค่าขนย้ายย้อนหลัง โจทก์จึงกำหนดขั้นตอนการจ่ายเพิ่มเติมโดยให้ประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อน นอกจากจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนตามหนังสือของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ฯ แล้วจะต้องมายื่นคำร้องกับจัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินของตนที่ครอบครองมายื่นต่อโจทก์อีกด้วย จำเลยทั้งเจ็ดมายื่นคำร้องแต่ไม่ยอมจัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดิน ต่อมาประชาชนรวมตัวกันประท้วงเพื่อเรียกร้องเงินดังกล่าวจนทำให้รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบสั่งการให้โจทก์จ่ายเงินให้แก่ประชาชนไปพลางก่อน โจทก์จึงจ่ายเงินให้ประชาชนรวมทั้งจำเลยทั้งเจ็ดด้วย ต่อมาโจทก์ตรวจสอบแล้วพบว่า จำเลยทั้งเจ็ดไม่ได้จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินของตนมายื่นตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กำหนดไว้ โจทก์จึงเรียกเงินคืนจากจำเลย ส่วนจำเลยทั้งเจ็ดให้การต่อสู้คดีในประเด็นหนึ่งว่า ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนตามกฎหมายครบถ้วนแล้วจึงมีสิทธิที่จะได้รับเงิน
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองเรียกเงินค่าขนย้ายคืนจากเอกชนตามโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำ "โครงการฝายราษีไศล" อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้มีมูลเหตุเนื่องมาจากการที่โจทก์ปฏิบัติตามคำสั่งรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบโดยจ่ายเงินค่าขนย้ายให้แก่ประชาชนรวมทั้งจำเลยทั้งเจ็ดซึ่งเป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนอันเนื่องมาจากการก่อสร้างฝายราษีไศลด้วย ต่อมาโจทก์ทำการตรวจสอบแล้วพบว่าจำเลยทั้งเจ็ดไม่ปฏิบัติตามขั้นตอน จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับเงินดังกล่าว โจทก์จึงเรียกเงินคืนและฟ้องเป็นคดีนี้ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ศาลปกครองจึงมีอำนาจที่จะพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเอกชนในเรื่องความรับผิดอย่างอื่นอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจหรือการกระทำทางปกครองอื่นๆ คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์กล่าวอ้างว่าทำการก่อสร้างฝายลงในที่สาธารณประโยชน์และจำเลยทั้งเจ็ดก็มิได้โต้แย้งว่าที่พิพาทมิใช่ที่สาธารณประโยชน์ คดีไม่มีประเด็นต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินของจำเลยทั้งเจ็ด แต่ประเด็นที่โจทก์จำเลยโต้เถียงกันคือ การที่โจทก์จ่ายเงินค่าขนย้ายให้แก่จำเลยทั้งเจ็ดเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการตามที่กฎหมายกำหนดและตามคำสั่งรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบสั่งการ อันเป็นการกระทำทางปกครองที่เป็นคุณแก่จำเลยทั้งเจ็ด และภายหลังโจทก์ตรวจสอบแล้วพบว่า จำเลยทั้งเจ็ดไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนจึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับเงินและเรียกเงินคืน จำเลยทั้งเจ็ดโต้แย้งว่ามีสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะได้รับเงินค่าชดเชยดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเอกชนเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่น อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองเรียกเงินค่าขนย้ายคืนจากเอกชนตามโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำ "โครงการฝายราษีไศล" ระหว่างกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน โดยนางสิริพร ไศละสูต อธิบดีกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน โจทก์ และนางสาวบัวลี หรือนางบัวลี กลีบบัว กับพวกรวม ๗ คน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองนครราชสีมา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๖/๒๕๔๖
วันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองเรียกเงินค่าขนย้ายคืนจากเอกชนตามโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำ "โครงการฝายราษีไศล"
ศาลจังหวัดศรีสะเกษ
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดศรีสะเกษโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๔ เมษายน ๒๕๔๕ กรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน โดยนางสิริพร ไศละสูต อธิบดีกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน ยื่นฟ้องนางสาวบัวลี หรือนางบัวลี กลีบบัว กับพวกรวม ๗ คน ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๑๕ - ๙๒๑/๒๕๔๕ อ้างว่า เมื่อปี ๒๕๓๔ ถึงปี ๒๕๓๕ โจทก์ได้จัดทำโครงการฝายราษีไศลเพื่อประโยชน์ทางด้านพลังงานและเกษตรกรรมครอบคลุมพื้นที่ ๓ จังหวัด ก่อสร้างแล้วเสร็จในเดือนตุลาคม ๒๕๓๖ ในการก่อสร้างนั้นโจทก์ได้ทำการก่อสร้างลงในที่สาธารณประโยชน์ทั้งหมด จึงไม่จำเป็นต้องจ่ายค่าชดเชย ต่อมาราษฎรในพื้นที่ก่อสร้างและพื้นที่ใกล้เคียงชุมนุมเรียกร้องให้รัฐบาลจ่ายเงินชดเชยโดยอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการก่อสร้างฝายราษีไศลเนื่องจากที่ดินถูกน้ำท่วม เมื่อวันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๓๙ คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้โจทก์จ่ายค่าขนย้ายให้กับราษฎรดังกล่าวซึ่งเป็นการจ่ายย้อนหลัง โดยให้นำมติคณะรัฐมนตรีวันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๓๒ มาใช้บังคับ ซึ่งมีขั้นตอนการจ่ายเงินตามหนังสือของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ กษ ๐๓๐๒/๘๕๗๕ ลงวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๓๒ เรื่อง ขออนุมัติหลักการเกี่ยวกับการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดิน ค่ารื้อย้ายบ้านเรือน สิ่งปลูกสร้าง ค่าทดแทนต้นไม้ยืนต้น พืชล้มลุกให้แก่ราษฎรผู้ถือครองที่ดินซึ่งไม่มีเอกสารสิทธิ และการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินในเขตนิคมฯ ที่ถูกเขตการก่อสร้างโครงการชลประทาน ข้อ ๔ โจทก์จึงต้องตรวจหลักฐานการครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินของรัฐ โดยโจทก์แจ้งให้ผู้ที่ได้รับความเสียหายยื่นเรื่องต่อโจทก์ผ่านคณะกรรมการที่แต่งตั้งขึ้นตามมติคณะรัฐมนตรีเพื่อขอรับค่าชดเชยเมื่อวันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๓๙ จำเลยทั้งเจ็ดยื่นคำร้องขอรับเงินค่าชดเชยต่อคณะอนุกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงโครงการฝายราษีไศลของโจทก์ แต่ระหว่างที่คณะกรรมการจังหวัดและคณะอนุกรรมการอำเภอพื้นที่เกี่ยวข้องกำลังตรวจสอบสิทธิครอบครองตามคำร้อง จำเลยทั้งเจ็ดกับพวกหลายร้อยคนชุมนุมเรียกร้องให้รัฐบาลจ่ายค่าชดเชย รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบ จึงอนุมัติให้จ่ายค่าชดเชยแก่จำเลยกับพวกไปก่อน โจทก์จึงจ่ายค่าชดเชยให้ ต่อมาโจทก์ได้ทำการตรวจสอบข้อเท็จจริงปรากฏว่า จำเลยกับพวกไม่ได้จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินที่อ้างว่าได้ครอบครองและทำประโยชน์ตามมติคณะรัฐมนตรี จึงไม่มีสิทธิได้รับค่าชดเชย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยทั้งเจ็ดคืนหรือชดใช้เงินพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ในต้นเงินที่แต่ละคนได้รับไปนับแต่วันที่ได้รับ จนกว่าจะชำระเสร็จ และให้จำเลยทั้งเจ็ดชดใช้ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์
จำเลยทั้งเจ็ดให้การในทำนองเดียวกันว่า โจทก์ไม่ใช่ผู้เสียหายจึงไม่มีอำนาจฟ้องโจทก์ใช้สิทธิโดยไม่สุจริต จำเลยและราษฎรผู้ครอบครองที่ดินที่ได้รับผลกระทบจากโครงการฝายราษีไศลใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญเพื่อให้ได้ความยุติธรรม ไม่ได้ข่มขู่รัฐบาล จำเลยทั้งเจ็ดมีสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะได้รับค่าชดเชยในฐานะเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนจากโครงการฝายราษีไศล และปฏิบัติตามขั้นตอนของผู้ที่จะได้รับค่าชดเชย ทั้งขั้นตอนในการตรวจสอบระดับท้องถิ่นและระดับจังหวัดครบถ้วนแล้ว จำเลยทั้งเจ็ดรับเงินโดยสุจริตมีสิทธิตามกฎหมาย และยื่นคำร้องขอรับค่าชดเชยโดยระบุเนื้อที่ ความกว้าง ความยาว และแนวเขตติดต่อไว้ชัดแจ้งแล้ว การแสดงแผนผังเป็นเรื่องผิดวิสัยเพราะน้ำท่วมพื้นที่หมดแล้ว โจทก์ฟ้องเรียกเงินซึ่งเป็นลาภมิควรได้เกิน ๑ ปี จึงขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง
ศาลจังหวัดศรีสะเกษเห็นว่า กรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงานซึ่งเป็นส่วนราชการของรัฐและเป็นหน่วยงานทางปกครองได้จัดทำโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำชื่อว่า "โครงการฝายราษีไศล" เพื่อประโยชน์ทางด้านพลังงานและเกษตรกรรมอันเป็นประโยชน์ต่อสาธารณชนโดยรวม เป็นเหตุให้จำเลยและราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินบริเวณข้างเคียงได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการถูกน้ำท่วมโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องมาจากการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติให้จ่ายค่าชดเชยให้กับจำเลยทั้งเจ็ดและราษฎรดังกล่าวโดยเจรจาจ่ายค่าชดเชยในรูปค่าขนย้าย โดยให้นำหลักเกณฑ์การจ่ายค่าทดแทนตามพระราชบัญญัติเวนคืนมาใช้เป็นแนวปฏิบัติ กรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงานได้จ่ายค่าชดเชยไปแล้วแต่มาเรียกคืนภายหลัง โดยอ้างว่าจำเลยทั้งเจ็ดไม่ได้จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินที่อ้างว่าได้ครอบครองทำประโยชน์ ถือเป็นการปฏิเสธการจ่ายค่าชดเชยทั้งจำเลยก็ต่อสู้ว่าเป็นผู้มีสิทธิได้รับค่าชดเชย ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนของผู้ได้รับค่าชดเชย การไม่จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินเป็นการพ้นวิสัยเพราะที่ดินถูกน้ำท่วม อันเป็นการโต้แย้งคำสั่งทางปกครองของกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงานว่าปฏิเสธไม่ยอมจ่ายค่าชดเชยให้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากคำสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓) หาใช่เป็นเพียงกรณีฟ้องเรียกทรัพย์คืนตามที่โจทก์ตั้งเรื่องฟ้องจำเลยทั้งเจ็ดและพวกแต่เพียงประการเดียวไม่ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เกิดจากผู้ถูกฟ้องคดีต่างได้ยื่นคำร้องต่อคณะอนุกรรมการฯ ว่า ตนเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนอันเนื่องมาจากโครงการฝายราษีไศลเพราะพื้นที่ครอบครองทำประโยชน์ถูกน้ำท่วมได้รับความเสียหายตามจำนวนเนื้อที่ของแต่ละรายที่ครอบครองทำประโยชน์ อันเป็นการแสดงว่าผู้ถูกฟ้องคดีแต่ละรายมีที่ดินซึ่งได้ครอบครองทำประโยชน์และถูกน้ำท่วมจึงขอรับเงินค่าชดเชยตามหลักเกณฑ์ของมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวข้างต้น ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีได้จ่ายเงินค่าชดเชยให้ผู้ถูกฟ้องคดีในขณะที่การตรวจสอบถึงสิทธิการครอบครองยังไม่เสร็จ เพราะรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบอนุมัติให้จ่ายค่าชดเชยไปก่อนเนื่องจากมีการชุมนุมเรียกร้องให้รัฐบาลจ่ายค่าชดเชย ต่อมาเมื่อทำการตรวจสอบข้อเท็จจริงแล้ว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินที่อ้างว่าได้ครอบครองและทำประโยชน์จึงไม่มีสิทธิได้รับค่าชดเชย อันเป็นการโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีที่ดินที่ได้ครอบครองทำประโยชน์ตามที่ได้ยื่นคำร้องไว้ ผู้ฟ้องคดีมีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหรือชดใช้เงินตามจำนวนที่ได้รับไปพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหรือชดใช้เงินได้นั้นจะต้องฟังข้อเท็จจริงให้เป็นที่ยุติก่อนว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีที่ดินที่ได้ครอบครองทำประโยชน์ในบริเวณที่ถูกน้ำท่วมจากโครงการฝายราษีไศล คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ประกอบประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การสรุปได้ว่า โจทก์ยื่นคำฟ้องว่าโจทก์ทำการก่อสร้างฝายราษีไศลลงในที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งมีประชาชนหลายร้อยคนครอบครองทำประโยชน์อยู่ ภายหลังจากที่ฝายเปิดใช้งานแล้วปรากฏว่า ประชาชนได้รับความเดือดร้อนเพราะที่ดินถูกน้ำท่วม คณะรัฐมนตรีจึงมีมติให้โจทก์จ่ายค่าขนย้ายให้แก่ประชาชนที่เดือดร้อน โดยให้นำหลักเกณฑ์การจ่ายค่าทดแทนตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๓๒ ซึ่งอนุมัติให้จ่ายเงินค่าทดแทนโดยมีหลักเกณฑ์และขั้นตอนตามหนังสือของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ที่ กษ ๐๓๐๒/๘๕๗๕ ลงวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๓๒ ข้อ ๔ มาใช้โดยอนุโลมแต่เนื่องจากหลักเกณฑ์และขั้นตอนดังกล่าวเป็นการจ่ายค่าทดแทนที่ดินก่อนที่จะมีการเวนคืนที่ดิน ส่วนกรณีของโจทก์เป็นการจ่ายเงินค่าขนย้ายย้อนหลัง โจทก์จึงกำหนดขั้นตอนการจ่ายเพิ่มเติมโดยให้ประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อน นอกจากจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนตามหนังสือของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ฯ แล้วจะต้องมายื่นคำร้องกับจัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินของตนที่ครอบครองมายื่นต่อโจทก์อีกด้วย จำเลยทั้งเจ็ดมายื่นคำร้องแต่ไม่ยอมจัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดิน ต่อมาประชาชนรวมตัวกันประท้วงเพื่อเรียกร้องเงินดังกล่าวจนทำให้รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบสั่งการให้โจทก์จ่ายเงินให้แก่ประชาชนไปพลางก่อน โจทก์จึงจ่ายเงินให้ประชาชนรวมทั้งจำเลยทั้งเจ็ดด้วย ต่อมาโจทก์ตรวจสอบแล้วพบว่า จำเลยทั้งเจ็ดไม่ได้จัดทำแผนผังแสดงตำแหน่งที่ดินของตนมายื่นตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กำหนดไว้ โจทก์จึงเรียกเงินคืนจากจำเลย ส่วนจำเลยทั้งเจ็ดให้การต่อสู้คดีในประเด็นหนึ่งว่า ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนตามกฎหมายครบถ้วนแล้วจึงมีสิทธิที่จะได้รับเงิน
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองเรียกเงินค่าขนย้ายคืนจากเอกชนตามโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำ "โครงการฝายราษีไศล" อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้มีมูลเหตุเนื่องมาจากการที่โจทก์ปฏิบัติตามคำสั่งรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบโดยจ่ายเงินค่าขนย้ายให้แก่ประชาชนรวมทั้งจำเลยทั้งเจ็ดซึ่งเป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนอันเนื่องมาจากการก่อสร้างฝายราษีไศลด้วย ต่อมาโจทก์ทำการตรวจสอบแล้วพบว่าจำเลยทั้งเจ็ดไม่ปฏิบัติตามขั้นตอน จึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับเงินดังกล่าว โจทก์จึงเรียกเงินคืนและฟ้องเป็นคดีนี้ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ศาลปกครองจึงมีอำนาจที่จะพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเอกชนในเรื่องความรับผิดอย่างอื่นอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจหรือการกระทำทางปกครองอื่นๆ คดีนี้โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์กล่าวอ้างว่าทำการก่อสร้างฝายลงในที่สาธารณประโยชน์และจำเลยทั้งเจ็ดก็มิได้โต้แย้งว่าที่พิพาทมิใช่ที่สาธารณประโยชน์ คดีไม่มีประเด็นต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินของจำเลยทั้งเจ็ด แต่ประเด็นที่โจทก์จำเลยโต้เถียงกันคือ การที่โจทก์จ่ายเงินค่าขนย้ายให้แก่จำเลยทั้งเจ็ดเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการตามที่กฎหมายกำหนดและตามคำสั่งรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบสั่งการ อันเป็นการกระทำทางปกครองที่เป็นคุณแก่จำเลยทั้งเจ็ด และภายหลังโจทก์ตรวจสอบแล้วพบว่า จำเลยทั้งเจ็ดไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนจึงไม่มีสิทธิที่จะได้รับเงินและเรียกเงินคืน จำเลยทั้งเจ็ดโต้แย้งว่ามีสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมายที่จะได้รับเงินค่าชดเชยดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเอกชนเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่น อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองเรียกเงินค่าขนย้ายคืนจากเอกชนตามโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำ "โครงการฝายราษีไศล" ระหว่างกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน โดยนางสิริพร ไศละสูต อธิบดีกรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน โจทก์ และนางสาวบัวลี หรือนางบัวลี กลีบบัว กับพวกรวม ๗ คน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองนครราชสีมา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองเรียกเงินค่าขนย้ายคืนจากเอกชนตามโครงการก่อสร้างฝายกักเก็บน้ำ "โครงการฝายราศีไศล"
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๔/๒๕๔๖
วันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดลำปาง
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดลำปางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางดิบ อิ่นคำปาหรืออินคำปา หรืออิ่นจำปาหรืออินจำปา ได้ยื่นฟ้องการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต่อศาลจังหวัดลำปาง ความว่า จำเลยเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย มีวัตถุประสงค์ในการผลิตกระแสไฟฟ้าตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ ตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ทำการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลัก จำเลยกระทำการดังกล่าวทั้งที่ทราบดีแล้วว่าถ่านหินลิกไนต์ที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงมีคุณภาพต่ำ เมื่อเกิดการเผาไหม้จะทำให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและเกิดสารซัลเฟอร์-ไดออกไซด์อันเป็นสารพิษจำนวนมาก อีกทั้งจำเลยยังไม่ดำเนินการควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ทั้งที่สามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวังทำให้เกิดมลภาวะโดยทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง และอำเภอใกล้เคียงทำให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง หายใจเอาฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปสะสมในร่างกายโดยไม่รู้ตัวเป็นเวลานานกว่า ๒๐ ปีมาแล้ว และเกิดอาการเจ็บป่วยเรื้อรัง จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๘๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จและหยุดการผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยถ่านหินลิกไนต์ในโรงงานของจำเลยที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง จนกว่าจำเลยจะมีวิธีการป้องกันฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้กระจายฟุ้งไปในอากาศได้อย่างสมบูรณ์
จำเลยยื่นคำให้การพร้อมโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยต่อศาลจังหวัดลำปางเพราะจำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปโภค อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักนายกรัฐมนตรี จัดตั้งขึ้นเป็นนิติบุคคลโดยมีวัตถุประสงค์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้าและดำเนินการต่างๆ ที่เกี่ยวกับพลังงานไฟฟ้า แหล่งพลังงานอื่นอันได้มาจากธรรมชาติ เช่น แร่ธาตุ หรือเชื้อเพลิง เป็นต้นว่า ถ่านหินเพื่อผลิตพลังงานไฟฟ้าตามความในพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ มาตรา ๖ นอกจากนี้ จำเลยมีอำนาจกระทำกิจการภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๖ เช่น สร้างโรงไฟฟ้าพลังความร้อนที่อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องคดีนี้โดยกล่าวหาว่าจำเลย ซึ่งสร้างโรงไฟฟ้าพลังความร้อน โดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลักในการผลิตกระแสไฟฟ้าที่อำเภอแม่เมาะปล่อยให้สารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากการเผาไหม้ถ่านหินลิกไนต์กระจายฟุ้งไปในอากาศจนเกิดมลภาวะทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ เป็นเหตุให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ในตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ ได้รับฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปจนต้องป่วยเจ็บ เป็นโรคปอดอักเสบ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอื่นของจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติอันเป็นคดีพิพาทที่ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีตามความในมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ฟ้องโดยอาศัยเหตุมูลละเมิดซึ่งเกิดจากการกระทำของการไฟฟ้าแห่งประเทศไทยอันเป็นรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ได้บัญญัติความหมายหน่วยงานทางปกครองรวมถึงรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้คดีพิพาทที่เกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ให้คดีดังกล่าวอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหากพิจารณาได้ความตามฟ้องของโจทก์ว่า โจทก์เจ็บป่วยเกิดจากฝุ่นแขวนลอยและสารพิษที่จำเลยปล่อยออกไปในอากาศ เป็นการอ้างว่าจำเลยกระทำละเมิดโดยตรงต่อโจทก์จากการละเว้นที่จะต้องป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายต่อผู้อื่นจึงเป็นการกระทำละเมิดโดยตรงของจำเลย แนวความคิดในการจัดตั้งศาลปกครองให้ศาลปกครองมีวิธีพิจารณาคดีที่เอื้ออำนวยที่จะพิจารณาคดี กรณีพิพาทระหว่างประชาชนกับหน่วยงานทางปกครองที่จะเรียกให้หน่วยงานทางปกครองมาชี้แจงจึงเหมาะสมที่จะพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าว พิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีดังกล่าวอยู่ในอำนาจการพิจารณาของศาลปกครอง จึงให้ส่งความเห็นนี้พร้อมสำเนาคำฟ้อง สำเนาคำร้องของจำเลยไปยังศาลปกครองเชียงใหม่โดยเร็ว
ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งในการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่โดยที่การผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ตามปัญหาในเรื่องนี้เป็นกิจการที่ กฟผ. สามารถดำเนินการได้ภายในวงงานของตนโดยไม่มีการใช้อำนาจรัฐบังคับฝ่ายเอกชนให้ต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้านั้นแต่อย่างใด ซึ่งเป็นไปในลักษณะเดียวกับการให้บริการขนส่งโดยทางรถไฟของการรถไฟแห่งประเทศไทย การผลิตและจำหน่ายน้ำสะอาดของการประปานครหลวงและการประปาส่วนภูมิภาค หรือการผลิตและจำหน่ายน้ำนมขององค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทยในกรณีที่เกิดการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการผลิตพลังงานไฟฟ้าเช่นนี้จึงเข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกันความรับผิดของ กฟผ. ในผลแห่งละเมิดเช่นนี้จึงเป็นไปตามหลักละเมิดในทางแพ่งตามปกติ ไม่ใช่ความรับผิดตามหลักละเมิดในทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. ในกรณีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
อนึ่ง การป้องกันและกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ย่อมเป็นหน้าที่โดยตรงส่วนหนึ่งของ กฟผ. ที่จะต้องดำเนินกระบวนการผลิตให้มีความปลอดภัยและถูกต้องตามหลักวิชาการ มิได้เป็นอีกหน้าที่หนึ่งที่แยกออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากหน้าที่ในการผลิตพลังงานไฟฟ้า เพราะหากไม่มีการดำเนินกระบวนการผลิตที่ก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กฟผ. ก็ไม่มีหน้าที่ต้องกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์แต่อย่างใด ฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของ กฟผ. ไม่ใช่เป็นผลจากการงดเว้นการกระทำคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. อันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์จึงไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำของ กฟผ. ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนนั่นเอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ตามปัญหาในเรื่องนี้ ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง และศาลที่มีเขตอำนาจในคดีนี้คือ ศาลจังหวัดลำปาง
คำวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงคดีนี้ฟังเป็นยุติได้ว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือผลิตพลังงานไฟฟ้าตามมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำละเมิดโดยการใช้ถ่านหินลิกไนต์ผลิตพลังงานไฟฟ้า ทำให้เกิดสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์และฝุ่นแขวนลอยแล้วไม่ระมัดระวังกำจัดสารและฝุ่นดังกล่าวให้ได้มาตรฐาน โจทก์อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงกับโรงงานของจำเลยและหายใจเอาฝุ่นกับสารดังกล่าวเข้าไปในร่างกายเป็นเหตุให้เจ็บป่วยด้วยโรคปอดอักเสบขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและหยุดผลิตพลังงานไฟฟ้าจนกว่าจะมีวิธีการป้องกันที่สมบูรณ์
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ข้อพิพาทอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองประการหนึ่งคือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้มีประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดให้โรงไฟฟ้าแม่เมาะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องถูกควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ห้ามมิให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงไฟฟ้าแม่เมาะตามข้อ ๑ ปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ เว้นแต่จะได้ทำการบำบัดอากาศเสียให้เป็นตามมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช้วิธีทำให้เจือจาง (Dilution)" ซึ่งประกาศทั้งสองฉบับออกตามความในมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายโดยต้องบำบัดอากาศเสียให้ได้มาตรฐานเสียก่อนจะปล่อยออกสู่บรรยากาศได้ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยมีหน้าที่ควบคุมฝุ่นแขวนลอยกับสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้ฟุ้งกระจายไปในอากาศ แต่ไม่ดำเนินการควบคุมทั้งที่สามารถกระทำได้จึงเป็นคดีพิพาทว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๕/๒๕๔๖ ที่ ๑๖/๒๕๔๖ และที่ ๑๗/๒๕๔๖
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย ระหว่างนางดิบ อิ่นคำปาหรืออินคำปา หรืออิ่นจำปาหรืออินจำปา โจทก์ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๔/๒๕๔๖
วันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดลำปาง
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดลำปางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางดิบ อิ่นคำปาหรืออินคำปา หรืออิ่นจำปาหรืออินจำปา ได้ยื่นฟ้องการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต่อศาลจังหวัดลำปาง ความว่า จำเลยเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย มีวัตถุประสงค์ในการผลิตกระแสไฟฟ้าตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ ตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ทำการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลัก จำเลยกระทำการดังกล่าวทั้งที่ทราบดีแล้วว่าถ่านหินลิกไนต์ที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงมีคุณภาพต่ำ เมื่อเกิดการเผาไหม้จะทำให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและเกิดสารซัลเฟอร์-ไดออกไซด์อันเป็นสารพิษจำนวนมาก อีกทั้งจำเลยยังไม่ดำเนินการควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ทั้งที่สามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวังทำให้เกิดมลภาวะโดยทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง และอำเภอใกล้เคียงทำให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง หายใจเอาฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปสะสมในร่างกายโดยไม่รู้ตัวเป็นเวลานานกว่า ๒๐ ปีมาแล้ว และเกิดอาการเจ็บป่วยเรื้อรัง จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๘๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จและหยุดการผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยถ่านหินลิกไนต์ในโรงงานของจำเลยที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง จนกว่าจำเลยจะมีวิธีการป้องกันฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้กระจายฟุ้งไปในอากาศได้อย่างสมบูรณ์
จำเลยยื่นคำให้การพร้อมโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยต่อศาลจังหวัดลำปางเพราะจำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปโภค อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักนายกรัฐมนตรี จัดตั้งขึ้นเป็นนิติบุคคลโดยมีวัตถุประสงค์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้าและดำเนินการต่างๆ ที่เกี่ยวกับพลังงานไฟฟ้า แหล่งพลังงานอื่นอันได้มาจากธรรมชาติ เช่น แร่ธาตุ หรือเชื้อเพลิง เป็นต้นว่า ถ่านหินเพื่อผลิตพลังงานไฟฟ้าตามความในพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ มาตรา ๖ นอกจากนี้ จำเลยมีอำนาจกระทำกิจการภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๖ เช่น สร้างโรงไฟฟ้าพลังความร้อนที่อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องคดีนี้โดยกล่าวหาว่าจำเลย ซึ่งสร้างโรงไฟฟ้าพลังความร้อน โดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลักในการผลิตกระแสไฟฟ้าที่อำเภอแม่เมาะปล่อยให้สารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากการเผาไหม้ถ่านหินลิกไนต์กระจายฟุ้งไปในอากาศจนเกิดมลภาวะทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ เป็นเหตุให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ในตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ ได้รับฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปจนต้องป่วยเจ็บ เป็นโรคปอดอักเสบ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอื่นของจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติอันเป็นคดีพิพาทที่ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีตามความในมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ฟ้องโดยอาศัยเหตุมูลละเมิดซึ่งเกิดจากการกระทำของการไฟฟ้าแห่งประเทศไทยอันเป็นรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ได้บัญญัติความหมายหน่วยงานทางปกครองรวมถึงรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้คดีพิพาทที่เกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ให้คดีดังกล่าวอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหากพิจารณาได้ความตามฟ้องของโจทก์ว่า โจทก์เจ็บป่วยเกิดจากฝุ่นแขวนลอยและสารพิษที่จำเลยปล่อยออกไปในอากาศ เป็นการอ้างว่าจำเลยกระทำละเมิดโดยตรงต่อโจทก์จากการละเว้นที่จะต้องป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายต่อผู้อื่นจึงเป็นการกระทำละเมิดโดยตรงของจำเลย แนวความคิดในการจัดตั้งศาลปกครองให้ศาลปกครองมีวิธีพิจารณาคดีที่เอื้ออำนวยที่จะพิจารณาคดี กรณีพิพาทระหว่างประชาชนกับหน่วยงานทางปกครองที่จะเรียกให้หน่วยงานทางปกครองมาชี้แจงจึงเหมาะสมที่จะพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าว พิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีดังกล่าวอยู่ในอำนาจการพิจารณาของศาลปกครอง จึงให้ส่งความเห็นนี้พร้อมสำเนาคำฟ้อง สำเนาคำร้องของจำเลยไปยังศาลปกครองเชียงใหม่โดยเร็ว
ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งในการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่โดยที่การผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ตามปัญหาในเรื่องนี้เป็นกิจการที่ กฟผ. สามารถดำเนินการได้ภายในวงงานของตนโดยไม่มีการใช้อำนาจรัฐบังคับฝ่ายเอกชนให้ต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้านั้นแต่อย่างใด ซึ่งเป็นไปในลักษณะเดียวกับการให้บริการขนส่งโดยทางรถไฟของการรถไฟแห่งประเทศไทย การผลิตและจำหน่ายน้ำสะอาดของการประปานครหลวงและการประปาส่วนภูมิภาค หรือการผลิตและจำหน่ายน้ำนมขององค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทยในกรณีที่เกิดการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการผลิตพลังงานไฟฟ้าเช่นนี้จึงเข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกันความรับผิดของ กฟผ. ในผลแห่งละเมิดเช่นนี้จึงเป็นไปตามหลักละเมิดในทางแพ่งตามปกติ ไม่ใช่ความรับผิดตามหลักละเมิดในทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. ในกรณีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
อนึ่ง การป้องกันและกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ย่อมเป็นหน้าที่โดยตรงส่วนหนึ่งของ กฟผ. ที่จะต้องดำเนินกระบวนการผลิตให้มีความปลอดภัยและถูกต้องตามหลักวิชาการ มิได้เป็นอีกหน้าที่หนึ่งที่แยกออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากหน้าที่ในการผลิตพลังงานไฟฟ้า เพราะหากไม่มีการดำเนินกระบวนการผลิตที่ก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กฟผ. ก็ไม่มีหน้าที่ต้องกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์แต่อย่างใด ฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของ กฟผ. ไม่ใช่เป็นผลจากการงดเว้นการกระทำคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. อันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์จึงไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำของ กฟผ. ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนนั่นเอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ตามปัญหาในเรื่องนี้ ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง และศาลที่มีเขตอำนาจในคดีนี้คือ ศาลจังหวัดลำปาง
คำวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงคดีนี้ฟังเป็นยุติได้ว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือผลิตพลังงานไฟฟ้าตามมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำละเมิดโดยการใช้ถ่านหินลิกไนต์ผลิตพลังงานไฟฟ้า ทำให้เกิดสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์และฝุ่นแขวนลอยแล้วไม่ระมัดระวังกำจัดสารและฝุ่นดังกล่าวให้ได้มาตรฐาน โจทก์อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงกับโรงงานของจำเลยและหายใจเอาฝุ่นกับสารดังกล่าวเข้าไปในร่างกายเป็นเหตุให้เจ็บป่วยด้วยโรคปอดอักเสบขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและหยุดผลิตพลังงานไฟฟ้าจนกว่าจะมีวิธีการป้องกันที่สมบูรณ์
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ข้อพิพาทอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองประการหนึ่งคือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้มีประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดให้โรงไฟฟ้าแม่เมาะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องถูกควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ห้ามมิให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงไฟฟ้าแม่เมาะตามข้อ ๑ ปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ เว้นแต่จะได้ทำการบำบัดอากาศเสียให้เป็นตามมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช้วิธีทำให้เจือจาง (Dilution)" ซึ่งประกาศทั้งสองฉบับออกตามความในมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายโดยต้องบำบัดอากาศเสียให้ได้มาตรฐานเสียก่อนจะปล่อยออกสู่บรรยากาศได้ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยมีหน้าที่ควบคุมฝุ่นแขวนลอยกับสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้ฟุ้งกระจายไปในอากาศ แต่ไม่ดำเนินการควบคุมทั้งที่สามารถกระทำได้จึงเป็นคดีพิพาทว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๕/๒๕๔๖ ที่ ๑๖/๒๕๔๖ และที่ ๑๗/๒๕๔๖
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย ระหว่างนางดิบ อิ่นคำปาหรืออินคำปา หรืออิ่นจำปาหรืออินจำปา โจทก์ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๓/๒๕๔๖
วันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓
ศาลปกครองเชียงใหม่
ระหว่าง
ศาลแขวงเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองเชียงใหม่ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
นายสมบัติ มงคลอิทธิเวช ได้ยื่นฟ้องคณบดีคณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ นายเจริญ สุแก้ว เลขานุการคณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ นายประเจตน์ อินทรสุข หัวหน้างานพัสดุคณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และนายเกษม ทาอ้าย (ซึ่งต่อมาผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอแก้ไขคำฟ้องโดยแก้ไขในส่วนผู้ถูกฟ้องคดีจากคณบดีคณะแพทยศาสตร์มหาวิทยาลัยเชียงใหม่และข้าราชการ ๓ คนดังกล่าวเป็นมหาวิทยาลัยเชียงใหม่) ต่อศาลปกครองเชียงใหม่เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๗/๒๕๔๕ ความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยไม่คืนเงินประกันและหลักประกันสัญญาเป็นเงินจำนวน ๓๑,๐๐๐ บาท ที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้วางหลักทรัพย์ค้ำประกันสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ ระหว่างนางปวีณา สาสิงห์ ผู้เช่า กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ให้เช่า ให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยเร็วหรือภายใน ๑๕ วันนับแต่วันที่คู่สัญญาพ้นจากข้อผูกพันตามสัญญาตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ข้อ ๑๔๔ วรรคหนึ่ง (๒) ทั้งไม่ปฏิบัติตามหนังสือเวียน ที่ นร (กวพ) ๑๓๐๕/ว.๘๖๐๘ ลงวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๔๔ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติในการคืนหลักประกันสัญญา ประกาศมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เรื่อง การใช้น้ำประปาร่วมกับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ประกาศ ณ วันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๒๘ ตลอดจนประกาศมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เรื่อง การใช้ไฟฟ้าร่วมกับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ประกาศ ณ วันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๓๓ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายไม่สามารถนำเงินจำนวนดังกล่าวส่งคืนเจ้าหนี้และต้องเสียค่าธรรมเนียมต่อสัญญาค้ำประกันให้แก่ธนาคารเพิ่มอีก ๓๐๐ บาท จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหลักประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยเร็ว
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การว่า เหตุที่ผู้ฟ้องคดียังไม่คืนหลักประกันสัญญาให้กับคู่สัญญาเนื่องจากผู้เช่าผิดสัญญาเช่า ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้ให้เช่าจึงมีสิทธิยึดหลักประกันสัญญาตามข้อ ๑๘ ของสัญญาเช่า ส่วนเงินประกันการใช้น้ำประปาและการใช้ไฟฟ้านั้น ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับจากนางปวีณา ผู้เช่า มิใช่รับจากผู้ฟ้องคดี พร้อมทั้งยึดเงินประกันสัญญานี้ไว้ด้วยเหตุผลเดียวกัน
ในระหว่างพิจารณา ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร แต่สำหรับคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้โต้แย้งว่าเมื่อสัญญาสิ้นสุดลงแล้วผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหลักประกันสัญญาให้กับคู่สัญญาเพราะผู้เช่าผิดสัญญาเช่า ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้ให้เช่าจึงใช้สิทธิยึดหลักประกันสัญญาตามข้อ ๑๘ ของสัญญาเช่า กรณีจึงเป็นเรื่องของบุคคลที่มีข้อโต้แย้งสิทธิกันตามสัญญาและสัญญาเช่าฉบับนี้มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่เป็นสัญญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีจัดหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินของมหาวิทยาลัยตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีมิได้อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชนผู้เช่าสถานที่แต่อย่างใด สัญญานี้จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง สิทธิและหน้าที่ของผู้เช่า ผู้ให้เช่า (ผู้ถูกฟ้องคดี) และผู้ฟ้องคดีย่อมเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงมิใช่คดีที่ฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยบทบัญญัติดังกล่าวอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองแต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง
ศาลแขวงเชียงใหม่เห็นว่า คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีตามที่ศาลปกครองเชียงใหม่รับไว้พิจารณาได้กล่าวถึงสภาพแห่งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้วางหลักทรัพย์ค้ำประกันการเช่าสถานที่ระหว่างนางปวีณา สาสิงห์ กับผู้ถูกฟ้องคดี สัญญาสิ้นสุดแล้วแต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหลักทรัพย์ค้ำประกันให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีต้องคืน และผู้ฟ้องคดีฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะเจ้าของสถานที่และผู้ให้เช่าสถานที่ตามเอกสารสัญญาเช่าที่แนบท้ายฟ้อง จะเห็นได้ว่า สภาพแห่งข้อหาผู้ฟ้องคดีไม่ได้กล่าวว่าตนเองเป็นคู่สัญญาแต่กล่าวว่าเป็นผู้วางหลักทรัพย์ค้ำประกันตามสัญญาและฟ้องผู้ถูกฟ้องในฐานะเจ้าของสถานที่และผู้ให้เช่าสถานที่เท่านั้น สภาพแห่งข้อหาจึงไม่ใช่เรื่องนิติสัมพันธ์ระหว่างผู้เช่าและผู้ให้เช่าสถานที่
สำหรับข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหานั้นผู้ฟ้องคดีอ้างว่า เหตุที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหลักทรัพย์ให้เนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ขัดต่อกฎระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๔๔ ขัดต่อหนังสือเวียนที่ นร (กวพ) ๑๓๐๕/ว.๘๖๐๘ ลงวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๔๔ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติในการในการคืนหลักประกันสัญญา ขัดต่อประกาศมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เรื่อง การใช้น้ำประปาร่วมกับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหาตามที่กล่าวนั้น เป็นการอ้างสิทธิที่เกิดขึ้นจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาความเห็นของผู้ฟ้องคดีที่เสนอต่อศาลปกครองเชียงใหม่ยังแสดงให้เห็นว่า ต้องการฟ้องการกระทำของมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ในส่วนของคำโต้แย้งในคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งได้ทำไว้เมื่อวันที่ ๑๕ กรกฎาคม ๒๕๔๕ ก็สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ปฏิบัติตามระเบียบข้อบังคับและข้อกฎหมายแล้ว แม้จะกล่าวถึงสัญญาก็กล่าวแต่เพียงในฐานะเหตุแห่งคำให้การว่า ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบแล้วเท่านั้น ประเด็นตามคำฟ้องและคำให้การจึงมีว่า ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรหรือไม่
จากสภาพข้อหาข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหา คำให้การ ความประสงค์ของผู้ฟ้องคดี และประเด็นแห่งคดีตามที่พิจารณามา ศาลแขวงเชียงใหม่จึงเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่พิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองของรัฐละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ใช่เป็นคดีที่โต้แย้งสิทธิและหน้าที่ของผู้เช่าและผู้ให้เช่าตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามความเห็นของศาลปกครองเชียงใหม่
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหลักประกันตามสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์จากมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากผู้ฟ้องคดีเป็นผู้วางหลักทรัพย์ค้ำประกันสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ ระหว่างนางปวีณา สาสิงห์ ผู้เช่า กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เพื่อประกอบกิจการสระว่ายน้ำ ล้างอัดฉีดรถ และซักอบรีดเสื้อผ้า เมื่อสัญญาเช่าสิ้นสุดลงผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนเงินประกันและหลักประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหลักประกันสัญญาให้กับคู่สัญญาเพราะผู้เช่าผิดสัญญาเช่าผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้ให้เช่าจึงใช้สิทธิยึดหลักประกันสัญญาตามข้อ ๑๘ ของสัญญาเช่า ดังนั้น กรณีพิพาทเป็นกรณีสืบเนื่องมาจากสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ของมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ สาระสำคัญของข้อโต้แย้งเป็นการโต้แย้งสิทธิกันตามสัญญา ไม่ได้โต้แย้งกันเรื่องการละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕
ประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไปคือ สัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง และโดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ"ข้อเท็จจริงในคดีนี้ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่เป็นส่วนราชการสังกัดทบวงมหาวิทยาลัยตามมาตรา ๓๒ (๖) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๔) พ.ศ. ๒๕๓๙ และมีฐานะเป็นกรมตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มีวัตถุประสงค์ในการให้การศึกษา ส่งเสริมวิชาการและวิชาชีพชั้นสูง ทำการสอน ทำการวิจัย ให้บริการทางวิชาการแก่สังคม และทะนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม
ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เนื้อหาของสัญญามีข้อตกลงให้นางปวีณา สาสิงห์ ผู้เช่า เข้าใช้ทรัพย์สินของมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี เพื่อประกอบกิจการสระว่ายน้ำ ล้างอัดฉีดรถ และซักอบรีดเสื้อผ้า โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้รับผลประโยชน์ตอบแทนเป็นค่าเช่า ซึ่งเป็นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีหารายได้จากการใช้ที่ราชพัสดุที่ผู้ถูกฟ้องคดีปกครองดูแลหรือใช้ประโยชน์ตามมาตรา ๑๑ (๓) แห่งพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ พ.ศ. ๒๕๓๐ กรณีจึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองยอมให้เอกชนเข้าใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของทางราชการ ดำเนินกิจการเพื่ออำนวยความสะดวกแก่บุคลากรในมหาวิทยาลัย มิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษาโดยตรง ทั้งสัญญาดังกล่าวก็มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทต่าง ๆ อันจะเข้าลักษณะสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหลักประกันตามสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ ระหว่าง นายสมบัติ มงคลอิทธิเวช ผู้ฟ้องคดี กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงเชียงใหม่
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๓/๒๕๔๖
วันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓
ศาลปกครองเชียงใหม่
ระหว่าง
ศาลแขวงเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองเชียงใหม่ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
นายสมบัติ มงคลอิทธิเวช ได้ยื่นฟ้องคณบดีคณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ นายเจริญ สุแก้ว เลขานุการคณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ นายประเจตน์ อินทรสุข หัวหน้างานพัสดุคณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และนายเกษม ทาอ้าย (ซึ่งต่อมาผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอแก้ไขคำฟ้องโดยแก้ไขในส่วนผู้ถูกฟ้องคดีจากคณบดีคณะแพทยศาสตร์มหาวิทยาลัยเชียงใหม่และข้าราชการ ๓ คนดังกล่าวเป็นมหาวิทยาลัยเชียงใหม่) ต่อศาลปกครองเชียงใหม่เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๙๗/๒๕๔๕ ความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยไม่คืนเงินประกันและหลักประกันสัญญาเป็นเงินจำนวน ๓๑,๐๐๐ บาท ที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้วางหลักทรัพย์ค้ำประกันสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ ระหว่างนางปวีณา สาสิงห์ ผู้เช่า กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ให้เช่า ให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยเร็วหรือภายใน ๑๕ วันนับแต่วันที่คู่สัญญาพ้นจากข้อผูกพันตามสัญญาตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ข้อ ๑๔๔ วรรคหนึ่ง (๒) ทั้งไม่ปฏิบัติตามหนังสือเวียน ที่ นร (กวพ) ๑๓๐๕/ว.๘๖๐๘ ลงวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๔๔ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติในการคืนหลักประกันสัญญา ประกาศมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เรื่อง การใช้น้ำประปาร่วมกับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ประกาศ ณ วันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๒๘ ตลอดจนประกาศมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เรื่อง การใช้ไฟฟ้าร่วมกับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ประกาศ ณ วันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๓๓ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายไม่สามารถนำเงินจำนวนดังกล่าวส่งคืนเจ้าหนี้และต้องเสียค่าธรรมเนียมต่อสัญญาค้ำประกันให้แก่ธนาคารเพิ่มอีก ๓๐๐ บาท จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหลักประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยเร็ว
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การว่า เหตุที่ผู้ฟ้องคดียังไม่คืนหลักประกันสัญญาให้กับคู่สัญญาเนื่องจากผู้เช่าผิดสัญญาเช่า ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้ให้เช่าจึงมีสิทธิยึดหลักประกันสัญญาตามข้อ ๑๘ ของสัญญาเช่า ส่วนเงินประกันการใช้น้ำประปาและการใช้ไฟฟ้านั้น ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับจากนางปวีณา ผู้เช่า มิใช่รับจากผู้ฟ้องคดี พร้อมทั้งยึดเงินประกันสัญญานี้ไว้ด้วยเหตุผลเดียวกัน
ในระหว่างพิจารณา ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร แต่สำหรับคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้โต้แย้งว่าเมื่อสัญญาสิ้นสุดลงแล้วผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหลักประกันสัญญาให้กับคู่สัญญาเพราะผู้เช่าผิดสัญญาเช่า ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้ให้เช่าจึงใช้สิทธิยึดหลักประกันสัญญาตามข้อ ๑๘ ของสัญญาเช่า กรณีจึงเป็นเรื่องของบุคคลที่มีข้อโต้แย้งสิทธิกันตามสัญญาและสัญญาเช่าฉบับนี้มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่เป็นสัญญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีจัดหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินของมหาวิทยาลัยตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีมิได้อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชนผู้เช่าสถานที่แต่อย่างใด สัญญานี้จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง สิทธิและหน้าที่ของผู้เช่า ผู้ให้เช่า (ผู้ถูกฟ้องคดี) และผู้ฟ้องคดีย่อมเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงมิใช่คดีที่ฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยบทบัญญัติดังกล่าวอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองแต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง
ศาลแขวงเชียงใหม่เห็นว่า คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีตามที่ศาลปกครองเชียงใหม่รับไว้พิจารณาได้กล่าวถึงสภาพแห่งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้วางหลักทรัพย์ค้ำประกันการเช่าสถานที่ระหว่างนางปวีณา สาสิงห์ กับผู้ถูกฟ้องคดี สัญญาสิ้นสุดแล้วแต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหลักทรัพย์ค้ำประกันให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีต้องคืน และผู้ฟ้องคดีฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะเจ้าของสถานที่และผู้ให้เช่าสถานที่ตามเอกสารสัญญาเช่าที่แนบท้ายฟ้อง จะเห็นได้ว่า สภาพแห่งข้อหาผู้ฟ้องคดีไม่ได้กล่าวว่าตนเองเป็นคู่สัญญาแต่กล่าวว่าเป็นผู้วางหลักทรัพย์ค้ำประกันตามสัญญาและฟ้องผู้ถูกฟ้องในฐานะเจ้าของสถานที่และผู้ให้เช่าสถานที่เท่านั้น สภาพแห่งข้อหาจึงไม่ใช่เรื่องนิติสัมพันธ์ระหว่างผู้เช่าและผู้ให้เช่าสถานที่
สำหรับข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหานั้นผู้ฟ้องคดีอ้างว่า เหตุที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหลักทรัพย์ให้เนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ขัดต่อกฎระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๔๔ ขัดต่อหนังสือเวียนที่ นร (กวพ) ๑๓๐๕/ว.๘๖๐๘ ลงวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๔๔ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติในการในการคืนหลักประกันสัญญา ขัดต่อประกาศมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เรื่อง การใช้น้ำประปาร่วมกับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหาตามที่กล่าวนั้น เป็นการอ้างสิทธิที่เกิดขึ้นจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาความเห็นของผู้ฟ้องคดีที่เสนอต่อศาลปกครองเชียงใหม่ยังแสดงให้เห็นว่า ต้องการฟ้องการกระทำของมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ในส่วนของคำโต้แย้งในคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งได้ทำไว้เมื่อวันที่ ๑๕ กรกฎาคม ๒๕๔๕ ก็สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ปฏิบัติตามระเบียบข้อบังคับและข้อกฎหมายแล้ว แม้จะกล่าวถึงสัญญาก็กล่าวแต่เพียงในฐานะเหตุแห่งคำให้การว่า ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบแล้วเท่านั้น ประเด็นตามคำฟ้องและคำให้การจึงมีว่า ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรหรือไม่
จากสภาพข้อหาข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหา คำให้การ ความประสงค์ของผู้ฟ้องคดี และประเด็นแห่งคดีตามที่พิจารณามา ศาลแขวงเชียงใหม่จึงเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่พิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองของรัฐละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่ใช่เป็นคดีที่โต้แย้งสิทธิและหน้าที่ของผู้เช่าและผู้ให้เช่าตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามความเห็นของศาลปกครองเชียงใหม่
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหลักประกันตามสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์จากมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากผู้ฟ้องคดีเป็นผู้วางหลักทรัพย์ค้ำประกันสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ ระหว่างนางปวีณา สาสิงห์ ผู้เช่า กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เพื่อประกอบกิจการสระว่ายน้ำ ล้างอัดฉีดรถ และซักอบรีดเสื้อผ้า เมื่อสัญญาเช่าสิ้นสุดลงผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนเงินประกันและหลักประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหลักประกันสัญญาให้กับคู่สัญญาเพราะผู้เช่าผิดสัญญาเช่าผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้ให้เช่าจึงใช้สิทธิยึดหลักประกันสัญญาตามข้อ ๑๘ ของสัญญาเช่า ดังนั้น กรณีพิพาทเป็นกรณีสืบเนื่องมาจากสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ของมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ สาระสำคัญของข้อโต้แย้งเป็นการโต้แย้งสิทธิกันตามสัญญา ไม่ได้โต้แย้งกันเรื่องการละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕
ประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไปคือ สัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง และโดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ"ข้อเท็จจริงในคดีนี้ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่เป็นส่วนราชการสังกัดทบวงมหาวิทยาลัยตามมาตรา ๓๒ (๖) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๔) พ.ศ. ๒๕๓๙ และมีฐานะเป็นกรมตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มีวัตถุประสงค์ในการให้การศึกษา ส่งเสริมวิชาการและวิชาชีพชั้นสูง ทำการสอน ทำการวิจัย ให้บริการทางวิชาการแก่สังคม และทะนุบำรุงศิลปวัฒนธรรม
ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เนื้อหาของสัญญามีข้อตกลงให้นางปวีณา สาสิงห์ ผู้เช่า เข้าใช้ทรัพย์สินของมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี เพื่อประกอบกิจการสระว่ายน้ำ ล้างอัดฉีดรถ และซักอบรีดเสื้อผ้า โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้รับผลประโยชน์ตอบแทนเป็นค่าเช่า ซึ่งเป็นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีหารายได้จากการใช้ที่ราชพัสดุที่ผู้ถูกฟ้องคดีปกครองดูแลหรือใช้ประโยชน์ตามมาตรา ๑๑ (๓) แห่งพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ พ.ศ. ๒๕๓๐ กรณีจึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองยอมให้เอกชนเข้าใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของทางราชการ ดำเนินกิจการเพื่ออำนวยความสะดวกแก่บุคลากรในมหาวิทยาลัย มิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษาโดยตรง ทั้งสัญญาดังกล่าวก็มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทต่าง ๆ อันจะเข้าลักษณะสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหลักประกันตามสัญญาเช่าสถานที่และวัสดุครุภัณฑ์ ระหว่าง นายสมบัติ มงคลอิทธิเวช ผู้ฟ้องคดี กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงเชียงใหม่
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) และมาตรา 3
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๒/๒๕๔๖
วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแขวงตลิ่งชัน
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงตลิ่งชันส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
สำนักงานตำรวจแห่งชาติ โจทก์ ได้ยื่นฟ้องนายดาบตำรวจหญิงนันทยา อยู่ร่มพฤกษ์ ที่ ๑ พันตำรวจโทประสาท ไชยศิริ ที่ ๒ พันตำรวจเอกชิต ศรีบัวพันธ์ ที่ ๓ นางพรรณนิภา ข่ายแก้ว ที่ ๔ นางเยาวลักษณ์ กิ่งแก้ว ที่ ๕ นางสาวสายสวาท สุริยกาญจน์ ที่ ๖ นางชูศรี รัตนโกมล ที่ ๗ นางสาวสุดใจ ชูพงศ์ ที่ ๘ ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ที่ ๙ จำเลย ต่อศาลแขวงตลิ่งชัน เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๑๑/๒๕๔๔ ความว่า โจทก์เป็นส่วนราชการ มีฐานะเป็นกรม อยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีโดยตรง มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายต่าง ๆ และตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา จำเลยที่ ๑ เคยรับราชการตำรวจในสังกัดโจทก์ ตำแหน่งผู้บังคับหมู่ ประจำสถานีตำรวจนครบาลบางยี่ขัน ได้รับมอบหมายจากผู้บังคับบัญชาให้ปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งเจ้าหน้าที่การเงิน สถานีตำรวจนครบาลบางยี่ขัน จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นผู้มีอำนาจลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเช็คเพื่อจ่ายเงินประกันตัวผู้ต้องหาคืนให้แก่นายประกันที่ได้ส่งตัวผู้ต้องหาให้กับพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจนครบาลบางยี่ขันตามสัญญาประกันแล้ว จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ เป็นพนักงานลูกจ้างของจำเลยที่ ๙
ระหว่างวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๓๘ ถึง วันที่ ๙ เมษายน ๒๕๓๙ จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๙ ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ โดยจำเลยที่ ๑ ได้จัดทำเช็คจำนวน ๙ ฉบับ ซ้ำซ้อนกับเช็คที่สถานีตำรวจนครบาลบางยี่ขันได้จ่ายเงินให้แก่ผู้ทำสัญญาประกันซึ่งได้รับเงินประกันตัวผู้ต้องหาคืนไปแล้ว โดยระบุชื่อผู้สั่งจ่ายเดิมเป็นผู้รับเงินในเช็คและขีดฆ่าคำว่า "หรือผู้ถือ" ออกทั้ง ๙ ฉบับ เสนอต่อจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ และนายตำรวจชั้นสัญญาบัตรที่มีอำนาจลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเงินตามเช็ค จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทเลินเล่อ คือ ลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเงินตามเช็ค โดยไม่ตรวจสอบความถูกต้องก่อนว่าเช็คที่ตนได้ลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเงินดังกล่าวออกโดยไม่ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ได้สลักหลังรับเงินตามเช็คทั้ง ๙ ฉบับ ไปจากจำเลยที่ ๙ (สาขาพระปิ่นเกล้า) จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ ได้จ่ายเงินตามเช็คทั้ง ๙ ฉบับ เป็นจำนวนเงิน ๒๘๒,๐๐๐ บาท ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อและฝ่าฝืนต่อกฎหมาย เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ เบียดบังเอาเงินประกันตัวผู้ต้องหาที่ตนเองมีหน้าที่ดูแล จัดการไปโดยทุจริต การกระทำของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย
คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของกองบังคับการตำรวจนครบาล ๗ ได้สอบสวนแล้วพบว่า จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และผู้ร่วมลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเงินตามเช็คอีก ๔ คน ได้กระทำละเมิด โดยประมาทเลินเล่อ มิได้ร่วมทุจริตกับจำเลยที่ ๑ จึงได้แบ่งความรับผิดชดใช้ตามสัดส่วนที่ลงลายมือชื่อในเช็คแต่ละฉบับ ซึ่งนายตำรวจชั้นสัญญาบัตรที่ได้ลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเช็คซ้ำซ้อนจำนวน ๔ คนได้ยินยอมชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์แล้ว รวมเป็นเงิน ๓๑,๖๖๖.๖๔ บาท คงเหลือค้างชำระอีกจำนวน ๒๕๓,๓๓๓.๓๖ บาท
ส่วนจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ เป็นพนักงานลูกจ้างของจำเลยที่ ๙ มีหน้าที่ตรวจสอบความถูกต้องในการเบิกและถอนเงินของลูกค้าในการนำเช็คระบุชื่อผู้ถือไปเบิกเงินสดโดยไม่ผ่านบัญชี เช่น ชื่อของผู้ทรงในเช็คจะต้องตรงกับบัตรประจำตัวประชาชนของผู้เบิกเงิน รวมทั้งลายมือชื่อของผู้สั่งจ่าย เป็นต้น แต่จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ กลับไม่ปฏิบัติตามระเบียบโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ โดยยินยอมให้จำเลยที่ ๑ เบิกเงินตามเช็คจำนวน ๙ ฉบับไป อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ จึงต้องร่วมรับผิดในความเสียหายร่วมกับจำเลยที่ ๑ ด้วย และเมื่อการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ เป็นการกระทำในทางการที่จ้างของจำเลยที่ ๙ ในฐานะนายจ้าง จำเลยที่ ๙ จึงต้องร่วมรับผิดด้วย
จึงขอให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๙ ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๒๕๓,๓๓๓.๓๖ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยที่ ๒ ชำระเงิน ๖,๙๙๙.๙๘ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยที่ ๓ ชำระเงิน ๘๘,๓๓๓.๓๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยที่ ๔ ชำระเงิน ๒๕,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยที่ ๕ ชำระเงิน ๒๕,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้อง จนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยที่ ๖ ชำระเงิน ๑๒๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยที่ ๗ ชำระเงิน ๔๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และจำเลยที่ ๘ ชำระเงิน ๗๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ พร้อมทั้งให้จำเลยทั้ง ๙ ร่วมกันชำระค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์
ภายหลังจากที่เริ่มสืบพยาน ศาลแขวงตลิ่งชันพิเคราะห์แล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ บัญญัติบทนิยามคำว่า "หน่วยงานทางปกครอง" หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐและให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินการทางปกครอง และคำว่า "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" หมายความว่า (๑) ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคลหรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง ดังนั้น ตามฟ้องโจทก์ จำเลยที่ ๙ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองและจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๘ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามความหมายของบทนิยามตามพระราชบัญญัติดังกล่าวและในมาตรา ๙ (๓) ของพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น เมื่อโจทก์ฟ้องอ้างว่าจำเลยทั้ง ๙ กระทำละเมิดก่อให้ความเสียหายต่อโจทก์แล้ว จึงถือเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดตามความหมายแห่งบทบัญญัตินี้ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๘ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งปรากฏว่าขณะที่โจทก์ฟ้องคดีต่อศาลนี้เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๔ นั้น ศาลปกครองกลางได้เปิดดำเนินการแล้ว ดังนั้น ศาลนี้จึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ จึงมีคำสั่งให้งดพิจารณาพิพากษาคดีนี้ แล้วให้ส่งความเห็นนี้ไปยังศาลปกครองกลางดำเนินการต่อไปตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ และมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีชั่วคราว
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ นั้น แม้ว่าจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่การกระทำของจำเลยที่ ๑ ในการจัดการเกี่ยวกับเงินประกันตัวและจัดทำเช็คดังกล่าว เป็นเพียงการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปเท่านั้น ไม่ใช่การใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใด เมื่อจำเลยที่ ๑ ได้อาศัยโอกาสจากการปฏิบัติหน้าที่จัดทำเช็คซ้ำซ้อนกับเช็คที่ได้จ่ายเงินประกันตัวคืนให้ผู้ทำสัญญาประกันแล้วกระทำการทุจริตเบียดบังเอาเงินประกันตัวผู้ต้องหาดังกล่าวไปเป็นของตนโดยทุจริต ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไป มิใช่การกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
ในส่วนของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นนายตำรวจชั้นสัญญาบัตร มีอำนาจอนุมัติให้จ่ายคืนเงินประกันตัวผู้ต้องหาตามระเบียบกระทรวงการคลัง ปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทเลินเล่อ โดยก่อนลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเงินตามเช็ค ไม่ตรวจสอบให้ถูกต้องชัดเจน จนเป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ นำเช็คที่ออกซ้ำซ้อนไปเบิกเงินโดยทุจริต ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ในส่วนของจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ นั้น แม้จำเลยที่ ๙ จะมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ เนื่องจากกระทรวงการคลังถือหุ้นมีทุนรวมเกินกว่าร้อยละ ๕๐ แต่ก็ไม่ใช่รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาและไม่ใช่หน่วยงานอื่นของรัฐหรือหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินการทางปกครอง แต่อย่างใด จำเลยที่ ๙ จึงมิใช่หน่วยงานทางปกครองตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ เป็นพนักงานลูกจ้างของจำเลยที่ ๙ ซึ่งไม่ใช่หน่วยงานทางปกครองแล้ว จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ จึงมิใช่เป็นข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง หรือบุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงมิใช่เป็นคดีพิพาทอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่และการกระทำละเมิดของบุคคลภายนอกซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐ อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ เป็นคดีที่หน่วยงานของรัฐฟ้องเรียกค่าเสียหายจากเจ้าหน้าที่ซึ่งอยู่ในสังกัดและจากบุคคลภายนอกอันเนื่องมาจากการทำละเมิด รวม ๙ คน ซึ่งศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็น มีความเห็นสอดคล้องต้องตรงกันว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คงมีปัญหาต้องวินิจฉัยเฉพาะในส่วนของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ ว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลใด
พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๒๐ (๖) ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาโอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทย ไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๑ กำหนดให้โอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทย ไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยเป็นส่วนราชการและมีฐานะเป็นกรม ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง จึงเป็นหน่วยงานของรัฐและหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
ขณะเกิดเหตุโจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐ จำเลยที่ ๑ รับราชการตำรวจในสังกัดของโจทก์ ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งเจ้าหน้าที่การเงิน สถานีตำรวจนครบาลบางยี่ขัน อาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่จัดทำเช็คจำนวน ๙ ฉบับ ซ้ำซ้อนกับเช็คที่ได้จ่ายเงินให้แก่ผู้ทำสัญญาประกัน ซึ่งได้รับเงินประกันตัวผู้ต้องหาคืนไปแล้ว และได้เบียดบังเอาเงินดังกล่าว ที่ตนเองมีหน้าที่ดูแลจัดการไปโดยทุจริต เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าหน้าที่ของรัฐและเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ส่วนของจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ นั้น พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ บัญญัติว่า "หน่วยงานทางปกครอง หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง" แม้จำเลยที่ ๙ จะมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ เนื่องจากกระทรวงการคลังถือหุ้นมีทุนรวมเกินกว่าร้อยละ ๕๐ แต่ก็มิใช่เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดย พระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา ทั้งจำเลยที่ ๙ เป็นรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินกิจการทางพาณิชยกรรม ไม่ใช่หน่วยงานอื่นของรัฐหรือหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการปกครองแต่อย่างใด ประกอบกับนิติสัมพันธ์ในคดีนี้ก็เป็นการเบิกและถอนเงินตามเช็ค อันเป็นความสัมพันธ์ทางแพ่งระหว่างธนาคารกับลูกค้า จำเลยที่ ๙ จึงมิใช่หน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ ซึ่งเป็นพนักงานลูกจ้างของจำเลยที่ ๙ จึงมิใช่เป็นข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง หรือบุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีในส่วนของจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลางตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่หน่วยงานของรัฐฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐและบุคคลภายนอก ระหว่าง สำนักงานตำรวจแห่งชาติ โจทก์ นายดาบตำรวจหญิงนันทยา อยู่ร่มพฤกษ์ ที่ ๑ พันตำรวจโทประสาท ไชยศิริ ที่ ๒ พันตำรวจเอกชิต ศรีบัวพันธ์ ที่ ๓ นางพรรณนิภา ข่ายแก้ว ที่ ๔ นางเยาวลักษณ์ กิ่งแก้ว ที่ ๕ นางสาวสายสวาท สุริยกาญจน์ ที่ ๖ นางชูศรี รัตนโกมล ที่ ๗ นางสาวสุดใจ ชูพงศ์ ที่ ๘ ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ที่ ๙ จำเลยนั้น สำหรับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง ส่วนจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงตลิ่งชัน
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๒/๒๕๔๖
วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลแขวงตลิ่งชัน
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงตลิ่งชันส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
สำนักงานตำรวจแห่งชาติ โจทก์ ได้ยื่นฟ้องนายดาบตำรวจหญิงนันทยา อยู่ร่มพฤกษ์ ที่ ๑ พันตำรวจโทประสาท ไชยศิริ ที่ ๒ พันตำรวจเอกชิต ศรีบัวพันธ์ ที่ ๓ นางพรรณนิภา ข่ายแก้ว ที่ ๔ นางเยาวลักษณ์ กิ่งแก้ว ที่ ๕ นางสาวสายสวาท สุริยกาญจน์ ที่ ๖ นางชูศรี รัตนโกมล ที่ ๗ นางสาวสุดใจ ชูพงศ์ ที่ ๘ ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ที่ ๙ จำเลย ต่อศาลแขวงตลิ่งชัน เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๑๑๑/๒๕๔๔ ความว่า โจทก์เป็นส่วนราชการ มีฐานะเป็นกรม อยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีโดยตรง มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายต่าง ๆ และตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา จำเลยที่ ๑ เคยรับราชการตำรวจในสังกัดโจทก์ ตำแหน่งผู้บังคับหมู่ ประจำสถานีตำรวจนครบาลบางยี่ขัน ได้รับมอบหมายจากผู้บังคับบัญชาให้ปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งเจ้าหน้าที่การเงิน สถานีตำรวจนครบาลบางยี่ขัน จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นผู้มีอำนาจลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเช็คเพื่อจ่ายเงินประกันตัวผู้ต้องหาคืนให้แก่นายประกันที่ได้ส่งตัวผู้ต้องหาให้กับพนักงานสอบสวนสถานีตำรวจนครบาลบางยี่ขันตามสัญญาประกันแล้ว จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ เป็นพนักงานลูกจ้างของจำเลยที่ ๙
ระหว่างวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๓๘ ถึง วันที่ ๙ เมษายน ๒๕๓๙ จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๙ ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ โดยจำเลยที่ ๑ ได้จัดทำเช็คจำนวน ๙ ฉบับ ซ้ำซ้อนกับเช็คที่สถานีตำรวจนครบาลบางยี่ขันได้จ่ายเงินให้แก่ผู้ทำสัญญาประกันซึ่งได้รับเงินประกันตัวผู้ต้องหาคืนไปแล้ว โดยระบุชื่อผู้สั่งจ่ายเดิมเป็นผู้รับเงินในเช็คและขีดฆ่าคำว่า "หรือผู้ถือ" ออกทั้ง ๙ ฉบับ เสนอต่อจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ และนายตำรวจชั้นสัญญาบัตรที่มีอำนาจลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเงินตามเช็ค จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทเลินเล่อ คือ ลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเงินตามเช็ค โดยไม่ตรวจสอบความถูกต้องก่อนว่าเช็คที่ตนได้ลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเงินดังกล่าวออกโดยไม่ถูกต้อง จำเลยที่ ๑ ได้สลักหลังรับเงินตามเช็คทั้ง ๙ ฉบับ ไปจากจำเลยที่ ๙ (สาขาพระปิ่นเกล้า) จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ ได้จ่ายเงินตามเช็คทั้ง ๙ ฉบับ เป็นจำนวนเงิน ๒๘๒,๐๐๐ บาท ให้แก่จำเลยที่ ๑ โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อและฝ่าฝืนต่อกฎหมาย เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ เบียดบังเอาเงินประกันตัวผู้ต้องหาที่ตนเองมีหน้าที่ดูแล จัดการไปโดยทุจริต การกระทำของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย
คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของกองบังคับการตำรวจนครบาล ๗ ได้สอบสวนแล้วพบว่า จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และผู้ร่วมลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเงินตามเช็คอีก ๔ คน ได้กระทำละเมิด โดยประมาทเลินเล่อ มิได้ร่วมทุจริตกับจำเลยที่ ๑ จึงได้แบ่งความรับผิดชดใช้ตามสัดส่วนที่ลงลายมือชื่อในเช็คแต่ละฉบับ ซึ่งนายตำรวจชั้นสัญญาบัตรที่ได้ลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเช็คซ้ำซ้อนจำนวน ๔ คนได้ยินยอมชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์แล้ว รวมเป็นเงิน ๓๑,๖๖๖.๖๔ บาท คงเหลือค้างชำระอีกจำนวน ๒๕๓,๓๓๓.๓๖ บาท
ส่วนจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ เป็นพนักงานลูกจ้างของจำเลยที่ ๙ มีหน้าที่ตรวจสอบความถูกต้องในการเบิกและถอนเงินของลูกค้าในการนำเช็คระบุชื่อผู้ถือไปเบิกเงินสดโดยไม่ผ่านบัญชี เช่น ชื่อของผู้ทรงในเช็คจะต้องตรงกับบัตรประจำตัวประชาชนของผู้เบิกเงิน รวมทั้งลายมือชื่อของผู้สั่งจ่าย เป็นต้น แต่จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ กลับไม่ปฏิบัติตามระเบียบโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ โดยยินยอมให้จำเลยที่ ๑ เบิกเงินตามเช็คจำนวน ๙ ฉบับไป อันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ จึงต้องร่วมรับผิดในความเสียหายร่วมกับจำเลยที่ ๑ ด้วย และเมื่อการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ เป็นการกระทำในทางการที่จ้างของจำเลยที่ ๙ ในฐานะนายจ้าง จำเลยที่ ๙ จึงต้องร่วมรับผิดด้วย
จึงขอให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๙ ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์จำนวน ๒๕๓,๓๓๓.๓๖ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยที่ ๒ ชำระเงิน ๖,๙๙๙.๙๘ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยที่ ๓ ชำระเงิน ๘๘,๓๓๓.๓๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยที่ ๔ ชำระเงิน ๒๕,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยที่ ๕ ชำระเงิน ๒๕,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้อง จนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยที่ ๖ ชำระเงิน ๑๒๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ ให้จำเลยที่ ๗ ชำระเงิน ๔๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และจำเลยที่ ๘ ชำระเงิน ๗๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ พร้อมทั้งให้จำเลยทั้ง ๙ ร่วมกันชำระค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์
ภายหลังจากที่เริ่มสืบพยาน ศาลแขวงตลิ่งชันพิเคราะห์แล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ บัญญัติบทนิยามคำว่า "หน่วยงานทางปกครอง" หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐและให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินการทางปกครอง และคำว่า "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" หมายความว่า (๑) ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคลหรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง ดังนั้น ตามฟ้องโจทก์ จำเลยที่ ๙ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองและจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๘ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามความหมายของบทนิยามตามพระราชบัญญัติดังกล่าวและในมาตรา ๙ (๓) ของพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น เมื่อโจทก์ฟ้องอ้างว่าจำเลยทั้ง ๙ กระทำละเมิดก่อให้ความเสียหายต่อโจทก์แล้ว จึงถือเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดตามความหมายแห่งบทบัญญัตินี้ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๘ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งปรากฏว่าขณะที่โจทก์ฟ้องคดีต่อศาลนี้เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๔ นั้น ศาลปกครองกลางได้เปิดดำเนินการแล้ว ดังนั้น ศาลนี้จึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ จึงมีคำสั่งให้งดพิจารณาพิพากษาคดีนี้ แล้วให้ส่งความเห็นนี้ไปยังศาลปกครองกลางดำเนินการต่อไปตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ และมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีชั่วคราว
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ นั้น แม้ว่าจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่การกระทำของจำเลยที่ ๑ ในการจัดการเกี่ยวกับเงินประกันตัวและจัดทำเช็คดังกล่าว เป็นเพียงการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปเท่านั้น ไม่ใช่การใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใด เมื่อจำเลยที่ ๑ ได้อาศัยโอกาสจากการปฏิบัติหน้าที่จัดทำเช็คซ้ำซ้อนกับเช็คที่ได้จ่ายเงินประกันตัวคืนให้ผู้ทำสัญญาประกันแล้วกระทำการทุจริตเบียดบังเอาเงินประกันตัวผู้ต้องหาดังกล่าวไปเป็นของตนโดยทุจริต ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไป มิใช่การกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
ในส่วนของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นนายตำรวจชั้นสัญญาบัตร มีอำนาจอนุมัติให้จ่ายคืนเงินประกันตัวผู้ต้องหาตามระเบียบกระทรวงการคลัง ปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทเลินเล่อ โดยก่อนลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเงินตามเช็ค ไม่ตรวจสอบให้ถูกต้องชัดเจน จนเป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ นำเช็คที่ออกซ้ำซ้อนไปเบิกเงินโดยทุจริต ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ในส่วนของจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ นั้น แม้จำเลยที่ ๙ จะมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ เนื่องจากกระทรวงการคลังถือหุ้นมีทุนรวมเกินกว่าร้อยละ ๕๐ แต่ก็ไม่ใช่รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาและไม่ใช่หน่วยงานอื่นของรัฐหรือหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินการทางปกครอง แต่อย่างใด จำเลยที่ ๙ จึงมิใช่หน่วยงานทางปกครองตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ เป็นพนักงานลูกจ้างของจำเลยที่ ๙ ซึ่งไม่ใช่หน่วยงานทางปกครองแล้ว จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ จึงมิใช่เป็นข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง หรือบุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงมิใช่เป็นคดีพิพาทอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่และการกระทำละเมิดของบุคคลภายนอกซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐ อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ เป็นคดีที่หน่วยงานของรัฐฟ้องเรียกค่าเสียหายจากเจ้าหน้าที่ซึ่งอยู่ในสังกัดและจากบุคคลภายนอกอันเนื่องมาจากการทำละเมิด รวม ๙ คน ซึ่งศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็น มีความเห็นสอดคล้องต้องตรงกันว่า คดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คงมีปัญหาต้องวินิจฉัยเฉพาะในส่วนของจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ ว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลใด
พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๒๐ (๖) ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาโอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทย ไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๑ กำหนดให้โอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทย ไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยเป็นส่วนราชการและมีฐานะเป็นกรม ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง จึงเป็นหน่วยงานของรัฐและหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
ขณะเกิดเหตุโจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐ จำเลยที่ ๑ รับราชการตำรวจในสังกัดของโจทก์ ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งเจ้าหน้าที่การเงิน สถานีตำรวจนครบาลบางยี่ขัน อาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่จัดทำเช็คจำนวน ๙ ฉบับ ซ้ำซ้อนกับเช็คที่ได้จ่ายเงินให้แก่ผู้ทำสัญญาประกัน ซึ่งได้รับเงินประกันตัวผู้ต้องหาคืนไปแล้ว และได้เบียดบังเอาเงินดังกล่าว ที่ตนเองมีหน้าที่ดูแลจัดการไปโดยทุจริต เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าหน้าที่ของรัฐและเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ส่วนของจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ นั้น พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ บัญญัติว่า "หน่วยงานทางปกครอง หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง" แม้จำเลยที่ ๙ จะมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ เนื่องจากกระทรวงการคลังถือหุ้นมีทุนรวมเกินกว่าร้อยละ ๕๐ แต่ก็มิใช่เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดย พระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา ทั้งจำเลยที่ ๙ เป็นรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินกิจการทางพาณิชยกรรม ไม่ใช่หน่วยงานอื่นของรัฐหรือหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการปกครองแต่อย่างใด ประกอบกับนิติสัมพันธ์ในคดีนี้ก็เป็นการเบิกและถอนเงินตามเช็ค อันเป็นความสัมพันธ์ทางแพ่งระหว่างธนาคารกับลูกค้า จำเลยที่ ๙ จึงมิใช่หน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น จำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๘ ซึ่งเป็นพนักงานลูกจ้างของจำเลยที่ ๙ จึงมิใช่เป็นข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง หรือบุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีในส่วนของจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลางตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่หน่วยงานของรัฐฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐและบุคคลภายนอก ระหว่าง สำนักงานตำรวจแห่งชาติ โจทก์ นายดาบตำรวจหญิงนันทยา อยู่ร่มพฤกษ์ ที่ ๑ พันตำรวจโทประสาท ไชยศิริ ที่ ๒ พันตำรวจเอกชิต ศรีบัวพันธ์ ที่ ๓ นางพรรณนิภา ข่ายแก้ว ที่ ๔ นางเยาวลักษณ์ กิ่งแก้ว ที่ ๕ นางสาวสายสวาท สุริยกาญจน์ ที่ ๖ นางชูศรี รัตนโกมล ที่ ๗ นางสาวสุดใจ ชูพงศ์ ที่ ๘ ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ที่ ๙ จำเลยนั้น สำหรับจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง ส่วนจำเลยที่ ๔ ถึงที่ ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงตลิ่งชัน
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๑/๒๕๔๖
วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดพัทยา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๔๔ ห้างหุ้นส่วนจำกัด วีรเสถียร ได้ยื่นฟ้องกองทัพเรือต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๘๖/๒๕๔๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๔๓ ผู้ถูกฟ้องคดีโดยผู้บัญชาการฐานทัพเรือสัตหีบได้ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีตามสัญญาเลขที่ ๒๐/งป. ๒๕๔๓ โดยผู้ฟ้องคดีตกลงรับจ้างทำงานก่อสร้างหลักเทียบเรือสองด้านบริเวณแอล.เอส.ที.แรมป์ ท่าเทียบเรือแหลมเทียน การท่าเรือสัตหีบ ฐานทัพเรือสัตหีบ ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีได้เรียกค่าปรับจากการที่ผู้ฟ้องคดีส่งมอบงานล่าช้าตามข้อ ๑๗ ของสัญญาจ้าง ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีคิดค่าปรับเกินไปจากที่ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ กำหนดไว้ กล่าวคือ ระเบียบฯ ข้อ ๑๓๔ วรรคหนึ่ง กำหนดให้คิดค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๐๑-๐.๑๐ ของราคางานจ้าง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีคิดค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๔ ของราคางานจ้าง ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาทบทวนและแก้ไขเพื่อปรับลดค่าปรับ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ยอมแก้ไขปรับลดให้ ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลปกครองสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีแก้ไขปรับลดค่าปรับให้ถูกต้องตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยขอให้ศาลสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนค่าปรับจำนวน ๒,๘๑๕,๗๐๓.๒๐ บาท ให้กับผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การเพิ่มเติมพร้อมคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ศาลปกครอง เนื่องจากคดีนี้เป็นข้อโต้แย้งเกี่ยวกับข้อตกลงในสัญญาจ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจปรับผู้ฟ้องคดีตามสัญญาจ้างหรือไม่ ซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่งอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม สัญญาจ้างดังกล่าวไม่ใช่สัญญาทางปกครองเนื่องจากสัญญาจ้างของผู้ถูกฟ้องคดีที่ทำกับผู้ฟ้องคดีเป็นสัญญาก่อสร้างหลักเทียบเรือสองด้าน เพื่อใช้เทียบเรือระบายพลขนาดใหญ่ (L.C.U) และเรือยกพลขนาดใหญ่ (L.S.T) สำหรับใช้ในการขนถ่ายรถรบ (A.A.V.) กำลังพลและยุทโธปกรณ์ทางทหารที่ใช้ในภารกิจในการยกพลขึ้นบกของผู้ถูกฟ้องคดีเท่านั้นไม่ได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีอำนาจฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีเรียกคืนค่าปรับต่อศาลปกครองได้ ซึ่งต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ทำคำชี้แจงว่า ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ศาลปกครอง เพราะผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เนื่องจากการวินิจฉัยสั่งการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ไม่คืนเงินค่าปรับที่รับเงินเกินจากที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งเป็นการวินิจฉัยที่ขัดกับระเบียบและไม่เป็นธรรมกับผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นไปตามมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีจึงมีอำนาจฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการเรียกค่าปรับตามสัญญาจ้างตามสัญญาเลขที่ ๒๐/งป. ๒๕๔๓ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๔๓ รับจ้างทำงานก่อสร้างหลักเทียบเรือบริเวณ แอล.เอส.ที.แรมป์ ท่าเทียบเรือแหลมเทียน การท่าเรือสัตหีบ ฐานทัพเรือสัตหีบ ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี โดยสัญญาดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งได้แก่ กองทัพเรือเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และสัญญานี้ยังมีลักษณะเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ เช่น ข้อ ๑๐ วรรคสอง ของสัญญาที่กำหนดไว้ให้ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้ว่าจ้างมีสิทธิที่จะขอให้เปลี่ยนตัวผู้แทนได้รับมอบอำนาจจากผู้ฟ้องคดี โดยการแจ้งเป็นหนังสือไปยังผู้ฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดีจะต้องทำการเปลี่ยนตัวโดยพลัน โดยไม่คิดราคาเพิ่มหรืออ้างเป็นเหตุเพื่อขยายอายุสัญญาอันเนื่องมาจากเหตุนี้ ข้อ ๑๑ วรรคสอง ของสัญญาที่กำหนดให้ความเสียหายใดๆ อันเกิดแก่งานที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำขึ้น แม้จะเกิดขึ้นเพราะเหตุสุดวิสัย นอกจากกรณีอันเกิดจากความผิดของผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจะต้องรับผิดโดยซ่อมแซมให้คืนดีหรือเปลี่ยนให้ใหม่โดยค่าใช้จ่ายของผู้ฟ้องคดีเอง หรือข้อ ๑๖ ของสัญญาที่กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิที่จะสั่งให้ผู้ฟ้องคดีทำงานพิเศษซึ่งไม่ได้แสดงไว้หรือรวมอยู่ในเอกสารสัญญา หากงานพิเศษนั้นๆ อยู่ในขอบข่ายทั่วไปแห่งวัตถุประสงค์ของสัญญานี้ นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดียังมีสิทธิสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขแบบรูปและข้อกำหนดต่างๆ ในเอกสารสัญญานี้ด้วย โดยไม่ทำให้สัญญาเป็นโมฆะแต่อย่างใด เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผลซึ่งในคดีนี้ได้แก่ การตั้งฐานทัพเรือเพื่อป้องกันอันตรายที่เกิดขึ้นจากการรุกรานของต่างประเทศ ดังนั้น สัญญานี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
ศาลจังหวัดพัทยาเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการปฏิบัติในฐานะผู้รับจ้างกับผู้ว่าจ้างตามสัญญาจ้างก่อสร้างหลักเทียบเรือสองด้าน เพื่อใช้เทียบเรือระบายพลขนาดใหญ่ (L.C.U) และเรือยกพลขนาดใหญ่ (L.S.T) สำหรับใช้ในการขนถ่าย - รถรบ (A.A.V.) กำลังพลและยุทโธปกรณ์ทางทหารซึ่งเป็นสัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีและโดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง กรณีจึงต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้สัญญาทางปกครองมีลักษณะเป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จากข้อเท็จจริงในคดีนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ตามลักษณะสัญญาจ้างนั้นเห็นว่า เป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นฝ่ายปกครองว่าจ้างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนสร้างหลักเทียบเรือสองด้านซึ่งใช้ในภารกิจเฉพาะของผู้ถูกฟ้องคดีไม่ใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง การที่คู่สัญญาซึ่งทำสัญญาจ้างต่อกันและมีการกำหนดเบี้ยปรับตามสัญญาไว้ เมื่อคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งใช้สิทธิตามสัญญาที่ทำกันไว้แต่เดิมโดยไม่ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้กระทำการอื่นใดหรือมีคำสั่งอื่นใดบังคับต่อผู้ฟ้องคดีอันไม่ชอบธรรมนอกเหนือจากนั้นอีก ลักษณะของสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งต้องบังคับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ศาลจังหวัดพัทยา)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการเรียกค่าปรับตามสัญญาจ้างก่อสร้างหลักเทียบเรือของกองทัพเรือ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นเอกชนทำสัญญารับจ้างก่อสร้างหลักเทียบเรือกับกองทัพเรือ ผู้ถูกฟ้องคดี เพื่อใช้เทียบเรือระบายพลขนาดใหญ่ เรือยกพลขนาดใหญ่ ขนถ่ายรถรบ กำลังพลและยุทโธปกรณ์ทางทหาร แต่ผู้ฟ้องคดีส่งมอบงานล่าช้า ผู้ถูกฟ้องคดีจึงคิดค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๔ ของค่าจ้างตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า อัตราค่าปรับดังกล่าวสูงเกินกว่าที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่าสัญญาพิพาทเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบมาตรา ๓บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และสัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๓๖ มาตรา ๑๗ ประกอบพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ส่วนราชการกองทัพเรือ กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๙ (๑๒) มีอำนาจหน้าที่ในการรักษาความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการรักษาความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ ซึ่งภารกิจนี้ถือว่าเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้นโดยผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องจัดให้มีอาวุธ ยุทโธปกรณ์และอุปกรณ์อื่น ๆ ที่จำเป็น รวมถึงการจัดให้มีหลักเทียบเรือเพื่อใช้ในภารกิจด้วย หลักเทียบเรือเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะดังกล่าวให้บรรลุผล เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีว่าจ้างผู้ฟ้องคดีให้ทำการก่อสร้างหลักเทียบเรือ สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๔๕ และที่ ๑๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการเรียกค่าปรับตามสัญญาจ้างก่อสร้างหลักเทียบเรือระหว่าง ห้างหุ้นส่วนจำกัด วีรเสถียร ผู้ฟ้องคดี กับกองทัพเรือ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
??
??
??
??
๕
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๑/๒๕๔๖
วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดพัทยา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๔๔ ห้างหุ้นส่วนจำกัด วีรเสถียร ได้ยื่นฟ้องกองทัพเรือต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๘๖/๒๕๔๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๔๓ ผู้ถูกฟ้องคดีโดยผู้บัญชาการฐานทัพเรือสัตหีบได้ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีตามสัญญาเลขที่ ๒๐/งป. ๒๕๔๓ โดยผู้ฟ้องคดีตกลงรับจ้างทำงานก่อสร้างหลักเทียบเรือสองด้านบริเวณแอล.เอส.ที.แรมป์ ท่าเทียบเรือแหลมเทียน การท่าเรือสัตหีบ ฐานทัพเรือสัตหีบ ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีได้เรียกค่าปรับจากการที่ผู้ฟ้องคดีส่งมอบงานล่าช้าตามข้อ ๑๗ ของสัญญาจ้าง ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีคิดค่าปรับเกินไปจากที่ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ กำหนดไว้ กล่าวคือ ระเบียบฯ ข้อ ๑๓๔ วรรคหนึ่ง กำหนดให้คิดค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๐๑-๐.๑๐ ของราคางานจ้าง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีคิดค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๔ ของราคางานจ้าง ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาทบทวนและแก้ไขเพื่อปรับลดค่าปรับ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ยอมแก้ไขปรับลดให้ ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลปกครองสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีแก้ไขปรับลดค่าปรับให้ถูกต้องตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยขอให้ศาลสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนค่าปรับจำนวน ๒,๘๑๕,๗๐๓.๒๐ บาท ให้กับผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การเพิ่มเติมพร้อมคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ศาลปกครอง เนื่องจากคดีนี้เป็นข้อโต้แย้งเกี่ยวกับข้อตกลงในสัญญาจ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจปรับผู้ฟ้องคดีตามสัญญาจ้างหรือไม่ ซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่งอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม สัญญาจ้างดังกล่าวไม่ใช่สัญญาทางปกครองเนื่องจากสัญญาจ้างของผู้ถูกฟ้องคดีที่ทำกับผู้ฟ้องคดีเป็นสัญญาก่อสร้างหลักเทียบเรือสองด้าน เพื่อใช้เทียบเรือระบายพลขนาดใหญ่ (L.C.U) และเรือยกพลขนาดใหญ่ (L.S.T) สำหรับใช้ในการขนถ่ายรถรบ (A.A.V.) กำลังพลและยุทโธปกรณ์ทางทหารที่ใช้ในภารกิจในการยกพลขึ้นบกของผู้ถูกฟ้องคดีเท่านั้นไม่ได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีอำนาจฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีเรียกคืนค่าปรับต่อศาลปกครองได้ ซึ่งต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ทำคำชี้แจงว่า ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ศาลปกครอง เพราะผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เนื่องจากการวินิจฉัยสั่งการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ไม่คืนเงินค่าปรับที่รับเงินเกินจากที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งเป็นการวินิจฉัยที่ขัดกับระเบียบและไม่เป็นธรรมกับผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นไปตามมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีจึงมีอำนาจฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการเรียกค่าปรับตามสัญญาจ้างตามสัญญาเลขที่ ๒๐/งป. ๒๕๔๓ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๔๓ รับจ้างทำงานก่อสร้างหลักเทียบเรือบริเวณ แอล.เอส.ที.แรมป์ ท่าเทียบเรือแหลมเทียน การท่าเรือสัตหีบ ฐานทัพเรือสัตหีบ ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี โดยสัญญาดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งได้แก่ กองทัพเรือเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และสัญญานี้ยังมีลักษณะเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ เช่น ข้อ ๑๐ วรรคสอง ของสัญญาที่กำหนดไว้ให้ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้ว่าจ้างมีสิทธิที่จะขอให้เปลี่ยนตัวผู้แทนได้รับมอบอำนาจจากผู้ฟ้องคดี โดยการแจ้งเป็นหนังสือไปยังผู้ฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดีจะต้องทำการเปลี่ยนตัวโดยพลัน โดยไม่คิดราคาเพิ่มหรืออ้างเป็นเหตุเพื่อขยายอายุสัญญาอันเนื่องมาจากเหตุนี้ ข้อ ๑๑ วรรคสอง ของสัญญาที่กำหนดให้ความเสียหายใดๆ อันเกิดแก่งานที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำขึ้น แม้จะเกิดขึ้นเพราะเหตุสุดวิสัย นอกจากกรณีอันเกิดจากความผิดของผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจะต้องรับผิดโดยซ่อมแซมให้คืนดีหรือเปลี่ยนให้ใหม่โดยค่าใช้จ่ายของผู้ฟ้องคดีเอง หรือข้อ ๑๖ ของสัญญาที่กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีสิทธิที่จะสั่งให้ผู้ฟ้องคดีทำงานพิเศษซึ่งไม่ได้แสดงไว้หรือรวมอยู่ในเอกสารสัญญา หากงานพิเศษนั้นๆ อยู่ในขอบข่ายทั่วไปแห่งวัตถุประสงค์ของสัญญานี้ นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดียังมีสิทธิสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขแบบรูปและข้อกำหนดต่างๆ ในเอกสารสัญญานี้ด้วย โดยไม่ทำให้สัญญาเป็นโมฆะแต่อย่างใด เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผลซึ่งในคดีนี้ได้แก่ การตั้งฐานทัพเรือเพื่อป้องกันอันตรายที่เกิดขึ้นจากการรุกรานของต่างประเทศ ดังนั้น สัญญานี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
ศาลจังหวัดพัทยาเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการปฏิบัติในฐานะผู้รับจ้างกับผู้ว่าจ้างตามสัญญาจ้างก่อสร้างหลักเทียบเรือสองด้าน เพื่อใช้เทียบเรือระบายพลขนาดใหญ่ (L.C.U) และเรือยกพลขนาดใหญ่ (L.S.T) สำหรับใช้ในการขนถ่าย - รถรบ (A.A.V.) กำลังพลและยุทโธปกรณ์ทางทหารซึ่งเป็นสัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีและโดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง กรณีจึงต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้สัญญาทางปกครองมีลักษณะเป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จากข้อเท็จจริงในคดีนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ตามลักษณะสัญญาจ้างนั้นเห็นว่า เป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นฝ่ายปกครองว่าจ้างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนสร้างหลักเทียบเรือสองด้านซึ่งใช้ในภารกิจเฉพาะของผู้ถูกฟ้องคดีไม่ใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง การที่คู่สัญญาซึ่งทำสัญญาจ้างต่อกันและมีการกำหนดเบี้ยปรับตามสัญญาไว้ เมื่อคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งใช้สิทธิตามสัญญาที่ทำกันไว้แต่เดิมโดยไม่ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้กระทำการอื่นใดหรือมีคำสั่งอื่นใดบังคับต่อผู้ฟ้องคดีอันไม่ชอบธรรมนอกเหนือจากนั้นอีก ลักษณะของสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งต้องบังคับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ศาลจังหวัดพัทยา)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการเรียกค่าปรับตามสัญญาจ้างก่อสร้างหลักเทียบเรือของกองทัพเรือ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นเอกชนทำสัญญารับจ้างก่อสร้างหลักเทียบเรือกับกองทัพเรือ ผู้ถูกฟ้องคดี เพื่อใช้เทียบเรือระบายพลขนาดใหญ่ เรือยกพลขนาดใหญ่ ขนถ่ายรถรบ กำลังพลและยุทโธปกรณ์ทางทหาร แต่ผู้ฟ้องคดีส่งมอบงานล่าช้า ผู้ถูกฟ้องคดีจึงคิดค่าปรับในอัตราร้อยละ ๐.๔ ของค่าจ้างตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า อัตราค่าปรับดังกล่าวสูงเกินกว่าที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่าสัญญาพิพาทเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบมาตรา ๓บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และสัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๓๖ มาตรา ๑๗ ประกอบพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ส่วนราชการกองทัพเรือ กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๙ (๑๒) มีอำนาจหน้าที่ในการรักษาความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการรักษาความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ ซึ่งภารกิจนี้ถือว่าเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้นโดยผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องจัดให้มีอาวุธ ยุทโธปกรณ์และอุปกรณ์อื่น ๆ ที่จำเป็น รวมถึงการจัดให้มีหลักเทียบเรือเพื่อใช้ในภารกิจด้วย หลักเทียบเรือเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะดังกล่าวให้บรรลุผล เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีว่าจ้างผู้ฟ้องคดีให้ทำการก่อสร้างหลักเทียบเรือ สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๔๕ และที่ ๑๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการเรียกค่าปรับตามสัญญาจ้างก่อสร้างหลักเทียบเรือระหว่าง ห้างหุ้นส่วนจำกัด วีรเสถียร ผู้ฟ้องคดี กับกองทัพเรือ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
??
??
??
??
๕
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) และ มาตรา 3
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๐/๒๕๔๖
วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแขวงอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงอุบลราชธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ ซึ่งเป็นกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลหนึ่ง แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน
ข้อเท็จจริงในคดี
นายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ ๑ นางจารุวรรณ แก้วกมล ที่ ๒ นางสาวรัตติยา เมคันหรือศิริสุข ที่ ๓ นางกัลชรา ขันทวี ที่ ๔ นางนพมาศ สมบูรณ์ ที่ ๕ นางกองแก้ว จันทร์พวง ที่ ๖ นางชวนชม ลาบุปผา ที่ ๗ นางสาววงเดือน หลาทอง ที่ ๘ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ที่ ๑ อธิบดีกรมสามัญศึกษา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดกับพวกรวม ๒๓ คน ได้ทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีนายเทียนสาย ป้อมหิน ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ในขณะนั้นเป็นผู้ลงนาม รวมสัญญา ๒๓ ฉบับ แต่ละฉบับมีสาระสำคัญในสัญญาเหมือนกันว่า ตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเป็นผู้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม มีกำหนด ๗ ปี ตั้งแต่วันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ ถึงวันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๔๙ และหากมีการเปลี่ยนแปลงบุคคลฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นบุคคลอื่น ให้ถือว่ายังคงมีการดำเนินการตามสัญญาฉบับนี้จนกว่าจะสิ้นสุดอายุสัญญา โดยผู้ฟ้องคดีทั้งแปดกับพวกได้ร่วมกันบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคล ให้กับโรงเรียนเดชอุดม ๑ คัน เป็นการตอบแทนในการได้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่ม
ต่อมาเมื่อนายคณิสร เย็นใจ ได้ย้ายมาดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ได้เรียกประชุมผู้ฟ้องคดีทั้งแปดและพวกรวม ๒๓ คน เมื่อวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๔๕ และบอกเลิกสัญญาดังกล่าวด้วยวาจาในที่ประชุม ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเห็นว่าเป็นการผิดสัญญา เนื่องจากในสัญญาข้อหนึ่งได้ระบุไว้ว่าการเลิกสัญญาจะทำได้เฉพาะในกรณีที่ครบกำหนดตามสัญญาแล้วประการหนึ่งหรือผู้จำหน่ายได้บอกเลิกสัญญาอีกประการหนึ่ง ฉะนั้น การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นการสร้างความไม่เป็นธรรมให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งแปด จึงได้มีหนังสือขอความเป็นธรรมถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจึงยื่นหนังสือขอความเป็นธรรมต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ แต่ยังไม่มีการดำเนินการแต่อย่างใด ต่อมา นายคณิศร เย็นใจ ได้มีหนังสือถึงผู้ฟ้องคดีทั้งแปด เพื่อบอกเลิกสัญญา ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจึงได้ยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาล
ศาลปกครองนครราชสีมาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องฟังได้ว่า โรงเรียนเดชอุดมและกรมสามัญศึกษาเป็นหน่วยงานทางปกครองและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นข้าราชการในกรมสามัญศึกษา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญาพิพาทเป็นสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา แม้ว่าคู่กรณีฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครองโดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้กระทำการแทน แต่เมื่อพิจารณาในเนื้อหาสาระของสัญญาแล้ว เห็นว่า สัญญาพิพาทมีข้อตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ประโยชน์ในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม โดยถือปฏิบัติตามระเบียบทั่วไปเกี่ยวกับโภชนาการของโรงเรียนและผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจะบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคลเกิน ๗ คน ยี่ห้อโตโยต้า เป็นค่าตอบแทนในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาให้แก่โรงเรียน ส่วนการบอกเลิกสัญญาตามข้อ ๕ นั้น กระทำได้เมื่อครบกำหนดตามสัญญาหรือผู้จำหน่าย (ผู้ฟ้องคดีกับพวก) บอกเลิกสัญญา จึงเห็นว่าสัญญาพิพาทดังกล่าวเป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาคและความสมัครใจในการทำสัญญา วัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อตอบสนองความต้องการของคู่สัญญามิใช่เพื่อประโยชน์ส่วนรวม จึงมีลักษณะเป็นสัญญาในทางแพ่ง มิได้มีลักษณะพิเศษเป็นการให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานทางปกครองเหนือกว่าเอกชนในการปฏิบัติตามสัญญา หรือกรณีผิดสัญญาและมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้ จึงไม่รับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ
ต่อมา โจทก์ทั้งแปด (ผู้ฟ้องคดี) ได้ยื่นฟ้องนายเทียนสาย ป้อมหิน ที่ ๑ ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม โดยนายคณิศร เย็นใจ ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดเดชอุดม ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งแปดคนละ ๒๐๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น ๑,๖๐๐,๐๐๐ บาท (หนึ่งล้านหกแสนบาทถ้วน) พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีในต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ ศาลจังหวัดเดชอุดมพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งแปดใช้สิทธิเรียกร้องโดยฟ้องรวมกัน แต่สิทธิของโจทก์แต่ละคนสามารถแยกออกจากกันได้เป็นรายคน คนละไม่เกิน ๓๐๐,๐๐๐ บาท ดังนั้น คดีนี้มูลคดีเกิดขึ้นในอำเภอเดชอุดม ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลแขวงอุบลราชธานี และคดีอยู่ในอำนาจศาลแขวง ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๒๕ (๔) วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๑๗ จึงมีคำสั่งให้โอนสำนวนไปยังศาลแขวงอุบลราชธานี ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๑๖ วรรคสี่ และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ
ศาลแขวงอุบลราชธานีได้รับโอนคดีเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๗๒๒/๒๕๔๖ และได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๔๖ ให้ส่งความเห็นไปยังคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล เนื่องจากได้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาจัดทำขึ้นระหว่างจำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดมในขณะนั้น กับโจทก์ทั้งแปดเพื่อให้มีสิทธิจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มภายในโรงเรียน ซึ่งผู้จำหน่ายต้องปฏิบัติตามสัญญาข้อ ๑ และข้อ ๓ ที่ว่าต้องดำเนินการตามระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการควบคุมผู้นำอาหารเข้ามาจำหน่ายในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๑๘ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาสังกัดกรมสามัญศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดจนระเบียบของโรงเรียนเดชอุดมว่าด้วยการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ แสดงให้เห็นว่าผู้จำหน่ายอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของทางราชการ ประการสำคัญสัญญาข้อ ๒ ระบุให้ผู้จำหน่ายต้องจำหน่ายราคาเหมาะสมตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด นอกจากนี้สัญญาข้อ ๕ กำหนดให้ผู้จำหน่ายบอกเลิกสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวซึ่งเป็นข้อสัญญาที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งและมิใช่สัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาคหรือความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา เนื่องจากผู้จำหน่ายจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลจากทางราชการภายใต้ระเบียบและตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด ไม่อาจกำหนดราคาขายได้อย่างอิสระ การจำหน่ายอาหารภายในโรงเรียนมีลักษณะเป็นการผูกขาดจำนวนผู้บริโภคโดยเฉพาะอย่างยิ่งนักเรียนภายในโรงเรียนซึ่งไม่อาจใช้สิทธิเลือกบริโภคอาหารและเครื่องดื่มจากภายนอกได้ เนื่องจากต้องตกอยู่ภายใต้การควบคุมจากทางโรงเรียนมิให้ออกจากสถานที่ได้โดยง่าย ประการสำคัญเมื่อพิจารณาจากหนังสือบอกเลิกสัญญาที่จำเลยที่ ๒ มีถึงโจทก์ทั้งแปดยังให้เหตุผลในการบอกเลิกสัญญาว่า กรมสามัญศึกษามีระเบียบให้โรงเรียนทำข้อตกลงกับผู้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษามีระยะเวลาไม่เกิน ๑ ปี และไม่ควรผูกขาดกับผู้ขายหรือร้านค้ารายใดรายหนึ่ง จึงขอใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา นั่นย่อมแสดงให้เห็นเจตนาของคู่สัญญาที่ฝ่ายหนึ่งคือโรงเรียนเดชอุดม มีหน้าที่จัดการบริการสาธารณะด้านการศึกษา วัตถุประสงค์ของสัญญาย่อมเป็นการใช้อำนาจดำเนินการที่เกี่ยวเนื่องโดยตรงกับการให้การศึกษาของบุตรหลาน ประชาชนในท้องถิ่นเพื่อประโยชน์ส่วนรวมอันเป็นประโยชน์แก่สาธารณะ มิได้มีวัตถุประสงค์ตามสัญญาเพื่อสนองต่อความต้องการของคู่สัญญาอย่างสัญญาทางแพ่งเท่านั้น เมื่อคู่กรณีฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้กระทำการแทน จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบด้วยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากสัญญาจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม ประเด็นที่จะต้องพิจารณาคือ สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่ง เป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ข้อเท็จจริงในคดีนี้ โรงเรียนเดชอุดมเป็นโรงเรียนในสังกัดกรมสามัญศึกษา เป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ โรงเรียนเดชอุดมและกรมสามัญศึกษาจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นข้าราชการในกรมสามัญศึกษา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เนื้อหาของสัญญามีข้อตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ประโยชน์ในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม และผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจะบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคลเกิน ๗ คน ยี่ห้อโตโยต้า เป็นการตอบแทนในการได้จำหน่าย การบอกเลิกสัญญาสามารถกระทำได้เมื่อครบกำหนดตามสัญญาหรือผู้จำหน่ายเท่านั้น เป็นฝ่ายบอกเลิกสัญญาได้ ลักษณะของสัญญาเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองยอมให้เอกชนเข้าใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของทางราชการ เพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่เด็กนักเรียนในการซื้ออาหารรับประทานระหว่างศึกษาในสถานศึกษา ซึ่งมิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดบริการสาธารณะด้านการศึกษา แม้ในสัญญาข้อ ๑ และข้อ ๓ กำหนดให้ผู้จำหน่ายต้องดำเนินการตามระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการควบคุมผู้นำอาหารเข้ามาจำหน่ายในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๑๘ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาสังกัดกรมสามัญศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดจนระเบียบของโรงเรียนเดชอุดม ว่าด้วยการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ และในสัญญาข้อ ๒ กำหนดให้ผู้จำหน่ายต้องจำหน่ายราคาเหมาะสมตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด ก็เป็นเพียงเงื่อนไขข้อตกลงระหว่างคู่สัญญาภายใต้หลักเสรีภาพในการทำสัญญา ความเสมอภาคและความสมัครใจของคู่สัญญา ซึ่งเป็นลักษณะของสัญญาทางแพ่ง มิใช่เอกสิทธิ์ของรัฐที่กำหนดขึ้นเพื่อให้วัตถุประสงค์การบริการสาธารณะด้านการศึกษาบรรลุผล ทั้งสัญญามิได้มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทต่าง ๆ ตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา ระหว่างนายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ ๑ นางจารุวรรณ แก้วกมล ที่ ๒ นางสาวรัตติยา เมคันหรือศิริสุข ที่ ๓ นางกัลชรา ขันทวี ที่ ๔ นางนพมาศ สมบูรณ์ ที่ ๕ นางกองแก้ว จันทร์พวง ที่ ๖ นางชวนชม ลาบุปผา ที่ ๗ นางสาววงเดือน หลาทอง ที่ ๘ โจทก์ นายเทียนสาย ป้อมหิน ที่ ๑ ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม โดยนายคณิศร เย็นใจ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงอุบลราชธานี
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๒๐/๒๕๔๖
วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแขวงอุบลราชธานี
ระหว่าง
ศาลปกครองนครราชสีมา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแขวงอุบลราชธานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ ซึ่งเป็นกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลหนึ่ง แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน
ข้อเท็จจริงในคดี
นายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ ๑ นางจารุวรรณ แก้วกมล ที่ ๒ นางสาวรัตติยา เมคันหรือศิริสุข ที่ ๓ นางกัลชรา ขันทวี ที่ ๔ นางนพมาศ สมบูรณ์ ที่ ๕ นางกองแก้ว จันทร์พวง ที่ ๖ นางชวนชม ลาบุปผา ที่ ๗ นางสาววงเดือน หลาทอง ที่ ๘ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ที่ ๑ อธิบดีกรมสามัญศึกษา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองนครราชสีมา ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดกับพวกรวม ๒๓ คน ได้ทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีนายเทียนสาย ป้อมหิน ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ในขณะนั้นเป็นผู้ลงนาม รวมสัญญา ๒๓ ฉบับ แต่ละฉบับมีสาระสำคัญในสัญญาเหมือนกันว่า ตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเป็นผู้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม มีกำหนด ๗ ปี ตั้งแต่วันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ ถึงวันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๔๙ และหากมีการเปลี่ยนแปลงบุคคลฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นบุคคลอื่น ให้ถือว่ายังคงมีการดำเนินการตามสัญญาฉบับนี้จนกว่าจะสิ้นสุดอายุสัญญา โดยผู้ฟ้องคดีทั้งแปดกับพวกได้ร่วมกันบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคล ให้กับโรงเรียนเดชอุดม ๑ คัน เป็นการตอบแทนในการได้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่ม
ต่อมาเมื่อนายคณิสร เย็นใจ ได้ย้ายมาดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม ได้เรียกประชุมผู้ฟ้องคดีทั้งแปดและพวกรวม ๒๓ คน เมื่อวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๔๕ และบอกเลิกสัญญาดังกล่าวด้วยวาจาในที่ประชุม ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเห็นว่าเป็นการผิดสัญญา เนื่องจากในสัญญาข้อหนึ่งได้ระบุไว้ว่าการเลิกสัญญาจะทำได้เฉพาะในกรณีที่ครบกำหนดตามสัญญาแล้วประการหนึ่งหรือผู้จำหน่ายได้บอกเลิกสัญญาอีกประการหนึ่ง ฉะนั้น การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นการสร้างความไม่เป็นธรรมให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งแปด จึงได้มีหนังสือขอความเป็นธรรมถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพิกเฉย ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจึงยื่นหนังสือขอความเป็นธรรมต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ แต่ยังไม่มีการดำเนินการแต่อย่างใด ต่อมา นายคณิศร เย็นใจ ได้มีหนังสือถึงผู้ฟ้องคดีทั้งแปด เพื่อบอกเลิกสัญญา ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจึงได้ยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาล
ศาลปกครองนครราชสีมาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงตามคำฟ้องฟังได้ว่า โรงเรียนเดชอุดมและกรมสามัญศึกษาเป็นหน่วยงานทางปกครองและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นข้าราชการในกรมสามัญศึกษา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญาพิพาทเป็นสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา แม้ว่าคู่กรณีฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครองโดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้กระทำการแทน แต่เมื่อพิจารณาในเนื้อหาสาระของสัญญาแล้ว เห็นว่า สัญญาพิพาทมีข้อตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ประโยชน์ในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม โดยถือปฏิบัติตามระเบียบทั่วไปเกี่ยวกับโภชนาการของโรงเรียนและผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจะบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคลเกิน ๗ คน ยี่ห้อโตโยต้า เป็นค่าตอบแทนในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาให้แก่โรงเรียน ส่วนการบอกเลิกสัญญาตามข้อ ๕ นั้น กระทำได้เมื่อครบกำหนดตามสัญญาหรือผู้จำหน่าย (ผู้ฟ้องคดีกับพวก) บอกเลิกสัญญา จึงเห็นว่าสัญญาพิพาทดังกล่าวเป็นสัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาคและความสมัครใจในการทำสัญญา วัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อตอบสนองความต้องการของคู่สัญญามิใช่เพื่อประโยชน์ส่วนรวม จึงมีลักษณะเป็นสัญญาในทางแพ่ง มิได้มีลักษณะพิเศษเป็นการให้เอกสิทธิ์แก่หน่วยงานทางปกครองเหนือกว่าเอกชนในการปฏิบัติตามสัญญา หรือกรณีผิดสัญญาและมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้ จึงไม่รับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ
ต่อมา โจทก์ทั้งแปด (ผู้ฟ้องคดี) ได้ยื่นฟ้องนายเทียนสาย ป้อมหิน ที่ ๑ ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม โดยนายคณิศร เย็นใจ ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดเดชอุดม ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งแปดคนละ ๒๐๐,๐๐๐ บาท รวมเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น ๑,๖๐๐,๐๐๐ บาท (หนึ่งล้านหกแสนบาทถ้วน) พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีในต้นเงินจำนวนดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ ศาลจังหวัดเดชอุดมพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ทั้งแปดใช้สิทธิเรียกร้องโดยฟ้องรวมกัน แต่สิทธิของโจทก์แต่ละคนสามารถแยกออกจากกันได้เป็นรายคน คนละไม่เกิน ๓๐๐,๐๐๐ บาท ดังนั้น คดีนี้มูลคดีเกิดขึ้นในอำเภอเดชอุดม ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลแขวงอุบลราชธานี และคดีอยู่ในอำนาจศาลแขวง ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๒๕ (๔) วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา ๑๗ จึงมีคำสั่งให้โอนสำนวนไปยังศาลแขวงอุบลราชธานี ตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๑๖ วรรคสี่ และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ
ศาลแขวงอุบลราชธานีได้รับโอนคดีเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๗๒๒/๒๕๔๖ และได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๔๖ ให้ส่งความเห็นไปยังคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล เนื่องจากได้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาจัดทำขึ้นระหว่างจำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดมในขณะนั้น กับโจทก์ทั้งแปดเพื่อให้มีสิทธิจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มภายในโรงเรียน ซึ่งผู้จำหน่ายต้องปฏิบัติตามสัญญาข้อ ๑ และข้อ ๓ ที่ว่าต้องดำเนินการตามระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการควบคุมผู้นำอาหารเข้ามาจำหน่ายในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๑๘ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาสังกัดกรมสามัญศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดจนระเบียบของโรงเรียนเดชอุดมว่าด้วยการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ แสดงให้เห็นว่าผู้จำหน่ายอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลของทางราชการ ประการสำคัญสัญญาข้อ ๒ ระบุให้ผู้จำหน่ายต้องจำหน่ายราคาเหมาะสมตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด นอกจากนี้สัญญาข้อ ๕ กำหนดให้ผู้จำหน่ายบอกเลิกสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียวซึ่งเป็นข้อสัญญาที่ไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งและมิใช่สัญญาที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของเสรีภาพ ความเสมอภาคหรือความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา เนื่องจากผู้จำหน่ายจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมดูแลจากทางราชการภายใต้ระเบียบและตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด ไม่อาจกำหนดราคาขายได้อย่างอิสระ การจำหน่ายอาหารภายในโรงเรียนมีลักษณะเป็นการผูกขาดจำนวนผู้บริโภคโดยเฉพาะอย่างยิ่งนักเรียนภายในโรงเรียนซึ่งไม่อาจใช้สิทธิเลือกบริโภคอาหารและเครื่องดื่มจากภายนอกได้ เนื่องจากต้องตกอยู่ภายใต้การควบคุมจากทางโรงเรียนมิให้ออกจากสถานที่ได้โดยง่าย ประการสำคัญเมื่อพิจารณาจากหนังสือบอกเลิกสัญญาที่จำเลยที่ ๒ มีถึงโจทก์ทั้งแปดยังให้เหตุผลในการบอกเลิกสัญญาว่า กรมสามัญศึกษามีระเบียบให้โรงเรียนทำข้อตกลงกับผู้จำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษามีระยะเวลาไม่เกิน ๑ ปี และไม่ควรผูกขาดกับผู้ขายหรือร้านค้ารายใดรายหนึ่ง จึงขอใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา นั่นย่อมแสดงให้เห็นเจตนาของคู่สัญญาที่ฝ่ายหนึ่งคือโรงเรียนเดชอุดม มีหน้าที่จัดการบริการสาธารณะด้านการศึกษา วัตถุประสงค์ของสัญญาย่อมเป็นการใช้อำนาจดำเนินการที่เกี่ยวเนื่องโดยตรงกับการให้การศึกษาของบุตรหลาน ประชาชนในท้องถิ่นเพื่อประโยชน์ส่วนรวมอันเป็นประโยชน์แก่สาธารณะ มิได้มีวัตถุประสงค์ตามสัญญาเพื่อสนองต่อความต้องการของคู่สัญญาอย่างสัญญาทางแพ่งเท่านั้น เมื่อคู่กรณีฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้กระทำการแทน จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบด้วยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากสัญญาจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม ประเด็นที่จะต้องพิจารณาคือ สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่ง เป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ข้อเท็จจริงในคดีนี้ โรงเรียนเดชอุดมเป็นโรงเรียนในสังกัดกรมสามัญศึกษา เป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ โรงเรียนเดชอุดมและกรมสามัญศึกษาจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นข้าราชการในกรมสามัญศึกษา จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เนื้อหาของสัญญามีข้อตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดได้ประโยชน์ในการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในโรงเรียนเดชอุดม และผู้ฟ้องคดีทั้งแปดจะบริจาครถยนต์นั่งส่วนบุคคลเกิน ๗ คน ยี่ห้อโตโยต้า เป็นการตอบแทนในการได้จำหน่าย การบอกเลิกสัญญาสามารถกระทำได้เมื่อครบกำหนดตามสัญญาหรือผู้จำหน่ายเท่านั้น เป็นฝ่ายบอกเลิกสัญญาได้ ลักษณะของสัญญาเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองยอมให้เอกชนเข้าใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของทางราชการ เพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่เด็กนักเรียนในการซื้ออาหารรับประทานระหว่างศึกษาในสถานศึกษา ซึ่งมิใช่วัตถุประสงค์หลักในการจัดบริการสาธารณะด้านการศึกษา แม้ในสัญญาข้อ ๑ และข้อ ๓ กำหนดให้ผู้จำหน่ายต้องดำเนินการตามระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการควบคุมผู้นำอาหารเข้ามาจำหน่ายในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๑๘ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษาสังกัดกรมสามัญศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดจนระเบียบของโรงเรียนเดชอุดม ว่าด้วยการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ และในสัญญาข้อ ๒ กำหนดให้ผู้จำหน่ายต้องจำหน่ายราคาเหมาะสมตามที่คณะกรรมการของโรงเรียนกำหนด ก็เป็นเพียงเงื่อนไขข้อตกลงระหว่างคู่สัญญาภายใต้หลักเสรีภาพในการทำสัญญา ความเสมอภาคและความสมัครใจของคู่สัญญา ซึ่งเป็นลักษณะของสัญญาทางแพ่ง มิใช่เอกสิทธิ์ของรัฐที่กำหนดขึ้นเพื่อให้วัตถุประสงค์การบริการสาธารณะด้านการศึกษาบรรลุผล ทั้งสัญญามิได้มีลักษณะเป็นสัญญาประเภทต่าง ๆ ตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทดังกล่าวจึงมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาการจำหน่ายอาหารและเครื่องดื่มในสถานศึกษา ระหว่างนายประสิทธิ์ จารุแพทย์ ที่ ๑ นางจารุวรรณ แก้วกมล ที่ ๒ นางสาวรัตติยา เมคันหรือศิริสุข ที่ ๓ นางกัลชรา ขันทวี ที่ ๔ นางนพมาศ สมบูรณ์ ที่ ๕ นางกองแก้ว จันทร์พวง ที่ ๖ นางชวนชม ลาบุปผา ที่ ๗ นางสาววงเดือน หลาทอง ที่ ๘ โจทก์ นายเทียนสาย ป้อมหิน ที่ ๑ ผู้อำนวยการโรงเรียนเดชอุดม โดยนายคณิศร เย็นใจ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงอุบลราชธานี
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๙/๒๕๔๖
วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสิงห์บุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
ศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องร้องทุกข์ของนางสิรี ทรัพย์มาก ซึ่งยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีและนางกิม บัวคลี่ เป็นเจ้าของที่ดินร่วมกันตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๔ หมู่ ๑ ตำบลหัวป่า อำเภอพรหมบุรี จังหวัดสิงห์บุรี เนื้อที่ประมาณ ๒ - ๐ - ๑๒ ไร่ ซึ่งได้รับมรดกและครอบครองต่อจากนายบู่ สีกลิ่นดี บิดา เมื่อวันที่ ๒๗ พฤษภาคม ๒๕๒๓ ผู้ฟ้องคดียื่นคำขอรังวัดออกโฉนดที่ดิน ซึ่งเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรี ผู้ถูกฟ้องคดี ได้รับคำขอไว้พร้อมทั้งสั่งให้ช่างรังวัดแผนที่ออกไปทำการรังวัด ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือแจ้งว่า ตามที่ผู้ฟ้องคดีได้ขอรังวัดออกโฉนดที่ดินนั้น ที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินของวัดตาโค้ (ร้าง) ซึ่งนายบู่ กับพวก ได้ทำหนังสือสัญญาเช่าที่ดินไว้กับกรมการศาสนา จึงไม่อาจดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ และได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกคำขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีดังกล่าว หากประสงค์จะคัดค้านประการใด ให้ดำเนินการภายใน ๓๐ วัน หลังจากนั้น กรมการศาสนาได้ยื่นคำขอรังวัดออกโฉนดที่ดินวัดตาโค้ (ร้าง) และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรีได้มีคำสั่งที่ ๕/๒๕๔๑ ลงวันที่ ๑๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๑ ให้ออกโฉนดที่ดินพิพาทแก่วัดตาโค้ (ร้าง) ซึ่งการออกคำสั่งดังกล่าวนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ตรวจสอบหลักฐานให้รอบคอบ ละเลยต่อหน้าที่ ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่ได้รับความเป็นธรรม ขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คำฟ้องในคดีนี้เป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งต้องวินิจฉัยว่าระหว่างผู้ขอออกโฉนดที่ดินกับผู้คัดค้าน ผู้ใดมีสิทธิดีกว่ากันตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามแนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕ คำฟ้องนี้จึงไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยศาลปกครองกลางได้ส่งความเห็นนี้ให้คู่กรณีทราบเพื่อทำความเห็นแล้วปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๔๕ โต้แย้งเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลเรื่องนี้ว่า คำฟ้องคดีนี้ควรอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง เพราะต้องการฟ้องให้เพิกถอนคำสั่งของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรีที่ออกโดยไม่ชอบ เนื่องจากไม่ปฏิบัติตามแบบขั้นตอนหรือวิธีการที่กฎหมายกำหนดและขัดต่อกฎหมายตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้ทำความเห็นมาแต่อย่างใด
ศาลจังหวัดสิงห์บุรีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามเจตนารมณ์ที่แท้จริงของผู้ฟ้องคดี คือต้องการให้มีการวินิจฉัยเพิกถอนคำสั่งของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรี ที่ได้ออกโฉนดที่ดินให้แก่วัดตาโค้ (ร้าง) เนื่องจากเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรีทำการไต่สวนหรือสอบสวนไม่ถูกต้อง หรือไม่รอบคอบ และไม่เป็นไปตามกระบวนการของกฎหมาย ซึ่งจะเห็นได้ว่าเป็นเรื่องที่เกิดกรณีพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรีโดยตรง มิได้พิพาทกับวัดตาโค้ (ร้าง) อันจะต้องมีคำวินิจฉัยว่าระหว่างผู้ฟ้องคดีกับวัดตาโค้ (ร้าง) ใครมีสิทธิในที่ดินดีกว่ากันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดิน เช่นนี้จึงมิใช่กรณีเดียวกับแนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕ แต่อย่างใด แต่กลับเป็นเรื่องที่ราษฎรได้รับความเดือดร้อนจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงานของรัฐที่ปฏิบัติไม่ชอบด้วยกระบวนการตามกฎหมาย จึงเป็นคดีซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งเจ้าพนักงานที่ดิน ซึ่งออกโดยไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดและไม่ชอบด้วยกฎหมาย อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรี ผู้ถูกฟ้องคดี ออกคำสั่งที่ ๕/๒๕๔๑ ให้ออกโฉนดที่ดินแก่วัดตาโค้ (ร้าง) โดยไม่ตรวจสอบพยานหลักฐานให้รอบคอบเสียก่อนที่จะออกคำสั่ง ละเลยต่อหน้าที่ ขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวนี้เสีย เมื่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรีเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และออกคำสั่งโดยให้ออกโฉนดที่ดินแก่วัด ทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียสิทธิในที่ดิน คำสั่งพิพาทจึงมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง สถานภาพของสิทธิหน้าที่ของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะออกคำสั่งได้นั้น จำต้องปฏิบัติตามขั้นตอนที่พระราชบัญญัติฉบับเดียวกันนี้กำหนดไว้ ดังนั้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งเจ้าพนักงานที่ดิน ซึ่งออกโดยไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ระหว่างนางสิรี ทรัพย์มาก ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรี ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๙/๒๕๔๖
วันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสิงห์บุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล
ข้อเท็จจริงในคดี
ศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องร้องทุกข์ของนางสิรี ทรัพย์มาก ซึ่งยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีและนางกิม บัวคลี่ เป็นเจ้าของที่ดินร่วมกันตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๔ หมู่ ๑ ตำบลหัวป่า อำเภอพรหมบุรี จังหวัดสิงห์บุรี เนื้อที่ประมาณ ๒ - ๐ - ๑๒ ไร่ ซึ่งได้รับมรดกและครอบครองต่อจากนายบู่ สีกลิ่นดี บิดา เมื่อวันที่ ๒๗ พฤษภาคม ๒๕๒๓ ผู้ฟ้องคดียื่นคำขอรังวัดออกโฉนดที่ดิน ซึ่งเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรี ผู้ถูกฟ้องคดี ได้รับคำขอไว้พร้อมทั้งสั่งให้ช่างรังวัดแผนที่ออกไปทำการรังวัด ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือแจ้งว่า ตามที่ผู้ฟ้องคดีได้ขอรังวัดออกโฉนดที่ดินนั้น ที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินของวัดตาโค้ (ร้าง) ซึ่งนายบู่ กับพวก ได้ทำหนังสือสัญญาเช่าที่ดินไว้กับกรมการศาสนา จึงไม่อาจดำเนินการออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ และได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกคำขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีดังกล่าว หากประสงค์จะคัดค้านประการใด ให้ดำเนินการภายใน ๓๐ วัน หลังจากนั้น กรมการศาสนาได้ยื่นคำขอรังวัดออกโฉนดที่ดินวัดตาโค้ (ร้าง) และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรีได้มีคำสั่งที่ ๕/๒๕๔๑ ลงวันที่ ๑๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๑ ให้ออกโฉนดที่ดินพิพาทแก่วัดตาโค้ (ร้าง) ซึ่งการออกคำสั่งดังกล่าวนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ตรวจสอบหลักฐานให้รอบคอบ ละเลยต่อหน้าที่ ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่ได้รับความเป็นธรรม ขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คำฟ้องในคดีนี้เป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งต้องวินิจฉัยว่าระหว่างผู้ขอออกโฉนดที่ดินกับผู้คัดค้าน ผู้ใดมีสิทธิดีกว่ากันตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามแนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕ คำฟ้องนี้จึงไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยศาลปกครองกลางได้ส่งความเห็นนี้ให้คู่กรณีทราบเพื่อทำความเห็นแล้วปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๔๕ โต้แย้งเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลเรื่องนี้ว่า คำฟ้องคดีนี้ควรอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง เพราะต้องการฟ้องให้เพิกถอนคำสั่งของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรีที่ออกโดยไม่ชอบ เนื่องจากไม่ปฏิบัติตามแบบขั้นตอนหรือวิธีการที่กฎหมายกำหนดและขัดต่อกฎหมายตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้ทำความเห็นมาแต่อย่างใด
ศาลจังหวัดสิงห์บุรีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามเจตนารมณ์ที่แท้จริงของผู้ฟ้องคดี คือต้องการให้มีการวินิจฉัยเพิกถอนคำสั่งของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรี ที่ได้ออกโฉนดที่ดินให้แก่วัดตาโค้ (ร้าง) เนื่องจากเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรีทำการไต่สวนหรือสอบสวนไม่ถูกต้อง หรือไม่รอบคอบ และไม่เป็นไปตามกระบวนการของกฎหมาย ซึ่งจะเห็นได้ว่าเป็นเรื่องที่เกิดกรณีพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรีโดยตรง มิได้พิพาทกับวัดตาโค้ (ร้าง) อันจะต้องมีคำวินิจฉัยว่าระหว่างผู้ฟ้องคดีกับวัดตาโค้ (ร้าง) ใครมีสิทธิในที่ดินดีกว่ากันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดิน เช่นนี้จึงมิใช่กรณีเดียวกับแนวคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕ แต่อย่างใด แต่กลับเป็นเรื่องที่ราษฎรได้รับความเดือดร้อนจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงานของรัฐที่ปฏิบัติไม่ชอบด้วยกระบวนการตามกฎหมาย จึงเป็นคดีซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งเจ้าพนักงานที่ดิน ซึ่งออกโดยไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดและไม่ชอบด้วยกฎหมาย อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรี ผู้ถูกฟ้องคดี ออกคำสั่งที่ ๕/๒๕๔๑ ให้ออกโฉนดที่ดินแก่วัดตาโค้ (ร้าง) โดยไม่ตรวจสอบพยานหลักฐานให้รอบคอบเสียก่อนที่จะออกคำสั่ง ละเลยต่อหน้าที่ ขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวนี้เสีย เมื่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรีเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และออกคำสั่งโดยให้ออกโฉนดที่ดินแก่วัด ทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียสิทธิในที่ดิน คำสั่งพิพาทจึงมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง สถานภาพของสิทธิหน้าที่ของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะออกคำสั่งได้นั้น จำต้องปฏิบัติตามขั้นตอนที่พระราชบัญญัติฉบับเดียวกันนี้กำหนดไว้ ดังนั้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งเจ้าพนักงานที่ดิน ซึ่งออกโดยไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ระหว่างนางสิรี ทรัพย์มาก ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรี ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) และ (2)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๘/๒๕๔๖
วันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดขอนแก่น
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลหนึ่ง แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน
ข้อเท็จจริงในคดี
นายบุญมี ศรีวิสุทธิ์ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้องนายสิงห์ ชาวเหนือ ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดขอนแก่นว่า ตนเป็นเจ้าของที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) เลขที่ ๘๕ หมู่ ๑ ตำบลบ้านฝาง อำเภอกระนวน (น้ำพอง) จังหวัดขอนแก่น เนื้อที่ประมาณ ๑๒ - ๑ - ๓๕ ไร่ ซึ่งได้ครอบครองต่อจากนางอ่อน ภรรยา ที่ได้รับการให้มาจากนายลุน ชาวเหนือ เป็นระยะเวลานานกว่า ๓๐ ปี เมื่อวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ ได้ยื่นคำขอรังวัดออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) โดยนำแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๘๕ ตำบลบ้านฝาง อำเภอกระนวน (น้ำพอง) จังหวัดขอนแก่น เนื้อที่ประมาณ ๑๖ - ๐ - ๘๐ ไร่ โดยอ้างว่าได้รับมรดกจากนายลุน ชาวเหนือ บิดา โจทก์จึงได้ยื่นคำร้องคัดค้านการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังกล่าว จำเลยที่ ๒ ได้สอบสวนและแจ้งให้โจทก์ทราบว่าจำเลยที่ ๑ มีแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) จึงเห็นสมควรออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่จำเลยที่ ๑ หากโจทก์ไม่เห็นด้วยให้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลภายใน ๖๐ วัน โจทก์เห็นว่าคำสั่งของจำเลยที่ ๒ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) ของจำเลยที่ ๑ ตามคำขอฉบับที่ ๑๓๑/๑๘/๔๓ ลงวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๒ และให้จำเลยที่ ๒ ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่โจทก์
ศาลจังหวัดขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การยื่นคำขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ จำเลยที่ ๑ มีสิทธิยื่นได้ตามกฎหมาย จึงไม่อาจบังคับได้ ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นกรณีที่อ้างว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งหรือกระทำการเกี่ยวกับที่ดินพิพาทไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ มูลกรณีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงให้โจทก์ไปฟ้องคดีต่อศาลที่มีอำนาจต่อไป ไม่รับฟ้อง คืนค่าขึ้นศาลทั้งหมดให้แก่โจทก์
นายบุญมีฯ ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น สาขากระนวน ต่อศาลปกครองขอนแก่น ศาลปกครองขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า นายสิงห์ ชาวเหนือ ได้นำแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) เลขที่ ๘๕ หมู่ที่ ๑ ตำบลบ้านฝาง อำเภอกระนวน จังหวัดขอนแก่น ไปยื่นคำขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) ต่อผู้ถูกฟ้องคดี โดยไม่มีสิทธิ เนื่องจากเป็นการนำแบบแจ้งการครองครองที่ดิน (ส.ค. ๑) ไปสวมครอบและทับซ้อนกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่ได้ครอบครองทำประโยชน์ต่อจากภรรยา ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นคำคัดค้านต่อผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีสอบสวนและพิจารณาโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินแล้ว จึงออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) ให้แก่นายสิงห์ ชาวเหนือ ตามมาตรา ๕๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีไปใช้สิทธิทางศาลภายในกำหนด ๖๐ วัน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี จึงขอให้ศาลพิพากษาดังกล่าวข้างต้น เห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การที่ศาลจะพิพากษาตามคำขอของผู้ฟ้องคดีนั้น ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นสิทธิของบุคคลใด ดังนั้น มูลกรณีพิพาทคดีนี้จึงเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินภายใต้บังคับแห่งบทบัญญัติของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประกอบกับประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕ คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่นายสิงห์ ชาวเหนือ และแจ้งผู้ฟ้องคดีว่าหากไม่พอใจให้ฟ้องหรือร้องต่อศาลภายใน ๖๐ วัน นับแต่วันที่ทราบคำสั่งดังกล่าว เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่การจะ พิจารณาว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำเป็นต้องพิจารณาได้ความว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินหรือไม่ ซึ่งเป็นประเด็นหลักเสียก่อน
การพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งเป็นสิทธิในทรัพย์สิน จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น"
บทบัญญัติในมาตรา ๑๒๙๘ กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่ากัน นอกจากจะอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น เมื่อเป็นการโต้แย้งคัดค้านการขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของเอกชนซึ่งศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินได้แก่ศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายบุญมี ศรีวิสุทธิ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดขอนแก่น
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๘/๒๕๔๖
วันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดขอนแก่น
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลหนึ่ง แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน
ข้อเท็จจริงในคดี
นายบุญมี ศรีวิสุทธิ์ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้องนายสิงห์ ชาวเหนือ ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดขอนแก่นว่า ตนเป็นเจ้าของที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) เลขที่ ๘๕ หมู่ ๑ ตำบลบ้านฝาง อำเภอกระนวน (น้ำพอง) จังหวัดขอนแก่น เนื้อที่ประมาณ ๑๒ - ๑ - ๓๕ ไร่ ซึ่งได้ครอบครองต่อจากนางอ่อน ภรรยา ที่ได้รับการให้มาจากนายลุน ชาวเหนือ เป็นระยะเวลานานกว่า ๓๐ ปี เมื่อวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ ได้ยื่นคำขอรังวัดออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) โดยนำแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๘๕ ตำบลบ้านฝาง อำเภอกระนวน (น้ำพอง) จังหวัดขอนแก่น เนื้อที่ประมาณ ๑๖ - ๐ - ๘๐ ไร่ โดยอ้างว่าได้รับมรดกจากนายลุน ชาวเหนือ บิดา โจทก์จึงได้ยื่นคำร้องคัดค้านการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังกล่าว จำเลยที่ ๒ ได้สอบสวนและแจ้งให้โจทก์ทราบว่าจำเลยที่ ๑ มีแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) จึงเห็นสมควรออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่จำเลยที่ ๑ หากโจทก์ไม่เห็นด้วยให้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลภายใน ๖๐ วัน โจทก์เห็นว่าคำสั่งของจำเลยที่ ๒ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) ของจำเลยที่ ๑ ตามคำขอฉบับที่ ๑๓๑/๑๘/๔๓ ลงวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๒ และให้จำเลยที่ ๒ ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่โจทก์
ศาลจังหวัดขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การยื่นคำขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ จำเลยที่ ๑ มีสิทธิยื่นได้ตามกฎหมาย จึงไม่อาจบังคับได้ ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นกรณีที่อ้างว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งหรือกระทำการเกี่ยวกับที่ดินพิพาทไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ มูลกรณีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงให้โจทก์ไปฟ้องคดีต่อศาลที่มีอำนาจต่อไป ไม่รับฟ้อง คืนค่าขึ้นศาลทั้งหมดให้แก่โจทก์
นายบุญมีฯ ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น สาขากระนวน ต่อศาลปกครองขอนแก่น ศาลปกครองขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า นายสิงห์ ชาวเหนือ ได้นำแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) เลขที่ ๘๕ หมู่ที่ ๑ ตำบลบ้านฝาง อำเภอกระนวน จังหวัดขอนแก่น ไปยื่นคำขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) ต่อผู้ถูกฟ้องคดี โดยไม่มีสิทธิ เนื่องจากเป็นการนำแบบแจ้งการครองครองที่ดิน (ส.ค. ๑) ไปสวมครอบและทับซ้อนกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่ได้ครอบครองทำประโยชน์ต่อจากภรรยา ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นคำคัดค้านต่อผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีสอบสวนและพิจารณาโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินแล้ว จึงออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) ให้แก่นายสิงห์ ชาวเหนือ ตามมาตรา ๕๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีไปใช้สิทธิทางศาลภายในกำหนด ๖๐ วัน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี จึงขอให้ศาลพิพากษาดังกล่าวข้างต้น เห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การที่ศาลจะพิพากษาตามคำขอของผู้ฟ้องคดีนั้น ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นสิทธิของบุคคลใด ดังนั้น มูลกรณีพิพาทคดีนี้จึงเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินภายใต้บังคับแห่งบทบัญญัติของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประกอบกับประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕ คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่นายสิงห์ ชาวเหนือ และแจ้งผู้ฟ้องคดีว่าหากไม่พอใจให้ฟ้องหรือร้องต่อศาลภายใน ๖๐ วัน นับแต่วันที่ทราบคำสั่งดังกล่าว เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่การจะ พิจารณาว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำเป็นต้องพิจารณาได้ความว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินหรือไม่ ซึ่งเป็นประเด็นหลักเสียก่อน
การพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งเป็นสิทธิในทรัพย์สิน จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น"
บทบัญญัติในมาตรา ๑๒๙๘ กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่ากัน นอกจากจะอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น เมื่อเป็นการโต้แย้งคัดค้านการขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของเอกชนซึ่งศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินได้แก่ศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายบุญมี ศรีวิสุทธิ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดขอนแก่น
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๗/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดลำปาง
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดลำปางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายศรีบุตร วงค์ชนะ ยื่นฟ้องการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต่อศาลจังหวัดลำปาง อ้างว่า จำเลยตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ทำการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลัก ทั้งที่ทราบดีอยู่แล้วว่าถ่านหินลิกไนต์ที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงที่มีคุณภาพต่ำ เมื่อเกิดการเผาไหม้จะทำให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์อันเป็นสารพิษจำนวนมาก อีกทั้งจำเลยยังไม่ดำเนินการควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวทั้งที่สามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวังทำให้เกิดมลภาวะโดยทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง และอำเภอใกล้เคียง ทำให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง หายใจเอาฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปสะสมในร่างกายโดยไม่รู้ตัวเป็นเวลานานกว่า ๒๐ ปีมาแล้ว และเกิดอาการเจ็บป่วยเรื้อรัง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๑๐๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้นให้แก่โจทก์ ชำระค่าฤชาธรรมเนียม ค่าทนายความแทนโจทก์และหยุดการผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยถ่านหินลิกไนต์จนกว่าจะมีวิธีการป้องกันฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้กระจายฟุ้งไปในอากาศได้อย่างสมบูรณ์
ในระหว่างพิจารณา จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่า กระทำละเมิดต่อโจทก์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองเชียงใหม่ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านต่อศาลจังหวัดลำปางว่า จำเลยทำละเมิดโดยทั่วไปและจำเลยมิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ศาลที่มีเขตอำนาจได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่ เห็นสมควรส่งสำเนาคำฟ้อง คำให้การ คำร้องของจำเลยและคำร้องคัดค้านของโจทก์พร้อมความเห็นไปยังศาลปกครอง
ศาลปกครองเชียงใหม่ได้แจ้งความเห็นไปยังศาลจังหวัดลำปางว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งในการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่โดยที่การผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ตามปัญหาในเรื่องนี้เป็นกิจการที่ กฟผ. สามารถดำเนินการได้ภายในวงงานของตน โดยไม่มีการใช้อำนาจรัฐบังคับฝ่ายเอกชนให้ต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้านั้นแต่อย่างใด ในกรณีที่เกิดการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการผลิตพลังงานไฟฟ้าเช่นนี้จึงเข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกัน ความรับผิดของ กฟผ. ในผลแห่งละเมิดเช่นนี้จึงเป็นไปตามหลักละเมิดในทางแพ่งตามปกติ ไม่ใช่ความรับผิดตามหลักละเมิดในทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. ในกรณีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
อนึ่ง การป้องกันและกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ย่อมเป็นหน้าที่โดยตรงส่วนหนึ่งของ กฟผ. ที่จะต้องดำเนินกระบวนการผลิตให้มีความปลอดภัยและถูกต้องตามหลักวิชาการ มิได้เป็นอีกหน้าที่หนึ่งที่แยกออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากหน้าที่ในการผลิตพลังงานไฟฟ้า เพราะหากไม่มีการดำเนินกระบวนการผลิตที่ก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กฟผ. ก็ไม่มีหน้าที่ต้องกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์แต่อย่างใด ฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของ กฟผ. ไม่ใช่เป็นผลจากการงดเว้นการกระทำ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. อันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ จึงไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำของ กฟผ. ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนนั่นเอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ตามปัญหาในเรื่องนี้ ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง และศาลที่มีเขตอำนาจในคดีนี้คือ ศาลจังหวัดลำปาง
คำวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงคดีนี้ฟังเป็นยุติได้ว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือผลิตพลังงานไฟฟ้าตามมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำละเมิดโดยการใช้ถ่านหินลิกไนต์ผลิตพลังงานไฟฟ้า ทำให้เกิดสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์และฝุ่นแขวนลอยแล้วไม่ระมัดระวังกำจัดสารและฝุ่นดังกล่าวให้ได้มาตรฐาน โจทก์อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงกับโรงงานของจำเลยและหายใจเอาฝุ่นกับสารดังกล่าวเข้าไปในร่างกายเป็นเหตุให้เจ็บป่วยด้วยโรคปอดอักเสบขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและหยุดผลิตพลังงานไฟฟ้าจนกว่าจะมีวิธีการป้องกันที่สมบูรณ์
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ข้อพิพาทอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองประการหนึ่งคือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้มีประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดให้โรงไฟฟ้าแม่เมาะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องถูกควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ห้ามมิให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงไฟฟ้าแม่เมาะตามข้อ ๑ ปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ เว้นแต่จะได้ทำการบำบัดอากาศเสียให้เป็นตามมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช้วิธีทำให้เจือจาง (Dilution)" ซึ่งประกาศทั้งสองฉบับออกตามความในมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายโดยต้องบำบัดอากาศเสียให้ได้มาตรฐานเสียก่อนจะปล่อยออกสู่บรรยากาศได้ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยมีหน้าที่ควบคุมฝุ่นแขวนลอยกับสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้ฟุ้งกระจายไปในอากาศแต่ไม่ดำเนินการควบคุมทั้งที่สามารถกระทำได้จึงเป็นคดีพิพาทว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย ระหว่างนายศรีบุตร วงค์ชนะ โจทก์ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๗/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดลำปาง
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดลำปางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายศรีบุตร วงค์ชนะ ยื่นฟ้องการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต่อศาลจังหวัดลำปาง อ้างว่า จำเลยตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ทำการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลัก ทั้งที่ทราบดีอยู่แล้วว่าถ่านหินลิกไนต์ที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงที่มีคุณภาพต่ำ เมื่อเกิดการเผาไหม้จะทำให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์อันเป็นสารพิษจำนวนมาก อีกทั้งจำเลยยังไม่ดำเนินการควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวทั้งที่สามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวังทำให้เกิดมลภาวะโดยทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง และอำเภอใกล้เคียง ทำให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง หายใจเอาฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปสะสมในร่างกายโดยไม่รู้ตัวเป็นเวลานานกว่า ๒๐ ปีมาแล้ว และเกิดอาการเจ็บป่วยเรื้อรัง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๑๐๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้นให้แก่โจทก์ ชำระค่าฤชาธรรมเนียม ค่าทนายความแทนโจทก์และหยุดการผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยถ่านหินลิกไนต์จนกว่าจะมีวิธีการป้องกันฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้กระจายฟุ้งไปในอากาศได้อย่างสมบูรณ์
ในระหว่างพิจารณา จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่า กระทำละเมิดต่อโจทก์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองเชียงใหม่ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านต่อศาลจังหวัดลำปางว่า จำเลยทำละเมิดโดยทั่วไปและจำเลยมิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ศาลที่มีเขตอำนาจได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่ เห็นสมควรส่งสำเนาคำฟ้อง คำให้การ คำร้องของจำเลยและคำร้องคัดค้านของโจทก์พร้อมความเห็นไปยังศาลปกครอง
ศาลปกครองเชียงใหม่ได้แจ้งความเห็นไปยังศาลจังหวัดลำปางว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งในการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่โดยที่การผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ตามปัญหาในเรื่องนี้เป็นกิจการที่ กฟผ. สามารถดำเนินการได้ภายในวงงานของตน โดยไม่มีการใช้อำนาจรัฐบังคับฝ่ายเอกชนให้ต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้านั้นแต่อย่างใด ในกรณีที่เกิดการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการผลิตพลังงานไฟฟ้าเช่นนี้จึงเข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกัน ความรับผิดของ กฟผ. ในผลแห่งละเมิดเช่นนี้จึงเป็นไปตามหลักละเมิดในทางแพ่งตามปกติ ไม่ใช่ความรับผิดตามหลักละเมิดในทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. ในกรณีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
อนึ่ง การป้องกันและกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ย่อมเป็นหน้าที่โดยตรงส่วนหนึ่งของ กฟผ. ที่จะต้องดำเนินกระบวนการผลิตให้มีความปลอดภัยและถูกต้องตามหลักวิชาการ มิได้เป็นอีกหน้าที่หนึ่งที่แยกออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากหน้าที่ในการผลิตพลังงานไฟฟ้า เพราะหากไม่มีการดำเนินกระบวนการผลิตที่ก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กฟผ. ก็ไม่มีหน้าที่ต้องกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์แต่อย่างใด ฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของ กฟผ. ไม่ใช่เป็นผลจากการงดเว้นการกระทำ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. อันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ จึงไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำของ กฟผ. ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนนั่นเอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ตามปัญหาในเรื่องนี้ ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง และศาลที่มีเขตอำนาจในคดีนี้คือ ศาลจังหวัดลำปาง
คำวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงคดีนี้ฟังเป็นยุติได้ว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือผลิตพลังงานไฟฟ้าตามมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำละเมิดโดยการใช้ถ่านหินลิกไนต์ผลิตพลังงานไฟฟ้า ทำให้เกิดสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์และฝุ่นแขวนลอยแล้วไม่ระมัดระวังกำจัดสารและฝุ่นดังกล่าวให้ได้มาตรฐาน โจทก์อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงกับโรงงานของจำเลยและหายใจเอาฝุ่นกับสารดังกล่าวเข้าไปในร่างกายเป็นเหตุให้เจ็บป่วยด้วยโรคปอดอักเสบขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและหยุดผลิตพลังงานไฟฟ้าจนกว่าจะมีวิธีการป้องกันที่สมบูรณ์
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ข้อพิพาทอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองประการหนึ่งคือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้มีประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดให้โรงไฟฟ้าแม่เมาะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องถูกควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ห้ามมิให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงไฟฟ้าแม่เมาะตามข้อ ๑ ปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ เว้นแต่จะได้ทำการบำบัดอากาศเสียให้เป็นตามมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช้วิธีทำให้เจือจาง (Dilution)" ซึ่งประกาศทั้งสองฉบับออกตามความในมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายโดยต้องบำบัดอากาศเสียให้ได้มาตรฐานเสียก่อนจะปล่อยออกสู่บรรยากาศได้ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยมีหน้าที่ควบคุมฝุ่นแขวนลอยกับสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้ฟุ้งกระจายไปในอากาศแต่ไม่ดำเนินการควบคุมทั้งที่สามารถกระทำได้จึงเป็นคดีพิพาทว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย ระหว่างนายศรีบุตร วงค์ชนะ โจทก์ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดลำปาง
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดลำปางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายตัน วงศ์ใน ยื่นฟ้องการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต่อศาลจังหวัดลำปาง อ้างว่า จำเลยตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ทำการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลัก ทั้งที่ทราบดีอยู่แล้วว่าถ่านหินลิกไนต์ที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงที่มีคุณภาพต่ำ เมื่อเกิดการเผาไหม้จะทำให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์อันเป็นสารพิษจำนวนมาก อีกทั้งจำเลยยังไม่ดำเนินการควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวทั้งที่สามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวังทำให้เกิดมลภาวะโดยทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง และอำเภอใกล้เคียง ทำให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง หายใจเอาฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปสะสมในร่างกายโดยไม่รู้ตัวเป็นเวลานานกว่า ๒๐ ปีมาแล้ว และเกิดอาการเจ็บป่วยเรื้อรัง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๑๐๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้นให้แก่โจทก์ ชำระค่าฤชาธรรมเนียม ค่าทนายความแทนโจทก์และหยุดการผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยถ่านหินลิกไนต์จนกว่าจะมีวิธีการป้องกันฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้กระจายฟุ้งไปในอากาศได้อย่างสมบูรณ์
ในระหว่างพิจารณา จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่า กระทำละเมิดต่อโจทก์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองเชียงใหม่ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านต่อศาลจังหวัดลำปางว่า จำเลยทำละเมิดโดยทั่วไปและจำเลยมิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ศาลที่มีเขตอำนาจได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่ เห็นสมควรส่งสำเนาคำฟ้อง คำให้การ คำร้องของจำเลยและคำร้องคัดค้านของโจทก์พร้อมความเห็นไปยังศาลปกครอง
ศาลปกครองเชียงใหม่ได้แจ้งความเห็นไปยังศาลจังหวัดลำปางว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งในการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่โดยที่การผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ตามปัญหาในเรื่องนี้เป็นกิจการที่ กฟผ. สามารถดำเนินการได้ภายในวงงานของตน โดยไม่มีการใช้อำนาจรัฐบังคับฝ่ายเอกชนให้ต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้านั้นแต่อย่างใด ในกรณีที่เกิดการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการผลิตพลังงานไฟฟ้าเช่นนี้จึงเข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกัน ความรับผิดของ กฟผ. ในผลแห่งละเมิดเช่นนี้จึงเป็นไปตามหลักละเมิดในทางแพ่งตามปกติ ไม่ใช่ความรับผิดตามหลักละเมิดในทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. ในกรณีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
อนึ่ง การป้องกันและกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ย่อมเป็นหน้าที่โดยตรงส่วนหนึ่งของ กฟผ. ที่จะต้องดำเนินกระบวนการผลิตให้มีความปลอดภัยและถูกต้องตามหลักวิชาการ มิได้เป็นอีกหน้าที่หนึ่งที่แยกออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากหน้าที่ในการผลิตพลังงานไฟฟ้า เพราะหากไม่มีการดำเนินกระบวนการผลิตที่ก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กฟผ. ก็ไม่มีหน้าที่ต้องกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์แต่อย่างใด ฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของ กฟผ. ไม่ใช่เป็นผลจากการงดเว้นการกระทำ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. อันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ จึงไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำของ กฟผ. ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนนั่นเอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ตามปัญหาในเรื่องนี้ ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง และศาลที่มีเขตอำนาจในคดีนี้คือ ศาลจังหวัดลำปาง
คำวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงคดีนี้ฟังเป็นยุติได้ว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือผลิตพลังงานไฟฟ้าตามมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำละเมิดโดยการใช้ถ่านหินลิกไนต์ผลิตพลังงานไฟฟ้า ทำให้เกิดสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์และฝุ่นแขวนลอยแล้วไม่ระมัดระวังกำจัดสารและฝุ่นดังกล่าวให้ได้มาตรฐาน โจทก์อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงกับโรงงานของจำเลยและหายใจเอาฝุ่นกับสารดังกล่าวเข้าไปในร่างกายเป็นเหตุให้เจ็บป่วยด้วยโรคปอดอักเสบขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและหยุดผลิตพลังงานไฟฟ้าจนกว่าจะมีวิธีการป้องกันที่สมบูรณ์
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ข้อพิพาทอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองประการหนึ่งคือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้มีประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดให้โรงไฟฟ้าแม่เมาะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องถูกควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ห้ามมิให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงไฟฟ้าแม่เมาะตามข้อ ๑ ปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ เว้นแต่จะได้ทำการบำบัดอากาศเสียให้เป็นตามมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช้วิธีทำให้เจือจาง (Dilution)" ซึ่งประกาศทั้งสองฉบับออกตามความในมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายโดยต้องบำบัดอากาศเสียให้ได้มาตรฐานเสียก่อนจะปล่อยออกสู่บรรยากาศได้ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยมีหน้าที่ควบคุมฝุ่นแขวนลอยกับสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้ฟุ้งกระจายไปในอากาศแต่ไม่ดำเนินการควบคุมทั้งที่สามารถกระทำได้จึงเป็นคดีพิพาทว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย ระหว่างนายตัน วงศ์ใน โจทก์ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดลำปาง
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดลำปางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายตัน วงศ์ใน ยื่นฟ้องการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต่อศาลจังหวัดลำปาง อ้างว่า จำเลยตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ทำการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลัก ทั้งที่ทราบดีอยู่แล้วว่าถ่านหินลิกไนต์ที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงที่มีคุณภาพต่ำ เมื่อเกิดการเผาไหม้จะทำให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์อันเป็นสารพิษจำนวนมาก อีกทั้งจำเลยยังไม่ดำเนินการควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวทั้งที่สามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวังทำให้เกิดมลภาวะโดยทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง และอำเภอใกล้เคียง ทำให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง หายใจเอาฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปสะสมในร่างกายโดยไม่รู้ตัวเป็นเวลานานกว่า ๒๐ ปีมาแล้ว และเกิดอาการเจ็บป่วยเรื้อรัง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๑๐๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้นให้แก่โจทก์ ชำระค่าฤชาธรรมเนียม ค่าทนายความแทนโจทก์และหยุดการผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยถ่านหินลิกไนต์จนกว่าจะมีวิธีการป้องกันฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้กระจายฟุ้งไปในอากาศได้อย่างสมบูรณ์
ในระหว่างพิจารณา จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่า กระทำละเมิดต่อโจทก์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองเชียงใหม่ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านต่อศาลจังหวัดลำปางว่า จำเลยทำละเมิดโดยทั่วไปและจำเลยมิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ศาลที่มีเขตอำนาจได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่ เห็นสมควรส่งสำเนาคำฟ้อง คำให้การ คำร้องของจำเลยและคำร้องคัดค้านของโจทก์พร้อมความเห็นไปยังศาลปกครอง
ศาลปกครองเชียงใหม่ได้แจ้งความเห็นไปยังศาลจังหวัดลำปางว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งในการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่โดยที่การผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ตามปัญหาในเรื่องนี้เป็นกิจการที่ กฟผ. สามารถดำเนินการได้ภายในวงงานของตน โดยไม่มีการใช้อำนาจรัฐบังคับฝ่ายเอกชนให้ต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้านั้นแต่อย่างใด ในกรณีที่เกิดการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการผลิตพลังงานไฟฟ้าเช่นนี้จึงเข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกัน ความรับผิดของ กฟผ. ในผลแห่งละเมิดเช่นนี้จึงเป็นไปตามหลักละเมิดในทางแพ่งตามปกติ ไม่ใช่ความรับผิดตามหลักละเมิดในทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. ในกรณีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
อนึ่ง การป้องกันและกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ย่อมเป็นหน้าที่โดยตรงส่วนหนึ่งของ กฟผ. ที่จะต้องดำเนินกระบวนการผลิตให้มีความปลอดภัยและถูกต้องตามหลักวิชาการ มิได้เป็นอีกหน้าที่หนึ่งที่แยกออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากหน้าที่ในการผลิตพลังงานไฟฟ้า เพราะหากไม่มีการดำเนินกระบวนการผลิตที่ก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กฟผ. ก็ไม่มีหน้าที่ต้องกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์แต่อย่างใด ฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของ กฟผ. ไม่ใช่เป็นผลจากการงดเว้นการกระทำ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. อันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ จึงไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำของ กฟผ. ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนนั่นเอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ตามปัญหาในเรื่องนี้ ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง และศาลที่มีเขตอำนาจในคดีนี้คือ ศาลจังหวัดลำปาง
คำวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงคดีนี้ฟังเป็นยุติได้ว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือผลิตพลังงานไฟฟ้าตามมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำละเมิดโดยการใช้ถ่านหินลิกไนต์ผลิตพลังงานไฟฟ้า ทำให้เกิดสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์และฝุ่นแขวนลอยแล้วไม่ระมัดระวังกำจัดสารและฝุ่นดังกล่าวให้ได้มาตรฐาน โจทก์อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงกับโรงงานของจำเลยและหายใจเอาฝุ่นกับสารดังกล่าวเข้าไปในร่างกายเป็นเหตุให้เจ็บป่วยด้วยโรคปอดอักเสบขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและหยุดผลิตพลังงานไฟฟ้าจนกว่าจะมีวิธีการป้องกันที่สมบูรณ์
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ข้อพิพาทอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองประการหนึ่งคือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้มีประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดให้โรงไฟฟ้าแม่เมาะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องถูกควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ห้ามมิให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงไฟฟ้าแม่เมาะตามข้อ ๑ ปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ เว้นแต่จะได้ทำการบำบัดอากาศเสียให้เป็นตามมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช้วิธีทำให้เจือจาง (Dilution)" ซึ่งประกาศทั้งสองฉบับออกตามความในมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายโดยต้องบำบัดอากาศเสียให้ได้มาตรฐานเสียก่อนจะปล่อยออกสู่บรรยากาศได้ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยมีหน้าที่ควบคุมฝุ่นแขวนลอยกับสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้ฟุ้งกระจายไปในอากาศแต่ไม่ดำเนินการควบคุมทั้งที่สามารถกระทำได้จึงเป็นคดีพิพาทว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย ระหว่างนายตัน วงศ์ใน โจทก์ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๕/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดลำปาง
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดลำปางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายคำ อินคำปาหรืออินจำปา ยื่นฟ้องการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต่อศาลจังหวัดลำปาง อ้างว่า จำเลยตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ทำการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลัก ทั้งที่ทราบดีอยู่แล้วว่าถ่านหินลิกไนต์ที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงที่มีคุณภาพต่ำ เมื่อเกิดการเผาไหม้จะทำให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์อันเป็นสารพิษจำนวนมาก อีกทั้งจำเลยยังไม่ดำเนินการควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวทั้งที่สามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวัง ทำให้เกิดมลภาวะโดยทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง และอำเภอใกล้เคียง ทำให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง หายใจเอาฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปสะสมในร่างกายโดยไม่รู้ตัวเป็นเวลานานกว่า ๒๐ ปีมาแล้ว และเกิดอาการเจ็บป่วยเรื้อรัง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๑๐๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้นให้แก่โจทก์ ชำระค่าฤชาธรรมเนียม ค่าทนายความแทนโจทก์และหยุดการผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยถ่านหินลิกไนต์จนกว่าจะมีวิธีการป้องกันฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้กระจายฟุ้งไปในอากาศได้อย่างสมบูรณ์
ในระหว่างพิจารณา จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่า กระทำละเมิดต่อโจทก์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองเชียงใหม่ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านต่อศาลจังหวัดลำปางว่า จำเลยทำละเมิดโดยทั่วไปและจำเลยมิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ศาลที่มีเขตอำนาจได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่ เห็นสมควรส่งสำเนาคำฟ้อง คำให้การ คำร้องของจำเลยและคำร้องคัดค้านของโจทก์พร้อมความเห็นไปยังศาลปกครอง
ศาลปกครองเชียงใหม่ได้แจ้งความเห็นไปยังศาลจังหวัดลำปางว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งในการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่โดยที่การผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ตามปัญหาในเรื่องนี้เป็นกิจการที่ กฟผ. สามารถดำเนินการได้ภายในวงงานของตน โดยไม่มีการใช้อำนาจรัฐบังคับฝ่ายเอกชนให้ต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้านั้นแต่อย่างใด ในกรณีที่เกิดการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการผลิตพลังงานไฟฟ้าเช่นนี้จึงเข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกัน ความรับผิดของ กฟผ. ในผลแห่งละเมิดเช่นนี้จึงเป็นไปตามหลักละเมิดในทางแพ่งตามปกติ ไม่ใช่ความรับผิดตามหลักละเมิดในทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. ในกรณีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
อนึ่ง การป้องกันและกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ย่อมเป็นหน้าที่โดยตรงส่วนหนึ่งของ กฟผ. ที่จะต้องดำเนินกระบวนการผลิตให้มีความปลอดภัยและถูกต้องตามหลักวิชาการ มิได้เป็นอีกหน้าที่หนึ่งที่แยกออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากหน้าที่ในการผลิตพลังงานไฟฟ้า เพราะหากไม่มีการดำเนินกระบวนการผลิต ที่ก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กฟผ. ก็ไม่มีหน้าที่ต้องกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์แต่อย่างใด ฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของ กฟผ. ไม่ใช่เป็นผลจากการงดเว้นการกระทำ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. อันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ จึงไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำของ กฟผ. ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนนั่นเอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ตามปัญหาในเรื่องนี้ ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง และศาลที่มีเขตอำนาจในคดีนี้คือ ศาลจังหวัดลำปาง
คำวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงคดีนี้ฟังเป็นยุติได้ว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือผลิตพลังงานไฟฟ้าตามมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำละเมิดโดยการใช้ถ่านหินลิกไนต์ผลิตพลังงานไฟฟ้า ทำให้เกิดสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์และฝุ่นแขวนลอยแล้วไม่ระมัดระวังกำจัดสารและฝุ่นดังกล่าวให้ได้มาตรฐาน โจทก์อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงกับโรงงานของจำเลยและหายใจเอาฝุ่นกับสารดังกล่าวเข้าไปในร่างกายเป็นเหตุให้เจ็บป่วยด้วยโรคปอดอักเสบขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและหยุดผลิตพลังงานไฟฟ้าจนกว่าจะมีวิธีการป้องกันที่สมบูรณ์
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ข้อพิพาทอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองประการหนึ่งคือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้มีประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดให้โรงไฟฟ้าแม่เมาะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องถูกควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ห้ามมิให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงไฟฟ้าแม่เมาะตามข้อ ๑ ปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ เว้นแต่จะได้ทำการบำบัดอากาศเสียให้เป็นตามมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช้วิธีทำให้เจือจาง (Dilution)" ซึ่งประกาศทั้งสองฉบับออกตามความในมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายโดยต้องบำบัดอากาศเสียให้ได้มาตรฐานเสียก่อนจะปล่อยออกสู่บรรยากาศได้ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยมีหน้าที่ควบคุมฝุ่นแขวนลอยกับสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้ฟุ้งกระจายไปในอากาศแต่ไม่ดำเนินการควบคุมทั้งที่สามารถกระทำได้จึงเป็นคดีพิพาทว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย ระหว่างนายคำ อินคำปาหรืออินจำปา โจทก์ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๕/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลจังหวัดลำปาง
ระหว่าง
ศาลปกครองเชียงใหม่
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดลำปางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายคำ อินคำปาหรืออินจำปา ยื่นฟ้องการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต่อศาลจังหวัดลำปาง อ้างว่า จำเลยตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ทำการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลัก ทั้งที่ทราบดีอยู่แล้วว่าถ่านหินลิกไนต์ที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงที่มีคุณภาพต่ำ เมื่อเกิดการเผาไหม้จะทำให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์อันเป็นสารพิษจำนวนมาก อีกทั้งจำเลยยังไม่ดำเนินการควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวทั้งที่สามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวัง ทำให้เกิดมลภาวะโดยทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง และอำเภอใกล้เคียง ทำให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง หายใจเอาฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปสะสมในร่างกายโดยไม่รู้ตัวเป็นเวลานานกว่า ๒๐ ปีมาแล้ว และเกิดอาการเจ็บป่วยเรื้อรัง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๑๐๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้นให้แก่โจทก์ ชำระค่าฤชาธรรมเนียม ค่าทนายความแทนโจทก์และหยุดการผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยถ่านหินลิกไนต์จนกว่าจะมีวิธีการป้องกันฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้กระจายฟุ้งไปในอากาศได้อย่างสมบูรณ์
ในระหว่างพิจารณา จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่า กระทำละเมิดต่อโจทก์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองเชียงใหม่ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านต่อศาลจังหวัดลำปางว่า จำเลยทำละเมิดโดยทั่วไปและจำเลยมิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ศาลที่มีเขตอำนาจได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่ เห็นสมควรส่งสำเนาคำฟ้อง คำให้การ คำร้องของจำเลยและคำร้องคัดค้านของโจทก์พร้อมความเห็นไปยังศาลปกครอง
ศาลปกครองเชียงใหม่ได้แจ้งความเห็นไปยังศาลจังหวัดลำปางว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งในการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่โดยที่การผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ตามปัญหาในเรื่องนี้เป็นกิจการที่ กฟผ. สามารถดำเนินการได้ภายในวงงานของตน โดยไม่มีการใช้อำนาจรัฐบังคับฝ่ายเอกชนให้ต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้านั้นแต่อย่างใด ในกรณีที่เกิดการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการผลิตพลังงานไฟฟ้าเช่นนี้จึงเข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกัน ความรับผิดของ กฟผ. ในผลแห่งละเมิดเช่นนี้จึงเป็นไปตามหลักละเมิดในทางแพ่งตามปกติ ไม่ใช่ความรับผิดตามหลักละเมิดในทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. ในกรณีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง
อนึ่ง การป้องกันและกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ย่อมเป็นหน้าที่โดยตรงส่วนหนึ่งของ กฟผ. ที่จะต้องดำเนินกระบวนการผลิตให้มีความปลอดภัยและถูกต้องตามหลักวิชาการ มิได้เป็นอีกหน้าที่หนึ่งที่แยกออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากหน้าที่ในการผลิตพลังงานไฟฟ้า เพราะหากไม่มีการดำเนินกระบวนการผลิต ที่ก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กฟผ. ก็ไม่มีหน้าที่ต้องกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์แต่อย่างใด ฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของ กฟผ. ไม่ใช่เป็นผลจากการงดเว้นการกระทำ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. อันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ จึงไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำของ กฟผ. ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนนั่นเอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ตามปัญหาในเรื่องนี้ ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง และศาลที่มีเขตอำนาจในคดีนี้คือ ศาลจังหวัดลำปาง
คำวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงคดีนี้ฟังเป็นยุติได้ว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือผลิตพลังงานไฟฟ้าตามมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำละเมิดโดยการใช้ถ่านหินลิกไนต์ผลิตพลังงานไฟฟ้า ทำให้เกิดสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์และฝุ่นแขวนลอยแล้วไม่ระมัดระวังกำจัดสารและฝุ่นดังกล่าวให้ได้มาตรฐาน โจทก์อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงกับโรงงานของจำเลยและหายใจเอาฝุ่นกับสารดังกล่าวเข้าไปในร่างกายเป็นเหตุให้เจ็บป่วยด้วยโรคปอดอักเสบขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและหยุดผลิตพลังงานไฟฟ้าจนกว่าจะมีวิธีการป้องกันที่สมบูรณ์
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ข้อพิพาทอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองประการหนึ่งคือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้มีประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดให้โรงไฟฟ้าแม่เมาะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องถูกควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ห้ามมิให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงไฟฟ้าแม่เมาะตามข้อ ๑ ปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ เว้นแต่จะได้ทำการบำบัดอากาศเสียให้เป็นตามมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช้วิธีทำให้เจือจาง (Dilution)" ซึ่งประกาศทั้งสองฉบับออกตามความในมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายโดยต้องบำบัดอากาศเสียให้ได้มาตรฐานเสียก่อนจะปล่อยออกสู่บรรยากาศได้ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยมีหน้าที่ควบคุมฝุ่นแขวนลอยกับสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้ฟุ้งกระจายไปในอากาศแต่ไม่ดำเนินการควบคุมทั้งที่สามารถกระทำได้จึงเป็นคดีพิพาทว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย ระหว่างนายคำ อินคำปาหรืออินจำปา โจทก์ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๔/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบกับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดีและ ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
กรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข โดยนายทนงสรรค์ สุธาธรรม ปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมการแพทย์ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง นางสาวหรือนางวิมลรัตน์หรือสริตา สุคันธารุณหรือศิริมาศ ที่ ๑ นางสาวสดศรี ปริยกุลหรือเจริญพันธ์ ที่ ๒ นางอารีย์ บูรพงศ์กานนท์หรือทับเกร็ด ที่ ๓ นางสาวบุญทิน จันทร์เพ็ญ ที่ ๔ นางสาวสลับศรี อยู่ประคอง ที่ ๕ เป็นจำเลย ความว่า ระหว่างเดือนตุลาคม ๒๕๔๐ ถึงเดือนพฤษภาคม ๒๕๔๓ จำเลยที่ ๑ รับราชการในตำแหน่งเจ้าหน้าที่ห้องสมุด ๔ โรงพยาบาลราชวิถี กรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข ได้รับคำสั่งจากจำเลยที่ ๒ ให้เป็นผู้ดำเนินการเกี่ยวกับการขอยืมเงินสวัสดิการโรงพยาบาลราชวิถี เพื่อทดรองจ่ายเป็นค่าหนังสือและวารสารสำหรับใช้ในงานห้องสมุดของโรงพยาบาลราชวิถี เมื่อผู้บังคับบัญชามีคำสั่งอนุมัติให้ยืมเงินสวัสดิการ การจ่ายเงินจะจ่ายเป็นเช็คของธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน) สาขาโรงพยาบาลราชวิถี ในนามของจำเลยที่ ๒ เพื่อสลักหลังเช็คและให้จำเลยที่ ๑ มีหน้าที่นำเช็คไปขึ้นเงินกับธนาคารเพื่อซื้อดร๊าฟจากธนาคาร ไปชำระหนี้ค่าหนังสือและวารสาร จำเลยที่ ๒ ไม่ตรวจสอบกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชา จนเป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ปลอมลายมือชื่อของจำเลยที่ ๒ โดยการสลักหลังเช็คที่ได้รับมอบเพื่อนำไปขึ้นเงินจำนวน ๔๔ ฉบับ และเบียดบังยักยอกเงินตามเช็คดังกล่าวไปใช้ในประโยชน์ส่วนตัวโดยทุจริต เป็นจำนวน ๓,๗๗๔,๗๙๙.๘๓ บาท และจำเลยที่ ๓ มีตำแหน่งเป็นเจ้าหน้าที่การเงินและบัญชี ๗ ทำหน้าที่เป็นเหรัญญิก ต้องรับผิดชอบควบคุมการเงินและบัญชีของเงินสวัสดิการโรงพยาบาลราชวิถี กระทำการโดยประมาทปราศจากความระมัดระวัง ไม่ตรวจสอบงานยืมเงินทดรองราชการเงินสวัสดิการโรงพยาบาลราชวิถีเพื่อซื้อหนังสือและวารสาร ตามที่มอบหมายให้จำเลยที่ ๔ และจำเลยที่ ๕ ผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นผู้รับคำขอยืมเงินทดรองราชการ เงินสวัสดิการตลอดจนการจ่ายเช็ค การทวงเงิน และไม่กำกับดูแล ไม่ตรวจสอบหลักฐานที่ผู้ใต้บังคับบัญชาเสนอว่าเป็นไปตามระเบียบหรือไม่ รวมทั้งจำเลยที่ ๔ และจำเลยที่ ๕ ขาดความระมัดระวังในการตรวจสอบหลักฐานให้เป็นไปตามระเบียบ จนทำให้มีการยักยอกเงินของโจทก์ไปเป็นจำนวน ๓,๗๗๔,๗๙๙.๘๓ บาท แต่จำเลยที่ ๑ ได้ชำระคืนแก่โจทก์จำนวน ๕๐,๖๓๗.๙๓ บาท คงค้างชำระอีกจำนวน ๓,๗๒๔,๑๖๒.๖๒ บาท ต่อมาโจทก์ได้ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงหาตัวผู้กระทำความผิดทางแพ่ง คณะกรรมการได้รายงานผลการสอบข้อเท็จจริง พร้อมกับได้มีหนังสือทวงถามเงินที่ได้รับความเสียหายจากมูลละเมิดครั้งนี้ไปยังจำเลยทั้ง ๕ ปรากฏว่าจำเลยทั้ง ๕ เพิกเฉยไม่ชำระหนี้ จึงได้ฟ้องเป็นคดีนี้ ขอบังคับให้จำเลยทั้ง ๕ ชำระเงินจำนวน ๔,๘๓๑,๓๕๗.๑๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๓,๗๒๔,๑๖๒ บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำให้การต่อสู้คดีพร้อมกับโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เมื่อคดีนี้ฟ้องตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ศาลแพ่งไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษานี้
โจทก์ทำคำชี้แจงลงวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ว่า คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ได้มีคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๐/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๔๕ ว่า คดีเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทของข้าราชการจนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการเป็นคดีอยู่ในอำนาจศาลปกครอง ขอให้ศาลโอนคดีนี้ไปยังศาลปกครองกลางเพื่อพิจารณาพิพากษาต่อไป
ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ขณะเกิดเหตุจำเลยทั้ง ๕ เป็นข้าราชการและลูกจ้างประจำในสังกัดกรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข โจทก์ จึงถือเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ ส่วนจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ มีหน้าที่ดูแลตรวจสอบหลักฐานเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงินของจำเลยที่ ๑ เมื่อโจทก์ยื่นฟ้องโดยอ้างว่าจำเลยที่ ๑ ปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต และจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงต่อหน้าที่ไม่ตรวจสอบเอกสารไม่ดำเนินการให้เป็นไปตามระเบียบและข้อบังคับในการเบิกจ่ายเงิน จึงเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ ถือได้ว่าเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๐/๒๕๔๕
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การกระทำของจำเลยที่ ๑ เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปในการครอบครองดูแลทรัพย์สินของทางราชการ ไม่ใช่การใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใด เมื่อจำเลยที่ ๑ ได้อาศัยโอกาสจากการปฏิบัติหน้าที่กระทำการทุจริตเบียดบังทรัพย์สินของทางราชการไป จึงเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไป มิใช่การกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของจำเลยที่ ๑ แต่ประการใด คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษา ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
สำหรับคดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ นั้น เห็นว่า เป็นการกระทำละเมิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่จนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๒๘ (๓) ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการกรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๔ (๑๐) กำหนดให้กรมการแพทย์เป็นหน่วยงานราชการที่มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงสาธารณสุข และโรงพยาบาลราชวิถีเป็นส่วนราชการหนึ่งในกรมการแพทย์ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ส่วนจำเลยทั้ง ๕ เป็นข้าราชการในสังกัดของโจทก์ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้ ทั้งศาลแพ่งและศาลปกครองกลางมีความเห็นตรงกันว่า ในส่วนของจำเลยที่ ๒ ถึงจำเลยที่ ๕ คดีอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น จึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยคดีเฉพาะส่วนของจำเลยที่ ๑ เท่านั้น
ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ขณะเกิดเหตุโจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐ ส่วนจำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ มีหน้าที่ดำเนินการยื่นแบบคำขอยืมเงินสวัสดิการโรงพยาบาลราชวิถี เพื่อทดรองจ่ายเป็นค่าหนังสือและวารสารสำหรับใช้ในงานห้องสมุดของโรงพยาบาลราชวิถี เมื่อจำเลยที่ ๑ ได้อาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวปลอมลายมือชื่อของจำเลยที่ ๒ เพื่อสลักหลังเช็คที่ได้รับมอบจำนวน ๔๔ ฉบับและเบียดบังยักยอกเงินตามเช็คดังกล่าวไปโดยทุจริต จนเป็นเหตุให้โรงพยาบาลราชวิถีได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ และเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่ ระหว่างกรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข โจทก์ นางสาวหรือนางวิมลรัตน์หรือสริตา สุคันธารุณหรือศิริมาศ ที่ ๑ นางสาวสดศรี ปริยกุลหรือเจริญพันธ์ ที่ ๒ นางอารีย์ บูรพงศ์กานนท์หรือทับเกร็ด ที่ ๓ นางสาวบุญทิน จันทร์เพ็ญ ที่ ๔ นางสาวสลับศรี อยู่ประคอง ที่ ๕ จำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท พลโท
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๔/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบกับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดีและ ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
กรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข โดยนายทนงสรรค์ สุธาธรรม ปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมการแพทย์ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง นางสาวหรือนางวิมลรัตน์หรือสริตา สุคันธารุณหรือศิริมาศ ที่ ๑ นางสาวสดศรี ปริยกุลหรือเจริญพันธ์ ที่ ๒ นางอารีย์ บูรพงศ์กานนท์หรือทับเกร็ด ที่ ๓ นางสาวบุญทิน จันทร์เพ็ญ ที่ ๔ นางสาวสลับศรี อยู่ประคอง ที่ ๕ เป็นจำเลย ความว่า ระหว่างเดือนตุลาคม ๒๕๔๐ ถึงเดือนพฤษภาคม ๒๕๔๓ จำเลยที่ ๑ รับราชการในตำแหน่งเจ้าหน้าที่ห้องสมุด ๔ โรงพยาบาลราชวิถี กรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข ได้รับคำสั่งจากจำเลยที่ ๒ ให้เป็นผู้ดำเนินการเกี่ยวกับการขอยืมเงินสวัสดิการโรงพยาบาลราชวิถี เพื่อทดรองจ่ายเป็นค่าหนังสือและวารสารสำหรับใช้ในงานห้องสมุดของโรงพยาบาลราชวิถี เมื่อผู้บังคับบัญชามีคำสั่งอนุมัติให้ยืมเงินสวัสดิการ การจ่ายเงินจะจ่ายเป็นเช็คของธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน) สาขาโรงพยาบาลราชวิถี ในนามของจำเลยที่ ๒ เพื่อสลักหลังเช็คและให้จำเลยที่ ๑ มีหน้าที่นำเช็คไปขึ้นเงินกับธนาคารเพื่อซื้อดร๊าฟจากธนาคาร ไปชำระหนี้ค่าหนังสือและวารสาร จำเลยที่ ๒ ไม่ตรวจสอบกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชา จนเป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ปลอมลายมือชื่อของจำเลยที่ ๒ โดยการสลักหลังเช็คที่ได้รับมอบเพื่อนำไปขึ้นเงินจำนวน ๔๔ ฉบับ และเบียดบังยักยอกเงินตามเช็คดังกล่าวไปใช้ในประโยชน์ส่วนตัวโดยทุจริต เป็นจำนวน ๓,๗๗๔,๗๙๙.๘๓ บาท และจำเลยที่ ๓ มีตำแหน่งเป็นเจ้าหน้าที่การเงินและบัญชี ๗ ทำหน้าที่เป็นเหรัญญิก ต้องรับผิดชอบควบคุมการเงินและบัญชีของเงินสวัสดิการโรงพยาบาลราชวิถี กระทำการโดยประมาทปราศจากความระมัดระวัง ไม่ตรวจสอบงานยืมเงินทดรองราชการเงินสวัสดิการโรงพยาบาลราชวิถีเพื่อซื้อหนังสือและวารสาร ตามที่มอบหมายให้จำเลยที่ ๔ และจำเลยที่ ๕ ผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นผู้รับคำขอยืมเงินทดรองราชการ เงินสวัสดิการตลอดจนการจ่ายเช็ค การทวงเงิน และไม่กำกับดูแล ไม่ตรวจสอบหลักฐานที่ผู้ใต้บังคับบัญชาเสนอว่าเป็นไปตามระเบียบหรือไม่ รวมทั้งจำเลยที่ ๔ และจำเลยที่ ๕ ขาดความระมัดระวังในการตรวจสอบหลักฐานให้เป็นไปตามระเบียบ จนทำให้มีการยักยอกเงินของโจทก์ไปเป็นจำนวน ๓,๗๗๔,๗๙๙.๘๓ บาท แต่จำเลยที่ ๑ ได้ชำระคืนแก่โจทก์จำนวน ๕๐,๖๓๗.๙๓ บาท คงค้างชำระอีกจำนวน ๓,๗๒๔,๑๖๒.๖๒ บาท ต่อมาโจทก์ได้ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงหาตัวผู้กระทำความผิดทางแพ่ง คณะกรรมการได้รายงานผลการสอบข้อเท็จจริง พร้อมกับได้มีหนังสือทวงถามเงินที่ได้รับความเสียหายจากมูลละเมิดครั้งนี้ไปยังจำเลยทั้ง ๕ ปรากฏว่าจำเลยทั้ง ๕ เพิกเฉยไม่ชำระหนี้ จึงได้ฟ้องเป็นคดีนี้ ขอบังคับให้จำเลยทั้ง ๕ ชำระเงินจำนวน ๔,๘๓๑,๓๕๗.๑๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๓,๗๒๔,๑๖๒ บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๒ ยื่นคำให้การต่อสู้คดีพร้อมกับโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เมื่อคดีนี้ฟ้องตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ศาลแพ่งไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษานี้
โจทก์ทำคำชี้แจงลงวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ว่า คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ได้มีคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๐/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๔๕ ว่า คดีเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทของข้าราชการจนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการเป็นคดีอยู่ในอำนาจศาลปกครอง ขอให้ศาลโอนคดีนี้ไปยังศาลปกครองกลางเพื่อพิจารณาพิพากษาต่อไป
ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ขณะเกิดเหตุจำเลยทั้ง ๕ เป็นข้าราชการและลูกจ้างประจำในสังกัดกรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข โจทก์ จึงถือเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ ส่วนจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ มีหน้าที่ดูแลตรวจสอบหลักฐานเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงินของจำเลยที่ ๑ เมื่อโจทก์ยื่นฟ้องโดยอ้างว่าจำเลยที่ ๑ ปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต และจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงต่อหน้าที่ไม่ตรวจสอบเอกสารไม่ดำเนินการให้เป็นไปตามระเบียบและข้อบังคับในการเบิกจ่ายเงิน จึงเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ ถือได้ว่าเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๐/๒๕๔๕
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การกระทำของจำเลยที่ ๑ เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปในการครอบครองดูแลทรัพย์สินของทางราชการ ไม่ใช่การใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใด เมื่อจำเลยที่ ๑ ได้อาศัยโอกาสจากการปฏิบัติหน้าที่กระทำการทุจริตเบียดบังทรัพย์สินของทางราชการไป จึงเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไป มิใช่การกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของจำเลยที่ ๑ แต่ประการใด คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษา ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
สำหรับคดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ นั้น เห็นว่า เป็นการกระทำละเมิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่จนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๒๘ (๓) ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการกรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๔ (๑๐) กำหนดให้กรมการแพทย์เป็นหน่วยงานราชการที่มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงสาธารณสุข และโรงพยาบาลราชวิถีเป็นส่วนราชการหนึ่งในกรมการแพทย์ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ส่วนจำเลยทั้ง ๕ เป็นข้าราชการในสังกัดของโจทก์ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้ ทั้งศาลแพ่งและศาลปกครองกลางมีความเห็นตรงกันว่า ในส่วนของจำเลยที่ ๒ ถึงจำเลยที่ ๕ คดีอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น จึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยคดีเฉพาะส่วนของจำเลยที่ ๑ เท่านั้น
ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ขณะเกิดเหตุโจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐ ส่วนจำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ มีหน้าที่ดำเนินการยื่นแบบคำขอยืมเงินสวัสดิการโรงพยาบาลราชวิถี เพื่อทดรองจ่ายเป็นค่าหนังสือและวารสารสำหรับใช้ในงานห้องสมุดของโรงพยาบาลราชวิถี เมื่อจำเลยที่ ๑ ได้อาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวปลอมลายมือชื่อของจำเลยที่ ๒ เพื่อสลักหลังเช็คที่ได้รับมอบจำนวน ๔๔ ฉบับและเบียดบังยักยอกเงินตามเช็คดังกล่าวไปโดยทุจริต จนเป็นเหตุให้โรงพยาบาลราชวิถีได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ และเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่ ระหว่างกรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข โจทก์ นางสาวหรือนางวิมลรัตน์หรือสริตา สุคันธารุณหรือศิริมาศ ที่ ๑ นางสาวสดศรี ปริยกุลหรือเจริญพันธ์ ที่ ๒ นางอารีย์ บูรพงศ์กานนท์หรือทับเกร็ด ที่ ๓ นางสาวบุญทิน จันทร์เพ็ญ ที่ ๔ นางสาวสลับศรี อยู่ประคอง ที่ ๕ จำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท พลโท
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3) ประกอบกับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ประกอบกับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
ศาลปกครองนครราชสีมา
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดีและ ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
ห้างหุ้นส่วนจำกัด โฟร์ อิน วัน เคมิคอล ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองนครราชสีมาอ้างว่า ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ได้ประกาศสอบราคาจ้างเหมาทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ยื่นซองเสนอราคาด้วย ต่อมาศาลจังหวัดกันทรลักษ์ประกาศแจ้งผลการสอบราคาจ้างเหมาเอกชนทำความสะอาดอาคารและบริเวณศาลจังหวัดกันทรลักษ์ว่า คณะกรรมการรับและเปิดซองสอบราคาคาดว่าผู้เสนอราคาต่ำสุดไม่อาจดำเนินการได้ตามสัญญา จึงไม่จ้างบริษัทดังกล่าว และราคาที่ผู้ฟ้องคดีเสนอเป็นราคาที่สามารถปฏิบัติงานจ้างได้ตามเงื่อนไขที่กำหนด แต่เห็นว่าผู้ฟ้องคดีมีภูมิลำเนาอยู่ที่จังหวัดสุรินทร์ อาจมีอุปสรรคในการปฏิบัติงานที่รับจ้างได้ จึงไม่จ้างผู้ฟ้องคดี และพิจารณาจ้างบริษัทที่เสนอราคาต่ำสุดในลำดับที่สาม ซึ่งผู้ฟ้องคดีเห็นว่าศาลจังหวัดกันทรลักษ์และคณะกรรมการรับและเปิดซองสอบราคากระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำนอกเหนือจากอำนาจหน้าที่หรือใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ในการเลือกผู้เสนอราคาซึ่งไม่ใช่ราคาต่ำสุดให้เป็นผู้ชนะการสอบราคา จึงขอให้ศาลพิจารณาพิพากษาให้ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ยกเลิกคำสั่งจ้าง และพิจารณาสั่งจ้างผู้ฟ้องคดีให้เป็นผู้ชนะการสอบราคาในครั้งนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ร่วมกันยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ว่าคดีนี้ควรอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม เนื่องจากเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง ซึ่งเนื้อหาสาระของสัญญาไม่ได้เป็นการให้เอกชนดำเนินบริการสาธารณะโดยตรง และสัญญาไม่มีข้อความที่แสดงเอกสิทธิทางอำนาจมหาชนของฝ่ายปกครอง แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่การทำสัญญาดังกล่าว คู่สัญญาก็อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน ขั้นตอนที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการเป็นเพียงการเตรียมการจัดหาผู้รับจ้างเพื่อจะเข้าสู่กระบวนการทำสัญญาว่าจ้างอันเป็นสัญญาหลักเท่านั้น แม้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะมีคำสั่งไม่ว่าจ้างผู้ฟ้องคดีก็หาเป็นคำสั่งทางปกครองไม่ เพราะไม่เกี่ยวกับการบริการประชาชนหรือบริการสาธารณะแต่อย่างใด หากผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการสั่งการของผู้ถูกฟ้องคดีไม่ถูกต้องและได้รับความเสียหาย ก็ย่อมต้องยื่นฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม เพราะมิฉะนั้นแล้วจะกลับกลายเป็นว่า การดำเนินการเรื่องเดียวกัน แต่เมื่อมีข้อพิพาทเกิดขึ้นจะต้องแยกการพิจารณาในศาลที่ต่างกัน ซึ่งไม่น่าจะถูกต้องในหลักการและทำให้ประชาชนสับสน อีกทั้งข้อพิพาทนี้เป็นเรื่องทั่วไปซึ่งผู้พิจารณาชี้ขาดก็ไม่จำต้องมีความเชี่ยวชาญเป็นการเฉพาะแต่อย่างใด จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทในเรื่องการสั่งไม่รับคำเสนอรับจ้างหรือสั่งไม่อนุมัติจ้างผู้ฟ้องคดี โดยที่มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้นิยามคำสั่งทางปกครองใน (๒) ว่า "การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง" และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติไว้ว่า "ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์..." ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการสั่งไม่รับคำเสนอรับจ้างหรือสั่งไม่อนุมัติจ้างผู้ฟ้องคดี จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หาใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่งกับผู้ถูกฟ้องคดีแต่ประการใดไม่ เพราะยังไม่มีสัญญาผูกพันกับผู้ฟ้องคดี คดีนี้จึงเป็นคดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่รับคำเสนอของผู้ฟ้องคดีและมีคำสั่งอนุมัติสั่งจ้างผู้เสนอราคาต่ำในลำดับที่ ๓ เป็นคู่สัญญารับจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ซึ่งคำสั่งดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของการทำนิติกรรมสัญญา เมื่อเกิดกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็มิได้บัญญัติให้สัญญาทุกประเภทที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำกับเอกชน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่พระราชบัญญัติดังกล่าว มาตรา ๙ (๔) ได้แยกเฉพาะสัญญาที่มีผลกระทบต่อประชาชนหรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ สัญญาจัดให้มีสาธารณูปโภคเท่านั้นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น การสั่งรับคำเสนอหรือไม่รับคำเสนอ หรือการอนุมัติสั่งตามคำเสนอของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็เป็นการแสดงเจตนาสนองรับคำเสนอของคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการทำนิติกรรมสัญญา มิใช่เป็นการแสดงเจตนาหรือออกคำสั่งโดยการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงมิใช่คำสั่งทางปกครอง แม้มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้นิยามคำสั่งทางปกครองใน (๒) ว่า "การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง" และกฎกระทรวงฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติว่า "ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์..." ก็ไม่น่าจะมีความหมายให้การแสดงเจตนาสนองรับหรือไม่สนองรับหรือมีคำสั่งอนุมัติของการทำทุกนิติกรรมสัญญาจะเป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะการตีความในลักษณะดังกล่าวจะไม่สอดรับกับการแบ่งแยกประเภทของสัญญาทางปกครองที่ให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งจะมีผลให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำสัญญาซึ่งมิใช่สัญญาทางปกครอง และได้มีคำสั่งรับหรือสั่งไม่รับคำเสนอหรืออนุมัติตามคำเสนอ คำสั่งดังกล่าวจะเป็นคำสั่งทางปกครอง หากมีข้อโต้แย้งว่าคำสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่หากมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับความรับผิดตามสัญญาจะทำให้คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ย่อมก่อให้เกิดความสับสนและอุปสรรคในการบังคับใช้กฎหมาย ฉะนั้น การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอหรือการอนุมัติสั่งรับคำเสนอตามกฎกระทรวงฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ วรรคสอง ข้อ ๑ (๑) และ (๒) จึงน่าจะมีความหมายเป็นการสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอ หรือการอนุมัติสั่งรับคำเสนอเกี่ยวกับการทำสัญญาทางปกครองเท่านั้น และคำสั่งดังกล่าวจึงจะถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อสัญญาจ้างเหมาทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจังหวัดกันทรลักษ์ มิใช่เป็นสัญญาที่จัดให้ทำบริการสาธารณะหรือสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค แต่เป็นสัญญาจ้างทำของโดยทั่วไป จึงมิใช่สัญญาทางปกครองตามบทนิยามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำสั่งที่ไม่รับคำเสนอของผู้ฟ้องคดีและคำสั่งอนุมัติจ้างผู้เสนอราคาต่ำในลำดับที่ ๓ จึงมิใช่เป็นคำสั่งทางปกครองตามบทนิยามอันที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คดีนี้มูลคดีเกิดขึ้นในเขตอำนาจศาลจังหวัดกันทรลักษ์ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๔(๒) แต่ด้วยเหตุที่ศาลจังหวัดกันทรลักษ์เป็นคู่กรณีกับผู้ฟ้องคดี ศาลแพ่งจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจเหนือคดีนี้ตามมาตรา ๑๖ วรรคสาม แห่งพระธรรมนูญศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการคัดเลือกคู่สัญญาของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ก่อนทำสัญญาว่าจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ กำหนดนิยามความหมายของคำสั่งทางปกครองไว้ ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดว่า "ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ ... "
สำหรับคดีนี้ ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ (ที่ถูกต้อง คือ สำนักงานประจำศาลจังหวัดกันทรลักษ์) ซึ่งเป็นหน่วยงานราชการต้องการทำสัญญาว่าจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล หน่วยงานราชการนั้นจำเป็นต้องปฏิบัติตามระเบียบราชการ เช่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือข้อบังคับของหน่วยงาน เป็นต้น แม้ในท้ายที่สุดเมื่อหน่วยราชการนั้นทำสัญญากับผู้ที่ได้รับการคัดเลือกโดยวิธีการของทางราชการแล้วก็จะมีสิทธิและหน้าที่ผูกพันกันตามสัญญาดังกล่าว ซึ่งอาจจะเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครองก็ได้ ดังนั้น กระบวนการสำหรับคัดเลือกเอกชนเข้าเป็นคู่สัญญาจึงสามารถแยกออกจากกระบวนการปฏิบัติตามสัญญาได้ คดีนี้ ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ได้มีประกาศแจ้งผลการสอบราคาจ้างเหมาเอกชนทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล โดยไม่รับคำเสนอของผู้ฟ้องคดี แต่กลับพิจารณาจ้างบริษัทที่เสนอราคาต่ำสุดในลำดับสาม ประกาศของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ดังกล่าวยังอยู่ในขั้นตอนกระบวนการคัดเลือกเอกชนเข้าเป็นคู่สัญญากับ หน่วยราชการยังมิได้ทำสัญญาผูกพันกัน จึงถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้อพิพาทเกี่ยวกับประกาศดังกล่าวถือว่าเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการคัดเลือกคู่สัญญาของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ก่อนทำสัญญาว่าจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล ระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัด โฟร์อินวัน เคมิคอล ผู้ฟ้องคดี ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ที่ ๑ และคณะกรรมการเปิดซองสอบราคา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองนครราชสีมา
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท พลโท
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๓/๒๕๔๖
วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ประกอบกับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
ศาลปกครองนครราชสีมา
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดีและ ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
ห้างหุ้นส่วนจำกัด โฟร์ อิน วัน เคมิคอล ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองนครราชสีมาอ้างว่า ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ได้ประกาศสอบราคาจ้างเหมาทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ยื่นซองเสนอราคาด้วย ต่อมาศาลจังหวัดกันทรลักษ์ประกาศแจ้งผลการสอบราคาจ้างเหมาเอกชนทำความสะอาดอาคารและบริเวณศาลจังหวัดกันทรลักษ์ว่า คณะกรรมการรับและเปิดซองสอบราคาคาดว่าผู้เสนอราคาต่ำสุดไม่อาจดำเนินการได้ตามสัญญา จึงไม่จ้างบริษัทดังกล่าว และราคาที่ผู้ฟ้องคดีเสนอเป็นราคาที่สามารถปฏิบัติงานจ้างได้ตามเงื่อนไขที่กำหนด แต่เห็นว่าผู้ฟ้องคดีมีภูมิลำเนาอยู่ที่จังหวัดสุรินทร์ อาจมีอุปสรรคในการปฏิบัติงานที่รับจ้างได้ จึงไม่จ้างผู้ฟ้องคดี และพิจารณาจ้างบริษัทที่เสนอราคาต่ำสุดในลำดับที่สาม ซึ่งผู้ฟ้องคดีเห็นว่าศาลจังหวัดกันทรลักษ์และคณะกรรมการรับและเปิดซองสอบราคากระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำนอกเหนือจากอำนาจหน้าที่หรือใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ในการเลือกผู้เสนอราคาซึ่งไม่ใช่ราคาต่ำสุดให้เป็นผู้ชนะการสอบราคา จึงขอให้ศาลพิจารณาพิพากษาให้ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ยกเลิกคำสั่งจ้าง และพิจารณาสั่งจ้างผู้ฟ้องคดีให้เป็นผู้ชนะการสอบราคาในครั้งนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ร่วมกันยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ว่าคดีนี้ควรอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม เนื่องจากเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง ซึ่งเนื้อหาสาระของสัญญาไม่ได้เป็นการให้เอกชนดำเนินบริการสาธารณะโดยตรง และสัญญาไม่มีข้อความที่แสดงเอกสิทธิทางอำนาจมหาชนของฝ่ายปกครอง แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่การทำสัญญาดังกล่าว คู่สัญญาก็อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน ขั้นตอนที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการเป็นเพียงการเตรียมการจัดหาผู้รับจ้างเพื่อจะเข้าสู่กระบวนการทำสัญญาว่าจ้างอันเป็นสัญญาหลักเท่านั้น แม้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะมีคำสั่งไม่ว่าจ้างผู้ฟ้องคดีก็หาเป็นคำสั่งทางปกครองไม่ เพราะไม่เกี่ยวกับการบริการประชาชนหรือบริการสาธารณะแต่อย่างใด หากผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการสั่งการของผู้ถูกฟ้องคดีไม่ถูกต้องและได้รับความเสียหาย ก็ย่อมต้องยื่นฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม เพราะมิฉะนั้นแล้วจะกลับกลายเป็นว่า การดำเนินการเรื่องเดียวกัน แต่เมื่อมีข้อพิพาทเกิดขึ้นจะต้องแยกการพิจารณาในศาลที่ต่างกัน ซึ่งไม่น่าจะถูกต้องในหลักการและทำให้ประชาชนสับสน อีกทั้งข้อพิพาทนี้เป็นเรื่องทั่วไปซึ่งผู้พิจารณาชี้ขาดก็ไม่จำต้องมีความเชี่ยวชาญเป็นการเฉพาะแต่อย่างใด จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทในเรื่องการสั่งไม่รับคำเสนอรับจ้างหรือสั่งไม่อนุมัติจ้างผู้ฟ้องคดี โดยที่มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้นิยามคำสั่งทางปกครองใน (๒) ว่า "การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง" และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติไว้ว่า "ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์..." ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการสั่งไม่รับคำเสนอรับจ้างหรือสั่งไม่อนุมัติจ้างผู้ฟ้องคดี จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หาใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่งกับผู้ถูกฟ้องคดีแต่ประการใดไม่ เพราะยังไม่มีสัญญาผูกพันกับผู้ฟ้องคดี คดีนี้จึงเป็นคดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่รับคำเสนอของผู้ฟ้องคดีและมีคำสั่งอนุมัติสั่งจ้างผู้เสนอราคาต่ำในลำดับที่ ๓ เป็นคู่สัญญารับจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ซึ่งคำสั่งดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของการทำนิติกรรมสัญญา เมื่อเกิดกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็มิได้บัญญัติให้สัญญาทุกประเภทที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำกับเอกชน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่พระราชบัญญัติดังกล่าว มาตรา ๙ (๔) ได้แยกเฉพาะสัญญาที่มีผลกระทบต่อประชาชนหรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ สัญญาจัดให้มีสาธารณูปโภคเท่านั้นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น การสั่งรับคำเสนอหรือไม่รับคำเสนอ หรือการอนุมัติสั่งตามคำเสนอของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็เป็นการแสดงเจตนาสนองรับคำเสนอของคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการทำนิติกรรมสัญญา มิใช่เป็นการแสดงเจตนาหรือออกคำสั่งโดยการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงมิใช่คำสั่งทางปกครอง แม้มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้นิยามคำสั่งทางปกครองใน (๒) ว่า "การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง" และกฎกระทรวงฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติว่า "ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์..." ก็ไม่น่าจะมีความหมายให้การแสดงเจตนาสนองรับหรือไม่สนองรับหรือมีคำสั่งอนุมัติของการทำทุกนิติกรรมสัญญาจะเป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะการตีความในลักษณะดังกล่าวจะไม่สอดรับกับการแบ่งแยกประเภทของสัญญาทางปกครองที่ให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งจะมีผลให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำสัญญาซึ่งมิใช่สัญญาทางปกครอง และได้มีคำสั่งรับหรือสั่งไม่รับคำเสนอหรืออนุมัติตามคำเสนอ คำสั่งดังกล่าวจะเป็นคำสั่งทางปกครอง หากมีข้อโต้แย้งว่าคำสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่หากมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับความรับผิดตามสัญญาจะทำให้คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ย่อมก่อให้เกิดความสับสนและอุปสรรคในการบังคับใช้กฎหมาย ฉะนั้น การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอหรือการอนุมัติสั่งรับคำเสนอตามกฎกระทรวงฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ วรรคสอง ข้อ ๑ (๑) และ (๒) จึงน่าจะมีความหมายเป็นการสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอ หรือการอนุมัติสั่งรับคำเสนอเกี่ยวกับการทำสัญญาทางปกครองเท่านั้น และคำสั่งดังกล่าวจึงจะถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อสัญญาจ้างเหมาทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจังหวัดกันทรลักษ์ มิใช่เป็นสัญญาที่จัดให้ทำบริการสาธารณะหรือสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค แต่เป็นสัญญาจ้างทำของโดยทั่วไป จึงมิใช่สัญญาทางปกครองตามบทนิยามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำสั่งที่ไม่รับคำเสนอของผู้ฟ้องคดีและคำสั่งอนุมัติจ้างผู้เสนอราคาต่ำในลำดับที่ ๓ จึงมิใช่เป็นคำสั่งทางปกครองตามบทนิยามอันที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คดีนี้มูลคดีเกิดขึ้นในเขตอำนาจศาลจังหวัดกันทรลักษ์ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๔(๒) แต่ด้วยเหตุที่ศาลจังหวัดกันทรลักษ์เป็นคู่กรณีกับผู้ฟ้องคดี ศาลแพ่งจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจเหนือคดีนี้ตามมาตรา ๑๖ วรรคสาม แห่งพระธรรมนูญศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการคัดเลือกคู่สัญญาของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ก่อนทำสัญญาว่าจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ กำหนดนิยามความหมายของคำสั่งทางปกครองไว้ ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดว่า "ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ ... "
สำหรับคดีนี้ ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ (ที่ถูกต้อง คือ สำนักงานประจำศาลจังหวัดกันทรลักษ์) ซึ่งเป็นหน่วยงานราชการต้องการทำสัญญาว่าจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล หน่วยงานราชการนั้นจำเป็นต้องปฏิบัติตามระเบียบราชการ เช่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือข้อบังคับของหน่วยงาน เป็นต้น แม้ในท้ายที่สุดเมื่อหน่วยราชการนั้นทำสัญญากับผู้ที่ได้รับการคัดเลือกโดยวิธีการของทางราชการแล้วก็จะมีสิทธิและหน้าที่ผูกพันกันตามสัญญาดังกล่าว ซึ่งอาจจะเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครองก็ได้ ดังนั้น กระบวนการสำหรับคัดเลือกเอกชนเข้าเป็นคู่สัญญาจึงสามารถแยกออกจากกระบวนการปฏิบัติตามสัญญาได้ คดีนี้ ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ได้มีประกาศแจ้งผลการสอบราคาจ้างเหมาเอกชนทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล โดยไม่รับคำเสนอของผู้ฟ้องคดี แต่กลับพิจารณาจ้างบริษัทที่เสนอราคาต่ำสุดในลำดับสาม ประกาศของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ดังกล่าวยังอยู่ในขั้นตอนกระบวนการคัดเลือกเอกชนเข้าเป็นคู่สัญญากับ หน่วยราชการยังมิได้ทำสัญญาผูกพันกัน จึงถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้อพิพาทเกี่ยวกับประกาศดังกล่าวถือว่าเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการคัดเลือกคู่สัญญาของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ก่อนทำสัญญาว่าจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล ระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัด โฟร์อินวัน เคมิคอล ผู้ฟ้องคดี ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ที่ ๑ และคณะกรรมการเปิดซองสอบราคา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองนครราชสีมา
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท พลโท
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) ประกอบกับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๑/๒๕๔๖
วันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดนนทบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางอรทิพย์ สุขะวรรณ ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างว่า ผู้ร้องเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดเลขที่ ๑๐๓๖๙ ตำบลบางไผ่ (บางกรวยฝั่งเหนือ) อำเภอนนทบุรี (ตลาดขวัญ) จังหวัดนนทบุรี มีเนื้อที่ ๓๗๒ ตารางวา ซึ่งได้จดทะเบียนรับโอนมาจากนางทิพยา ณ ป้อมเพชร มารดา เมื่อประมาณปี พ.ศ. ๒๕๓๘ กรมทางหลวงได้ทำถนนและขยายผิวการจราจรรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ร้อง คิดเป็นเนื้อที่ประมาณ ๖๗ ตารางวา โดยไม่ได้ประกาศให้ที่ดินบริเวณดังกล่าวเป็นเขตเวนคืน เป็นเหตุให้ผู้ร้องไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินบริเวณพิพาทได้ จึงได้ติดต่อกับเจ้าหน้าที่ของกรมทางหลวงและมีหนังสือถึงกรมทางหลวงขอให้เปิดผิวจราจรที่เจ้าหน้าที่ได้รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ร้อง แต่ได้รับหนังสือแจ้งว่าที่ดินของผู้ร้องส่วนที่อยู่ในทางโค้งซึ่งเป็นที่พิพาทนั้น ได้เป็นส่วนหนึ่งของทางหลวงที่ใช้เป็นทางสาธารณะมาแล้วประมาณ ๒๐ ปี โดยมิได้รับการทักท้วงหรือคัดค้านจากผู้ใด จึงตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา ๑๓๐๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ร้องเห็นว่า การกระทำของกรมทางหลวงนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงได้มีหนังสือชี้แจงข้อเท็จจริงไปยังกรมทางหลวงเพื่อยืนยันการรุกล้ำที่ดินอีกครั้งหนึ่ง ต่อมาเจ้าหน้าที่ของกรมทางหลวงได้ไปตรวจสอบสถานที่พิพาทและก็รับว่าได้มีการรุกล้ำที่ดินของผู้ร้องจริง แต่กรมทางหลวงก็ยังมิได้ดำเนินการแก้ไขให้แก่ผู้ร้องแต่อย่างใด ต่อมาคดีนี้ได้โอนไปยังศาลปกครองกลาง ผู้ร้องจึงขอให้ศาลพิพากษาให้กรมทางหลวงคืนที่ดินแก่ผู้ร้องให้อยู่ในสภาพเดิม หากไม่สามารถคืนที่ดินให้แก่ผู้ร้องได้ ขอให้ชดใช้ค่าที่ดินแก่ผู้ร้องเป็นเงินจำนวน ๒,๓๔๕,๐๐๐ บาท (สองล้านสามแสนสี่หมื่นห้าพันบาทถ้วน) พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี นับแต่วันที่ ๑๘ กรกฎาคม ๒๕๔๔ จนกว่าจะชำระเสร็จ
ระหว่างพิจารณา ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า กรณีดังกล่าวเป็นเรื่องโต้แย้งสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน
การดำเนินการขยายผิวการจราจรของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการกระทำในทางกายภาพของฝ่ายปกครอง อันเป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่เท่านั้น มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย กฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หากการขยายผิวจราจรของผู้ถูกฟ้องคดี ได้รุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง การกระทำดังกล่าวนี้ ก็ไม่มีบทกฎหมายใดให้อำนาจกระทำได้ และในบริเวณที่พิพาทก็ไม่ปรากฏว่าได้มีการออกกฎหมายเวนคืนที่ดินด้วย กรณีจึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง ตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเรื่องนี้เป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานราชการ และเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี อันเป็นการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่กรมทางหลวง ผู้ถูกฟ้องคดี ได้สร้างถนนและขยายผิวการจราจรรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี แล้วผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยเห็นว่าที่พิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือไม่เป็นสำคัญ โดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
มาตรา ๑๒๙๘ บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" และมาตรา ๑๓๐๔ บัญญัติว่า "สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
...
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
บทบัญญัติในมาตรา ๑๒๙๘ กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน นอกจากจะอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายอื่นประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีละเมิดเกี่ยวด้วยอสังหาริมทรัพย์และมีการโต้แย้งกรรมสิทธิ์กัน จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของเอกชนระหว่างนางอรทิพย์ สุขะวรรณ ผู้ฟ้องคดี กรมทางหลวง ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดนนทบุรี
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท พลโท
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
??
??
??
??
๔
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๑/๒๕๔๖
วันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดนนทบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางอรทิพย์ สุขะวรรณ ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างว่า ผู้ร้องเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดเลขที่ ๑๐๓๖๙ ตำบลบางไผ่ (บางกรวยฝั่งเหนือ) อำเภอนนทบุรี (ตลาดขวัญ) จังหวัดนนทบุรี มีเนื้อที่ ๓๗๒ ตารางวา ซึ่งได้จดทะเบียนรับโอนมาจากนางทิพยา ณ ป้อมเพชร มารดา เมื่อประมาณปี พ.ศ. ๒๕๓๘ กรมทางหลวงได้ทำถนนและขยายผิวการจราจรรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ร้อง คิดเป็นเนื้อที่ประมาณ ๖๗ ตารางวา โดยไม่ได้ประกาศให้ที่ดินบริเวณดังกล่าวเป็นเขตเวนคืน เป็นเหตุให้ผู้ร้องไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินบริเวณพิพาทได้ จึงได้ติดต่อกับเจ้าหน้าที่ของกรมทางหลวงและมีหนังสือถึงกรมทางหลวงขอให้เปิดผิวจราจรที่เจ้าหน้าที่ได้รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ร้อง แต่ได้รับหนังสือแจ้งว่าที่ดินของผู้ร้องส่วนที่อยู่ในทางโค้งซึ่งเป็นที่พิพาทนั้น ได้เป็นส่วนหนึ่งของทางหลวงที่ใช้เป็นทางสาธารณะมาแล้วประมาณ ๒๐ ปี โดยมิได้รับการทักท้วงหรือคัดค้านจากผู้ใด จึงตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา ๑๓๐๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ร้องเห็นว่า การกระทำของกรมทางหลวงนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงได้มีหนังสือชี้แจงข้อเท็จจริงไปยังกรมทางหลวงเพื่อยืนยันการรุกล้ำที่ดินอีกครั้งหนึ่ง ต่อมาเจ้าหน้าที่ของกรมทางหลวงได้ไปตรวจสอบสถานที่พิพาทและก็รับว่าได้มีการรุกล้ำที่ดินของผู้ร้องจริง แต่กรมทางหลวงก็ยังมิได้ดำเนินการแก้ไขให้แก่ผู้ร้องแต่อย่างใด ต่อมาคดีนี้ได้โอนไปยังศาลปกครองกลาง ผู้ร้องจึงขอให้ศาลพิพากษาให้กรมทางหลวงคืนที่ดินแก่ผู้ร้องให้อยู่ในสภาพเดิม หากไม่สามารถคืนที่ดินให้แก่ผู้ร้องได้ ขอให้ชดใช้ค่าที่ดินแก่ผู้ร้องเป็นเงินจำนวน ๒,๓๔๕,๐๐๐ บาท (สองล้านสามแสนสี่หมื่นห้าพันบาทถ้วน) พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี นับแต่วันที่ ๑๘ กรกฎาคม ๒๕๔๔ จนกว่าจะชำระเสร็จ
ระหว่างพิจารณา ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า กรณีดังกล่าวเป็นเรื่องโต้แย้งสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน
การดำเนินการขยายผิวการจราจรของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการกระทำในทางกายภาพของฝ่ายปกครอง อันเป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่เท่านั้น มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย กฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หากการขยายผิวจราจรของผู้ถูกฟ้องคดี ได้รุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง การกระทำดังกล่าวนี้ ก็ไม่มีบทกฎหมายใดให้อำนาจกระทำได้ และในบริเวณที่พิพาทก็ไม่ปรากฏว่าได้มีการออกกฎหมายเวนคืนที่ดินด้วย กรณีจึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง ตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ศาลจังหวัดนนทบุรีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเรื่องนี้เป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานราชการ และเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี อันเป็นการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่กรมทางหลวง ผู้ถูกฟ้องคดี ได้สร้างถนนและขยายผิวการจราจรรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี แล้วผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยเห็นว่าที่พิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือไม่เป็นสำคัญ โดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
มาตรา ๑๒๙๘ บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" และมาตรา ๑๓๐๔ บัญญัติว่า "สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
...
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"
บทบัญญัติในมาตรา ๑๒๙๘ กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน นอกจากจะอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายอื่นประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีละเมิดเกี่ยวด้วยอสังหาริมทรัพย์และมีการโต้แย้งกรรมสิทธิ์กัน จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของเอกชนระหว่างนางอรทิพย์ สุขะวรรณ ผู้ฟ้องคดี กรมทางหลวง ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดนนทบุรี
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท พลโท
(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
??
??
??
??
๔
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๐/๒๕๔๖
วันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่งธนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องคดีเห็นเองว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังหน่วยงานธุรการกลางของศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสาวนวภรณ์ อนุรักษ์กุล ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานครต่อศาลปกครองกลาง อ้างว่า เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๔๒๗๓๖ ตำบลบางระมาด อำเภอตลิ่งชัน กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ประมาณ ๑๖๐ ตารางวา เมื่อวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๓๓ ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นเรื่องต่อผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อตรวจสอบว่าที่ดินแปลงดังกล่าวอยู่ในแนวเวนคืนหรือไม่ ซึ่งต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีแจ้งว่าที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกตัดถนนหรือเวนคืน ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นขออนุญาตปลูกสร้างอาคารพาณิชย์และที่พักอาศัยต่อเขตตลิ่งชัน และได้รับอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารได้ตามใบอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารเลขที่ ๑๕๙๐/๓๓ ลงวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๓๓ แต่ผู้ฟ้องคดีได้ชะลอการก่อสร้างไว้เพื่อรอให้การก่อสร้างถนนอักษะ (ปัจจุบันคือถนนอุทยาน) และถนนพุทธมณฑลสาย ๓ แล้วเสร็จ และต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีทำการรังวัดสอบเขตที่ดินดังกล่าวปรากฏว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ขาดหายไป ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินได้เต็มตามสภาพเดิม อีกทั้งการก่อสร้างถนนดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดียังทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายอีกหลายประการ ผู้ฟ้องคดีจึงทำหนังสือโต้แย้งสิทธิถึงผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งต่อมาได้รับแจ้งจากผู้ถูกฟ้องคดีว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีอยู่ในเขตทางเพื่อผายปากสำหรับเลี้ยวรถมีเนื้อที่ ๔๐ ตารางวา กำหนดค่าทดแทนที่ดินแก่ผู้ฟ้องคดีในอัตราตารางวาละ ๑๖,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินค่าทดแทน ๖๔๐,๐๐๐ บาท แต่ผู้ฟ้องคดีไม่พอใจค่าทดแทนที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดจึงแจ้งให้ ถูกฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและชดใช้ค่าเสียหาย ผู้ฟ้องคดีจึงได้ร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (ซึ่งต่อมาได้โอนเรื่องมายังศาลปกครองกลาง) และผู้ฟ้องคดีได้มีคำฟ้องเพิ่มเติม ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนทรัพย์สิน (ที่ดิน) ตามสภาพเดิมและ/หรือใช้ราคาที่ดินในราคาที่เป็นธรรมจำนวน ๑,๙๒๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันทำละเมิดจนกว่าผู้ถูกฟ้องคดีจะได้มีการชำระจนเสร็จสิ้นและให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ค่าเสียหาย ค่าผลประโยชน์ที่ผู้ถูกฟ้องคดีพึงได้และต้องขาดไปจากการที่ไม่ได้ใช้สอยทรัพย์สินระหว่างละเมิดค่าภาษี ค่าฤชาธรรมเนียม ค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่เกิดขึ้นกับผู้ฟ้องคดีทั้งในอดีต ปัจจุบันและอนาคต ขอให้ศาลมีคำบังคับให้กรุงเทพมหานครและ/หรือเจ้าพนักงานท้องถิ่นทุเลาการบังคับตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ ข้อ ๖/๑ เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีสามารถดำเนินการก่อสร้างอาคารในที่ดินดังกล่าวได้ ขอให้เปิดทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดี รื้อทางเดินเท้า ทางรถจักรยานและสนามหญ้าที่กีดขวางทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดี ในกรณีที่ศาลไม่สามารถสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีเปิดทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายเนื่องจากมูลค่าของที่ดินลดลงจากเดิมเป็นเงินจำนวน ๕,๑๒๐,๐๐๐ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ระหว่างพิจารณาคดี คงเหลือประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยเพียงประเด็นเดียวว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดก่อสร้างถนนอักษะรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องเป็นคดีพิพาทที่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลก่อสร้างถนนอักษะและถนนพุทธมณฑลสาย ๓ รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีบางส่วนโดยไม่ได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายบังคับเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดี ภายหลังจากนั้นได้ใช้วิธีการจัดซื้อโดยวิธีการปรองดองตามแนวทางมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๐๐ ผลการจัดซื้อผู้ฟ้องคดียังคงไม่พอใจในการกำหนดค่าทดแทนที่เพิ่มขึ้นเป็นตารางวาละ ๓๖,๐๐๐ บาท และเห็นว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการกระทำละเมิดทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย จึงขอให้ผู้ฟ้องคดีคืนที่ดินแก่ผู้ฟ้องคดีตามสภาพเดิมหรือใช้ราคาที่ดินในราคาที่เป็นธรรมพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันทำละเมิดและชดใช้ค่าสินไหม-ทดแทน ค่าเสียหาย ค่าผลประโยชน์ที่ผู้ฟ้องคดีพึงได้รับและต้องขาดไปจากการที่ไม่ได้ใช้สอยทรัพย์สินในระหว่างละเมิด คดีพิพาทตามฟ้องจึงเป็นคดีที่กล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลจงใจทำต่อผู้ฟ้องคดีโดยผิดกฎหมายทำให้เสียหายแก่ทรัพย์สินหรือสิทธิในที่ดินอันเป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงเป็นคดีละเมิดในทางแพ่งมิใช่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ศาลปกครองกลางจึงมีคำสั่งให้รอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราวและส่งความเห็นไปยังสำนักงานศาลยุติธรรมเพื่อดำเนินการต่อไป
ศาลแพ่งธนบุรีได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า ข้อเท็จจริงในคดีนี้ สืบเนื่องมาจากการที่ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ อำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ ต่อมามีการออกประกาศของคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาโดยตลอด หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดที่เกี่ยวข้องเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินก่อสร้างถนนพุทธมณฑลสาย ๓ และถนนอักษะรับมอบงานมาดำเนินการเมื่อวันที่ ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๓๗ หลังจากพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวหมดอายุใช้บังคับแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีปี ๒๕๐๐ (หนังสือ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้น ก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่เนื่องจากมีการส่งมอบเอกสารที่เกี่ยวกับการจัดกรรมสิทธิ์กันหลายครั้งหลายหน่วยงาน มีเอกสารบางส่วนตกหล่นสูญหายก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะรับมอบเอกสารดังกล่าวจากกรมศาสนา สำหรับบริเวณที่ดินพิพาท เดิมผู้ถูกฟ้องคดีเคยตรวจสอบแล้วไม่พบว่าอยู่ในบริเวณที่จะถูกเวนคืน เพราะแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกา ฯ มีขนาดเล็กไม่สามารถระบุได้อย่างชัดเจนว่า ที่ดินแปลงใดอยู่ในเขตการเวนคืน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่ได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีปี ๒๕๐๐ (หนังสือ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) และทำการก่อสร้างถนนพุทธมณฑลสาย ๓ และถนนอักษะรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีบางส่วน ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนที่ดินแก่ผู้ฟ้องคดีตามสภาพเดิมหรือใช้ราคาที่ดินในราคาที่เป็นธรรมพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี และชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ค่าเสียหาย ค่าผลประโยชน์ที่ผู้ฟ้องคดีพึงได้รับ และต้องขาดไปจากการที่ไม่ได้ใช้สอยทรัพย์สินในระหว่างละเมิดจึงเป็นคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) คือเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามพระราชกฤษฎีกาฯ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดียื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการกฤษฎีกาว่า ผู้ถูกฟ้องคดีก่อสร้างถนนอักษะ (ปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็นถนนอุทยาน) รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของตนอันเป็นการละเมิด ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหรือใช้ราคาที่ดินกับชดใช้ค่าเสียหายและมีข้อเรียกร้องอื่นอีกหลายประการ ต่อมาคดีนี้ได้โอนมายังศาลปกครองกลางโดยเหลือประเด็นที่จะต้องพิจารณาตามคำฟ้องเพียงประเด็นเดียวว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดก่อสร้างถนนรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือไม่
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของเอกชนแล้วก่อให้เกิดความเสียหายอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น คดีที่ฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดและให้รับผิดจะต้องเป็นความเสียหายที่เกิดขึ้น อันเนื่องมาจากการกระทำโดยใช้อำนาจตามกฎหมาย กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นนิติบุคคล อันเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีถนนตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๖ ประกอบมาตรา ๘๙ (๖) ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองกับมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีถนน การที่ผู้ถูกฟ้องคดียอมรับว่าที่พิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดี แต่ยังกำหนดแนวถนนผายปากสำหรับเลี้ยวรถเข้าไปในที่พิพาท เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะสำเร็จลุล่วงไปได้นั้น จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีอยู่ มิใช่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามปกติ เมื่อการจัดให้มีถนนของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นการกระทำไปตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดไว้ แล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามที่กฎหมายกำหนดไว้แล้ว ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) อนึ่ง คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าตนเองมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทและผู้ถูกฟ้องคดีมิได้โต้แย้งกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี ทั้งยังได้กำหนดค่าทดแทนที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีด้วย กรณีจึงมิใช่เป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของเอกชนแล้วก่อให้เกิดความเสียหายระหว่างนางสาวนวภรณ์ อนุรักษ์กุล ผู้ฟ้องคดี กับกรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๐/๒๕๔๖
วันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่งธนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องคดีเห็นเองว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังหน่วยงานธุรการกลางของศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางสาวนวภรณ์ อนุรักษ์กุล ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานครต่อศาลปกครองกลาง อ้างว่า เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๔๒๗๓๖ ตำบลบางระมาด อำเภอตลิ่งชัน กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ประมาณ ๑๖๐ ตารางวา เมื่อวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๓๓ ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นเรื่องต่อผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อตรวจสอบว่าที่ดินแปลงดังกล่าวอยู่ในแนวเวนคืนหรือไม่ ซึ่งต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีแจ้งว่าที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกตัดถนนหรือเวนคืน ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นขออนุญาตปลูกสร้างอาคารพาณิชย์และที่พักอาศัยต่อเขตตลิ่งชัน และได้รับอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารได้ตามใบอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารเลขที่ ๑๕๙๐/๓๓ ลงวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๓๓ แต่ผู้ฟ้องคดีได้ชะลอการก่อสร้างไว้เพื่อรอให้การก่อสร้างถนนอักษะ (ปัจจุบันคือถนนอุทยาน) และถนนพุทธมณฑลสาย ๓ แล้วเสร็จ และต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีทำการรังวัดสอบเขตที่ดินดังกล่าวปรากฏว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ขาดหายไป ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินได้เต็มตามสภาพเดิม อีกทั้งการก่อสร้างถนนดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดียังทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายอีกหลายประการ ผู้ฟ้องคดีจึงทำหนังสือโต้แย้งสิทธิถึงผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งต่อมาได้รับแจ้งจากผู้ถูกฟ้องคดีว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีอยู่ในเขตทางเพื่อผายปากสำหรับเลี้ยวรถมีเนื้อที่ ๔๐ ตารางวา กำหนดค่าทดแทนที่ดินแก่ผู้ฟ้องคดีในอัตราตารางวาละ ๑๖,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินค่าทดแทน ๖๔๐,๐๐๐ บาท แต่ผู้ฟ้องคดีไม่พอใจค่าทดแทนที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดจึงแจ้งให้ ถูกฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและชดใช้ค่าเสียหาย ผู้ฟ้องคดีจึงได้ร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (ซึ่งต่อมาได้โอนเรื่องมายังศาลปกครองกลาง) และผู้ฟ้องคดีได้มีคำฟ้องเพิ่มเติม ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนทรัพย์สิน (ที่ดิน) ตามสภาพเดิมและ/หรือใช้ราคาที่ดินในราคาที่เป็นธรรมจำนวน ๑,๙๒๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันทำละเมิดจนกว่าผู้ถูกฟ้องคดีจะได้มีการชำระจนเสร็จสิ้นและให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ค่าเสียหาย ค่าผลประโยชน์ที่ผู้ถูกฟ้องคดีพึงได้และต้องขาดไปจากการที่ไม่ได้ใช้สอยทรัพย์สินระหว่างละเมิดค่าภาษี ค่าฤชาธรรมเนียม ค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่เกิดขึ้นกับผู้ฟ้องคดีทั้งในอดีต ปัจจุบันและอนาคต ขอให้ศาลมีคำบังคับให้กรุงเทพมหานครและ/หรือเจ้าพนักงานท้องถิ่นทุเลาการบังคับตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ ข้อ ๖/๑ เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีสามารถดำเนินการก่อสร้างอาคารในที่ดินดังกล่าวได้ ขอให้เปิดทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดี รื้อทางเดินเท้า ทางรถจักรยานและสนามหญ้าที่กีดขวางทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดี ในกรณีที่ศาลไม่สามารถสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีเปิดทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายเนื่องจากมูลค่าของที่ดินลดลงจากเดิมเป็นเงินจำนวน ๕,๑๒๐,๐๐๐ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ระหว่างพิจารณาคดี คงเหลือประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยเพียงประเด็นเดียวว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดก่อสร้างถนนอักษะรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องเป็นคดีพิพาทที่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลก่อสร้างถนนอักษะและถนนพุทธมณฑลสาย ๓ รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีบางส่วนโดยไม่ได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายบังคับเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดี ภายหลังจากนั้นได้ใช้วิธีการจัดซื้อโดยวิธีการปรองดองตามแนวทางมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๐๐ ผลการจัดซื้อผู้ฟ้องคดียังคงไม่พอใจในการกำหนดค่าทดแทนที่เพิ่มขึ้นเป็นตารางวาละ ๓๖,๐๐๐ บาท และเห็นว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการกระทำละเมิดทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย จึงขอให้ผู้ฟ้องคดีคืนที่ดินแก่ผู้ฟ้องคดีตามสภาพเดิมหรือใช้ราคาที่ดินในราคาที่เป็นธรรมพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันทำละเมิดและชดใช้ค่าสินไหม-ทดแทน ค่าเสียหาย ค่าผลประโยชน์ที่ผู้ฟ้องคดีพึงได้รับและต้องขาดไปจากการที่ไม่ได้ใช้สอยทรัพย์สินในระหว่างละเมิด คดีพิพาทตามฟ้องจึงเป็นคดีที่กล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลจงใจทำต่อผู้ฟ้องคดีโดยผิดกฎหมายทำให้เสียหายแก่ทรัพย์สินหรือสิทธิในที่ดินอันเป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงเป็นคดีละเมิดในทางแพ่งมิใช่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ศาลปกครองกลางจึงมีคำสั่งให้รอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราวและส่งความเห็นไปยังสำนักงานศาลยุติธรรมเพื่อดำเนินการต่อไป
ศาลแพ่งธนบุรีได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า ข้อเท็จจริงในคดีนี้ สืบเนื่องมาจากการที่ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ อำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ ต่อมามีการออกประกาศของคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาโดยตลอด หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดที่เกี่ยวข้องเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินก่อสร้างถนนพุทธมณฑลสาย ๓ และถนนอักษะรับมอบงานมาดำเนินการเมื่อวันที่ ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๓๗ หลังจากพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวหมดอายุใช้บังคับแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีปี ๒๕๐๐ (หนังสือ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้น ก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่เนื่องจากมีการส่งมอบเอกสารที่เกี่ยวกับการจัดกรรมสิทธิ์กันหลายครั้งหลายหน่วยงาน มีเอกสารบางส่วนตกหล่นสูญหายก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะรับมอบเอกสารดังกล่าวจากกรมศาสนา สำหรับบริเวณที่ดินพิพาท เดิมผู้ถูกฟ้องคดีเคยตรวจสอบแล้วไม่พบว่าอยู่ในบริเวณที่จะถูกเวนคืน เพราะแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกา ฯ มีขนาดเล็กไม่สามารถระบุได้อย่างชัดเจนว่า ที่ดินแปลงใดอยู่ในเขตการเวนคืน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่ได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีปี ๒๕๐๐ (หนังสือ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) และทำการก่อสร้างถนนพุทธมณฑลสาย ๓ และถนนอักษะรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีบางส่วน ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนที่ดินแก่ผู้ฟ้องคดีตามสภาพเดิมหรือใช้ราคาที่ดินในราคาที่เป็นธรรมพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี และชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ค่าเสียหาย ค่าผลประโยชน์ที่ผู้ฟ้องคดีพึงได้รับ และต้องขาดไปจากการที่ไม่ได้ใช้สอยทรัพย์สินในระหว่างละเมิดจึงเป็นคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) คือเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามพระราชกฤษฎีกาฯ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดียื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการกฤษฎีกาว่า ผู้ถูกฟ้องคดีก่อสร้างถนนอักษะ (ปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็นถนนอุทยาน) รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของตนอันเป็นการละเมิด ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหรือใช้ราคาที่ดินกับชดใช้ค่าเสียหายและมีข้อเรียกร้องอื่นอีกหลายประการ ต่อมาคดีนี้ได้โอนมายังศาลปกครองกลางโดยเหลือประเด็นที่จะต้องพิจารณาตามคำฟ้องเพียงประเด็นเดียวว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดก่อสร้างถนนรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือไม่
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของเอกชนแล้วก่อให้เกิดความเสียหายอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น คดีที่ฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดและให้รับผิดจะต้องเป็นความเสียหายที่เกิดขึ้น อันเนื่องมาจากการกระทำโดยใช้อำนาจตามกฎหมาย กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นนิติบุคคล อันเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีถนนตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๖ ประกอบมาตรา ๘๙ (๖) ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองกับมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีถนน การที่ผู้ถูกฟ้องคดียอมรับว่าที่พิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดี แต่ยังกำหนดแนวถนนผายปากสำหรับเลี้ยวรถเข้าไปในที่พิพาท เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะสำเร็จลุล่วงไปได้นั้น จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีอยู่ มิใช่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามปกติ เมื่อการจัดให้มีถนนของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นการกระทำไปตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดไว้ แล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามที่กฎหมายกำหนดไว้แล้ว ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) อนึ่ง คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าตนเองมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทและผู้ถูกฟ้องคดีมิได้โต้แย้งกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี ทั้งยังได้กำหนดค่าทดแทนที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีด้วย กรณีจึงมิใช่เป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของเอกชนแล้วก่อให้เกิดความเสียหายระหว่างนางสาวนวภรณ์ อนุรักษ์กุล ผู้ฟ้องคดี กับกรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙/๒๕๔๖
วันที่ ๒ เมษายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่กรณีฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายเสถียร รุ่งโรจน์ธนกุลหรือรุ่งสยาม ยื่นฟ้องนายทะเบียนเครื่องหมายการค้ากรมทรัพย์สินทางปัญญาต่อศาลปกครองกลางอ้างว่า ได้ยื่นขอจดทะเบียนรูปเครื่องหมายการค้าภาษาอังกฤษและภาษาจีน "เทียนเป่า" สำหรับรายการสินค้าประเภทที่ ๓ นายทะเบียนเครื่องหมายการค้าแจ้งว่า เครื่องหมายการค้าตามคำขอไม่มีลักษณะอันจะพึงรับจดทะเบียนได้ เนื่องจากเป็นเครื่องหมายการค้าที่เล็งถึงลักษณะและคุณสมบัติของสินค้าโดยตรง ไม่บ่งเฉพาะ และคำขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าไม่ชอบด้วยมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ เว้นแต่จะดำเนินการแก้ไขคำอ่านและคำแปลเครื่องหมายการค้าเป็นภาษาจีนแต้จิ๋วภายใน ๙๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอเปลี่ยนแปลงคำอ่านและคำแปลแล้ว ภายหลังจึงทราบว่านายทะเบียนได้มีคำสั่งจำหน่ายคำขอไปแล้ว ขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้นายทะเบียนเครื่องหมายการค้ามีคำสั่งรับจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า
นายทะเบียนเครื่องหมายการค้า ผู้ถูกฟ้องคดี ให้การว่า ได้มีคำสั่งจำหน่ายคำขอจดทะเบียนของผู้ฟ้องคดีโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว และศาลปกครองกลางไม่มีอำนาจพิจารณาคดีนี้ เนื่องจากอยู่ในเขตอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง ขอให้จำหน่ายคดี
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้า ลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร และคดีพิพาทตามสัญญาถ่ายทอดเทคโนโลยีหรือสัญญาอนุญาตให้ใช้สิทธิ เป็นได้ทั้งคดีแพ่งและคดีปกครอง คดีที่จะอยู่ในเขตอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศคือคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนในเรื่องเครื่องหมายการค้า ลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร และคดีพิพาทตามสัญญาถ่ายทอดเทคโนโลยีหรือสัญญาอนุญาตให้ใช้สิทธิ ดังที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙ ใช้คำว่า "คดีแพ่งเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้า ลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร และคดีพิพาทตามสัญญาถ่ายทอดเทคโนโลยีหรือสัญญาอนุญาตให้ใช้สิทธิ" กรณีตามคำฟ้องนี้มิใช่กรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนในเรื่องเครื่องหมายการค้า แต่เป็นกรณีพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนกับผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองในเรื่องการใช้อำนาจจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าตามพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นข้อพิพาทเรื่องหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมาย อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง เห็นว่า คดีทรัพย์สินทางปัญญาเป็นคดีที่มีลักษณะพิเศษซึ่งมีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับความรู้ทางวิทยาศาสตร์และศิลปศาสตร์ ในการวินิจฉัยข้อพิพาทในเรื่องนี้จึงต้องมีผู้เชี่ยวชาญอย่างแท้จริง และคดีทรัพย์สินทางปัญญายังมีความเป็นสากลดังที่ปรากฏในข้อตกลงระหว่างประเทศเกี่ยวกับการค้าเรื่องสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา (Trade-Related Aspect on Intellectual Property Rights หรือ TRIPs) ซึ่งประเทศไทยเป็นสมาชิกขององค์การการค้าโลกมีพันธกรณีต้องปฏิบัติตามข้อตกลงนี้ ข้อตกลงดังกล่าวมุ่งเน้นในการสร้างระบบการมีสิทธิและการบังคับใช้สิทธิเพื่อให้เกิดมาตรฐานสากล ประเทศไทยได้จัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศขึ้นถือเป็นการสร้างศาลชำนัญพิเศษเพื่อพิจารณาพิพากษาคดีทรัพย์สินทางปัญญา โดยเฉพาะเพื่อสนับสนุนมาตรฐานสากลดังกล่าว และเพื่อส่งเสริม พัฒนา และเผยแพร่ความก้าวหน้าทางนวัตกรรมและเทคโนโลยี ภายใต้ประโยชน์ร่วมกันของผู้สร้างสรรค์และสาธารณชนผู้ใช้เทคโนโลยี ด้วยแนวทางการสร้างสรรค์ให้เกิดประโยชน์ต่อสังคมและเศรษฐกิจบนสมดุลของสิทธิและความผูกพันของสิทธิทางทรัพย์สินทางปัญญาด้วย เพื่อที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศต้องมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาคดีทรัพย์สินทางปัญญาทุกลักษณะไม่ว่าจะเป็นเรื่องความมีสิทธิและการบังคับใช้สิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา
จากหลักการข้างต้น ความมีสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาบางประเภทต้องได้รับการตรวจสอบและรับรองโดยการจดทะเบียนจากหน่วยงานของรัฐก่อน จึงจะได้รับการปกป้องและคุ้มครอง เมื่อมีข้อโต้แย้งในเรื่องคำสั่งเกี่ยวกับการจดทะเบียนซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่อันถือว่าเป็นคดีปกครองลักษณะหนึ่งก็ตาม แต่การพิจารณาในเนื้อหาและรายละเอียดของคำสั่งเกี่ยวกับการให้มีสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น คงเป็นเรื่องที่ต้องใช้ความเข้าใจและความเชี่ยวชาญเฉพาะเรื่องในการวินิจฉัยชี้ขาด อันจะเป็นการนำมาสู่การตรวจสอบดุลพินิจของฝ่ายบริหารหรือการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองตามลักษณะของคดีปกครองในเรื่องทรัพย์สินทางปัญญาที่เป็นธรรมอย่างแท้จริง ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลางในฐานะศาลชำนัญพิเศษจึงเป็นศาลที่เหมาะสมในการทำหน้าที่ตรวจสอบดุลพินิจของหน่วยงานของรัฐและคำสั่งทางปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาดังกล่าว การพิจารณาเพียงว่าเมื่อคดีทรัพย์สินทางปัญญาเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนอยู่ในอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ หากเป็นคดีทรัพย์สินทางปัญญาที่มีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยมิชอบแล้วถือว่าเป็นคดีปกครองอันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลปกครองนั้น จึงเป็นการนำหลักการทั่วไปเรื่องอำนาจพิจารณาพิพากษาระหว่างคดีแพ่งและคดีปกครองมาใช้ในการชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ซึ่งแตกต่างไปจากหลักการของระบบศาลชำนัญพิเศษที่สร้างขึ้นเพื่อพิจารณาพิพากษาคดีที่มีลักษณะพิเศษโดยเฉพาะ การชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลโดยใช้การพิจารณาจากหลักทั่วไปจึงไม่เหมาะสม แต่กลับจะทำให้หลักการของระบบชำนัญพิเศษไม่สามารถอำนวยประโยชน์ได้อย่างครบกระบวนการ ทำให้ไม่บรรลุวัตถุประสงค์ในการสร้างมาตรฐานการปกป้องและคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา อันเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ
นอกจากการพิจารณาหลักการข้างต้นแล้ว หากพิจารณาอำนาจหน้าที่ของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศตามมาตรา ๗ (๓) และ ๗ (๘) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้ว การตีความคำว่า "คดีแพ่ง" ในมาตรา ๗ (๓) ว่าหมายความถึงคดีที่พิพาทกันระหว่างเอกชนกับเอกชนเท่านั้นคงไม่ถูกต้อง เพราะคำว่า "คดีแพ่ง" ในมาตรา ๗ (๘) เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองในการพิจารณาสั่งเรื่องการป้องกันการทุ่มตลาดและอุดหนุนสินค้าหรือบริการ ซึ่งมิได้มีลักษณะเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนเพียงส่วนเดียวแต่อย่างใด กฎหมายก็ให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศเช่นกัน
สำหรับคดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นคำขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า ซึ่งต่อมานายทะเบียนตรวจสอบแล้วมีคำสั่งตามความเห็น ๒ ประการคือ ประการแรกเครื่องหมายการค้าไม่มีลักษณะอันพึงรับจดทะเบียนได้ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ และประการที่สองเป็นเครื่องหมายการค้าที่ไม่ชอบตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ เพราะไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ตามมาตรา ๑๕ นายทะเบียนได้แจ้งคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรับทราบแล้ว ต่อมาผู้ฟ้องคดีได้ขอเปลี่ยนแปลงคำขอเกี่ยวกับคำแปลให้ถูกต้องตามความเห็นของนายทะเบียนประการที่สอง ส่วนคำสั่งของนายทะเบียนประการแรกนั้นผู้ฟ้องคดีไม่ได้อุทธรณ์คำสั่ง นายทะเบียนจึงจำหน่ายคำขอของผู้ฟ้องคดีตามมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ ต่อมาผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรับจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า การพิจารณาปัญหาตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีดังกล่าวมีประเด็นที่จะต้องกระทำการตรวจสอบการกระทำทางปกครองตามขั้นตอนในการออกคำสั่ง การแจ้งคำสั่ง การอุทธรณ์คำสั่ง และการกระทำที่ถือว่าเป็นการละทิ้งคำขอจดทะเบียนตามแห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดไปจนกระทั่งการพิจารณาประเด็นที่สำคัญในการตรวจสอบดุลพินิจของนายทะเบียนที่มีความเห็นว่าเครื่องหมายการค้าของผู้ฟ้องคดีไม่เป็นเครื่องหมายการค้าที่มีลักษณะอันพึงรับจดทะเบียนได้ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ เป็นการใช้ดุลพินิจที่ชอบแล้วหรือไม่ อันเป็นสาระสำคัญในคดีก่อนที่จะนำไปสู่คำชี้ขาดว่าผู้ถูกฟ้องคดีต้องมีคำสั่งรับจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าหรือไม่ คดีนี้มีลักษณะข้อพิพาทโดยตรงเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายในเนื้อหาสาระตามพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ ของการกระทำของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งถือได้ว่าอยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลางจึงมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ตามมาตรา ๗ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการโต้แย้งคำสั่งของนายทะเบียนตามกฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้าอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ บัญญัติเกี่ยวกับการได้สิทธิในเครื่องหมายการค้าไว้ดังนี้
"มาตรา ๔ ในพระราชบัญญัตินี้
...
"เครื่องหมายการค้า" หมายความว่า เครื่องหมายที่ใช้หรือจะใช้เป็นที่หมายหรือเกี่ยวข้องกับสินค้า เพื่อแสดงว่าสินค้าที่ใช้เครื่องหมายของเจ้าของเครื่องหมายการค้านั้นแตกต่างกับสินค้าที่ใช้เครื่องหมายการค้าของบุคคลอื่น
...
มาตรา ๖ เครื่องหมายการค้าอันพึงรับจดทะเบียนได้ ต้องประกอบด้วยลักษณะดังต่อไปนี้
...
มาตรา ๔๔ ... เมื่อได้จดทะเบียนเครื่องหมายการค้าแล้ว ผู้ซึ่งได้จดทะเบียนเป็นเจ้าของเครื่องหมายการค้า เป็นผู้มีสิทธิแต่เพียงผู้เดียวในอันที่จะใช้เครื่องหมายการค้านั้นสำหรับสินค้าที่ได้จดทะเบียนไว้"
จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวทำให้การจดทะเบียนเป็นองค์ประกอบสำคัญประการหนึ่งที่จะทำให้บุคคลมีสิทธิในเครื่องหมายการค้าตามกฎหมายอย่างสมบูรณ์ พระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงได้บัญญัติเกี่ยวกับการจดทะเบียนไว้หลายส่วน ได้แก่ หมวด ๑ เครื่องหมายการค้า ส่วนที่ ๑ การขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า ส่วนที่ ๒ การรับจดทะเบียนและผลแห่งการรับจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า ส่วนที่ ๓ การแก้ไขเปลี่ยนแปลงการจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า ส่วนที่ ๔ การต่ออายุและการเพิกถอนการจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า โดยนายทะเบียนเครื่องหมายการค้าจะต้องพิจารณาและดำเนินการเกี่ยวกับคำขอจดทะเบียนตามที่กฎหมายกำหนดไว้
กฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้าเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายว่าด้วยทรัพย์สินทางปัญญา ซึ่งการพิจารณาพิพากษาคดีเหล่านี้ต้องการผู้พิพากษาที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญเป็นพิเศษและการรักษามาตรฐานตามกฎหมายเป็นสิ่งสำคัญ จึงได้มีการจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศขึ้นในศาลยุติธรรม กำหนดองค์คณะและวิธีพิจารณาความเป็นพิเศษตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙ และคดีเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้าก็อยู่ในอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศโดยมาตรา ๗ บัญญัติให้ "ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี ดังต่อไปนี้
...
(๓) คดีแพ่งเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้า ... หรือสัญญาอนุญาตให้ใช้สิทธิ
..."
กรณีที่มีข้อโต้แย้งระหว่างเอกชนเกี่ยวกับสิทธิในเครื่องหมายการค้าถือเป็นคดีแพ่ง จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ สำหรับกรณีที่นายทะเบียนมีคำสั่งประการใดเกี่ยวกับคำขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าของผู้ขอจดทะเบียนตามพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ ย่อมตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักการตามกฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้าเป็นสำคัญ หากมีข้อโต้แย้งใด ๆ ในคำสั่งของนายทะเบียนจึงต้องอยู่ในอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศด้วยเช่นเดียวกัน แม้คำสั่งของนายทะเบียนเกี่ยวกับคำขอจดทะเบียนเป็นคำสั่งทางปกครองประเภทหนึ่ง แต่ข้อโต้แย้งคำสั่งใดของนายทะเบียนเกี่ยวกับสิทธิในเครื่องหมายการค้านั้นเป็น "คดีแพ่งเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้า" อันเป็นข้อยกเว้นของหลักการเกี่ยวกับคดีปกครองโดยทั่วไป ทั้งนี้ เพื่อให้การพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในเครื่องหมายการค้าของบุคคลได้รับการตรวจสอบจากศาลชำนัญพิเศษ ซึ่งมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า
"..
เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
...
(๓) คดีที่อยู่ในอำนาจของ...ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ..."
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า การพิจารณาวินิจฉัยคดีเกี่ยวกับการโต้แย้งคำสั่งของนายทะเบียนตามกฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้าระหว่างนายเสถียร รุ่งโรจน์ธนกุล ผู้ฟ้องคดี กับกรมทรัพย์สินทางปัญญา ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙/๒๕๔๖
วันที่ ๒ เมษายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่กรณีฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายเสถียร รุ่งโรจน์ธนกุลหรือรุ่งสยาม ยื่นฟ้องนายทะเบียนเครื่องหมายการค้ากรมทรัพย์สินทางปัญญาต่อศาลปกครองกลางอ้างว่า ได้ยื่นขอจดทะเบียนรูปเครื่องหมายการค้าภาษาอังกฤษและภาษาจีน "เทียนเป่า" สำหรับรายการสินค้าประเภทที่ ๓ นายทะเบียนเครื่องหมายการค้าแจ้งว่า เครื่องหมายการค้าตามคำขอไม่มีลักษณะอันจะพึงรับจดทะเบียนได้ เนื่องจากเป็นเครื่องหมายการค้าที่เล็งถึงลักษณะและคุณสมบัติของสินค้าโดยตรง ไม่บ่งเฉพาะ และคำขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าไม่ชอบด้วยมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ เว้นแต่จะดำเนินการแก้ไขคำอ่านและคำแปลเครื่องหมายการค้าเป็นภาษาจีนแต้จิ๋วภายใน ๙๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอเปลี่ยนแปลงคำอ่านและคำแปลแล้ว ภายหลังจึงทราบว่านายทะเบียนได้มีคำสั่งจำหน่ายคำขอไปแล้ว ขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้นายทะเบียนเครื่องหมายการค้ามีคำสั่งรับจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า
นายทะเบียนเครื่องหมายการค้า ผู้ถูกฟ้องคดี ให้การว่า ได้มีคำสั่งจำหน่ายคำขอจดทะเบียนของผู้ฟ้องคดีโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว และศาลปกครองกลางไม่มีอำนาจพิจารณาคดีนี้ เนื่องจากอยู่ในเขตอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง ขอให้จำหน่ายคดี
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้า ลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร และคดีพิพาทตามสัญญาถ่ายทอดเทคโนโลยีหรือสัญญาอนุญาตให้ใช้สิทธิ เป็นได้ทั้งคดีแพ่งและคดีปกครอง คดีที่จะอยู่ในเขตอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศคือคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนในเรื่องเครื่องหมายการค้า ลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร และคดีพิพาทตามสัญญาถ่ายทอดเทคโนโลยีหรือสัญญาอนุญาตให้ใช้สิทธิ ดังที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙ ใช้คำว่า "คดีแพ่งเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้า ลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร และคดีพิพาทตามสัญญาถ่ายทอดเทคโนโลยีหรือสัญญาอนุญาตให้ใช้สิทธิ" กรณีตามคำฟ้องนี้มิใช่กรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนในเรื่องเครื่องหมายการค้า แต่เป็นกรณีพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนกับผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองในเรื่องการใช้อำนาจจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าตามพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นข้อพิพาทเรื่องหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมาย อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง เห็นว่า คดีทรัพย์สินทางปัญญาเป็นคดีที่มีลักษณะพิเศษซึ่งมีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับความรู้ทางวิทยาศาสตร์และศิลปศาสตร์ ในการวินิจฉัยข้อพิพาทในเรื่องนี้จึงต้องมีผู้เชี่ยวชาญอย่างแท้จริง และคดีทรัพย์สินทางปัญญายังมีความเป็นสากลดังที่ปรากฏในข้อตกลงระหว่างประเทศเกี่ยวกับการค้าเรื่องสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา (Trade-Related Aspect on Intellectual Property Rights หรือ TRIPs) ซึ่งประเทศไทยเป็นสมาชิกขององค์การการค้าโลกมีพันธกรณีต้องปฏิบัติตามข้อตกลงนี้ ข้อตกลงดังกล่าวมุ่งเน้นในการสร้างระบบการมีสิทธิและการบังคับใช้สิทธิเพื่อให้เกิดมาตรฐานสากล ประเทศไทยได้จัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศขึ้นถือเป็นการสร้างศาลชำนัญพิเศษเพื่อพิจารณาพิพากษาคดีทรัพย์สินทางปัญญา โดยเฉพาะเพื่อสนับสนุนมาตรฐานสากลดังกล่าว และเพื่อส่งเสริม พัฒนา และเผยแพร่ความก้าวหน้าทางนวัตกรรมและเทคโนโลยี ภายใต้ประโยชน์ร่วมกันของผู้สร้างสรรค์และสาธารณชนผู้ใช้เทคโนโลยี ด้วยแนวทางการสร้างสรรค์ให้เกิดประโยชน์ต่อสังคมและเศรษฐกิจบนสมดุลของสิทธิและความผูกพันของสิทธิทางทรัพย์สินทางปัญญาด้วย เพื่อที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศต้องมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาคดีทรัพย์สินทางปัญญาทุกลักษณะไม่ว่าจะเป็นเรื่องความมีสิทธิและการบังคับใช้สิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา
จากหลักการข้างต้น ความมีสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาบางประเภทต้องได้รับการตรวจสอบและรับรองโดยการจดทะเบียนจากหน่วยงานของรัฐก่อน จึงจะได้รับการปกป้องและคุ้มครอง เมื่อมีข้อโต้แย้งในเรื่องคำสั่งเกี่ยวกับการจดทะเบียนซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่อันถือว่าเป็นคดีปกครองลักษณะหนึ่งก็ตาม แต่การพิจารณาในเนื้อหาและรายละเอียดของคำสั่งเกี่ยวกับการให้มีสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น คงเป็นเรื่องที่ต้องใช้ความเข้าใจและความเชี่ยวชาญเฉพาะเรื่องในการวินิจฉัยชี้ขาด อันจะเป็นการนำมาสู่การตรวจสอบดุลพินิจของฝ่ายบริหารหรือการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองตามลักษณะของคดีปกครองในเรื่องทรัพย์สินทางปัญญาที่เป็นธรรมอย่างแท้จริง ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลางในฐานะศาลชำนัญพิเศษจึงเป็นศาลที่เหมาะสมในการทำหน้าที่ตรวจสอบดุลพินิจของหน่วยงานของรัฐและคำสั่งทางปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาดังกล่าว การพิจารณาเพียงว่าเมื่อคดีทรัพย์สินทางปัญญาเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนอยู่ในอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ หากเป็นคดีทรัพย์สินทางปัญญาที่มีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยมิชอบแล้วถือว่าเป็นคดีปกครองอันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลปกครองนั้น จึงเป็นการนำหลักการทั่วไปเรื่องอำนาจพิจารณาพิพากษาระหว่างคดีแพ่งและคดีปกครองมาใช้ในการชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ซึ่งแตกต่างไปจากหลักการของระบบศาลชำนัญพิเศษที่สร้างขึ้นเพื่อพิจารณาพิพากษาคดีที่มีลักษณะพิเศษโดยเฉพาะ การชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลโดยใช้การพิจารณาจากหลักทั่วไปจึงไม่เหมาะสม แต่กลับจะทำให้หลักการของระบบชำนัญพิเศษไม่สามารถอำนวยประโยชน์ได้อย่างครบกระบวนการ ทำให้ไม่บรรลุวัตถุประสงค์ในการสร้างมาตรฐานการปกป้องและคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา อันเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ
นอกจากการพิจารณาหลักการข้างต้นแล้ว หากพิจารณาอำนาจหน้าที่ของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศตามมาตรา ๗ (๓) และ ๗ (๘) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้ว การตีความคำว่า "คดีแพ่ง" ในมาตรา ๗ (๓) ว่าหมายความถึงคดีที่พิพาทกันระหว่างเอกชนกับเอกชนเท่านั้นคงไม่ถูกต้อง เพราะคำว่า "คดีแพ่ง" ในมาตรา ๗ (๘) เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองในการพิจารณาสั่งเรื่องการป้องกันการทุ่มตลาดและอุดหนุนสินค้าหรือบริการ ซึ่งมิได้มีลักษณะเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนเพียงส่วนเดียวแต่อย่างใด กฎหมายก็ให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศเช่นกัน
สำหรับคดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นคำขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า ซึ่งต่อมานายทะเบียนตรวจสอบแล้วมีคำสั่งตามความเห็น ๒ ประการคือ ประการแรกเครื่องหมายการค้าไม่มีลักษณะอันพึงรับจดทะเบียนได้ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ และประการที่สองเป็นเครื่องหมายการค้าที่ไม่ชอบตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ เพราะไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ตามมาตรา ๑๕ นายทะเบียนได้แจ้งคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรับทราบแล้ว ต่อมาผู้ฟ้องคดีได้ขอเปลี่ยนแปลงคำขอเกี่ยวกับคำแปลให้ถูกต้องตามความเห็นของนายทะเบียนประการที่สอง ส่วนคำสั่งของนายทะเบียนประการแรกนั้นผู้ฟ้องคดีไม่ได้อุทธรณ์คำสั่ง นายทะเบียนจึงจำหน่ายคำขอของผู้ฟ้องคดีตามมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ ต่อมาผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรับจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า การพิจารณาปัญหาตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีดังกล่าวมีประเด็นที่จะต้องกระทำการตรวจสอบการกระทำทางปกครองตามขั้นตอนในการออกคำสั่ง การแจ้งคำสั่ง การอุทธรณ์คำสั่ง และการกระทำที่ถือว่าเป็นการละทิ้งคำขอจดทะเบียนตามแห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดไปจนกระทั่งการพิจารณาประเด็นที่สำคัญในการตรวจสอบดุลพินิจของนายทะเบียนที่มีความเห็นว่าเครื่องหมายการค้าของผู้ฟ้องคดีไม่เป็นเครื่องหมายการค้าที่มีลักษณะอันพึงรับจดทะเบียนได้ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ เป็นการใช้ดุลพินิจที่ชอบแล้วหรือไม่ อันเป็นสาระสำคัญในคดีก่อนที่จะนำไปสู่คำชี้ขาดว่าผู้ถูกฟ้องคดีต้องมีคำสั่งรับจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าหรือไม่ คดีนี้มีลักษณะข้อพิพาทโดยตรงเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายในเนื้อหาสาระตามพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ ของการกระทำของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งถือได้ว่าอยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลางจึงมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ตามมาตรา ๗ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการโต้แย้งคำสั่งของนายทะเบียนตามกฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้าอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ บัญญัติเกี่ยวกับการได้สิทธิในเครื่องหมายการค้าไว้ดังนี้
"มาตรา ๔ ในพระราชบัญญัตินี้
...
"เครื่องหมายการค้า" หมายความว่า เครื่องหมายที่ใช้หรือจะใช้เป็นที่หมายหรือเกี่ยวข้องกับสินค้า เพื่อแสดงว่าสินค้าที่ใช้เครื่องหมายของเจ้าของเครื่องหมายการค้านั้นแตกต่างกับสินค้าที่ใช้เครื่องหมายการค้าของบุคคลอื่น
...
มาตรา ๖ เครื่องหมายการค้าอันพึงรับจดทะเบียนได้ ต้องประกอบด้วยลักษณะดังต่อไปนี้
...
มาตรา ๔๔ ... เมื่อได้จดทะเบียนเครื่องหมายการค้าแล้ว ผู้ซึ่งได้จดทะเบียนเป็นเจ้าของเครื่องหมายการค้า เป็นผู้มีสิทธิแต่เพียงผู้เดียวในอันที่จะใช้เครื่องหมายการค้านั้นสำหรับสินค้าที่ได้จดทะเบียนไว้"
จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวทำให้การจดทะเบียนเป็นองค์ประกอบสำคัญประการหนึ่งที่จะทำให้บุคคลมีสิทธิในเครื่องหมายการค้าตามกฎหมายอย่างสมบูรณ์ พระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงได้บัญญัติเกี่ยวกับการจดทะเบียนไว้หลายส่วน ได้แก่ หมวด ๑ เครื่องหมายการค้า ส่วนที่ ๑ การขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า ส่วนที่ ๒ การรับจดทะเบียนและผลแห่งการรับจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า ส่วนที่ ๓ การแก้ไขเปลี่ยนแปลงการจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า ส่วนที่ ๔ การต่ออายุและการเพิกถอนการจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า โดยนายทะเบียนเครื่องหมายการค้าจะต้องพิจารณาและดำเนินการเกี่ยวกับคำขอจดทะเบียนตามที่กฎหมายกำหนดไว้
กฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้าเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายว่าด้วยทรัพย์สินทางปัญญา ซึ่งการพิจารณาพิพากษาคดีเหล่านี้ต้องการผู้พิพากษาที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญเป็นพิเศษและการรักษามาตรฐานตามกฎหมายเป็นสิ่งสำคัญ จึงได้มีการจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศขึ้นในศาลยุติธรรม กำหนดองค์คณะและวิธีพิจารณาความเป็นพิเศษตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙ และคดีเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้าก็อยู่ในอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศโดยมาตรา ๗ บัญญัติให้ "ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี ดังต่อไปนี้
...
(๓) คดีแพ่งเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้า ... หรือสัญญาอนุญาตให้ใช้สิทธิ
..."
กรณีที่มีข้อโต้แย้งระหว่างเอกชนเกี่ยวกับสิทธิในเครื่องหมายการค้าถือเป็นคดีแพ่ง จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ สำหรับกรณีที่นายทะเบียนมีคำสั่งประการใดเกี่ยวกับคำขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าของผู้ขอจดทะเบียนตามพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ ย่อมตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักการตามกฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้าเป็นสำคัญ หากมีข้อโต้แย้งใด ๆ ในคำสั่งของนายทะเบียนจึงต้องอยู่ในอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศด้วยเช่นเดียวกัน แม้คำสั่งของนายทะเบียนเกี่ยวกับคำขอจดทะเบียนเป็นคำสั่งทางปกครองประเภทหนึ่ง แต่ข้อโต้แย้งคำสั่งใดของนายทะเบียนเกี่ยวกับสิทธิในเครื่องหมายการค้านั้นเป็น "คดีแพ่งเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้า" อันเป็นข้อยกเว้นของหลักการเกี่ยวกับคดีปกครองโดยทั่วไป ทั้งนี้ เพื่อให้การพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในเครื่องหมายการค้าของบุคคลได้รับการตรวจสอบจากศาลชำนัญพิเศษ ซึ่งมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า
"..
เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง
...
(๓) คดีที่อยู่ในอำนาจของ...ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ..."
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า การพิจารณาวินิจฉัยคดีเกี่ยวกับการโต้แย้งคำสั่งของนายทะเบียนตามกฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้าระหว่างนายเสถียร รุ่งโรจน์ธนกุล ผู้ฟ้องคดี กับกรมทรัพย์สินทางปัญญา ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘/๒๕๔๖
วันที่ ๒ เมษายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดพัทยา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่กรณีฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๔ บริษัท เยนเนอรัล เมอร์ชั่นไดซิ่ง จำกัด ได้ยื่นฟ้องกองทัพเรือ ที่ ๑ ผู้อำนวยการศูนย์ส่งกำลังฐานทัพเรือสัตหีบ ที่ ๒ ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๓๕/๒๕๔๔ อ้างว่า เมื่อวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๔๐ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีรวม ๒ ฉบับ คือ สัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ โดยสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ตกลงซื้ออะไหล่เครื่องบิน เอฟ - ๒๗ จำนวน ๕ รายการ ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์จากประเทศสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศยุโรป ในราคา ๒๘๖,๓๐๐ บาท กำหนดส่งมอบสิ่งของที่ซื้อขายภายในวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๔๑ ส่วนสัญญาเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ ผู้ถูกฟ้องคดีตกลงซื้ออะไหล่เครื่องบิน เอ - ๗ จำนวน ๖๐ รายการ ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์จากประเทศสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศยุโรปในราคา ๑,๕๕๑,๔๓๐ บาท กำหนดส่งมอบสิ่งของที่ซื้อขายภายในวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๔๑ โดยผู้ฟ้องคดีได้นำหนังสือสัญญาค้ำประกันของธนาคารมอบให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาฉบับแรกเป็นเงิน ๒๘,๖๓๐ บาท ตามสัญญาฉบับที่ ๒ เป็นเงิน๑๕๕,๑๔๓ บาท แต่ภายหลังที่ได้มีการตกลงทำสัญญาซื้อขายดังกล่าวได้เกิดวิกฤติทางด้านการเงินขึ้นในประเทศไทย โดยเมื่อวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๔๐ รัฐบาลได้ประกาศให้ปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราโดยประกาศให้ค่าเงินบาทมีอัตราแลกเปลี่ยนเป็นแบบลอยตัว ผู้ฟ้องคดีได้รับผลกระทบโดยตรงจากการปรับปรุงระบบดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบสินค้าให้กับผู้ถูกฟ้องคดีภายในกำหนดเวลาในสัญญาได้ และโดยที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๔๑ ให้ใช้หลักเกณฑ์ในการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา ซึ่งแจ้งตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนที่สุดที่ นร ๐๒๐๕/ว ๗๐ ลงวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๔๑ ให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติตามมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา ซึ่งมีทั้งหมด ๑๒ แนวทาง ผู้ฟ้องคดีอยู่ในหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่จะได้รับความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวจึงได้ยื่นหนังสือต่อผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อให้มีการยกเลิกสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ และไม่ให้ถือว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ละทิ้งงานและคืนหนังสือค้ำประกันให้ผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้พิจารณาช่วยเหลือผู้ฟ้องคดีตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียหายอย่างร้ายแรง
ต่อมา คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ แจ้งตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนที่สุด ที่ นร ๐๒๐๕/ว ๑๙๗ ลงวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ เห็นชอบตามมาตรการและแนวทางปฏิบัติที่คณะกรรมการพิจารณาหลักเกณฑ์ในการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรากำหนดขึ้นรวม ๑๐ ข้อ และให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติ ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นหนังสือลงวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๔๒ ต่อผู้ถูกฟ้องคดี ขอให้ขยายระยะเวลาสัญญาซื้อขายเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ ออกไปอีก ๓๖๐ วัน นับแต่วันที่ครบกำหนดสัญญา และขอรับความช่วยเหลือโดยการนิรโทษในภาระผูกพันตามสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ เพื่อไม่เป็นผู้ละทิ้งงานกับขอคืนหลักประกันสัญญาและขอคืนค่าปรับที่ถูกปรับแล้วและ/หรือยกเว้นค่าปรับ อีกทั้งมาตรการช่วยเหลือใดๆ (ถ้ามี) ตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้พิจารณาคำขอดังกล่าวโดยอนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีขยายอายุสัญญาออกไปได้ภายหลังล่วงเลยเวลาที่จะต้องปฏิบัติตามสัญญาแล้ว ทำให้ผู้ฟ้องคดีจะต้องเสียค่าปรับตามสัญญาก่อน แล้วจึงจะขยายระยะเวลาในการส่งมอบสินค้าให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีออกไปได้ ซึ่งต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๔๔ บอกเลิกสัญญาเนื่องจากผู้ฟ้องคดีผิดสัญญากับริบหลักประกันตามสัญญา ให้ชำระเงินค่าปรับและค่าเสียหาย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยกเลิกสัญญาซื้อขายระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองตามสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ โดยผู้ฟ้องคดีไม่ต้องเสียค่าปรับและค่าเสียหายอื่นใด ให้คืนหลักประกันตามสัญญาให้ผู้ฟ้องคดีและให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองถือว่าผู้ฟ้องคดีไม่เป็นผู้ละทิ้งงานตามสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การพร้อมคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งต่อมาผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องคัดค้านว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายอะไหล่เครื่องบินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกับผู้ฟ้องคดีโดยแท้ แต่พิพาทกันว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีที่ออกมาเพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราหรือไม่ ซึ่งมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวเป็นมาตรการที่ฝ่ายบริหารสูงสุดได้กำหนดให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐต้องถือปฏิบัตินอกเหนือจากข้อตกลงที่กำหนดไว้ในสัญญา และมีสภาพเป็นกฎ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องถือปฏิบัติตามโดยการพิจารณาคำขอของผู้ฟ้องคดีและมีคำสั่งทางปกครองตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว ซึ่งคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ถือปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว โดยมีคำสั่งทางปกครองปฏิเสธคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ยื่นขอความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรี และผู้ถูกฟ้องคดีคงยึดหลักประกันสัญญาไว้ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย อันเป็นการฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกระทำการโดย
ไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีจากการใช้อำนาจตามกฎหมายทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย โดยเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดด้วยการให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองคืนหลักประกันสัญญา จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดพัทยาได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า มติคณะรัฐมนตรีที่กำหนดมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา โดยให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติตามมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการ ซึ่งผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้ถือปฏิบัตินั้น มิได้มีสภาพเป็นกฎตามความหมายในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมิได้มีความมุ่งหมายที่จะให้เป็นกฎเกณฑ์บังคับแก่บุคคลทั่วไป เพียงแต่วางแนวทางกำหนดเป็นนโยบายเพื่อให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ถือปฏิบัติเป็นการบรรเทาความเดือดร้อนเสียหายแก่บุคคลซึ่งประกอบอาชีพงานก่อสร้างหรืองานอื่นที่มีเกี่ยวข้องกับทางราชการ และได้รับผลกระทบจากการที่รัฐบาลประกาศปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ พิจารณาคำขอของผู้ฟ้องคดีแล้ว แจ้งขอบอกเลิกสัญญาและปรับผู้ฟ้องคดีก็ดี ริบหลักประกันสัญญาก็ดี ทั้งนี้ จะปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวหรือไม่ก็ตาม ก็หาทำให้การบอกเลิกสัญญาและปรับผู้ฟ้องคดีเป็นคำสั่งทางปกครองไม่ ทั้งกรณีดังกล่าวมิใช่เป็นการกระทำในทางปกครอง หากแต่เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาที่คู่สัญญามีต่อกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงมิใช่คดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีโดยกล่าวอ้างว่าผู้ฟ้องคดีทำสัญญาซื้อขายอะไหล่เครื่องบินกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หลังจากทำสัญญาแล้วรัฐบาลได้ประกาศปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับผลกระทบจนไม่สามารถส่งมอบทรัพย์ที่ซื้อขายกันได้ภายในกำหนดเวลา คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยให้สิทธิที่จะยกเลิกสัญญากับไม่ถือว่าเป็นผู้ละทิ้งงานและไม่ริบหลักประกันผู้ฟ้องคดียื่นหนังสือขอรับความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่พิจารณาช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรี ทั้งบอกเลิกสัญญากับเรียกค่าเสียหายและริบหลักประกัน ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ดังนี้จึงเป็นคดีพิพาทว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กำหนดโดยมติคณะรัฐมนตรีซึ่งมีลักษณะเป็นหลักเกณฑ์ภายในของฝ่ายบริหารที่มีขึ้นเพื่อคุ้มครองและให้ประโยชน์แก่เอกชนที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตาม และก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้รับประโยชน์จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว จึงเป็นคดีปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่เอกชนฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีระหว่างบริษัท เยนเนอรัล เมอร์ชั่นไดซิ่ง จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับกองทัพเรือ ที่ ๑ ผู้อำนวยการศูนย์ส่งกำลังฐานทัพเรือสัตหีบ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘/๒๕๔๖
วันที่ ๒ เมษายน ๒๕๔๖
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดพัทยา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่กรณีฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๔ บริษัท เยนเนอรัล เมอร์ชั่นไดซิ่ง จำกัด ได้ยื่นฟ้องกองทัพเรือ ที่ ๑ ผู้อำนวยการศูนย์ส่งกำลังฐานทัพเรือสัตหีบ ที่ ๒ ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๓๕/๒๕๔๔ อ้างว่า เมื่อวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๔๐ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีรวม ๒ ฉบับ คือ สัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ โดยสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ตกลงซื้ออะไหล่เครื่องบิน เอฟ - ๒๗ จำนวน ๕ รายการ ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์จากประเทศสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศยุโรป ในราคา ๒๘๖,๓๐๐ บาท กำหนดส่งมอบสิ่งของที่ซื้อขายภายในวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๔๑ ส่วนสัญญาเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ ผู้ถูกฟ้องคดีตกลงซื้ออะไหล่เครื่องบิน เอ - ๗ จำนวน ๖๐ รายการ ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์จากประเทศสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศยุโรปในราคา ๑,๕๕๑,๔๓๐ บาท กำหนดส่งมอบสิ่งของที่ซื้อขายภายในวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๔๑ โดยผู้ฟ้องคดีได้นำหนังสือสัญญาค้ำประกันของธนาคารมอบให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาฉบับแรกเป็นเงิน ๒๘,๖๓๐ บาท ตามสัญญาฉบับที่ ๒ เป็นเงิน๑๕๕,๑๔๓ บาท แต่ภายหลังที่ได้มีการตกลงทำสัญญาซื้อขายดังกล่าวได้เกิดวิกฤติทางด้านการเงินขึ้นในประเทศไทย โดยเมื่อวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๔๐ รัฐบาลได้ประกาศให้ปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราโดยประกาศให้ค่าเงินบาทมีอัตราแลกเปลี่ยนเป็นแบบลอยตัว ผู้ฟ้องคดีได้รับผลกระทบโดยตรงจากการปรับปรุงระบบดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบสินค้าให้กับผู้ถูกฟ้องคดีภายในกำหนดเวลาในสัญญาได้ และโดยที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๔๑ ให้ใช้หลักเกณฑ์ในการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา ซึ่งแจ้งตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนที่สุดที่ นร ๐๒๐๕/ว ๗๐ ลงวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๔๑ ให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติตามมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา ซึ่งมีทั้งหมด ๑๒ แนวทาง ผู้ฟ้องคดีอยู่ในหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่จะได้รับความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวจึงได้ยื่นหนังสือต่อผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อให้มีการยกเลิกสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ และไม่ให้ถือว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ละทิ้งงานและคืนหนังสือค้ำประกันให้ผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้พิจารณาช่วยเหลือผู้ฟ้องคดีตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียหายอย่างร้ายแรง
ต่อมา คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ แจ้งตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนที่สุด ที่ นร ๐๒๐๕/ว ๑๙๗ ลงวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ เห็นชอบตามมาตรการและแนวทางปฏิบัติที่คณะกรรมการพิจารณาหลักเกณฑ์ในการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรากำหนดขึ้นรวม ๑๐ ข้อ และให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติ ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นหนังสือลงวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๔๒ ต่อผู้ถูกฟ้องคดี ขอให้ขยายระยะเวลาสัญญาซื้อขายเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ ออกไปอีก ๓๖๐ วัน นับแต่วันที่ครบกำหนดสัญญา และขอรับความช่วยเหลือโดยการนิรโทษในภาระผูกพันตามสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ เพื่อไม่เป็นผู้ละทิ้งงานกับขอคืนหลักประกันสัญญาและขอคืนค่าปรับที่ถูกปรับแล้วและ/หรือยกเว้นค่าปรับ อีกทั้งมาตรการช่วยเหลือใดๆ (ถ้ามี) ตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้พิจารณาคำขอดังกล่าวโดยอนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีขยายอายุสัญญาออกไปได้ภายหลังล่วงเลยเวลาที่จะต้องปฏิบัติตามสัญญาแล้ว ทำให้ผู้ฟ้องคดีจะต้องเสียค่าปรับตามสัญญาก่อน แล้วจึงจะขยายระยะเวลาในการส่งมอบสินค้าให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีออกไปได้ ซึ่งต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๔๔ บอกเลิกสัญญาเนื่องจากผู้ฟ้องคดีผิดสัญญากับริบหลักประกันตามสัญญา ให้ชำระเงินค่าปรับและค่าเสียหาย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยกเลิกสัญญาซื้อขายระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองตามสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ โดยผู้ฟ้องคดีไม่ต้องเสียค่าปรับและค่าเสียหายอื่นใด ให้คืนหลักประกันตามสัญญาให้ผู้ฟ้องคดีและให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองถือว่าผู้ฟ้องคดีไม่เป็นผู้ละทิ้งงานตามสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การพร้อมคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งต่อมาผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องคัดค้านว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายอะไหล่เครื่องบินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกับผู้ฟ้องคดีโดยแท้ แต่พิพาทกันว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีที่ออกมาเพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราหรือไม่ ซึ่งมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวเป็นมาตรการที่ฝ่ายบริหารสูงสุดได้กำหนดให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐต้องถือปฏิบัตินอกเหนือจากข้อตกลงที่กำหนดไว้ในสัญญา และมีสภาพเป็นกฎ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องถือปฏิบัติตามโดยการพิจารณาคำขอของผู้ฟ้องคดีและมีคำสั่งทางปกครองตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว ซึ่งคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ถือปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว โดยมีคำสั่งทางปกครองปฏิเสธคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ยื่นขอความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรี และผู้ถูกฟ้องคดีคงยึดหลักประกันสัญญาไว้ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย อันเป็นการฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกระทำการโดย
ไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีจากการใช้อำนาจตามกฎหมายทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย โดยเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดด้วยการให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองคืนหลักประกันสัญญา จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดพัทยาได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า มติคณะรัฐมนตรีที่กำหนดมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา โดยให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติตามมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการ ซึ่งผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้ถือปฏิบัตินั้น มิได้มีสภาพเป็นกฎตามความหมายในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมิได้มีความมุ่งหมายที่จะให้เป็นกฎเกณฑ์บังคับแก่บุคคลทั่วไป เพียงแต่วางแนวทางกำหนดเป็นนโยบายเพื่อให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ถือปฏิบัติเป็นการบรรเทาความเดือดร้อนเสียหายแก่บุคคลซึ่งประกอบอาชีพงานก่อสร้างหรืองานอื่นที่มีเกี่ยวข้องกับทางราชการ และได้รับผลกระทบจากการที่รัฐบาลประกาศปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ พิจารณาคำขอของผู้ฟ้องคดีแล้ว แจ้งขอบอกเลิกสัญญาและปรับผู้ฟ้องคดีก็ดี ริบหลักประกันสัญญาก็ดี ทั้งนี้ จะปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวหรือไม่ก็ตาม ก็หาทำให้การบอกเลิกสัญญาและปรับผู้ฟ้องคดีเป็นคำสั่งทางปกครองไม่ ทั้งกรณีดังกล่าวมิใช่เป็นการกระทำในทางปกครอง หากแต่เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาที่คู่สัญญามีต่อกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงมิใช่คดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีโดยกล่าวอ้างว่าผู้ฟ้องคดีทำสัญญาซื้อขายอะไหล่เครื่องบินกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หลังจากทำสัญญาแล้วรัฐบาลได้ประกาศปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับผลกระทบจนไม่สามารถส่งมอบทรัพย์ที่ซื้อขายกันได้ภายในกำหนดเวลา คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยให้สิทธิที่จะยกเลิกสัญญากับไม่ถือว่าเป็นผู้ละทิ้งงานและไม่ริบหลักประกันผู้ฟ้องคดียื่นหนังสือขอรับความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่พิจารณาช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรี ทั้งบอกเลิกสัญญากับเรียกค่าเสียหายและริบหลักประกัน ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ดังนี้จึงเป็นคดีพิพาทว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กำหนดโดยมติคณะรัฐมนตรีซึ่งมีลักษณะเป็นหลักเกณฑ์ภายในของฝ่ายบริหารที่มีขึ้นเพื่อคุ้มครองและให้ประโยชน์แก่เอกชนที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตาม และก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้รับประโยชน์จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว จึงเป็นคดีปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่เอกชนฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีระหว่างบริษัท เยนเนอรัล เมอร์ชั่นไดซิ่ง จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับกองทัพเรือ ที่ ๑ ผู้อำนวยการศูนย์ส่งกำลังฐานทัพเรือสัตหีบ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3)
|
|
ผู้ส่งข้อความ | วันที่ส่งข้อความ | ข้อความ | action |
|---|