(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๘/๒๕๔๖

วันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองขอนแก่น

ระหว่าง

ศาลจังหวัดขอนแก่น

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองขอนแก่นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลหนึ่ง แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน

ข้อเท็จจริงในคดี

นายบุญมี ศรีวิสุทธิ์ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้องนายสิงห์ ชาวเหนือ ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดขอนแก่นว่า ตนเป็นเจ้าของที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) เลขที่ ๘๕ หมู่ ๑ ตำบลบ้านฝาง อำเภอกระนวน (น้ำพอง) จังหวัดขอนแก่น เนื้อที่ประมาณ ๑๒ - ๑ - ๓๕ ไร่ ซึ่งได้ครอบครองต่อจากนางอ่อน ภรรยา ที่ได้รับการให้มาจากนายลุน ชาวเหนือ เป็นระยะเวลานานกว่า ๓๐ ปี เมื่อวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๒ จำเลยที่ ๑ ได้ยื่นคำขอรังวัดออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) โดยนำแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๘๕ ตำบลบ้านฝาง อำเภอกระนวน (น้ำพอง) จังหวัดขอนแก่น เนื้อที่ประมาณ ๑๖ - ๐ - ๘๐ ไร่ โดยอ้างว่าได้รับมรดกจากนายลุน ชาวเหนือ บิดา โจทก์จึงได้ยื่นคำร้องคัดค้านการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังกล่าว จำเลยที่ ๒ ได้สอบสวนและแจ้งให้โจทก์ทราบว่าจำเลยที่ ๑ มีแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) จึงเห็นสมควรออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่จำเลยที่ ๑ หากโจทก์ไม่เห็นด้วยให้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลภายใน ๖๐ วัน โจทก์เห็นว่าคำสั่งของจำเลยที่ ๒ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) ของจำเลยที่ ๑ ตามคำขอฉบับที่ ๑๓๑/๑๘/๔๓ ลงวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๒ และให้จำเลยที่ ๒ ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่โจทก์

ศาลจังหวัดขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การยื่นคำขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ จำเลยที่ ๑ มีสิทธิยื่นได้ตามกฎหมาย จึงไม่อาจบังคับได้ ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นกรณีที่อ้างว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งหรือกระทำการเกี่ยวกับที่ดินพิพาทไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ มูลกรณีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงให้โจทก์ไปฟ้องคดีต่อศาลที่มีอำนาจต่อไป ไม่รับฟ้อง คืนค่าขึ้นศาลทั้งหมดให้แก่โจทก์

นายบุญมีฯ ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น สาขากระนวน ต่อศาลปกครองขอนแก่น ศาลปกครองขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า นายสิงห์ ชาวเหนือ ได้นำแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) เลขที่ ๘๕ หมู่ที่ ๑ ตำบลบ้านฝาง อำเภอกระนวน จังหวัดขอนแก่น ไปยื่นคำขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) ต่อผู้ถูกฟ้องคดี โดยไม่มีสิทธิ เนื่องจากเป็นการนำแบบแจ้งการครองครองที่ดิน (ส.ค. ๑) ไปสวมครอบและทับซ้อนกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่ได้ครอบครองทำประโยชน์ต่อจากภรรยา ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นคำคัดค้านต่อผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีสอบสวนและพิจารณาโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินแล้ว จึงออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) ให้แก่นายสิงห์ ชาวเหนือ ตามมาตรา ๕๙ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีไปใช้สิทธิทางศาลภายในกำหนด ๖๐ วัน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี จึงขอให้ศาลพิพากษาดังกล่าวข้างต้น เห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การที่ศาลจะพิพากษาตามคำขอของผู้ฟ้องคดีนั้น ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นสิทธิของบุคคลใด ดังนั้น มูลกรณีพิพาทคดีนี้จึงเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินภายใต้บังคับแห่งบทบัญญัติของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประกอบกับประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕ คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่นายสิงห์ ชาวเหนือ และแจ้งผู้ฟ้องคดีว่าหากไม่พอใจให้ฟ้องหรือร้องต่อศาลภายใน ๖๐ วัน นับแต่วันที่ทราบคำสั่งดังกล่าว เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่การจะ พิจารณาว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำเป็นต้องพิจารณาได้ความว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินหรือไม่ ซึ่งเป็นประเด็นหลักเสียก่อน

การพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งเป็นสิทธิในทรัพย์สิน จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น"

บทบัญญัติในมาตรา ๑๒๙๘ กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่ากัน นอกจากจะอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น เมื่อเป็นการโต้แย้งคัดค้านการขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของเอกชนซึ่งศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินได้แก่ศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายบุญมี ศรีวิสุทธิ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดขอนแก่น

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๗/๒๕๔๖

วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดลำปาง

ระหว่าง

ศาลปกครองเชียงใหม่

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดลำปางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นายศรีบุตร วงค์ชนะ ยื่นฟ้องการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต่อศาลจังหวัดลำปาง อ้างว่า จำเลยตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ทำการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลัก ทั้งที่ทราบดีอยู่แล้วว่าถ่านหินลิกไนต์ที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงที่มีคุณภาพต่ำ เมื่อเกิดการเผาไหม้จะทำให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์อันเป็นสารพิษจำนวนมาก อีกทั้งจำเลยยังไม่ดำเนินการควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวทั้งที่สามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวังทำให้เกิดมลภาวะโดยทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง และอำเภอใกล้เคียง ทำให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง หายใจเอาฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปสะสมในร่างกายโดยไม่รู้ตัวเป็นเวลานานกว่า ๒๐ ปีมาแล้ว และเกิดอาการเจ็บป่วยเรื้อรัง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๑๐๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้นให้แก่โจทก์ ชำระค่าฤชาธรรมเนียม ค่าทนายความแทนโจทก์และหยุดการผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยถ่านหินลิกไนต์จนกว่าจะมีวิธีการป้องกันฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้กระจายฟุ้งไปในอากาศได้อย่างสมบูรณ์

ในระหว่างพิจารณา จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่า กระทำละเมิดต่อโจทก์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองเชียงใหม่ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านต่อศาลจังหวัดลำปางว่า จำเลยทำละเมิดโดยทั่วไปและจำเลยมิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ศาลที่มีเขตอำนาจได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่ เห็นสมควรส่งสำเนาคำฟ้อง คำให้การ คำร้องของจำเลยและคำร้องคัดค้านของโจทก์พร้อมความเห็นไปยังศาลปกครอง

ศาลปกครองเชียงใหม่ได้แจ้งความเห็นไปยังศาลจังหวัดลำปางว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งในการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่โดยที่การผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ตามปัญหาในเรื่องนี้เป็นกิจการที่ กฟผ. สามารถดำเนินการได้ภายในวงงานของตน โดยไม่มีการใช้อำนาจรัฐบังคับฝ่ายเอกชนให้ต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้านั้นแต่อย่างใด ในกรณีที่เกิดการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการผลิตพลังงานไฟฟ้าเช่นนี้จึงเข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกัน ความรับผิดของ กฟผ. ในผลแห่งละเมิดเช่นนี้จึงเป็นไปตามหลักละเมิดในทางแพ่งตามปกติ ไม่ใช่ความรับผิดตามหลักละเมิดในทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. ในกรณีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง

อนึ่ง การป้องกันและกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ย่อมเป็นหน้าที่โดยตรงส่วนหนึ่งของ กฟผ. ที่จะต้องดำเนินกระบวนการผลิตให้มีความปลอดภัยและถูกต้องตามหลักวิชาการ มิได้เป็นอีกหน้าที่หนึ่งที่แยกออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากหน้าที่ในการผลิตพลังงานไฟฟ้า เพราะหากไม่มีการดำเนินกระบวนการผลิตที่ก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กฟผ. ก็ไม่มีหน้าที่ต้องกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์แต่อย่างใด ฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของ กฟผ. ไม่ใช่เป็นผลจากการงดเว้นการกระทำ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. อันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ จึงไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำของ กฟผ. ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนนั่นเอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ตามปัญหาในเรื่องนี้ ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง และศาลที่มีเขตอำนาจในคดีนี้คือ ศาลจังหวัดลำปาง

คำวินิจฉัย

ข้อเท็จจริงคดีนี้ฟังเป็นยุติได้ว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือผลิตพลังงานไฟฟ้าตามมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำละเมิดโดยการใช้ถ่านหินลิกไนต์ผลิตพลังงานไฟฟ้า ทำให้เกิดสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์และฝุ่นแขวนลอยแล้วไม่ระมัดระวังกำจัดสารและฝุ่นดังกล่าวให้ได้มาตรฐาน โจทก์อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงกับโรงงานของจำเลยและหายใจเอาฝุ่นกับสารดังกล่าวเข้าไปในร่างกายเป็นเหตุให้เจ็บป่วยด้วยโรคปอดอักเสบขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและหยุดผลิตพลังงานไฟฟ้าจนกว่าจะมีวิธีการป้องกันที่สมบูรณ์

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ข้อพิพาทอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองประการหนึ่งคือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้มีประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดให้โรงไฟฟ้าแม่เมาะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องถูกควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ห้ามมิให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงไฟฟ้าแม่เมาะตามข้อ ๑ ปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ เว้นแต่จะได้ทำการบำบัดอากาศเสียให้เป็นตามมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช้วิธีทำให้เจือจาง (Dilution)" ซึ่งประกาศทั้งสองฉบับออกตามความในมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายโดยต้องบำบัดอากาศเสียให้ได้มาตรฐานเสียก่อนจะปล่อยออกสู่บรรยากาศได้ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยมีหน้าที่ควบคุมฝุ่นแขวนลอยกับสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้ฟุ้งกระจายไปในอากาศแต่ไม่ดำเนินการควบคุมทั้งที่สามารถกระทำได้จึงเป็นคดีพิพาทว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย ระหว่างนายศรีบุตร วงค์ชนะ โจทก์ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๖/๒๕๔๖

วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดลำปาง

ระหว่าง

ศาลปกครองเชียงใหม่

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดลำปางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นายตัน วงศ์ใน ยื่นฟ้องการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต่อศาลจังหวัดลำปาง อ้างว่า จำเลยตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ทำการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลัก ทั้งที่ทราบดีอยู่แล้วว่าถ่านหินลิกไนต์ที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงที่มีคุณภาพต่ำ เมื่อเกิดการเผาไหม้จะทำให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์อันเป็นสารพิษจำนวนมาก อีกทั้งจำเลยยังไม่ดำเนินการควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวทั้งที่สามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวังทำให้เกิดมลภาวะโดยทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง และอำเภอใกล้เคียง ทำให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง หายใจเอาฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปสะสมในร่างกายโดยไม่รู้ตัวเป็นเวลานานกว่า ๒๐ ปีมาแล้ว และเกิดอาการเจ็บป่วยเรื้อรัง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๑๐๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้นให้แก่โจทก์ ชำระค่าฤชาธรรมเนียม ค่าทนายความแทนโจทก์และหยุดการผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยถ่านหินลิกไนต์จนกว่าจะมีวิธีการป้องกันฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้กระจายฟุ้งไปในอากาศได้อย่างสมบูรณ์

ในระหว่างพิจารณา จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่า กระทำละเมิดต่อโจทก์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองเชียงใหม่ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านต่อศาลจังหวัดลำปางว่า จำเลยทำละเมิดโดยทั่วไปและจำเลยมิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ศาลที่มีเขตอำนาจได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่ เห็นสมควรส่งสำเนาคำฟ้อง คำให้การ คำร้องของจำเลยและคำร้องคัดค้านของโจทก์พร้อมความเห็นไปยังศาลปกครอง

ศาลปกครองเชียงใหม่ได้แจ้งความเห็นไปยังศาลจังหวัดลำปางว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งในการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่โดยที่การผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ตามปัญหาในเรื่องนี้เป็นกิจการที่ กฟผ. สามารถดำเนินการได้ภายในวงงานของตน โดยไม่มีการใช้อำนาจรัฐบังคับฝ่ายเอกชนให้ต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้านั้นแต่อย่างใด ในกรณีที่เกิดการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการผลิตพลังงานไฟฟ้าเช่นนี้จึงเข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกัน ความรับผิดของ กฟผ. ในผลแห่งละเมิดเช่นนี้จึงเป็นไปตามหลักละเมิดในทางแพ่งตามปกติ ไม่ใช่ความรับผิดตามหลักละเมิดในทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. ในกรณีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง

อนึ่ง การป้องกันและกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ย่อมเป็นหน้าที่โดยตรงส่วนหนึ่งของ กฟผ. ที่จะต้องดำเนินกระบวนการผลิตให้มีความปลอดภัยและถูกต้องตามหลักวิชาการ มิได้เป็นอีกหน้าที่หนึ่งที่แยกออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากหน้าที่ในการผลิตพลังงานไฟฟ้า เพราะหากไม่มีการดำเนินกระบวนการผลิตที่ก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กฟผ. ก็ไม่มีหน้าที่ต้องกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์แต่อย่างใด ฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของ กฟผ. ไม่ใช่เป็นผลจากการงดเว้นการกระทำ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. อันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ จึงไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำของ กฟผ. ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนนั่นเอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ตามปัญหาในเรื่องนี้ ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง และศาลที่มีเขตอำนาจในคดีนี้คือ ศาลจังหวัดลำปาง

คำวินิจฉัย

ข้อเท็จจริงคดีนี้ฟังเป็นยุติได้ว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือผลิตพลังงานไฟฟ้าตามมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำละเมิดโดยการใช้ถ่านหินลิกไนต์ผลิตพลังงานไฟฟ้า ทำให้เกิดสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์และฝุ่นแขวนลอยแล้วไม่ระมัดระวังกำจัดสารและฝุ่นดังกล่าวให้ได้มาตรฐาน โจทก์อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงกับโรงงานของจำเลยและหายใจเอาฝุ่นกับสารดังกล่าวเข้าไปในร่างกายเป็นเหตุให้เจ็บป่วยด้วยโรคปอดอักเสบขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและหยุดผลิตพลังงานไฟฟ้าจนกว่าจะมีวิธีการป้องกันที่สมบูรณ์

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ข้อพิพาทอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองประการหนึ่งคือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้มีประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดให้โรงไฟฟ้าแม่เมาะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องถูกควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ห้ามมิให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงไฟฟ้าแม่เมาะตามข้อ ๑ ปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ เว้นแต่จะได้ทำการบำบัดอากาศเสียให้เป็นตามมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช้วิธีทำให้เจือจาง (Dilution)" ซึ่งประกาศทั้งสองฉบับออกตามความในมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายโดยต้องบำบัดอากาศเสียให้ได้มาตรฐานเสียก่อนจะปล่อยออกสู่บรรยากาศได้ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยมีหน้าที่ควบคุมฝุ่นแขวนลอยกับสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้ฟุ้งกระจายไปในอากาศแต่ไม่ดำเนินการควบคุมทั้งที่สามารถกระทำได้จึงเป็นคดีพิพาทว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย ระหว่างนายตัน วงศ์ใน โจทก์ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๕/๒๕๔๖

วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดลำปาง

ระหว่าง

ศาลปกครองเชียงใหม่

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดลำปางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่จำเลยโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นายคำ อินคำปาหรืออินจำปา ยื่นฟ้องการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยต่อศาลจังหวัดลำปาง อ้างว่า จำเลยตั้งโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าที่ตำบลแม่เมาะ อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง ทำการผลิตกระแสไฟฟ้าโดยใช้ถ่านหินลิกไนต์เป็นเชื้อเพลิงหลัก ทั้งที่ทราบดีอยู่แล้วว่าถ่านหินลิกไนต์ที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงที่มีคุณภาพต่ำ เมื่อเกิดการเผาไหม้จะทำให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์อันเป็นสารพิษจำนวนมาก อีกทั้งจำเลยยังไม่ดำเนินการควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวทั้งที่สามารถกระทำได้ การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยประมาทปราศจากความระมัดระวัง ทำให้เกิดมลภาวะโดยทั่วไปในอำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง และอำเภอใกล้เคียง ทำให้โจทก์ซึ่งอาศัยอยู่ที่ตำบลบ้านดง อำเภอแม่เมาะ จังหวัดลำปาง หายใจเอาฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์เข้าไปสะสมในร่างกายโดยไม่รู้ตัวเป็นเวลานานกว่า ๒๐ ปีมาแล้ว และเกิดอาการเจ็บป่วยเรื้อรัง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๑๐๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จสิ้นให้แก่โจทก์ ชำระค่าฤชาธรรมเนียม ค่าทนายความแทนโจทก์และหยุดการผลิตกระแสไฟฟ้าด้วยถ่านหินลิกไนต์จนกว่าจะมีวิธีการป้องกันฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้กระจายฟุ้งไปในอากาศได้อย่างสมบูรณ์

ในระหว่างพิจารณา จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองว่า กระทำละเมิดต่อโจทก์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองเชียงใหม่ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านต่อศาลจังหวัดลำปางว่า จำเลยทำละเมิดโดยทั่วไปและจำเลยมิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดลำปางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครองถูกฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ศาลที่มีเขตอำนาจได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่ เห็นสมควรส่งสำเนาคำฟ้อง คำให้การ คำร้องของจำเลยและคำร้องคัดค้านของโจทก์พร้อมความเห็นไปยังศาลปกครอง

ศาลปกครองเชียงใหม่ได้แจ้งความเห็นไปยังศาลจังหวัดลำปางว่า การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งในการผลิตและจำหน่ายพลังงานไฟฟ้าตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่โดยที่การผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ตามปัญหาในเรื่องนี้เป็นกิจการที่ กฟผ. สามารถดำเนินการได้ภายในวงงานของตน โดยไม่มีการใช้อำนาจรัฐบังคับฝ่ายเอกชนให้ต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ในการผลิตพลังงานไฟฟ้านั้นแต่อย่างใด ในกรณีที่เกิดการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการผลิตพลังงานไฟฟ้าเช่นนี้จึงเข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดในระหว่างบุคคลที่มีฐานะทางกฎหมายเท่าเทียมกัน ความรับผิดของ กฟผ. ในผลแห่งละเมิดเช่นนี้จึงเป็นไปตามหลักละเมิดในทางแพ่งตามปกติ ไม่ใช่ความรับผิดตามหลักละเมิดในทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. ในกรณีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง

อนึ่ง การป้องกันและกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดจากกระบวนการผลิตพลังงานไฟฟ้าของ กฟผ. ย่อมเป็นหน้าที่โดยตรงส่วนหนึ่งของ กฟผ. ที่จะต้องดำเนินกระบวนการผลิตให้มีความปลอดภัยและถูกต้องตามหลักวิชาการ มิได้เป็นอีกหน้าที่หนึ่งที่แยกออกมาเป็นเอกเทศต่างหากจากหน้าที่ในการผลิตพลังงานไฟฟ้า เพราะหากไม่มีการดำเนินกระบวนการผลิต ที่ก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ กฟผ. ก็ไม่มีหน้าที่ต้องกำจัดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์แต่อย่างใด ฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นผลโดยตรงจากการกระทำของ กฟผ. ไม่ใช่เป็นผลจากการงดเว้นการกระทำ คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของ กฟผ. อันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ จึงไม่เข้าลักษณะเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการกระทำของ กฟผ. ในการจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบของตนนั่นเอง คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยอันเนื่องมาจากการก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์ตามปัญหาในเรื่องนี้ ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่ใช่ศาลปกครอง และศาลที่มีเขตอำนาจในคดีนี้คือ ศาลจังหวัดลำปาง

คำวินิจฉัย

ข้อเท็จจริงคดีนี้ฟังเป็นยุติได้ว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือผลิตพลังงานไฟฟ้าตามมาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทำละเมิดโดยการใช้ถ่านหินลิกไนต์ผลิตพลังงานไฟฟ้า ทำให้เกิดสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์และฝุ่นแขวนลอยแล้วไม่ระมัดระวังกำจัดสารและฝุ่นดังกล่าวให้ได้มาตรฐาน โจทก์อาศัยอยู่บริเวณใกล้เคียงกับโรงงานของจำเลยและหายใจเอาฝุ่นกับสารดังกล่าวเข้าไปในร่างกายเป็นเหตุให้เจ็บป่วยด้วยโรคปอดอักเสบขอให้ชดใช้ค่าเสียหายและหยุดผลิตพลังงานไฟฟ้าจนกว่าจะมีวิธีการป้องกันที่สมบูรณ์

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น ข้อพิพาทอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองประการหนึ่งคือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีนี้มีประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดให้โรงไฟฟ้าแม่เมาะเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษที่จะต้องถูกควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ห้ามมิให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองโรงไฟฟ้าแม่เมาะตามข้อ ๑ ปล่อยทิ้งอากาศเสียออกสู่บรรยากาศ เว้นแต่จะได้ทำการบำบัดอากาศเสียให้เป็นตามมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะที่กำหนดไว้ในประกาศกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ ๓ (พ.ศ. ๒๕๔๔) เรื่อง กำหนดมาตรฐานควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ใช้วิธีทำให้เจือจาง (Dilution)" ซึ่งประกาศทั้งสองฉบับออกตามความในมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายโดยต้องบำบัดอากาศเสียให้ได้มาตรฐานเสียก่อนจะปล่อยออกสู่บรรยากาศได้ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยมีหน้าที่ควบคุมฝุ่นแขวนลอยกับสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์มิให้ฟุ้งกระจายไปในอากาศแต่ไม่ดำเนินการควบคุมทั้งที่สามารถกระทำได้จึงเป็นคดีพิพาทว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดอันเนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดด้วยการผลิตพลังงานไฟฟ้าแล้วก่อให้เกิดฝุ่นแขวนลอยและสารซัลเฟอร์ไดออกไซด์โดยไม่ควบคุมการฟุ้งกระจายของฝุ่นและสารดังกล่าวเป็นเหตุให้เอกชนได้รับความเสียหาย ระหว่างนายคำ อินคำปาหรืออินจำปา โจทก์ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๔/๒๕๔๖

วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบกับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดีและ ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

กรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข โดยนายทนงสรรค์ สุธาธรรม ปฏิบัติราชการแทนอธิบดีกรมการแพทย์ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง นางสาวหรือนางวิมลรัตน์หรือสริตา สุคันธารุณหรือศิริมาศ ที่ ๑ นางสาวสดศรี ปริยกุลหรือเจริญพันธ์ ที่ ๒ นางอารีย์ บูรพงศ์กานนท์หรือทับเกร็ด ที่ ๓ นางสาวบุญทิน จันทร์เพ็ญ ที่ ๔ นางสาวสลับศรี อยู่ประคอง ที่ ๕ เป็นจำเลย ความว่า ระหว่างเดือนตุลาคม ๒๕๔๐ ถึงเดือนพฤษภาคม ๒๕๔๓ จำเลยที่ ๑ รับราชการในตำแหน่งเจ้าหน้าที่ห้องสมุด ๔ โรงพยาบาลราชวิถี กรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข ได้รับคำสั่งจากจำเลยที่ ๒ ให้เป็นผู้ดำเนินการเกี่ยวกับการขอยืมเงินสวัสดิการโรงพยาบาลราชวิถี เพื่อทดรองจ่ายเป็นค่าหนังสือและวารสารสำหรับใช้ในงานห้องสมุดของโรงพยาบาลราชวิถี เมื่อผู้บังคับบัญชามีคำสั่งอนุมัติให้ยืมเงินสวัสดิการ การจ่ายเงินจะจ่ายเป็นเช็คของธนาคารไทยพาณิชย์ จำกัด (มหาชน) สาขาโรงพยาบาลราชวิถี ในนามของจำเลยที่ ๒ เพื่อสลักหลังเช็คและให้จำเลยที่ ๑ มีหน้าที่นำเช็คไปขึ้นเงินกับธนาคารเพื่อซื้อดร๊าฟจากธนาคาร ไปชำระหนี้ค่าหนังสือและวารสาร จำเลยที่ ๒ ไม่ตรวจสอบกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชา จนเป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ปลอมลายมือชื่อของจำเลยที่ ๒ โดยการสลักหลังเช็คที่ได้รับมอบเพื่อนำไปขึ้นเงินจำนวน ๔๔ ฉบับ และเบียดบังยักยอกเงินตามเช็คดังกล่าวไปใช้ในประโยชน์ส่วนตัวโดยทุจริต เป็นจำนวน ๓,๗๗๔,๗๙๙.๘๓ บาท และจำเลยที่ ๓ มีตำแหน่งเป็นเจ้าหน้าที่การเงินและบัญชี ๗ ทำหน้าที่เป็นเหรัญญิก ต้องรับผิดชอบควบคุมการเงินและบัญชีของเงินสวัสดิการโรงพยาบาลราชวิถี กระทำการโดยประมาทปราศจากความระมัดระวัง ไม่ตรวจสอบงานยืมเงินทดรองราชการเงินสวัสดิการโรงพยาบาลราชวิถีเพื่อซื้อหนังสือและวารสาร ตามที่มอบหมายให้จำเลยที่ ๔ และจำเลยที่ ๕ ผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นผู้รับคำขอยืมเงินทดรองราชการ เงินสวัสดิการตลอดจนการจ่ายเช็ค การทวงเงิน และไม่กำกับดูแล ไม่ตรวจสอบหลักฐานที่ผู้ใต้บังคับบัญชาเสนอว่าเป็นไปตามระเบียบหรือไม่ รวมทั้งจำเลยที่ ๔ และจำเลยที่ ๕ ขาดความระมัดระวังในการตรวจสอบหลักฐานให้เป็นไปตามระเบียบ จนทำให้มีการยักยอกเงินของโจทก์ไปเป็นจำนวน ๓,๗๗๔,๗๙๙.๘๓ บาท แต่จำเลยที่ ๑ ได้ชำระคืนแก่โจทก์จำนวน ๕๐,๖๓๗.๙๓ บาท คงค้างชำระอีกจำนวน ๓,๗๒๔,๑๖๒.๖๒ บาท ต่อมาโจทก์ได้ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงหาตัวผู้กระทำความผิดทางแพ่ง คณะกรรมการได้รายงานผลการสอบข้อเท็จจริง พร้อมกับได้มีหนังสือทวงถามเงินที่ได้รับความเสียหายจากมูลละเมิดครั้งนี้ไปยังจำเลยทั้ง ๕ ปรากฏว่าจำเลยทั้ง ๕ เพิกเฉยไม่ชำระหนี้ จึงได้ฟ้องเป็นคดีนี้ ขอบังคับให้จำเลยทั้ง ๕ ชำระเงินจำนวน ๔,๘๓๑,๓๕๗.๑๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๓,๗๒๔,๑๖๒ บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ

จำเลยที่ ๒ ยื่นคำให้การต่อสู้คดีพร้อมกับโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เมื่อคดีนี้ฟ้องตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ศาลแพ่งไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษานี้

โจทก์ทำคำชี้แจงลงวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ว่า คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ได้มีคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๐/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๔๕ ว่า คดีเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทของข้าราชการจนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการเป็นคดีอยู่ในอำนาจศาลปกครอง ขอให้ศาลโอนคดีนี้ไปยังศาลปกครองกลางเพื่อพิจารณาพิพากษาต่อไป

ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ขณะเกิดเหตุจำเลยทั้ง ๕ เป็นข้าราชการและลูกจ้างประจำในสังกัดกรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข โจทก์ จึงถือเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ ส่วนจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ มีหน้าที่ดูแลตรวจสอบหลักฐานเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงินของจำเลยที่ ๑ เมื่อโจทก์ยื่นฟ้องโดยอ้างว่าจำเลยที่ ๑ ปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต และจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงต่อหน้าที่ไม่ตรวจสอบเอกสารไม่ดำเนินการให้เป็นไปตามระเบียบและข้อบังคับในการเบิกจ่ายเงิน จึงเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ ถือได้ว่าเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๐/๒๕๔๕

ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การกระทำของจำเลยที่ ๑ เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปในการครอบครองดูแลทรัพย์สินของทางราชการ ไม่ใช่การใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใด เมื่อจำเลยที่ ๑ ได้อาศัยโอกาสจากการปฏิบัติหน้าที่กระทำการทุจริตเบียดบังทรัพย์สินของทางราชการไป จึงเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไป มิใช่การกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของจำเลยที่ ๑ แต่ประการใด คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษา ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐

สำหรับคดีในส่วนของจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๕ นั้น เห็นว่า เป็นการกระทำละเมิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่จนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๒๘ (๓) ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการกรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๔ (๑๐) กำหนดให้กรมการแพทย์เป็นหน่วยงานราชการที่มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงสาธารณสุข และโรงพยาบาลราชวิถีเป็นส่วนราชการหนึ่งในกรมการแพทย์ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ส่วนจำเลยทั้ง ๕ เป็นข้าราชการในสังกัดของโจทก์ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้ ทั้งศาลแพ่งและศาลปกครองกลางมีความเห็นตรงกันว่า ในส่วนของจำเลยที่ ๒ ถึงจำเลยที่ ๕ คดีอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น จึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยคดีเฉพาะส่วนของจำเลยที่ ๑ เท่านั้น

ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ขณะเกิดเหตุโจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐ ส่วนจำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ มีหน้าที่ดำเนินการยื่นแบบคำขอยืมเงินสวัสดิการโรงพยาบาลราชวิถี เพื่อทดรองจ่ายเป็นค่าหนังสือและวารสารสำหรับใช้ในงานห้องสมุดของโรงพยาบาลราชวิถี เมื่อจำเลยที่ ๑ ได้อาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวปลอมลายมือชื่อของจำเลยที่ ๒ เพื่อสลักหลังเช็คที่ได้รับมอบจำนวน ๔๔ ฉบับและเบียดบังยักยอกเงินตามเช็คดังกล่าวไปโดยทุจริต จนเป็นเหตุให้โรงพยาบาลราชวิถีได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ และเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่ ระหว่างกรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข โจทก์ นางสาวหรือนางวิมลรัตน์หรือสริตา สุคันธารุณหรือศิริมาศ ที่ ๑ นางสาวสดศรี ปริยกุลหรือเจริญพันธ์ ที่ ๒ นางอารีย์ บูรพงศ์กานนท์หรือทับเกร็ด ที่ ๓ นางสาวบุญทิน จันทร์เพ็ญ ที่ ๔ นางสาวสลับศรี อยู่ประคอง ที่ ๕ จำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท พลโท

(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๓/๒๕๔๖

วันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) ประกอบกับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

ศาลปกครองนครราชสีมา

ระหว่าง

ศาลแพ่ง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดีและ ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

ห้างหุ้นส่วนจำกัด โฟร์ อิน วัน เคมิคอล ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองนครราชสีมาอ้างว่า ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ได้ประกาศสอบราคาจ้างเหมาทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ยื่นซองเสนอราคาด้วย ต่อมาศาลจังหวัดกันทรลักษ์ประกาศแจ้งผลการสอบราคาจ้างเหมาเอกชนทำความสะอาดอาคารและบริเวณศาลจังหวัดกันทรลักษ์ว่า คณะกรรมการรับและเปิดซองสอบราคาคาดว่าผู้เสนอราคาต่ำสุดไม่อาจดำเนินการได้ตามสัญญา จึงไม่จ้างบริษัทดังกล่าว และราคาที่ผู้ฟ้องคดีเสนอเป็นราคาที่สามารถปฏิบัติงานจ้างได้ตามเงื่อนไขที่กำหนด แต่เห็นว่าผู้ฟ้องคดีมีภูมิลำเนาอยู่ที่จังหวัดสุรินทร์ อาจมีอุปสรรคในการปฏิบัติงานที่รับจ้างได้ จึงไม่จ้างผู้ฟ้องคดี และพิจารณาจ้างบริษัทที่เสนอราคาต่ำสุดในลำดับที่สาม ซึ่งผู้ฟ้องคดีเห็นว่าศาลจังหวัดกันทรลักษ์และคณะกรรมการรับและเปิดซองสอบราคากระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำนอกเหนือจากอำนาจหน้าที่หรือใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ในการเลือกผู้เสนอราคาซึ่งไม่ใช่ราคาต่ำสุดให้เป็นผู้ชนะการสอบราคา จึงขอให้ศาลพิจารณาพิพากษาให้ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ยกเลิกคำสั่งจ้าง และพิจารณาสั่งจ้างผู้ฟ้องคดีให้เป็นผู้ชนะการสอบราคาในครั้งนี้

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ร่วมกันยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ว่าคดีนี้ควรอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม เนื่องจากเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่ง ซึ่งเนื้อหาสาระของสัญญาไม่ได้เป็นการให้เอกชนดำเนินบริการสาธารณะโดยตรง และสัญญาไม่มีข้อความที่แสดงเอกสิทธิทางอำนาจมหาชนของฝ่ายปกครอง แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่การทำสัญญาดังกล่าว คู่สัญญาก็อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน ขั้นตอนที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการเป็นเพียงการเตรียมการจัดหาผู้รับจ้างเพื่อจะเข้าสู่กระบวนการทำสัญญาว่าจ้างอันเป็นสัญญาหลักเท่านั้น แม้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะมีคำสั่งไม่ว่าจ้างผู้ฟ้องคดีก็หาเป็นคำสั่งทางปกครองไม่ เพราะไม่เกี่ยวกับการบริการประชาชนหรือบริการสาธารณะแต่อย่างใด หากผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการสั่งการของผู้ถูกฟ้องคดีไม่ถูกต้องและได้รับความเสียหาย ก็ย่อมต้องยื่นฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม เพราะมิฉะนั้นแล้วจะกลับกลายเป็นว่า การดำเนินการเรื่องเดียวกัน แต่เมื่อมีข้อพิพาทเกิดขึ้นจะต้องแยกการพิจารณาในศาลที่ต่างกัน ซึ่งไม่น่าจะถูกต้องในหลักการและทำให้ประชาชนสับสน อีกทั้งข้อพิพาทนี้เป็นเรื่องทั่วไปซึ่งผู้พิจารณาชี้ขาดก็ไม่จำต้องมีความเชี่ยวชาญเป็นการเฉพาะแต่อย่างใด จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทในเรื่องการสั่งไม่รับคำเสนอรับจ้างหรือสั่งไม่อนุมัติจ้างผู้ฟ้องคดี โดยที่มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้นิยามคำสั่งทางปกครองใน (๒) ว่า "การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง" และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติไว้ว่า "ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์..." ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการสั่งไม่รับคำเสนอรับจ้างหรือสั่งไม่อนุมัติจ้างผู้ฟ้องคดี จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หาใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่งกับผู้ถูกฟ้องคดีแต่ประการใดไม่ เพราะยังไม่มีสัญญาผูกพันกับผู้ฟ้องคดี คดีนี้จึงเป็นคดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่รับคำเสนอของผู้ฟ้องคดีและมีคำสั่งอนุมัติสั่งจ้างผู้เสนอราคาต่ำในลำดับที่ ๓ เป็นคู่สัญญารับจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ซึ่งคำสั่งดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของการทำนิติกรรมสัญญา เมื่อเกิดกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็มิได้บัญญัติให้สัญญาทุกประเภทที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำกับเอกชน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่พระราชบัญญัติดังกล่าว มาตรา ๙ (๔) ได้แยกเฉพาะสัญญาที่มีผลกระทบต่อประชาชนหรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ สัญญาจัดให้มีสาธารณูปโภคเท่านั้นที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น การสั่งรับคำเสนอหรือไม่รับคำเสนอ หรือการอนุมัติสั่งตามคำเสนอของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็เป็นการแสดงเจตนาสนองรับคำเสนอของคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการทำนิติกรรมสัญญา มิใช่เป็นการแสดงเจตนาหรือออกคำสั่งโดยการใช้อำนาจตามกฎหมาย จึงมิใช่คำสั่งทางปกครอง แม้มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้นิยามคำสั่งทางปกครองใน (๒) ว่า "การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง" และกฎกระทรวงฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติว่า "ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์..." ก็ไม่น่าจะมีความหมายให้การแสดงเจตนาสนองรับหรือไม่สนองรับหรือมีคำสั่งอนุมัติของการทำทุกนิติกรรมสัญญาจะเป็นคำสั่งทางปกครอง เพราะการตีความในลักษณะดังกล่าวจะไม่สอดรับกับการแบ่งแยกประเภทของสัญญาทางปกครองที่ให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งจะมีผลให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทำสัญญาซึ่งมิใช่สัญญาทางปกครอง และได้มีคำสั่งรับหรือสั่งไม่รับคำเสนอหรืออนุมัติตามคำเสนอ คำสั่งดังกล่าวจะเป็นคำสั่งทางปกครอง หากมีข้อโต้แย้งว่าคำสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่หากมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับความรับผิดตามสัญญาจะทำให้คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ย่อมก่อให้เกิดความสับสนและอุปสรรคในการบังคับใช้กฎหมาย ฉะนั้น การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอหรือการอนุมัติสั่งรับคำเสนอตามกฎกระทรวงฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ วรรคสอง ข้อ ๑ (๑) และ (๒) จึงน่าจะมีความหมายเป็นการสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอ หรือการอนุมัติสั่งรับคำเสนอเกี่ยวกับการทำสัญญาทางปกครองเท่านั้น และคำสั่งดังกล่าวจึงจะถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง เมื่อสัญญาจ้างเหมาทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาลจังหวัดกันทรลักษ์ มิใช่เป็นสัญญาที่จัดให้ทำบริการสาธารณะหรือสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค แต่เป็นสัญญาจ้างทำของโดยทั่วไป จึงมิใช่สัญญาทางปกครองตามบทนิยามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คำสั่งที่ไม่รับคำเสนอของผู้ฟ้องคดีและคำสั่งอนุมัติจ้างผู้เสนอราคาต่ำในลำดับที่ ๓ จึงมิใช่เป็นคำสั่งทางปกครองตามบทนิยามอันที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีนี้มูลคดีเกิดขึ้นในเขตอำนาจศาลจังหวัดกันทรลักษ์ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๔(๒) แต่ด้วยเหตุที่ศาลจังหวัดกันทรลักษ์เป็นคู่กรณีกับผู้ฟ้องคดี ศาลแพ่งจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจเหนือคดีนี้ตามมาตรา ๑๖ วรรคสาม แห่งพระธรรมนูญศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการคัดเลือกคู่สัญญาของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ก่อนทำสัญญาว่าจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ กำหนดนิยามความหมายของคำสั่งทางปกครองไว้ ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดว่า "ให้การดำเนินการของเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้ เป็นคำสั่งทางปกครอง ๑. การดำเนินการเกี่ยวกับการจัดหาหรือให้สิทธิประโยชน์ในกรณีดังต่อไปนี้ (๑) การสั่งรับหรือไม่รับคำเสนอขาย รับจ้าง แลกเปลี่ยน ให้เช่า ซื้อ เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ (๒) การอนุมัติสั่งซื้อ จ้าง แลกเปลี่ยน เช่า ขาย ให้เช่า หรือให้สิทธิประโยชน์ ... "

สำหรับคดีนี้ ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ (ที่ถูกต้อง คือ สำนักงานประจำศาลจังหวัดกันทรลักษ์) ซึ่งเป็นหน่วยงานราชการต้องการทำสัญญาว่าจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล หน่วยงานราชการนั้นจำเป็นต้องปฏิบัติตามระเบียบราชการ เช่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือข้อบังคับของหน่วยงาน เป็นต้น แม้ในท้ายที่สุดเมื่อหน่วยราชการนั้นทำสัญญากับผู้ที่ได้รับการคัดเลือกโดยวิธีการของทางราชการแล้วก็จะมีสิทธิและหน้าที่ผูกพันกันตามสัญญาดังกล่าว ซึ่งอาจจะเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครองก็ได้ ดังนั้น กระบวนการสำหรับคัดเลือกเอกชนเข้าเป็นคู่สัญญาจึงสามารถแยกออกจากกระบวนการปฏิบัติตามสัญญาได้ คดีนี้ ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ได้มีประกาศแจ้งผลการสอบราคาจ้างเหมาเอกชนทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล โดยไม่รับคำเสนอของผู้ฟ้องคดี แต่กลับพิจารณาจ้างบริษัทที่เสนอราคาต่ำสุดในลำดับสาม ประกาศของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ดังกล่าวยังอยู่ในขั้นตอนกระบวนการคัดเลือกเอกชนเข้าเป็นคู่สัญญากับ หน่วยราชการยังมิได้ทำสัญญาผูกพันกัน จึงถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้อพิพาทเกี่ยวกับประกาศดังกล่าวถือว่าเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการคัดเลือกคู่สัญญาของศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ก่อนทำสัญญาว่าจ้างทำความสะอาดอาคารและบริเวณที่ทำการศาล ระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัด โฟร์อินวัน เคมิคอล ผู้ฟ้องคดี ศาลจังหวัดกันทรลักษ์ ที่ ๑ และคณะกรรมการเปิดซองสอบราคา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองนครราชสีมา

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท พลโท

(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๑/๒๕๔๖

วันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดนนทบุรี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นางอรทิพย์ สุขะวรรณ ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างว่า ผู้ร้องเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดเลขที่ ๑๐๓๖๙ ตำบลบางไผ่ (บางกรวยฝั่งเหนือ) อำเภอนนทบุรี (ตลาดขวัญ) จังหวัดนนทบุรี มีเนื้อที่ ๓๗๒ ตารางวา ซึ่งได้จดทะเบียนรับโอนมาจากนางทิพยา ณ ป้อมเพชร มารดา เมื่อประมาณปี พ.ศ. ๒๕๓๘ กรมทางหลวงได้ทำถนนและขยายผิวการจราจรรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ร้อง คิดเป็นเนื้อที่ประมาณ ๖๗ ตารางวา โดยไม่ได้ประกาศให้ที่ดินบริเวณดังกล่าวเป็นเขตเวนคืน เป็นเหตุให้ผู้ร้องไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินบริเวณพิพาทได้ จึงได้ติดต่อกับเจ้าหน้าที่ของกรมทางหลวงและมีหนังสือถึงกรมทางหลวงขอให้เปิดผิวจราจรที่เจ้าหน้าที่ได้รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ร้อง แต่ได้รับหนังสือแจ้งว่าที่ดินของผู้ร้องส่วนที่อยู่ในทางโค้งซึ่งเป็นที่พิพาทนั้น ได้เป็นส่วนหนึ่งของทางหลวงที่ใช้เป็นทางสาธารณะมาแล้วประมาณ ๒๐ ปี โดยมิได้รับการทักท้วงหรือคัดค้านจากผู้ใด จึงตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา ๑๓๐๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ร้องเห็นว่า การกระทำของกรมทางหลวงนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงได้มีหนังสือชี้แจงข้อเท็จจริงไปยังกรมทางหลวงเพื่อยืนยันการรุกล้ำที่ดินอีกครั้งหนึ่ง ต่อมาเจ้าหน้าที่ของกรมทางหลวงได้ไปตรวจสอบสถานที่พิพาทและก็รับว่าได้มีการรุกล้ำที่ดินของผู้ร้องจริง แต่กรมทางหลวงก็ยังมิได้ดำเนินการแก้ไขให้แก่ผู้ร้องแต่อย่างใด ต่อมาคดีนี้ได้โอนไปยังศาลปกครองกลาง ผู้ร้องจึงขอให้ศาลพิพากษาให้กรมทางหลวงคืนที่ดินแก่ผู้ร้องให้อยู่ในสภาพเดิม หากไม่สามารถคืนที่ดินให้แก่ผู้ร้องได้ ขอให้ชดใช้ค่าที่ดินแก่ผู้ร้องเป็นเงินจำนวน ๒,๓๔๕,๐๐๐ บาท (สองล้านสามแสนสี่หมื่นห้าพันบาทถ้วน) พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี นับแต่วันที่ ๑๘ กรกฎาคม ๒๕๔๔ จนกว่าจะชำระเสร็จ

ระหว่างพิจารณา ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า กรณีดังกล่าวเป็นเรื่องโต้แย้งสิทธิในที่ดินพิพาท ซึ่งตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน

การดำเนินการขยายผิวการจราจรของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการกระทำในทางกายภาพของฝ่ายปกครอง อันเป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่เท่านั้น มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย กฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หากการขยายผิวจราจรของผู้ถูกฟ้องคดี ได้รุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง การกระทำดังกล่าวนี้ ก็ไม่มีบทกฎหมายใดให้อำนาจกระทำได้ และในบริเวณที่พิพาทก็ไม่ปรากฏว่าได้มีการออกกฎหมายเวนคืนที่ดินด้วย กรณีจึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง ตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

ศาลจังหวัดนนทบุรีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเรื่องนี้เป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานราชการ และเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี อันเป็นการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ

สำหรับคดีนี้ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่กรมทางหลวง ผู้ถูกฟ้องคดี ได้สร้างถนนและขยายผิวการจราจรรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดี แล้วผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยเห็นว่าที่พิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือไม่เป็นสำคัญ โดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

มาตรา ๑๒๙๘ บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" และมาตรา ๑๓๐๔ บัญญัติว่า "สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น

...

(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"

บทบัญญัติในมาตรา ๑๒๙๘ กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน นอกจากจะอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายอื่นประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีละเมิดเกี่ยวด้วยอสังหาริมทรัพย์และมีการโต้แย้งกรรมสิทธิ์กัน จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๘/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของเอกชนระหว่างนางอรทิพย์ สุขะวรรณ ผู้ฟ้องคดี กรมทางหลวง ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดนนทบุรี

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท พลโท

(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

??

??

??

??

๔

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๐/๒๕๔๖

วันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแพ่งธนบุรี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องคดีเห็นเองว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังหน่วยงานธุรการกลางของศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นางสาวนวภรณ์ อนุรักษ์กุล ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานครต่อศาลปกครองกลาง อ้างว่า เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๔๒๗๓๖ ตำบลบางระมาด อำเภอตลิ่งชัน กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ประมาณ ๑๖๐ ตารางวา เมื่อวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๓๓ ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นเรื่องต่อผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อตรวจสอบว่าที่ดินแปลงดังกล่าวอยู่ในแนวเวนคืนหรือไม่ ซึ่งต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีแจ้งว่าที่ดินแปลงดังกล่าวไม่ถูกตัดถนนหรือเวนคืน ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นขออนุญาตปลูกสร้างอาคารพาณิชย์และที่พักอาศัยต่อเขตตลิ่งชัน และได้รับอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารได้ตามใบอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารเลขที่ ๑๕๙๐/๓๓ ลงวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๓๓ แต่ผู้ฟ้องคดีได้ชะลอการก่อสร้างไว้เพื่อรอให้การก่อสร้างถนนอักษะ (ปัจจุบันคือถนนอุทยาน) และถนนพุทธมณฑลสาย ๓ แล้วเสร็จ และต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีทำการรังวัดสอบเขตที่ดินดังกล่าวปรากฏว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ขาดหายไป ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินได้เต็มตามสภาพเดิม อีกทั้งการก่อสร้างถนนดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดียังทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายอีกหลายประการ ผู้ฟ้องคดีจึงทำหนังสือโต้แย้งสิทธิถึงผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งต่อมาได้รับแจ้งจากผู้ถูกฟ้องคดีว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีอยู่ในเขตทางเพื่อผายปากสำหรับเลี้ยวรถมีเนื้อที่ ๔๐ ตารางวา กำหนดค่าทดแทนที่ดินแก่ผู้ฟ้องคดีในอัตราตารางวาละ ๑๖,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินค่าทดแทน ๖๔๐,๐๐๐ บาท แต่ผู้ฟ้องคดีไม่พอใจค่าทดแทนที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดจึงแจ้งให้ ถูกฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและชดใช้ค่าเสียหาย ผู้ฟ้องคดีจึงได้ร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (ซึ่งต่อมาได้โอนเรื่องมายังศาลปกครองกลาง) และผู้ฟ้องคดีได้มีคำฟ้องเพิ่มเติม ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนทรัพย์สิน (ที่ดิน) ตามสภาพเดิมและ/หรือใช้ราคาที่ดินในราคาที่เป็นธรรมจำนวน ๑,๙๒๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันทำละเมิดจนกว่าผู้ถูกฟ้องคดีจะได้มีการชำระจนเสร็จสิ้นและให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ค่าเสียหาย ค่าผลประโยชน์ที่ผู้ถูกฟ้องคดีพึงได้และต้องขาดไปจากการที่ไม่ได้ใช้สอยทรัพย์สินระหว่างละเมิดค่าภาษี ค่าฤชาธรรมเนียม ค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่เกิดขึ้นกับผู้ฟ้องคดีทั้งในอดีต ปัจจุบันและอนาคต ขอให้ศาลมีคำบังคับให้กรุงเทพมหานครและ/หรือเจ้าพนักงานท้องถิ่นทุเลาการบังคับตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ ข้อ ๖/๑ เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีสามารถดำเนินการก่อสร้างอาคารในที่ดินดังกล่าวได้ ขอให้เปิดทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดี รื้อทางเดินเท้า ทางรถจักรยานและสนามหญ้าที่กีดขวางทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดี ในกรณีที่ศาลไม่สามารถสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีเปิดทางเข้าออกที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายเนื่องจากมูลค่าของที่ดินลดลงจากเดิมเป็นเงินจำนวน ๕,๑๒๐,๐๐๐ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี

ศาลปกครองกลางเห็นว่า ระหว่างพิจารณาคดี คงเหลือประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยเพียงประเด็นเดียวว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดก่อสร้างถนนอักษะรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องเป็นคดีพิพาทที่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลก่อสร้างถนนอักษะและถนนพุทธมณฑลสาย ๓ รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีบางส่วนโดยไม่ได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายบังคับเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดี ภายหลังจากนั้นได้ใช้วิธีการจัดซื้อโดยวิธีการปรองดองตามแนวทางมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๐๐ ผลการจัดซื้อผู้ฟ้องคดียังคงไม่พอใจในการกำหนดค่าทดแทนที่เพิ่มขึ้นเป็นตารางวาละ ๓๖,๐๐๐ บาท และเห็นว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการกระทำละเมิดทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย จึงขอให้ผู้ฟ้องคดีคืนที่ดินแก่ผู้ฟ้องคดีตามสภาพเดิมหรือใช้ราคาที่ดินในราคาที่เป็นธรรมพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันทำละเมิดและชดใช้ค่าสินไหม-ทดแทน ค่าเสียหาย ค่าผลประโยชน์ที่ผู้ฟ้องคดีพึงได้รับและต้องขาดไปจากการที่ไม่ได้ใช้สอยทรัพย์สินในระหว่างละเมิด คดีพิพาทตามฟ้องจึงเป็นคดีที่กล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลจงใจทำต่อผู้ฟ้องคดีโดยผิดกฎหมายทำให้เสียหายแก่ทรัพย์สินหรือสิทธิในที่ดินอันเป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงเป็นคดีละเมิดในทางแพ่งมิใช่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ศาลปกครองกลางจึงมีคำสั่งให้รอการพิจารณาคดีนี้ไว้ชั่วคราวและส่งความเห็นไปยังสำนักงานศาลยุติธรรมเพื่อดำเนินการต่อไป

ศาลแพ่งธนบุรีได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า ข้อเท็จจริงในคดีนี้ สืบเนื่องมาจากการที่ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ อำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ ต่อมามีการออกประกาศของคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาโดยตลอด หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดที่เกี่ยวข้องเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินก่อสร้างถนนพุทธมณฑลสาย ๓ และถนนอักษะรับมอบงานมาดำเนินการเมื่อวันที่ ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๓๗ หลังจากพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวหมดอายุใช้บังคับแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีปี ๒๕๐๐ (หนังสือ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้น ก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่เนื่องจากมีการส่งมอบเอกสารที่เกี่ยวกับการจัดกรรมสิทธิ์กันหลายครั้งหลายหน่วยงาน มีเอกสารบางส่วนตกหล่นสูญหายก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะรับมอบเอกสารดังกล่าวจากกรมศาสนา สำหรับบริเวณที่ดินพิพาท เดิมผู้ถูกฟ้องคดีเคยตรวจสอบแล้วไม่พบว่าอยู่ในบริเวณที่จะถูกเวนคืน เพราะแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกา ฯ มีขนาดเล็กไม่สามารถระบุได้อย่างชัดเจนว่า ที่ดินแปลงใดอยู่ในเขตการเวนคืน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่ได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีปี ๒๕๐๐ (หนังสือ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) และทำการก่อสร้างถนนพุทธมณฑลสาย ๓ และถนนอักษะรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีบางส่วน ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนที่ดินแก่ผู้ฟ้องคดีตามสภาพเดิมหรือใช้ราคาที่ดินในราคาที่เป็นธรรมพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี และชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ค่าเสียหาย ค่าผลประโยชน์ที่ผู้ฟ้องคดีพึงได้รับ และต้องขาดไปจากการที่ไม่ได้ใช้สอยทรัพย์สินในระหว่างละเมิดจึงเป็นคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) คือเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามพระราชกฤษฎีกาฯ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดียื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการกฤษฎีกาว่า ผู้ถูกฟ้องคดีก่อสร้างถนนอักษะ (ปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็นถนนอุทยาน) รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของตนอันเป็นการละเมิด ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหรือใช้ราคาที่ดินกับชดใช้ค่าเสียหายและมีข้อเรียกร้องอื่นอีกหลายประการ ต่อมาคดีนี้ได้โอนมายังศาลปกครองกลางโดยเหลือประเด็นที่จะต้องพิจารณาตามคำฟ้องเพียงประเด็นเดียวว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดก่อสร้างถนนรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือไม่

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของเอกชนแล้วก่อให้เกิดความเสียหายอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ดังนั้น คดีที่ฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าทำละเมิดและให้รับผิดจะต้องเป็นความเสียหายที่เกิดขึ้น อันเนื่องมาจากการกระทำโดยใช้อำนาจตามกฎหมาย กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นนิติบุคคล อันเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีถนนตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๖ ประกอบมาตรา ๘๙ (๖) ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองกับมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีถนน การที่ผู้ถูกฟ้องคดียอมรับว่าที่พิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดี แต่ยังกำหนดแนวถนนผายปากสำหรับเลี้ยวรถเข้าไปในที่พิพาท เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะสำเร็จลุล่วงไปได้นั้น จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีอยู่ มิใช่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามปกติ เมื่อการจัดให้มีถนนของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นการกระทำไปตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดไว้ แล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามที่กฎหมายกำหนดไว้แล้ว ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) อนึ่ง คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าตนเองมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทและผู้ถูกฟ้องคดีมิได้โต้แย้งกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี ทั้งยังได้กำหนดค่าทดแทนที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีด้วย กรณีจึงมิใช่เป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองโดยการก่อสร้างถนนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของเอกชนแล้วก่อให้เกิดความเสียหายระหว่างนางสาวนวภรณ์ อนุรักษ์กุล ผู้ฟ้องคดี กับกรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๙/๒๕๔๖

วันที่ ๒ เมษายน ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่กรณีฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นายเสถียร รุ่งโรจน์ธนกุลหรือรุ่งสยาม ยื่นฟ้องนายทะเบียนเครื่องหมายการค้ากรมทรัพย์สินทางปัญญาต่อศาลปกครองกลางอ้างว่า ได้ยื่นขอจดทะเบียนรูปเครื่องหมายการค้าภาษาอังกฤษและภาษาจีน "เทียนเป่า" สำหรับรายการสินค้าประเภทที่ ๓ นายทะเบียนเครื่องหมายการค้าแจ้งว่า เครื่องหมายการค้าตามคำขอไม่มีลักษณะอันจะพึงรับจดทะเบียนได้ เนื่องจากเป็นเครื่องหมายการค้าที่เล็งถึงลักษณะและคุณสมบัติของสินค้าโดยตรง ไม่บ่งเฉพาะ และคำขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าไม่ชอบด้วยมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ เว้นแต่จะดำเนินการแก้ไขคำอ่านและคำแปลเครื่องหมายการค้าเป็นภาษาจีนแต้จิ๋วภายใน ๙๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอเปลี่ยนแปลงคำอ่านและคำแปลแล้ว ภายหลังจึงทราบว่านายทะเบียนได้มีคำสั่งจำหน่ายคำขอไปแล้ว ขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้นายทะเบียนเครื่องหมายการค้ามีคำสั่งรับจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า

นายทะเบียนเครื่องหมายการค้า ผู้ถูกฟ้องคดี ให้การว่า ได้มีคำสั่งจำหน่ายคำขอจดทะเบียนของผู้ฟ้องคดีโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว และศาลปกครองกลางไม่มีอำนาจพิจารณาคดีนี้ เนื่องจากอยู่ในเขตอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง ขอให้จำหน่ายคดี

ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้า ลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร และคดีพิพาทตามสัญญาถ่ายทอดเทคโนโลยีหรือสัญญาอนุญาตให้ใช้สิทธิ เป็นได้ทั้งคดีแพ่งและคดีปกครอง คดีที่จะอยู่ในเขตอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศคือคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนในเรื่องเครื่องหมายการค้า ลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร และคดีพิพาทตามสัญญาถ่ายทอดเทคโนโลยีหรือสัญญาอนุญาตให้ใช้สิทธิ ดังที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙ ใช้คำว่า "คดีแพ่งเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้า ลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร และคดีพิพาทตามสัญญาถ่ายทอดเทคโนโลยีหรือสัญญาอนุญาตให้ใช้สิทธิ" กรณีตามคำฟ้องนี้มิใช่กรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนในเรื่องเครื่องหมายการค้า แต่เป็นกรณีพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนกับผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองในเรื่องการใช้อำนาจจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าตามพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นข้อพิพาทเรื่องหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมาย อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง เห็นว่า คดีทรัพย์สินทางปัญญาเป็นคดีที่มีลักษณะพิเศษซึ่งมีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับความรู้ทางวิทยาศาสตร์และศิลปศาสตร์ ในการวินิจฉัยข้อพิพาทในเรื่องนี้จึงต้องมีผู้เชี่ยวชาญอย่างแท้จริง และคดีทรัพย์สินทางปัญญายังมีความเป็นสากลดังที่ปรากฏในข้อตกลงระหว่างประเทศเกี่ยวกับการค้าเรื่องสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา (Trade-Related Aspect on Intellectual Property Rights หรือ TRIPs) ซึ่งประเทศไทยเป็นสมาชิกขององค์การการค้าโลกมีพันธกรณีต้องปฏิบัติตามข้อตกลงนี้ ข้อตกลงดังกล่าวมุ่งเน้นในการสร้างระบบการมีสิทธิและการบังคับใช้สิทธิเพื่อให้เกิดมาตรฐานสากล ประเทศไทยได้จัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศขึ้นถือเป็นการสร้างศาลชำนัญพิเศษเพื่อพิจารณาพิพากษาคดีทรัพย์สินทางปัญญา โดยเฉพาะเพื่อสนับสนุนมาตรฐานสากลดังกล่าว และเพื่อส่งเสริม พัฒนา และเผยแพร่ความก้าวหน้าทางนวัตกรรมและเทคโนโลยี ภายใต้ประโยชน์ร่วมกันของผู้สร้างสรรค์และสาธารณชนผู้ใช้เทคโนโลยี ด้วยแนวทางการสร้างสรรค์ให้เกิดประโยชน์ต่อสังคมและเศรษฐกิจบนสมดุลของสิทธิและความผูกพันของสิทธิทางทรัพย์สินทางปัญญาด้วย เพื่อที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศต้องมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาคดีทรัพย์สินทางปัญญาทุกลักษณะไม่ว่าจะเป็นเรื่องความมีสิทธิและการบังคับใช้สิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา

จากหลักการข้างต้น ความมีสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาบางประเภทต้องได้รับการตรวจสอบและรับรองโดยการจดทะเบียนจากหน่วยงานของรัฐก่อน จึงจะได้รับการปกป้องและคุ้มครอง เมื่อมีข้อโต้แย้งในเรื่องคำสั่งเกี่ยวกับการจดทะเบียนซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่อันถือว่าเป็นคดีปกครองลักษณะหนึ่งก็ตาม แต่การพิจารณาในเนื้อหาและรายละเอียดของคำสั่งเกี่ยวกับการให้มีสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น คงเป็นเรื่องที่ต้องใช้ความเข้าใจและความเชี่ยวชาญเฉพาะเรื่องในการวินิจฉัยชี้ขาด อันจะเป็นการนำมาสู่การตรวจสอบดุลพินิจของฝ่ายบริหารหรือการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองตามลักษณะของคดีปกครองในเรื่องทรัพย์สินทางปัญญาที่เป็นธรรมอย่างแท้จริง ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลางในฐานะศาลชำนัญพิเศษจึงเป็นศาลที่เหมาะสมในการทำหน้าที่ตรวจสอบดุลพินิจของหน่วยงานของรัฐและคำสั่งทางปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาดังกล่าว การพิจารณาเพียงว่าเมื่อคดีทรัพย์สินทางปัญญาเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนอยู่ในอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ หากเป็นคดีทรัพย์สินทางปัญญาที่มีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยมิชอบแล้วถือว่าเป็นคดีปกครองอันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลปกครองนั้น จึงเป็นการนำหลักการทั่วไปเรื่องอำนาจพิจารณาพิพากษาระหว่างคดีแพ่งและคดีปกครองมาใช้ในการชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ซึ่งแตกต่างไปจากหลักการของระบบศาลชำนัญพิเศษที่สร้างขึ้นเพื่อพิจารณาพิพากษาคดีที่มีลักษณะพิเศษโดยเฉพาะ การชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลโดยใช้การพิจารณาจากหลักทั่วไปจึงไม่เหมาะสม แต่กลับจะทำให้หลักการของระบบชำนัญพิเศษไม่สามารถอำนวยประโยชน์ได้อย่างครบกระบวนการ ทำให้ไม่บรรลุวัตถุประสงค์ในการสร้างมาตรฐานการปกป้องและคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา อันเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของการจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ

นอกจากการพิจารณาหลักการข้างต้นแล้ว หากพิจารณาอำนาจหน้าที่ของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศตามมาตรา ๗ (๓) และ ๗ (๘) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้ว การตีความคำว่า "คดีแพ่ง" ในมาตรา ๗ (๓) ว่าหมายความถึงคดีที่พิพาทกันระหว่างเอกชนกับเอกชนเท่านั้นคงไม่ถูกต้อง เพราะคำว่า "คดีแพ่ง" ในมาตรา ๗ (๘) เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองในการพิจารณาสั่งเรื่องการป้องกันการทุ่มตลาดและอุดหนุนสินค้าหรือบริการ ซึ่งมิได้มีลักษณะเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนเพียงส่วนเดียวแต่อย่างใด กฎหมายก็ให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศเช่นกัน

สำหรับคดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นคำขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า ซึ่งต่อมานายทะเบียนตรวจสอบแล้วมีคำสั่งตามความเห็น ๒ ประการคือ ประการแรกเครื่องหมายการค้าไม่มีลักษณะอันพึงรับจดทะเบียนได้ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ และประการที่สองเป็นเครื่องหมายการค้าที่ไม่ชอบตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ เพราะไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในกฎกระทรวง ตามมาตรา ๑๕ นายทะเบียนได้แจ้งคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรับทราบแล้ว ต่อมาผู้ฟ้องคดีได้ขอเปลี่ยนแปลงคำขอเกี่ยวกับคำแปลให้ถูกต้องตามความเห็นของนายทะเบียนประการที่สอง ส่วนคำสั่งของนายทะเบียนประการแรกนั้นผู้ฟ้องคดีไม่ได้อุทธรณ์คำสั่ง นายทะเบียนจึงจำหน่ายคำขอของผู้ฟ้องคดีตามมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ ต่อมาผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีรับจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า การพิจารณาปัญหาตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีดังกล่าวมีประเด็นที่จะต้องกระทำการตรวจสอบการกระทำทางปกครองตามขั้นตอนในการออกคำสั่ง การแจ้งคำสั่ง การอุทธรณ์คำสั่ง และการกระทำที่ถือว่าเป็นการละทิ้งคำขอจดทะเบียนตามแห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ ตลอดไปจนกระทั่งการพิจารณาประเด็นที่สำคัญในการตรวจสอบดุลพินิจของนายทะเบียนที่มีความเห็นว่าเครื่องหมายการค้าของผู้ฟ้องคดีไม่เป็นเครื่องหมายการค้าที่มีลักษณะอันพึงรับจดทะเบียนได้ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ เป็นการใช้ดุลพินิจที่ชอบแล้วหรือไม่ อันเป็นสาระสำคัญในคดีก่อนที่จะนำไปสู่คำชี้ขาดว่าผู้ถูกฟ้องคดีต้องมีคำสั่งรับจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าหรือไม่ คดีนี้มีลักษณะข้อพิพาทโดยตรงเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายในเนื้อหาสาระตามพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ ของการกระทำของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งถือได้ว่าอยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลางจึงมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ตามมาตรา ๗ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการโต้แย้งคำสั่งของนายทะเบียนตามกฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้าอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ บัญญัติเกี่ยวกับการได้สิทธิในเครื่องหมายการค้าไว้ดังนี้

"มาตรา ๔ ในพระราชบัญญัตินี้

...

"เครื่องหมายการค้า" หมายความว่า เครื่องหมายที่ใช้หรือจะใช้เป็นที่หมายหรือเกี่ยวข้องกับสินค้า เพื่อแสดงว่าสินค้าที่ใช้เครื่องหมายของเจ้าของเครื่องหมายการค้านั้นแตกต่างกับสินค้าที่ใช้เครื่องหมายการค้าของบุคคลอื่น

...

มาตรา ๖ เครื่องหมายการค้าอันพึงรับจดทะเบียนได้ ต้องประกอบด้วยลักษณะดังต่อไปนี้

...

มาตรา ๔๔ ... เมื่อได้จดทะเบียนเครื่องหมายการค้าแล้ว ผู้ซึ่งได้จดทะเบียนเป็นเจ้าของเครื่องหมายการค้า เป็นผู้มีสิทธิแต่เพียงผู้เดียวในอันที่จะใช้เครื่องหมายการค้านั้นสำหรับสินค้าที่ได้จดทะเบียนไว้"

จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวทำให้การจดทะเบียนเป็นองค์ประกอบสำคัญประการหนึ่งที่จะทำให้บุคคลมีสิทธิในเครื่องหมายการค้าตามกฎหมายอย่างสมบูรณ์ พระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงได้บัญญัติเกี่ยวกับการจดทะเบียนไว้หลายส่วน ได้แก่ หมวด ๑ เครื่องหมายการค้า ส่วนที่ ๑ การขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า ส่วนที่ ๒ การรับจดทะเบียนและผลแห่งการรับจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า ส่วนที่ ๓ การแก้ไขเปลี่ยนแปลงการจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า ส่วนที่ ๔ การต่ออายุและการเพิกถอนการจดทะเบียนเครื่องหมายการค้า โดยนายทะเบียนเครื่องหมายการค้าจะต้องพิจารณาและดำเนินการเกี่ยวกับคำขอจดทะเบียนตามที่กฎหมายกำหนดไว้

กฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้าเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายว่าด้วยทรัพย์สินทางปัญญา ซึ่งการพิจารณาพิพากษาคดีเหล่านี้ต้องการผู้พิพากษาที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญเป็นพิเศษและการรักษามาตรฐานตามกฎหมายเป็นสิ่งสำคัญ จึงได้มีการจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศขึ้นในศาลยุติธรรม กำหนดองค์คณะและวิธีพิจารณาความเป็นพิเศษตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศและวิธีพิจารณาคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ พ.ศ. ๒๕๓๙ และคดีเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้าก็อยู่ในอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศโดยมาตรา ๗ บัญญัติให้ "ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี ดังต่อไปนี้

...

(๓) คดีแพ่งเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้า ... หรือสัญญาอนุญาตให้ใช้สิทธิ

..."

กรณีที่มีข้อโต้แย้งระหว่างเอกชนเกี่ยวกับสิทธิในเครื่องหมายการค้าถือเป็นคดีแพ่ง จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ สำหรับกรณีที่นายทะเบียนมีคำสั่งประการใดเกี่ยวกับคำขอจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าของผู้ขอจดทะเบียนตามพระราชบัญญัติเครื่องหมายการค้า พ.ศ. ๒๕๓๔ ย่อมตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักการตามกฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้าเป็นสำคัญ หากมีข้อโต้แย้งใด ๆ ในคำสั่งของนายทะเบียนจึงต้องอยู่ในอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศด้วยเช่นเดียวกัน แม้คำสั่งของนายทะเบียนเกี่ยวกับคำขอจดทะเบียนเป็นคำสั่งทางปกครองประเภทหนึ่ง แต่ข้อโต้แย้งคำสั่งใดของนายทะเบียนเกี่ยวกับสิทธิในเครื่องหมายการค้านั้นเป็น "คดีแพ่งเกี่ยวกับเครื่องหมายการค้า" อันเป็นข้อยกเว้นของหลักการเกี่ยวกับคดีปกครองโดยทั่วไป ทั้งนี้ เพื่อให้การพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในเครื่องหมายการค้าของบุคคลได้รับการตรวจสอบจากศาลชำนัญพิเศษ ซึ่งมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า

"..

เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง

...

(๓) คดีที่อยู่ในอำนาจของ...ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ..."

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า การพิจารณาวินิจฉัยคดีเกี่ยวกับการโต้แย้งคำสั่งของนายทะเบียนตามกฎหมายว่าด้วยเครื่องหมายการค้าระหว่างนายเสถียร รุ่งโรจน์ธนกุล ผู้ฟ้องคดี กับกรมทรัพย์สินทางปัญญา ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๘/๒๕๔๖

วันที่ ๒ เมษายน ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดพัทยา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่กรณีฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๔ บริษัท เยนเนอรัล เมอร์ชั่นไดซิ่ง จำกัด ได้ยื่นฟ้องกองทัพเรือ ที่ ๑ ผู้อำนวยการศูนย์ส่งกำลังฐานทัพเรือสัตหีบ ที่ ๒ ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๓๕/๒๕๔๔ อ้างว่า เมื่อวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๔๐ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีรวม ๒ ฉบับ คือ สัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ โดยสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ตกลงซื้ออะไหล่เครื่องบิน เอฟ - ๒๗ จำนวน ๕ รายการ ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์จากประเทศสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศยุโรป ในราคา ๒๘๖,๓๐๐ บาท กำหนดส่งมอบสิ่งของที่ซื้อขายภายในวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๔๑ ส่วนสัญญาเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ ผู้ถูกฟ้องคดีตกลงซื้ออะไหล่เครื่องบิน เอ - ๗ จำนวน ๖๐ รายการ ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์จากประเทศสหรัฐอเมริกาและกลุ่มประเทศยุโรปในราคา ๑,๕๕๑,๔๓๐ บาท กำหนดส่งมอบสิ่งของที่ซื้อขายภายในวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๔๑ โดยผู้ฟ้องคดีได้นำหนังสือสัญญาค้ำประกันของธนาคารมอบให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาฉบับแรกเป็นเงิน ๒๘,๖๓๐ บาท ตามสัญญาฉบับที่ ๒ เป็นเงิน๑๕๕,๑๔๓ บาท แต่ภายหลังที่ได้มีการตกลงทำสัญญาซื้อขายดังกล่าวได้เกิดวิกฤติทางด้านการเงินขึ้นในประเทศไทย โดยเมื่อวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๔๐ รัฐบาลได้ประกาศให้ปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราโดยประกาศให้ค่าเงินบาทมีอัตราแลกเปลี่ยนเป็นแบบลอยตัว ผู้ฟ้องคดีได้รับผลกระทบโดยตรงจากการปรับปรุงระบบดังกล่าว ทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบสินค้าให้กับผู้ถูกฟ้องคดีภายในกำหนดเวลาในสัญญาได้ และโดยที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๗ เมษายน ๒๕๔๑ ให้ใช้หลักเกณฑ์ในการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา ซึ่งแจ้งตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนที่สุดที่ นร ๐๒๐๕/ว ๗๐ ลงวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๔๑ ให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติตามมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา ซึ่งมีทั้งหมด ๑๒ แนวทาง ผู้ฟ้องคดีอยู่ในหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่จะได้รับความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวจึงได้ยื่นหนังสือต่อผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อให้มีการยกเลิกสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ และไม่ให้ถือว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ละทิ้งงานและคืนหนังสือค้ำประกันให้ผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้พิจารณาช่วยเหลือผู้ฟ้องคดีตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียหายอย่างร้ายแรง

ต่อมา คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ แจ้งตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนที่สุด ที่ นร ๐๒๐๕/ว ๑๙๗ ลงวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ เห็นชอบตามมาตรการและแนวทางปฏิบัติที่คณะกรรมการพิจารณาหลักเกณฑ์ในการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรากำหนดขึ้นรวม ๑๐ ข้อ และให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติ ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นหนังสือลงวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๔๒ ต่อผู้ถูกฟ้องคดี ขอให้ขยายระยะเวลาสัญญาซื้อขายเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ ออกไปอีก ๓๖๐ วัน นับแต่วันที่ครบกำหนดสัญญา และขอรับความช่วยเหลือโดยการนิรโทษในภาระผูกพันตามสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ เพื่อไม่เป็นผู้ละทิ้งงานกับขอคืนหลักประกันสัญญาและขอคืนค่าปรับที่ถูกปรับแล้วและ/หรือยกเว้นค่าปรับ อีกทั้งมาตรการช่วยเหลือใดๆ (ถ้ามี) ตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้พิจารณาคำขอดังกล่าวโดยอนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีขยายอายุสัญญาออกไปได้ภายหลังล่วงเลยเวลาที่จะต้องปฏิบัติตามสัญญาแล้ว ทำให้ผู้ฟ้องคดีจะต้องเสียค่าปรับตามสัญญาก่อน แล้วจึงจะขยายระยะเวลาในการส่งมอบสินค้าให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีออกไปได้ ซึ่งต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๔๔ บอกเลิกสัญญาเนื่องจากผู้ฟ้องคดีผิดสัญญากับริบหลักประกันตามสัญญา ให้ชำระเงินค่าปรับและค่าเสียหาย ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยกเลิกสัญญาซื้อขายระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองตามสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐ โดยผู้ฟ้องคดีไม่ต้องเสียค่าปรับและค่าเสียหายอื่นใด ให้คืนหลักประกันตามสัญญาให้ผู้ฟ้องคดีและให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองถือว่าผู้ฟ้องคดีไม่เป็นผู้ละทิ้งงานตามสัญญาเลขที่ ๑๙๑/งป. ๒๕๔๐ และเลขที่ ๑๙๖/งป. ๒๕๔๐

ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การพร้อมคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งต่อมาผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องคัดค้านว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายอะไหล่เครื่องบินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกับผู้ฟ้องคดีโดยแท้ แต่พิพาทกันว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีที่ออกมาเพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราหรือไม่ ซึ่งมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวเป็นมาตรการที่ฝ่ายบริหารสูงสุดได้กำหนดให้ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐต้องถือปฏิบัตินอกเหนือจากข้อตกลงที่กำหนดไว้ในสัญญา และมีสภาพเป็นกฎ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องถือปฏิบัติตามโดยการพิจารณาคำขอของผู้ฟ้องคดีและมีคำสั่งทางปกครองตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว ซึ่งคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ถือปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว โดยมีคำสั่งทางปกครองปฏิเสธคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ยื่นขอความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรี และผู้ถูกฟ้องคดีคงยึดหลักประกันสัญญาไว้ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย อันเป็นการฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกระทำการโดย

ไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีจากการใช้อำนาจตามกฎหมายทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย โดยเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดด้วยการให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองคืนหลักประกันสัญญา จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลจังหวัดพัทยาได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า มติคณะรัฐมนตรีที่กำหนดมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา โดยให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติตามมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการ ซึ่งผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้ถือปฏิบัตินั้น มิได้มีสภาพเป็นกฎตามความหมายในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมิได้มีความมุ่งหมายที่จะให้เป็นกฎเกณฑ์บังคับแก่บุคคลทั่วไป เพียงแต่วางแนวทางกำหนดเป็นนโยบายเพื่อให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ถือปฏิบัติเป็นการบรรเทาความเดือดร้อนเสียหายแก่บุคคลซึ่งประกอบอาชีพงานก่อสร้างหรืองานอื่นที่มีเกี่ยวข้องกับทางราชการ และได้รับผลกระทบจากการที่รัฐบาลประกาศปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตราเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ พิจารณาคำขอของผู้ฟ้องคดีแล้ว แจ้งขอบอกเลิกสัญญาและปรับผู้ฟ้องคดีก็ดี ริบหลักประกันสัญญาก็ดี ทั้งนี้ จะปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวหรือไม่ก็ตาม ก็หาทำให้การบอกเลิกสัญญาและปรับผู้ฟ้องคดีเป็นคำสั่งทางปกครองไม่ ทั้งกรณีดังกล่าวมิใช่เป็นการกระทำในทางปกครอง หากแต่เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาที่คู่สัญญามีต่อกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงมิใช่คดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีโดยกล่าวอ้างว่าผู้ฟ้องคดีทำสัญญาซื้อขายอะไหล่เครื่องบินกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หลังจากทำสัญญาแล้วรัฐบาลได้ประกาศปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับผลกระทบจนไม่สามารถส่งมอบทรัพย์ที่ซื้อขายกันได้ภายในกำหนดเวลา คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยให้สิทธิที่จะยกเลิกสัญญากับไม่ถือว่าเป็นผู้ละทิ้งงานและไม่ริบหลักประกันผู้ฟ้องคดียื่นหนังสือขอรับความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่พิจารณาช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรี ทั้งบอกเลิกสัญญากับเรียกค่าเสียหายและริบหลักประกัน ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ดังนี้จึงเป็นคดีพิพาทว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กำหนดโดยมติคณะรัฐมนตรีซึ่งมีลักษณะเป็นหลักเกณฑ์ภายในของฝ่ายบริหารที่มีขึ้นเพื่อคุ้มครองและให้ประโยชน์แก่เอกชนที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตาม และก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้รับประโยชน์จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว จึงเป็นคดีปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่เอกชนฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่าละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีระหว่างบริษัท เยนเนอรัล เมอร์ชั่นไดซิ่ง จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับกองทัพเรือ ที่ ๑ ผู้อำนวยการศูนย์ส่งกำลังฐานทัพเรือสัตหีบ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๗/๒๕๔๖

วันที่ ๒ เมษายน ๒๕๔๖

เรื่อง การยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นกับศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

ห้างหุ้นส่วนจำกัดถนอมรัตน์ โดยนายถนอมศักดิ์ นิ่มกิ่งรัตน์ หุ้นส่วนผู้จัดการ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง องค์การบริหารส่วนตำบลอี่หล่ำ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ ความว่า จำเลยได้ออกประกาศประกวดราคาจ้างก่อสร้างสะพานคอนกรีตเสริมเหล็กข้ามลำห้วยกุง ตำบลอี่หล่ำ อำเภออุทุมพรพิสัย จังหวัดศรีสะเกษ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุขององค์การบริหารส่วนตำบล โจทก์ได้เข้าร่วมยื่นซองเสนอราคาเพื่อประมูลการก่อสร้างสะพาน แต่ก่อนที่จะถึงกำหนดยื่นซองและพิจารณาผลการประกวดราคา นายวีระยุทธ จันทร์อบ ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาผลผู้หนึ่งได้แจ้งต่อโจทก์ว่าต้องการขอรับงานดังกล่าวที่ได้ประมูลนี้ไปดำเนินการก่อสร้างโดยจะพิจารณาให้โจทก์เป็นผู้ชนะการประกวดราคา แต่โจทก์ไม่ตกลงยินยอมด้วย ต่อมาเมื่อมีการเปิดซองเสนอราคาแล้ว ปรากฏว่าโจทก์เป็นผู้ที่เสนอราคาต่ำสุด แต่ไม่ได้รับเลือกให้เข้าทำสัญญาก่อสร้างสะพานคอนกรีตเสริมเหล็กกับจำเลย โดยคณะกรรมการพิจารณาผลให้เหตุผลว่าผลงานของโจทก์ไม่ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการกำหนดไว้ เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยชำระค่าเสียหายเป็นเงิน ๔๐๕,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไป จนกว่าจะชำระเสร็จ

ศาลมีคำสั่งรับคำฟ้องไว้พิจารณาและทำการสืบพยานโจทก์นัดแรก วันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๕ ระหว่างสืบพยานโจทก์ จำเลยยื่นคำร้องว่า คดีนี้จำเลยเป็นหน่วยงานทางปกครอง เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ทำให้ได้รับความเสียหาย เป็นการกระทำโดยไม่มีอำนาจและไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเข้าลักษณะคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙(๑) (๓) และ (๔) จึงควรอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง เมื่อศาลปกครองนครราชสีมาได้เปิดทำการแล้วตั้งแต่วันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๔ ก่อนวันที่โจทก์ยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองนครราชสีมา

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิเคราะห์แล้วเห็นว่า โจทก์ฟ้องเรียกค่าเสียหายเนื่องจากการกระทำละเมิดของจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ สามารถฟ้องคดีได้ทั้งศาลยุติธรรมและศาลปกครอง เมื่อคดีนี้ไม่ใช่กรณีที่ความเสียหายเกิดขึ้นมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร จึงไม่ต้องด้วยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ศาลจังหวัดศรีสะเกษ)

ศาลปกครองนครราชสีมาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เกิดจาก จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ ได้ออกประกาศประกวดราคาจ้างก่อสร้างสะพานคอนกรีตเสริมเหล็กข้ามลำห้วยกุง ตำบลอี่หล่ำ อำเภออุทุมพรพิสัย จังหวัดศรีสะเกษ โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๖ และมาตรา ๖๗ เมื่อได้มีคำสั่งอนุมัติจ้างห้างหุ้นส่วนจำกัดประกิตลักษณ์ก่อสร้าง เป็นผู้รับจ้าง โดยไม่อนุมัติจ้างโจทก์ คำสั่งนี้จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามข้อ ๑(๒) แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำละเมิดอันเกิดจากการออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คือ ศาลปกครองนครราชสีมา

ภายหลังที่ศาลมีความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล โจทก์ได้ยื่นคำร้องคัดค้านคำร้องโต้แย้งอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลของจำเลยว่า ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ กำหนดให้คู่ความยื่นคำร้องก่อนวันสืบพยาน เมื่อคดีนี้ศาลได้เริ่มสืบพยานไปบ้างแล้ว คำร้องของจำเลยจึงถือว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย แม้ศาลปกครองนครราชสีมาจะมีความเห็นว่าคดีนี้ควรอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองนครราชสีมา จึงต้องส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามกฎหมายต่อไป

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องของจำเลยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ บัญญัติว่า "ในกรณีที่มีการยื่นฟ้องคดีต่อศาลใด ถ้าคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องเห็นว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง ให้ยื่นคำร้องต่อศาลที่รับฟ้องก่อนวันสืบพยานสำหรับศาลยุติธรรมหรือศาลทหารหรือก่อนวันนั่งพิจารณาคดีครั้งแรกสำหรับศาลปกครองหรือศาลอื่น..." คดีนี้เอกชนผู้เป็นโจทก์ยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองเป็นจำเลยต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ จำเลยยื่นคำให้การต่อสู้คดีและดำเนินกระบวนพิจารณาเรื่อยมาโดยมิได้มีการโต้แย้งเขตอำนาจของศาลจังหวัดศรีสะเกษแต่ประการใด จนกระทั่งมีการสืบพยานโจทก์นัดแรกวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๕ และมีการสืบพยานโจทก์เรื่อยมาอีกหลายนัด ต่อมาวันที่ ๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ จำเลยยื่นคำร้องว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองนครราชสีมา ดังนั้น เมื่อพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ กำหนดว่าหากคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง ก็จะต้องยื่นคำร้องก่อนวันสืบพยานของศาลยุติธรรม แต่คดีนี้จำเลยยื่นคำร้องภายหลังจากวันสืบพยาน จึงเป็นการไม่ชอบด้วยบทบัญญัติดังกล่าว ทั้งภายหลังจากที่จำเลยถูกฟ้องแล้ว ก็ได้ยื่นคำให้การและดำเนินกระบวนพิจารณาเรื่อยมาโดยตลอด อันมีพฤติการณ์ยอมรับว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลจังหวัดศรีสะเกษ ส่วนการที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษทำความเห็นกับส่งความเห็นและดำเนินการตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ ก็เป็นการพิจารณาสั่งตามคำร้องของจำเลย มิใช่เป็นกรณีที่ศาลเห็นเองอันจะดำเนินการตามพระราชบัญญัตินี้ได้ก่อนมีคำพิพากษา คำร้องของจำเลยจึงไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า เมื่อคำร้องของจำเลยได้ยื่นเมื่อพ้นระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด จึงเป็นคำร้องที่ยื่นไว้โดยไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ อาศัยข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๒๘ ให้มีคำสั่งยกคำร้องจำเลยคดีนี้เสีย และศาลจังหวัดศรีสะเกษมีอำนาจดำเนินกระบวนพิจารณาคดีต่อไป

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๖/๒๕๔๖

วันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดแม่สอด

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นางสาววรารัตน์ พันธุรัตน์ และนางวราลี จันทร์ธิวัตรกุล โดยนายจรูญ พันธุรัตน์ ฟ้องเจ้ากรมส่งกำลังบำรุงทหารอากาศ ต่อศาลปกครองกลาง ความว่า นางสาววรารัตน์เป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๐๔๙ และนางวราลีเป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๐๕๐ ตำบลท่าสายลวด อำเภอแม่สอด จังหวัดตาก ต่อมาเมื่อปี ๒๕๔๐ สนามบินแม่สอด (กรมส่งกำลังบำรุงทหารอากาศ) ได้นำหลักเขต ท.อ. ไปปักในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๐๔๙ และ ๑๑๐๕๐ ดังกล่าวทำให้นางสาววรารัตน์และนางวราลีได้รับความเสียหาย เนื่องจากจำนวนที่ดินลดลงอันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบ ขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัดตากและเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดตากเกี่ยวกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๐๔๙ และ ๑๑๐๕๐

กรมส่งกำลังบำรุงทหารอากาศให้การว่า สนามบินแม่สอด จังหวัดตากเป็นที่ดินราชพัสดุที่กรมธนารักษ์เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ และกองทัพอากาศเป็นผู้ดูแลใช้ประโยชน์ การที่กรมส่งกำลังบำรุงทหารอากาศปักหลักเขต ทอ. เพื่อเป็นการแสดงขอบเขตและรักษาสิทธิในที่ดินราชพัสดุ เป็นการรักษาทรัพย์สินของทางราชการและป้องกันผู้บุกรุก ซึ่งมีการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๑๐๔๙ และ ๑๑๐๕๐ ทับที่ดินราชพัสดุดังกล่าว และได้ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจในการพิจารณาคดีของศาลปกครองกลางว่า กรณีพิพาทคดีนี้ เป็นการพิพาทโต้แย้งกรรมสิทธิ์หรือสิทธิในที่ดินว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินราชพัสดุหรือไม่ ควรฟ้องเป็นคดีที่ศาลจังหวัดแม่สอดซึ่งเป็นศาลยุติธรรม เพราะการรังวัดสอบเขต การปักหลักเขต แม้เป็นการกระทำของฝ่ายปกครองแต่ก็เป็นการกระทำที่สืบเนื่องมาจากการเป็นเจ้าของผู้ครอบครองดูแลที่ดินพิพาทในฐานะเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน การกระทำนั้นไม่เป็นการละเมิดทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕

ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้มีประเด็นที่ศาลต้องมีคำวินิจฉัยใน ๒ ประเด็น คือ

๑. การที่ผู้ถูกฟ้องคดี (เจ้ากรมส่งกำลังบำรุงทหารอากาศ) นำเอาเสาปูนที่มีตัวหนังสือ ท.อ. พร้อมแผ่นป้ายไปปักในที่ดินพิพาทชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกระทรวงกลาโหม ซึ่งเป็นส่วนราชการผู้ได้รับอนุญาตให้ใช้หรือครอบครองที่ราชพัสดุ ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีย่อมมีอำนาจหน้าที่ในการปกครองดูแลและบำรุงรักษาที่ดินราชพัสดุแปลงนี้ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีนำหลักเสาปูนที่มีตัวอักษร ท.อ. และป้ายปักในที่ดินนั้น เป็นอำนาจตามกฎหมาย (ข้อ ๑๔ วรรคหนึ่ง ของกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๕๑๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘) จึงเป็นคดีตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

๒. ความชอบของทะเบียนที่ราชพัสดุแปลงเลขที่ ตก ๑๔๙ และ น.ส.ล. เลขที่ ๗๗/๒๔๗๙ ในส่วนที่ทับซ้อนที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๐๔๙ และ ๑๑๐๕๐ เป็นคำขอให้ศาลพิจารณาความชอบของหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงและทะเบียนที่ราชพัสดุ หนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงรวมทั้งทะเบียนที่ราชพัสดุได้กระทำขึ้นโดยการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ (มาตรา ๘ ตรี วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และข้อ ๑ แห่งกฎกระทรวง ( พ.ศ. ๒๕๑๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๒) จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลจังหวัดแม่สอดพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คู่ความต่างฝ่ายต่างโต้แย้งกันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินราชพัสดุ ซึ่งการพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน โดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ทั้งก็มิใช่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในลักษณะการกระทำอื่นใด ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕ และที่ ๒๙/๒๕๔๕

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ

สำหรับคดีนี้คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ราชพัสดุสำหรับใช้ในราชการกองทัพอากาศ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่อ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการกระทำของกรมส่งกำลังบำรุงทหารอากาศว่าเป็นการละเมิดสิทธิของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

นอกจากนั้นการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครอง การใช้ประโยชน์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี และพยานหลักฐานการได้มาซึ่งที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีตลอดจนการใช้ประโยชน์ของประชาชนที่อยู่ใกล้เคียงกับผู้ฟ้องคดีในพื้นที่ตำบลท่าสายลวด อำเภอแม่สอด จังหวัดตาก ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อมีการโต้แย้งสิทธิในที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดี ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓๐/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางสาววรารัตน์ พันธุรัตน์ ที่ ๑ นางวราลี จันทร์ธิวัตรกุล ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี เจ้ากรมส่งกำลังบำรุงทหารอากาศ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดแม่สอด

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕/๒๕๔๖

วันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดสมุทรปราการ

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล

ข้อเท็จจริงในคดี

นางบุญสม มงคลศิลป์กับพวก รวม ๒ คน ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างว่า ผู้ร้องทั้งสองได้ครอบครองที่ดินพิพาทต่อจากมารดา ในท้องที่ หมู่ที่ ๖ ตำบลบางพลีใหญ่ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ เนื้อที่ประมาณ ๒ งาน ซึ่งได้ซื้อมาจากนายบัว (ไม่ทราบนามสกุล) เมื่อประมาณปี พ.ศ. ๒๔๗๐ แต่ไม่เคยแจ้งการครอบครองและขอออกเอกสารสิทธิในที่ดินพิพาทมาก่อน ต่อมาผู้ฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำขอต่อเจ้าพนักงานที่ดินสมุทรปราการเพื่อรังวัดออกโฉนดที่ดิน ซึ่งช่างรังวัดได้ดำเนินการรังวัดให้แล้ว ในวันรังวัด นายช่างแขวงการทางสมุทรปราการได้ไประวังชี้แนวเขตที่ดินและไม่ลงนามรับรองแนวเขตที่ดินตามที่รังวัดได้ เนื่องจากเขตทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๒๕๖ ตอนแยกซอยอ่อนนุช (ลาดกระบัง) - บางพลี บริเวณที่พิพาทต้องมีเขตทางจากจุดศูนย์กลางทางหลวงดังกล่าวข้างละ ๒๐ เมตร แต่หลักเขตที่ดินอยู่ห่างจากจุดศูนย์กลางเป็นระยะ ๑๒.๐๐ เมตรและ ๘.๖๕ เมตร ซึ่งล้ำเขตทางเป็นระยะ ๘.๐๐ เมตรและ ๑๑.๓๕ เมตร ตามลำดับ ต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้นายช่างแขวงการทางสมุทรปราการ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับรองแนวเขตที่ดินตามหลักเขตของทางหลวงที่มีอยู่เดิม หากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ยอมรับรองแนวเขตก็ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งว่าเขตที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีทั้งสองอยู่ตรงหลักเขตทางหลวงที่มีอยู่เดิม เพื่อเจ้าพนักงานที่ดินสมุทรปราการ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะได้ออกโฉนดที่ดินให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองต่อไป

ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีขอออกโฉนดที่ดินตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าว ดังนั้น การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่ากันย่อมอยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้การที่จะพิจารณาว่าที่ดินส่วนที่มีการโต้แย้งกันเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ นอกจากจะต้องพิจารณาประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว ยังต้องพิจารณาประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายอื่นประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕ ศาลปกครองกลางจึงส่งความเห็นไปยังสำนักงานศาลยุติธรรม เพื่อดำเนินการส่งให้ศาลในความรับผิดชอบทำความเห็นในเรื่องดังกล่าว

ศาลจังหวัดสมุทรปราการพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามคำฟ้อง ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า การกำหนดเขตทางหลวงที่พิพาทมีระยะ ๒๐ เมตร ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ไม่ยืนยันด้วยว่า ระยะดังกล่าวเป็นเขตทางหลวงที่ได้กำหนดตามกฎหมายแล้ว เมื่อที่ดินพิพาทยังไม่มีโฉนดที่ดิน จึงยังไม่มีผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็มิได้คัดค้านว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองมิได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาท กรณีจึงไม่จำต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองและการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และตามประมวลกฎหมายที่ดิน ทั้งกรณียังถือไม่ได้ว่ามีการโต้แย้งสิทธิกันซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะต้องทำการสอบสวนเปรียบเทียบตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๐ แม้ว่าทางหลวงรวมทั้งเขตทางหลวงจะเป็นทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) ซึ่งไม่อาจออกโฉนดที่ดินได้แต่การกำหนดเขตทางหลวงย่อมต้องเป็นไปตามพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๒๕ มาตรา ๒๖ และมาตรา ๖๔ ศาลจึงต้องพิจารณาให้ได้ความในประเด็นหลักเสียก่อนว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐกำหนดเขตทางหลวงที่พิพาทถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่รับรองแนวเขตที่ดินพิพาทด้านข้างเคียงทางหลวงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือไม่ ส่วนเรื่องสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นผลสืบเนื่องจากการพิจารณาเรื่องการกำหนดเขตทางหลวงและการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังกล่าว ดังนี้ ตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินโดยตรง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) จึงมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สำหรับคดีนี้ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินที่พิพาทต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้นัดวันเพื่อทำการรังวัดและแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทราบเพื่อไประวังชี้แนวเขตที่ดิน เมื่อถึงวันนัด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการระวังชี้แนวเขตและเห็นว่าที่พิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดิน จึงไม่ยอมรับรองหลักเขต ทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกโฉนดให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้สั่งการและส่งเจ้าพนักงานไปทำการระวังชี้แนวเขตแล้ว แต่เจ้าพนักงานเห็นว่าที่พิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดิน และไม่ยอมรับรองหลักเขต จึงมิใช่เป็นการพิพาทว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ แต่เป็นการที่เจ้าพนักงานเห็นว่าที่พิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดิน ส่วนผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่า เป็นที่ดินของตน ทั้งคำขอท้ายฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับรองแนวเขต หากไม่ยอมรับรองก็ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งว่าที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีทั้งสองอยู่ตรงหลักเขตทางหลวง จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือไม่เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งสิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ

นอกจากนั้น การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนใน หมู่ ๖ ตำบลบางพลีใหญ่ อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางบุญสม มงคลศิลป์ ที่ ๑ นางฉลวย เกตุกรรณ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี นายช่างแขวงการทางสมุทรปราการ ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดสมุทรปราการ

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔/๒๕๔๖

วันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองขอนแก่น

ระหว่าง

ศาลจังหวัดขอนแก่น

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองขอนแก่นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง แต่เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

นางสมหวัง บัวใหญ่รักษา ที่ ๑ นางละมุล มีสวัสดิ์หรือธงอาษา ที่ ๒ และนางนิดประภา พลมั่น ที่ ๓ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ ผู้ว่าราชการจังหวัดขอนแก่น ที่ ๒ นายอำเภอเขาสวนกวาง ที่ ๓ นายทองพูน พรมแพง ที่ ๔ นายสมนึก สท้านธรนิล ที่ ๕ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ที่ ๖ และกรมป่าไม้ ที่ ๗ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดขอนแก่น ความว่า โจทก์ทั้งสามได้ครอบครองและทำประโยชน์ร่วมกันในที่ดินมือเปล่าตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๑๐๓ และ ๑๐๔ ตำบลนางิ้ว อำเภอเขาสวนกวาง (น้ำพอง) จังหวัดขอนแก่น ต่อจากผู้ครอบครองเดิมที่ได้เข้าทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๙๑ และได้แจ้งการครอบครองที่ดินดังกล่าวแก่ทางราชการไว้แล้วตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๙๘

ต่อมา จำเลยที่ ๔ และ ที่ ๕ โดยการมอบอำนาจของจำเลยที่ ๓ ได้นำเจ้าพนักงานที่ดินไปรังวัดปักหลักเขตเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง รุกล้ำที่ดิน ส.ค. ๑ ของโจทก์ทั้งสาม เต็มทั้งแปลง โดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ (แปลงที่ทำเลเลี้ยงสัตว์บ้านนางิ้ว - นาโพธิ์) หมู่ที่ ๗ ตำบลนางิ้ว อำเภอเขาสวนกวาง จังหวัดขอนแก่น นอกจากนี้ยังได้ออกประกาศกำหนดเขตป่าไม้เตรียมการ ป่าโคกสูง - บ้านดง ทับที่ดินดังกล่าว โจทก์ทั้งสามจึงได้ร้องคัดค้านไว้และยังครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินทั้งสองแปลงดังกล่าวเรื่อยมา ต่อมา จำเลยที่ ๖ ได้มีหนังสือแจ้งแก่โจทก์ทั้งสามว่าหากไม่พอใจให้ไปดำเนินการทางศาลและนำหลักฐานการฟ้องคดีมาแสดงภายใน ๖๐ วัน มิฉะนั้นจะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยถือว่าไม่มีการคัดค้าน โจทก์ทั้งสามจึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอให้ศาลสั่งห้ามกระทำการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (ทำเลเลี้ยงสัตว์บ้านนางิ้ว - นาโพธิ์) และเพิกถอนประกาศกำหนดเขตป่าไม้เตรียมการ ป่าโคกสูง - บ้านดง ห้ามมิให้จำเลยทั้งเจ็ดเข้าเกี่ยวข้องและกระทำการใด ๆ ในที่ดินอันเป็นการโต้แย้งสิทธิและรบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ทั้งสาม

ศาลจังหวัดขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องเป็นคดีพิพาทที่หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ใช้อำนาจสั่งการและกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลอื่น ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจรับพิจารณาได้ จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้อง จำหน่ายคดีเสียจากสารบบความ และคืนเงินค่าขึ้นศาล

ศาลปกครองขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้เพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงและเพิกถอนประกาศกำหนดเขตป่าไม้เตรียมการเฉพาะส่วนที่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีได้นั้น ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงเสียก่อนว่า ที่พิพาทมิใช่ที่ดินสาธารณประโยชน์หรือป่าไม้เตรียมการ แต่เป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครอง จึงเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินภายใต้บังคับแห่งบทบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ประกอบกับประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติไว้เป็นพิเศษ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕ คดีนี้จึงมิใช่เป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ

สำหรับคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสามยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีว่ารังวัดเพื่อปักหลักเขตที่ดินในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงรุกล้ำที่ดิน ส.ค. ๑ ของผู้ฟ้องคดีทั้งสาม จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ โดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสามตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น

(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน

(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"

นอกจากนั้น การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนใน หมู่ ๗ ตำบลนางิ้ว อำเภอเขาสวนกวาง จังหวัดขอนแก่น ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางสมหวัง บัวใหญ่รักษา ที่ ๑ นางละมุล มีสวัสดิ์หรือธงอาษา ที่ ๒ และนางนิดประภา พลมั่น ที่ ๓ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง กรมที่ดิน ที่ ๑ ผู้ว่าราชการจังหวัดขอนแก่น ที่ ๒ นายอำเภอเขาสวนกวาง ที่ ๓ นายทองพูน พรมแพง ที่ ๔ นายสมนึก สท้านธรนิล ที่ ๕ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ที่ ๖ และกรมป่าไม้ ที่ ๗ เป็นจำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดขอนแก่น

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓/๒๕๔๖

วันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองนครราชสีมา

ระหว่าง

ศาลจังหวัดยโสธร

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง แต่เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้วศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

นายสุพรรณ เสนสุข ได้ยื่นฟ้องนายสมบัติ กนกอนันทกุล ในฐานะนายอำเภอมหาชนะชัย ที่ ๑ และนายนิยม พิจารณ์ ในฐานะประธานกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลโนนทราย ที่ ๒ ต่อศาลจังหวัดยโสธรเป็นคดีหมายเลขดำที่ ม. ๘๖๗/๒๕๔๕ อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าไม่มีเอกสารสิทธิเกี่ยวกับที่ดิน ตั้งอยู่ที่บ้านโนนทราย อำเภอมหาชนะชัย จังหวัดยโสธร เนื้อที่ประมาณ ๒ งานเศษ โจทก์ได้ซื้อที่ดินดังกล่าวจากนางสมพงษ์ พลคำ โดยไม่มีเอกสารสิทธิในที่ดิน และได้เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินอย่างต่อเนื่องเป็นเวลานานกว่า ๑ ปี โดยมีเจตนาเป็นเจ้าของไม่มีผู้ใดโต้แย้งหรือรบกวนการครอบครองทำกินจนได้สิทธิครอบครองตามกฎหมาย แต่เมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ ในฐานะนายอำเภอมหาชนะชัย ได้ขอให้อธิบดีกรมที่ดินออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงที่ดินหนองอำเภอ หมู่ที่ ๑ ตำบลโนนทราย อำเภอมหาชนะชัย จังหวัดยโสธร ซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน โดยมอบหมายให้จำเลยที่ ๒ ประธานกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลโนนทราย เป็นผู้นำชี้และระวังแนวเขตที่สาธารณประโยชน์ ตลอดจนทำการแทนในฐานะผู้ปกครองท้องที่ แต่การนำชี้รังวัดของจำเลยที่ ๒ ได้นำชี้รังวัดทับที่ดินของโจทก์ทั้งแปลง โดยอ้างว่าที่ดินของโจทก์เป็นที่ดินสาธารณประโยชน์แปลงหนองอำเภอ โจทก์ จึงได้ทำการคัดค้านการรังวัดดังกล่าวและต่อมาได้ยื่นคำขอคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอีกครั้งหนึ่ง เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดยโสธร สาขามหาชนะชัย ได้มีคำสั่งให้ผู้คัดค้านไปใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วันนับแต่วันที่คัดค้าน การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการละเมิดสิทธิครอบครองของโจทก์ทำให้ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ ห้ามจำเลยและบริวารเกี่ยวข้อง และให้จำเลยไปยกเลิกคำขอรังวัดออกหนังสือสำคัญที่ดินพิพาทต่อเจ้าพนักงานที่ดิน ถ้าไม่ไปให้ถือเอาคำพิพากษาเป็นการแสดงเจตนาของจำเลย

ศาลจังหวัดยโสธรมีคำสั่งว่า คดีนี้เป็นเรื่องโต้แย้งคำสั่งทางปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในเขตอำนาจ คืนคำฟ้องให้ไปยื่นต่อศาลที่มีเขตอำนาจและคืนค่าขึ้นศาลทั้งหมด เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๗๑๗/๒๕๔๕

ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงนั้นจะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวงฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ โดยความในข้อ ๒ วรรคสอง แห่งกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ บัญญัติไว้ว่า "ในกรณีที่มีผู้คัดค้านให้อธิบดีรอการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงไว้แล้วดำเนินการดังนี้ (๑) ในกรณีที่ผู้คัดค้านไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและไม่ไปใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่คัดค้าน ให้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงได้ หากผู้คัดค้านไปใช้สิทธิทางศาล ให้รอการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่คัดค้านจนกว่าจะได้มีคำพิพากษาถึงที่สุดของศาลแสดงว่าผู้คัดค้านไม่มีสิทธิในที่ดินนั้น ..." ปรากฏว่า คดีนี้เหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งได้รับมอบหมายจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำเจ้าหน้าที่ทำการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงตามคำขอของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งได้รับมอบหมายจากกระทรวงมหาดไทยให้เป็นผู้ขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่สาธารณประโยชน์ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นำรังวัดทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีเต็มทั้งแปลง เห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นำเจ้าหน้าที่ทำการรังวัดนั้น ก็เพื่อให้ทราบว่าที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแห่งนี้มีอาณาเขตอย่างไร ซึ่งมีความหมายว่า ที่ดินที่อยู่ในเขตนั้นเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินหาใช่เป็นที่ดินของเอกชนไม่ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงจึงเป็นการโต้แย้งว่าที่ดินบริเวณพิพาทเป็นสิทธิของตนหาใช่เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่ คดีนี้เป็นคดีพิพาทในเรื่องสิทธิในที่ดินซึ่งศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาว่า ใครมีสิทธิในที่ดินนั้นตามกฎกระทรวงดังกล่าวข้างต้น โดยจะต้องพิจารณาให้ได้ความว่าผู้ฟ้องคดีมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินหรือไม่ อย่างไร จำนวนเท่าใด ซึ่งเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้นท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ

สำหรับคดีนี้คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ โดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น

(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน

(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"

การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่กรณีและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่บ้านโนนทราย หมู่ที่ ๑ ตำบลโนนทราย อำเภอมหาชนะชัย จังหวัดยโสธร ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายสุพรรณ เสนสุข ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องนายสมบัติ กนกอนันทกุล ในฐานะนายอำเภอมหาชนะชัย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และนายนิยม พิจารณ์ ในฐานะประธานกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบลโนนทราย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดยโสธร

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒/๒๕๔๖

วันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดสงขลา

ระหว่าง

ศาลปกครองสงขลา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดสงขลาส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้อง โต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง ซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่า คดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

วัดท่าเคียน โดยพระปลัดเสน จิณณสาโร (ชุมมิ่ง) ในฐานะเจ้าอาวาส เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ นายสุนทร ประทุมทอง ในฐานะนายอำเภอหาดใหญ่ ที่ ๒ และองค์การบริหารส่วนตำบลควนลัง ที่ ๓ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดสงขลา เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๕๓๔/๒๕๔๕ ความว่า โจทก์ได้รับการถวายที่ดินจากราษฎรให้เป็นที่ธรณีสงฆ์ มีเนื้อที่ประมาณ ๑๒ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๑ ตำบลควนลัง อำเภอหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา มีอาณาเขตทิศเหนือและทิศตะวันตกจดที่ดินของเอกชน ทิศใต้และทิศตะวันออกจดถนนสาธารณะ โดยโจทก์ได้ครอบครองสำหรับให้พระภิกษุสงฆ์ในพระพุทธศาสนาปฏิบัติศาสนกิจและประกอบพิธีกรรมต่าง ๆ มาตั้งแต่ก่อนปี พ.ศ. ๒๔๙๘ และยังได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวตลอดมาจนถึงปัจจุบัน ต่อมา จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๓ ได้ยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "แปลงป่าช้าวัดท่าเคียน" และร่วมกันรังวัดรุกล้ำที่ดินของโจทก์ทางด้านทิศเหนือ เป็นเนื้อที่ประมาณ ๔-๓-๔๐.๕/๑๐ ไร่ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแล้ว การกระทำของจำเลยทั้งสามทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย อันเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของโจทก์ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาว่าที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นของโจทก์ โดยห้ามจำเลยทั้งสามดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่รุกล้ำเข้ามาในที่ดินของโจทก์และห้ามเกี่ยวข้องกับที่ดินพิพาทอีกต่อไป

ศาลจังหวัดสงขลาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า สภาพแห่งคำฟ้องและข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักฐานแห่งข้อหาตามคำฟ้องของโจทก์ เป็นการกล่าวอ้างว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งหรือการกระทำใด ออกคำสั่งในทางปกครองอันละเมิดต่อโจทก์ ผู้เป็นเจ้าของผู้ครอบครองที่พิพาท จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่และเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ หรือคำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๑) และ (๓) โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องคดีจำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ต่อศาลจังหวัดสงขลา

ศาลปกครองสงขลาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า แม้จำเลยหรือผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเหตุแห่งการฟ้องคดีเกี่ยวข้องกับการดำเนินการเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า ยังไม่มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เพราะโจทก์ได้คัดค้านว่าที่ดินที่จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นที่ดินของโจทก์ และโจทก์ได้มาใช้สิทธิทางศาลเพื่อขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ ตามข้อ ๒ วรรคสอง (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ จึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่าสิทธิในที่ดินพิพาทเป็นของผู้ใด แม้โจทก์จะมีคำขอห้ามจำเลยออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมาด้วย แต่เมื่อศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งที่สุดเป็นประการใดแล้ว เจ้าพนักงานที่ดิน ก็ต้องดำเนินการให้เป็นไปตามนั้น ตามที่กำหนดไว้ในข้อ ๒ วรรคสอง (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งเรื่องทำนองนี้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลได้มีความเห็นไว้ในคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕ ว่าอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินเป็นของศาลยุติธรรม จากเหตุผลดังกล่าวศาลปกครองสงขลาจึงมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม (ศาลจังหวัดสงขลา)

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ

สำหรับคดีนี้คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของโจทก์หรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญโดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามข้อกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น

(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน

(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"

การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชน ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัย

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่วัดท่าเคียน โดยพระปลัดเสน จิณณสาโร (ชุมมิ่ง) ในฐานะ

เจ้าอาวาส เป็นโจทก์ ยื่นฟ้อง กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ นายสุนทร ประทุมทอง ในฐานะนายอำเภอหาดใหญ่ ที่ ๒ และองค์การบริหารส่วนตำบลควนลัง ที่ ๓ เป็นจำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดสงขลา

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑/๒๕๔๖

วันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๔๖

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ

ศาลแพ่งกรุงเทพใต้

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

บิลฟิงเกอร์ เบอร์เกอร์ เอจี (เดิมชื่อบิลฟิงเกอร์ พลัส เบอร์เกอร์ บาวอัคเตียนเกเซลชาวฟท์) บริษัท ช. การช่าง จำกัด (มหาชน) และวัลเทอร์ เบา เอจี (เดิมชื่อดิคเคอร์ฮอฟฟ์ แอนด์ วิดแมนน์ เอจี) ในนามของกิจการร่วมค้า บีบีซีดี ได้ยื่นคำร้องต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้อ้างว่า ผู้ร้องมีฐานะเป็นเจ้าหนี้ตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทระหว่างผู้ร้องกับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ซึ่งชี้ขาดให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยชำระเงินให้แก่ผู้ร้องจำนวน ๓,๓๗๑,๔๔๖,๑๑๔ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๒ เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จและให้ชำระเงินจำนวน ๒,๖๖๘,๔๔๗,๑๔๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันที่ ๑๕ มกราคม ๒๕๔๓ เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ แต่การทางพิเศษแห่งประเทศไทยไม่ปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ และแจ้งให้ผู้ร้องทราบว่าไม่อาจปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการได้ การกระทำดังกล่าวถือเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ร้องจึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาและบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยชำระเงินจำนวนดังกล่าวแก่ผู้ร้อง

การทางพิเศษแห่งประเทศไทยยื่นคำคัดค้านว่า คดีนี้ไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เนื่องจากสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทย กับกิจการร่วมค้า บีบีซีดี ผู้ร้อง เป็นสัญญาทางปกครองตามความหมายในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้ จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ขอให้ศาลแพ่งกรุงเทพใต้จำหน่ายคดีเพื่อให้ผู้ร้องไปยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลางซึ่งเป็นศาลที่มีเขตอำนาจ

ผู้ร้องชี้แจงพร้อมแสดงเหตุผลว่า คดีนี้ควรอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม

ศาลแพ่งกรุงเทพใต้เห็นว่า สัญญาอนุญาโตตุลาการไม่เป็นสัญญาทางปกครองตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เพราะไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่สัญญาอนุญาโตตุลาการเป็นสัญญาที่คู่สัญญาตกลงให้ระงับข้อพิพาททั้งหมดหรือบางส่วนที่เกิดขึ้นแล้วหรือที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต ไม่ว่าจะเกิดจากนิติสัมพันธ์ทางสัญญาหรือไม่ โดยวิธีอนุญาโตตุลาการ ทั้งนี้ สัญญาอนุญาโตตุลาการอาจเป็นข้อสัญญาหนึ่งในสัญญาหลักหรือเป็นสัญญาอนุญาโตตุลาการแยกต่างหากก็ได้ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ดังนั้น การที่ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้บังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการในคดีนี้จึงไม่ใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางเห็นว่า โดยที่ผู้ร้องยื่นคำร้องต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการภายหลังจากที่พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มีผลใช้บังคับแล้ว ดังนั้น การยื่นคำร้องของผู้ร้องจึงเป็นการยื่นคำร้องตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ การพิจารณาว่าศาลใดเป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามบทบัญญัติแห่งมาตรานี้ต้องพิจารณาตามมาตรา ๙ ที่บัญญัติว่า "ให้ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง หรือศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศภาค หรือศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่คู่พิพาทฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการนั้น เป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามพระราชบัญญัตินี้" บทบัญญัติดังกล่าวมิได้บัญญัติให้ศาลใดศาลหนึ่งเพียงศาลเดียวเท่านั้นที่เป็นศาลที่มีเขตอำนาจ จึงต้องพิจารณาตามลักษณะเนื้อหาแห่งคดี และโดยที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ได้บัญญัติให้คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น หากปรากฏว่าข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการในกรณีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลปกครองย่อมเป็นศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาคำร้องของผู้ร้อง ทั้งนี้ ไม่ว่าสัญญาอนุญาโตตุลาการนั้นจะเป็นข้อสัญญาหนึ่งในสัญญาหลักหรือเป็นสัญญาอนุญาโตตุลาการแยกต่างหากก็ตาม ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปมีเพียงว่า ข้อพิพาทที่ได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการในกรณีนี้เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า การทางพิเศษแห่งประเทศไทยเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๑๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และทางพิเศษที่สร้างขึ้นในกรอบวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของการทางพิเศษแห่งประเทศไทยย่อมเป็นสิ่งสาธารณูปโภคอย่างหนึ่ง เพราะเป็นเครื่องมือโดยตรงที่ใช้สำหรับการบริการสาธารณะที่จัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนในสิ่งอุปโภคที่จำเป็นต่อการดำเนินชีวิต สัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทยกับผู้ร้องจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทที่ได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการในกรณีนี้จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ศาลปกครองจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาคำร้องของผู้ร้องตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งกรณีนี้คือ ศาลปกครองกลาง

คำวินิจฉัย

การอนุญาโตตุลาการเป็นวิธีการระงับข้อพิพาทระหว่างคู่กรณีวิธีหนึ่งนอกจากการฟ้องคดีต่อศาล การตกลงระงับข้อพิพาทโดยอนุญาโตตุลาการระหว่างคู่กรณีอาจกระทำได้โดยกำหนดไว้เป็นส่วนหนึ่งของสัญญาหลักหรือทำเป็นสัญญาแยกต่างหากก็ได้ และต้องอยู่ภายใต้บังคับแห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕

ข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการส่วนใหญ่มักจะปรากฏอยู่ในสัญญาธุรกิจการค้าของเอกชนทั้งภายในและระหว่างประเทศ อย่างไรก็ตาม ข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการก็มิได้จำกัดอยู่ แต่สัญญาระหว่างเอกชนหรือสัญญาทางแพ่งเท่านั้น แม้เป็นสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐและเอกชนหรือสัญญาทางปกครองก็อาจกำหนดให้มีการระงับข้อพิพาทโดยอนุญาโตตุลาการได้ ตามที่พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๕ บัญญัติว่า "ในสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนไม่ว่าจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ก็ตาม คู่สัญญาอาจตกลงให้ใช้วิธีการอนุญาโตตุลาการในการระงับข้อพิพาทก็ได้ และให้สัญญาดังกล่าวมีผลผูกพันคู่สัญญา"

สำหรับเรื่องนี้เป็นกรณีที่อนุญาโตตุลาการได้ชี้ขาดข้อขัดแย้งระหว่างกิจการร่วมค้า บีบีซีดี และการทางพิเศษแห่งประเทศไทยแล้ว แต่การทางพิเศษแห่งประเทศไทยไม่ยอมปฏิบัติตามคำชี้ขาด กิจการร่วมค้า บีบีซีดี จึงได้ยื่นคำร้องขอให้ศาลบังคับการทางพิเศษแห่งประเทศไทยให้ปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการตามมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การร้องขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕

ได้บัญญัติเกี่ยวกับศาลที่มีเขตอำนาจไว้ในมาตรา ๙ ดังนี้ "ให้ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง หรือศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศภาค หรือศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่คู่พิพาทฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตศาลหรือศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการนั้น เป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามพระราชบัญญัตินี้" บทบัญญัติดังกล่าวแสดงถึงลักษณะการยุติข้อพิพาทโดยวิธีอนุญาโตตุลาการว่า การดำเนินการของอนุญาโตตุลาการต้องกระทำภายใต้อำนาจศาลใดศาลหนึ่ง เนื่องจากอนุญาโตตุลาการไม่ใช่ศาล ไม่อาจใช้อำนาจอย่างศาลได้ แต่ระหว่างดำเนินการอนุญาโตตุลาการ คู่สัญญาหรืออนุญาโตตุลาการอาจต้องขอใช้อำนาจศาลในหลายกรณี เช่น การขอคุ้มครองชั่วคราวการขอหมายเรียก เป็นต้น เมื่อมีกรณีที่คู่สัญญาหรืออนุญาโตตุลาการต้องขอใช้อำนาจศาล ก็จะต้องยื่นคำร้องขอต่อศาลที่มีเขตอำนาจ และอาจมีการอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลได้ในบางกรณี ซึ่งมาตรา ๔๕ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ บัญญัติว่า "การอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลตามพระราชบัญญัตินี้ ให้อุทธรณ์ต่อศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุด แล้วแต่กรณี"

บทบัญญัติมาตรา ๙ และ ๔๕ วรรคสอง แสดงด้วยว่า พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มุ่งประสงค์ให้พิจารณาลักษณะเนื้อหาแห่งประเด็นข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทระหว่างคู่สัญญาเป็นสำคัญว่าเป็นคดีแพ่งหรือคดีปกครอง โดยมิได้พิจารณาข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการแยกออกต่างหากอีกส่วนหนึ่ง หากข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทใดมีลักษณะเป็นคดีแพ่ง ศาลที่มีเขตอำนาจ ย่อมได้แก่ ศาลยุติธรรม หากข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทใดมีลักษณะเป็นคดีปกครอง ศาลที่มีเขตอำนาจย่อมได้แก่ ศาลปกครอง และหากมีการอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลที่มีเขตอำนาจก็ให้อุทธรณ์ไปยังศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุด แล้วแต่กรณี

ในเรื่องนี้สัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทยกับกิจการร่วมค้า บีบีซีดี เป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายในระดับเดียวกับพระราชบัญญัติ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดให้มีทางพิเศษอันเป็นบริการสาธารณะด้านการคมนาคม สัญญาลักษณะนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเงื่อนไขของสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างการทางพิเศษแห่งประเทศไทยกับกิจการร่วมค้า บีบีซีดี ข้อ ๑.๕.๑๐ กำหนดไว้ว่า "ถ้ามีข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทใด ๆ เกิดขึ้นระหว่างผู้รับจ้าง (กิจการร่วมค้า บีบีซีดี) และ กทพ. (การทางพิเศษแห่งประเทศไทย) หรือในเรื่องใด ๆ หรือสิ่งใด ๆ ที่เกิดจากหรือที่เกี่ยวกับสัญญา ทั้งสองฝ่ายตกลงให้เสนอข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทนั้นแก่อนุญาโตตุลาการเพื่อพิจารณาชี้ขาด ..." อันเป็นข้อตกลงที่กำหนดให้คู่สัญญาต้องเสนอข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทที่เกิดจากหรือเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองต่ออนุญาโตตุลาการ การขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในเรื่องนี้จึงควรอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง

อย่างไรก็ตาม ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายจำเป็นต้องมีศาลที่มีเขตอำนาจตั้งแต่เริ่มต้นกระบวนพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการเพื่อรองรับการใช้สิทธิทางศาลของบุคคล ตลอดจนช่วยเหลือให้กระบวนการอนุญาโตตุลาการดำเนินต่อไปได้ เช่น การตั้งอนุญาโตตุลาการ การคัดค้านหรือถอดถอนอนุญาโตตุลาการ การออกหมายเรียกคู่พิพาท และการใช้วิธีการชั่วคราว ซึ่งขณะที่เริ่มมีการดำเนินการอนุญาโตตุลาการในเรื่องนี้ (มีการเสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๔๓) ศาลปกครองยังไม่เปิดทำการ (ศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลางเปิดทำการวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔) และคู่กรณีทั้งสองฝ่ายได้ขอให้ศาลแพ่งออกหมายเรียกพยานของตน ซึ่งศาลแพ่งได้ออกหมายเรียกพยานให้ตามขอทำให้ศาลยุติธรรมได้ใช้อำนาจเหนือข้อขัดแย้งนี้มาแต่เริ่มต้น จึงต้องถือว่าศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาลตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ เพื่อให้การตรวจสอบกระบวนพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตอำนาจของศาลเดียวกันโดยตลอด ดังนั้น แม้ข้อพิพาทในเรื่องนี้เป็นการขอบังคับให้คู่สัญญาปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการอันสืบเนื่องมาจากสัญญาทางปกครอง ก็ต้องให้ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีเขตอำนาจ ในทำนองเดียวกับกรณีที่มีการฟ้องคดีปกครองต่อศาลยุติธรรมภายหลัง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ใช้บังคับ แต่ก่อนมีการประกาศให้ศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลางเปิดทำการ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒/๒๕๔๔ ศาลยุติธรรมจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการร้องขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการเกี่ยวกับสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางปะกง ระหว่างกิจการร่วมค้า บีบีซีดี ผู้ร้อง กับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้คัดค้าน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่งกรุงเทพใต้

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) โภคิน พลกุล

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายโภคิน พลกุล)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สมัยรบ สุทวาทนฤพุฒิ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๔/๒๕๔๕

วันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดนครปฐม

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดนครปฐมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่า คดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

นายสมเกียรติ สุจจิตร์จุล ที่ ๑ และ นางชิด สุจจิตร์จุล ที่ ๒ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ ร้อยตำรวจเอกปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์ ที่ ๒ กรมที่ดิน ที่ ๓ นายประวิทย์ สีห์โสภณ ที่ ๔ นายศรีชัย กานต์เดชารักษ์ ที่ ๕ และนายสมบัติ พิมพ์ใจใส ที่ ๖ เป็นจำเลยต่อศาลจังหวัดนครปฐม อ้างว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินมีโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ ตำบลบางระกำน้อย (โคกพระเจดีย์) อำเภอเมือง (นครชัยศรี) จังหวัดนครปฐม (นครไชยศรี) เนื้อที่ระบุไว้ในโฉนดจำนวน ๒๘ ไร่ ๑ งาน ๙๖ ตารางวา โดยในการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวเจ้าพนักงานไม่ได้ทำการรังวัดทำแผนที่ที่มีระวางหลักหมุดยึดโยง แต่ทำเป็นแผนที่รูปลอย ทำให้จำนวนเนื้อที่ดินที่ระบุไว้ในโฉนดไม่แน่นอนเป็นเพียงการคาดคะเนประมาณการเท่านั้น ต่อมาประมาณเดือนธันวาคม ๒๕๔๓ จำเลยที่ ๖ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ช่างรังวัดของสำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐม สาขาอำเภอนครชัยศรี ได้ทำการรังวัดพื้นดินบึงบางช้างที่ตื้นเขินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่อ โดยนำหลักหมุดที่ดินแสดงอาณาเขตหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงปักล้ำเข้าไปในที่ดินของโจทก์ทั้งสอง รวมเนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่เศษ โจทก์ที่ ๑ ได้คัดค้านการกระทำดังกล่าวต่อจำเลยที่ ๕ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๖ ว่าบริเวณดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ แต่ได้รับการแจ้งยืนยันว่าที่ดินนั้นอยู่นอกโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ และโจทก์ไม่มีเอกสารสิทธิมาแสดง ให้โจทก์ดำเนินการทางศาลภายใน ๖๐ วัน โจทก์จึงฟ้องคดีต่อศาลจังหวัดนครปฐมว่า การกระทำของจำเลยทั้งหกเป็นการโต้แย้งสิทธิการเป็นเจ้าของและผู้ครอบครองที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ ของโจทก์ ทำให้โจทก์ต้องเสียสิทธิในที่ดินและไม่สามารถครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้อย่างปกติสุข ขอให้ศาลบังคับให้จำเลยทั้งหกถอนหลักหมุดออกจากที่ดินของโจทก์และห้ามจำเลยทั้งหกยุ่งเกี่ยวกับที่ดินดังกล่าวตลอดไป

จำเลยทั้งหกให้การต่อสู้คดีและยื่นคำร้องว่าเนื่องจากจำเลยทั้งหกเป็นส่วนราชการและเจ้าหน้าที่กระทำการตามหน้าที่ตามพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน จึงเป็นกรณีพิพาท เกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐถูกกล่าวหาว่ากระทำการโดยมิชอบหรือใช้อำนาจไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙(๑) และ (๓) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองกลางที่จะพิจารณาพิพากษา

ศาลจังหวัดนครปฐมพิเคราะห์แล้วเห็นว่า โจทก์ทั้งสองฟ้องว่าจำเลยที่ ๖ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ช่างรังวัด ปฏิบัติหน้าที่ภายใต้สายงานบังคับบัญชาของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๕ รังวัดที่ดินและนำหลักหมุดแสดงอาณาเขตหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงปักล้ำเข้าไปในที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๙๐๙ ของโจทก์ทั้งสอง คิดเป็นเนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่เศษ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครอง เจ้าหน้าที่ของรัฐถูกกล่าวหาว่ากระทำการโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙(๑) เมื่อโจทก์ฟ้องคดีนี้วันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๔๔ โจทก์ทั้งสอง จึงฟ้องคดีหลังจากที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มีผลบังคับใช้ จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง

ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ว่าโจทก์ทั้งสองจะฟ้องว่าการกระทำของจำเลยที่ ๖ ที่นำหลักหมุดแสดงอาณาเขตหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงบึงบางช้างปักรุกล้ำที่ดินของโจทก์ ทั้งสองเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยไม่ปรากฏว่ามีประเด็นหรือข้อกล่าวอ้างว่าเป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบด้วยกฎหมายในเรื่องใด อย่างใด ดังนั้น การจะพิจารณาว่าการกระทำดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำต้องพิจารณาเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นที่หลวงหรือเป็นที่ดินของโจทก์ ทั้งสองแต่เพียงประเด็นเดียว กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินตามประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม คือ ศาลจังหวัดนครปฐม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ

สำหรับคดีนี้คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของโจทก์ทั้งสองหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญโดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ทั้งสองตามข้อกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น

(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน

(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"

การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชน ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายสมเกียรติ สุจจิตร์จุล ที่ ๑ และ นางชิด สุจจิตร์จุล ที่ ๒ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้องกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ ร้อยตำรวจเอกปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์ ที่ ๒ กรมที่ดิน ที่ ๓ นายประวิทย์ สีห์โสภณ ที่ ๔ นายศรีชัย กานต์เดชารักษ์ ที่ ๕ และนายสมบัติ พิมพ์ใจใส ที่ ๖ เป็นจำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดนครปฐม

นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๓/๒๕๔๕

วันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดนนทบุรี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม ประกอบกับวรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องคดีเห็นเองว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล ศาลผู้ส่งความเห็น จึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

นายประทีป หอมจรรยา และราษฎรในหมู่บ้านชวนสุข ซอยผลพัฒนา ถนนแจ้งวัฒนะ ตำบลคลองเกลือ อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี ได้ทำหนังสือร้องเรียนขอความเป็นธรรมต่อนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เมื่อวันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๔๑ ต่อประธานคณะกรรมาธิการคมนาคม สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เมื่อวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ และต่อเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๑ ว่า การก่อสร้างทางด่วนสายปากเกร็ด - บางปะอิน ทำให้ชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในหมู่บ้านชวนสุขประมาณ ๒๐๐ ครัวเรือน ได้รับความเดือดร้อนดังนี้

๑. มีการเปลี่ยนแปลงเส้นทางเข้าออกของหมู่บ้านทำให้รถยนต์ไม่สามารถวิ่งสวนกันได้ ผิวจราจรแคบลงจากเดิมกว้าง ๗ เมตรเหลือเพียง ๓.๕ เมตร และเป็นหลุมเป็นบ่อและรถยนต์ได้รับความเสียหายจากวัสดุก่อสร้างที่กีดขวางทางจราจร

๒. ท่อระบายน้ำของหมู่บ้านอุดตัน

๓. เกิดมลภาวะเป็นพิษจากการก่อสร้างและการลำเลียงขนส่งวัสดุก่อสร้างผ่านถนนในหมู่บ้าน เนื่องจากดินโคลนและฝุ่นฟุ้งกระจาย ทำให้ชาวบ้านเป็นโรคภูมิแพ้

๔. ไม่มีแสงสว่างตรงทางเข้าออกและมีวัสดุก่อสร้างกีดขวางทาง ทำให้มีการจี้ชิงทรัพย์เป็นอันตรายต่อชีวิตและทรัพย์สินของชาวบ้านในยามวิกาล

ขอให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทยแก้ไขความเดือดร้อนดังกล่าวให้หมดสิ้นไป

ต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องร้องทุกข์ดังกล่าวมาจากคณะกรรมการกฤษฎีกาตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลปกครองกลางได้ดำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงจนถึงขั้นตอนการนั่งพิจารณาคดี ครั้งแรกแล้วเห็นว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ซึ่งจะอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น จะต้องมีกฎหมายบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ต้องปฏิบัติ การที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ละเลยต่อหน้าที่ดังกล่าว ก่อให้เกิดความเสียหายเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้อื่นอันเป็นเหตุพิพาทแห่งคดี เมื่อพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ซึ่งเป็นกฎหมายหลักในการจัดตั้งการทางพิเศษแห่งประเทศไทยได้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดี (การทางพิเศษแห่งประเทศไทย) มีอำนาจหน้าที่ในการสร้างทางพิเศษเพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องการขาดแคลนเส้นทางคมนาคม เพื่ออำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งซึ่งเป็นอุปสรรคต่อความเจริญและการพัฒนาประเทศ โดยให้มีอำนาจเรียกเก็บค่าผ่านทางพิเศษด้วย ไม่ปรากฏว่ามีกฎหมายกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ควบคุมดูแลการก่อสร้างทางพิเศษให้เป็นไปโดยเรียบร้อยแต่อย่างใด

กรณีพิพาทตามคำฟ้องมีมูลเหตุจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำสัญญากับบริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด เมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๙ เพื่อก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด ซึ่งตามสัญญาดังกล่าว ข้อ ๒.๒ กำหนดให้บริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด มีหน้าที่ในการก่อสร้าง ออกค่าใช้จ่ายในการก่อสร้าง รับผิดชอบในการจัดหาทุน ซ่อมแซมและบำรุงรักษาทางด่วนให้อยู่ในสภาพ ที่ดี ฯลฯ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ตามข้อ ๒.๓ คือจัดเก็บค่าผ่านทาง จัดการจราจรและกู้ภัย ประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จัดหาที่ดินและสิทธิในเขตทางที่ต้องการก่อสร้างทาง ฯลฯ โดยผู้ฟ้องคดี (นายประทีป หอมจรรยากับพวก) อ้างว่า การก่อสร้างทางพิเศษดังกล่าวก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี ดังนั้น เหตุพิพาทตามคำฟ้องจึงไม่ได้เกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดในทางแพ่งซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม

นายประทีป หอมจรรยา กับพวก ผู้ฟ้องคดี เห็นว่า การที่ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำในทางแพ่งซึ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมนั้น ทำให้การทางพิเศษ แห่งประเทศไทยไม่ต้องรับผิดชอบต่อความเดือดร้อนของชุมชน ผลกระทบในคดีนี้เริ่มต้นตั้งแต่กระบวนการเวนคืนที่ดินและการส่งมอบที่ดินให้บริษัทเพื่อทำการก่อสร้าง โดยไม่ศึกษาผลกระทบต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม ตลอดจนชี้แจงทำความเข้าใจแก่ชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบก่อนเริ่มโครงการและการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดี เห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลจังหวัดนนทบุรีเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเรื่องนี้เป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจและเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้เวนคืนที่ดินและก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด ผ่านบริเวณหมู่บ้านชวนสุขแล้วก่อให้เกิดความเสียหายขึ้นกับผู้ฟ้องคดีและชาวบ้านอื่นรวมประมาณ ๒๐๐ หลังคาเรือน ที่พักอาศัยอยู่ในหมู่บ้านดังกล่าวที่ต้องได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการก่อสร้างทางด่วนของผู้ถูกฟ้องคดีข้างต้น โดยผู้ฟ้องคดีขอให้เยียวยาความเสียหายแก่ ผู้ฟ้องคดีและชาวบ้านอื่นตามความเป็นธรรม ซึ่งเป็นคำขอที่มุ่งประสงค์ให้ศาลสั่งบังคับให้ตามสมควร เพื่อประโยชน์แก่บุคคลทั่วไป มิได้มุ่งหมายขอเยียวยาความเสียหายให้แต่เฉพาะผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่า ได้รับความเสียหายเป็นพิเศษและมีคำขอบังคับเพื่อประโยชน์แก่ผู้ฟ้องคดี อันเป็นเรื่องที่ปัจเจกชน มุ่งประสงค์ให้ได้รับความคุ้มครองเป็นธรรมเป็นการส่วนตัว คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงถือเป็นเรื่องคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีและประชาชนอื่น โดยมีคำขอให้ศาลสั่งบังคับหน่วยงานทางปกครองกระทำการ อย่างใดอย่างหนึ่งตามความเป็นธรรม อันเป็นกรณีต้องตามความในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) และมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับความเสียหายที่เกิดจากการก่อสร้างทางด่วนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ระบุไว้ว่า "โดยที่คณะปฏิวัติพิจารณาเห็นว่า ในปัจจุบันเส้นทางคมนาคมต่าง ๆ ในประเทศยังมีไม่เพียงพอที่จะอำนวยความสะดวกและความรวดเร็วแก่การจราจรและการขนส่งอันเป็นอุปสรรคต่อความเจริญและการพัฒนาประเทศ สมควรจัดตั้งการทางพิเศษแห่งประเทศไทยขึ้นให้มีอำนาจหน้าที่ในการสร้างทางพิเศษเพื่อแก้ไขอุปสรรคดังกล่าวได้เร็วยิ่งขึ้น..."

ข้อ ๒ บัญญัติว่า "ให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้น เรียกว่า " การทางพิเศษแห่ง ประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้

(๑) สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ

(๒) จัดดำเนินการหรือควบคุมธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งโดยรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน

(๓) ดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ"

ข้อ ๖ บัญญัติว่า "เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ตามข้อ ๒ ให้ กทพ. มีอำนาจ

...

(๓) วางแผน สำรวจ ออกแบบเกี่ยวกับการก่อสร้างหรือขยายทางพิเศษ

...

(๕) กู้ยืมเงินหรือลงทุน

..."

บทบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทย (กทพ.) มีอำนาจหน้าที่ประการสำคัญในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ ซึ่งในกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ ถ้ามิได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่น ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๑๕ พ.ศ. ๒๕๓๐ ข้อ ๒๒ กำหนดให้ดำเนินการเวนคืนตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ และการดำเนินการของกทพ. สามารถกระทำได้หลายรูปแบบ ไม่ว่าด้วยวิธีการใด ๆ สำหรับโครงการทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ดนั้น กทพ. ได้ออกประกาศเชิญชวนให้เอกชนผู้สนใจเข้าร่วมลงทุนในการก่อสร้าง โดยมีบริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด เป็นผู้ได้รับการคัดเลือกและได้ทำสัญญาโครงการทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด กับ กทพ. เมื่อวันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๙ ทั้งนี้ กทพ. จะต้องดำเนินงานเกี่ยวกับการก่อสร้างหรือการจัดให้มีทางพิเศษโดยคำนึงถึงความสงบเรียบร้อยและความปลอดภัยของประชาชนและผู้ใช้ทางด่วนด้วย ซึ่งตามสัญญาโครงการทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด ระหว่าง กทพ. และบริษัททางด่วนกรุงเทพเหนือ จำกัด ข้อ ๒.๓.๑ กำหนดหน้าที่ของการทางพิเศษแห่งประเทศไทยไว้ประการหนึ่งว่า "กทพ. มีสิทธิและหน้าที่อย่างเต็มที่ที่จะดำเนินการ จัดเก็บค่าผ่านทาง และจัดการจราจรและกู้ภัยบนทางด่วน เพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย รวมตลอดถึงมีอำนาจจัดการใด ๆ ที่จะรักษาความสงบเรียบร้อย และความปลอดภัยของประชาชนหรือผู้ใช้ทางด่วนด้วย" เมื่อปรากฏว่าการก่อสร้างทางด่วนสายนี้สร้างความเดือดร้อนแก่ประชาชนในหมู่บ้านชวนสุข ซอยผลพัฒนา ถนนแจ้งวัฒนะ ตำบลคลองเกลือ อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี จนกระทั่งมีการทำหนังสือร้องเรียนขอความเป็นธรรม และขอให้ กทพ. แก้ไขข้อบกพร่องต่าง ๆ ที่เกิดจากการก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด แต่ กทพ. ก็ยังไม่อาจดำเนินการปรับปรุงแก้ไขได้จึงถือได้ว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการก่อสร้างทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด เป็นผลโดยตรงจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของ กทพ. กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับความเสียหายที่เกิดจากการก่อสร้างทางด่วนโครงการทางด่วนสายบางปะอิน - ปากเกร็ด ระหว่างนายประทีป หอมจรรยา กับพวก ผู้ฟ้องคดี กับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๒/๒๕๔๕

วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดกบินทร์บุรี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่เห็นว่าคดีนี้อยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่า คดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

นางสาวศิรินันท์ เอื้อลีฬหะพันธ์ ที่ ๑ นางจริยา ลิ่มอติบูลย์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้องกรมการเร่งรัดพัฒนาชนบท (ร.พ.ช.) ที่ ๑ กระทรวงมหาดไทย ที่ ๒ และสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทจังหวัดปราจีนบุรี ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดิน ตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก) เลขที่ ๖๐ ตำบลนาแขม (นนทรี) อำเภอกบินทร์บุรี จังหวัดปราจีนบุรี เมื่อประมาณเดือนพฤศจิกายน ๒๕๓๘ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้เข้าไปโค่นต้นไม้ ขุดคลองทำถนนและเจาะที่ดินวางท่อรุกล้ำเข้าไปในที่ดินดังกล่าว ทำให้ที่ดินได้รับความเสียหายพังทลายลงไปในแควหนุมาน จากที่ดินผืนใหญ่กลายเป็นพื้นที่แปลงเล็ก ๓ แปลง และทำให้เกิดลำคลองขึ้น ๒ สาย อันเนื่องมาจากโครงการขุดลอกคลองนาแขม บ้านนาบุ้ง หมู่ ๗ ตำบลนาแขม อำเภอกบินทร์บุรี จังหวัดปราจีนบุรี ผู้ฟ้องคดีได้ร้องเรียนต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ หลายครั้งแล้ว แต่ไม่ได้รับการดูแลแก้ไข และผู้ถูกฟ้องคดีได้แจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณะ จึงฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครองกลางขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีให้ปรับปรุง ถมดินให้อยู่ในสภาพเดิมและป้องกันไม่ให้น้ำในคลองนาแขมไหลเข้าไปในที่ดิน รวมทั้งให้ปลูกต้นไม้คืนสู่สภาพเดิม หากไม่สามารถกระทำได้ให้ชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การต่อสู้คดีโดยมีประเด็นข้อหนึ่งว่าการดำเนินการได้กระทำลงในที่สาธารณะ

ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีเข้าไปขุดลอกคลองนาแขมซึ่งผู้ฟ้องคดีอ้างว่าก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี แม้การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นการจัดทำกิจการตามมาตรา ๓ (๒) แห่งพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบท กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๓๖ ซึ่งกำหนดให้สำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทมีอำนาจหน้าที่ในการก่อสร้าง บูรณะและบำรุงรักษาแหล่งน้ำเพื่ออุปโภคบริโภค และแหล่งน้ำเพื่อการเกษตรในชนบท แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดี เข้าไปขุดลอกคลองอันเป็นเหตุพิพาทคดีนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีไม่จำต้องใช้อำนาจตามกฎหมายเฉพาะใด ๆ เพื่อดำเนินการดังกล่าวให้บรรลุผล คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งต่อไป ศาลปกครองกลางจึงส่งความเห็น ไปยังศาลยุติธรรม (ศาลจังหวัดกบินทร์บุรี)

ศาลจังหวัดกบินทร์บุรีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ กำหนดให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ เป็นราชการบริหารส่วนกลาง ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย ส่วนผู้ฟ้องคดีที่ ๓ เป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาค ซึ่งเป็น ส่วนราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดังนั้นผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นหน่วยงานของรัฐ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ขุดลอกคลองนาแขม ซึ่งเป็นการบูรณะแหล่งน้ำเพื่ออุปโภค บริโภคและเพื่อการเกษตร ตามมาตรา ๓ (๒) แห่งพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบท กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๓๖ จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ประกอบกับผู้ฟ้องคดีเคยร้องเรียนต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แล้วแต่ไม่ได้รับการเยียวยาแก้ไขหรือดำเนินการตามความประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) ด้วย แม้คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดี จะให้การต่อสู้ว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณะ ซึ่งจะต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครอง ทำประโยชน์ในที่ดินและสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล แต่ประเด็นปัญหานี้เป็นปัญหาเกี่ยวเนื่องหรือลำดับรองจากประเด็นหลักว่า ผู้ถูกฟ้องคดีกระทำการละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) หรือไม่ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ไม่อาจแยกพิจารณาในศาลยุติธรรมได้ จึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ

สำหรับคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อ ผู้ฟ้องคดี แต่ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีและข้อต่อสู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่อ้างว่าไม่ได้กระทำการตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น

(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน

(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"

การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน แม้การฟ้องคดีนี้ จะเป็นการเรียกร้องค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดในที่ดิน แต่ศาลก็จำต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางสาวศิรินันท์ เอื้อลีฬหะพันธ์ ที่ ๑ นางจริยา ลิ่มอติบูลย์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมการเร่งรัดพัฒนาชนบท (ร.พ.ช.) ที่ ๑ กระทรวงมหาดไทย ที่ ๒ และสำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบทจังหวัดปราจีนบุรี ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกบินทร์บุรี

นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ