(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๑/๒๕๔๕

วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองสงขลา

ระหว่าง

ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองสงขลาส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจ เมื่อมีการฟ้องคดี ต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

นายไพจิตร สังฆะสำราญ ที่ ๑ และ นางวิชุวรรณ หนูเพชร ที่ ๒ เป็นโจทก์ ฟ้องกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ และสำนักงานที่ดินจังหวัดสุราษฎร์ธานี สาขากาญจนดิษฐ์ ที่ ๓ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี อ้างว่า โจทก์ทั้งสองเป็นเจ้าของที่ดินมือเปล่าในพื้นที่หมู่ ๒ ตำบลกรูด อำเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี เนื้อที่รวมทั้งหมดประมาณ ๑๐ ไร่ ได้ครอบครองต่อจากนายสมาน สังฆะสำราญ ที่ได้จับจองทำกินมาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๙๖ ต่อมา กระทรวงมหาดไทยได้มอบหมายให้นายอำเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี ออกหนังสือลงวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ อ้างคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ ๙๔๘/๒๕๑๖ ลงวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๑๖ เพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินสาธารณะประจำบ้านท่าเฟือง หมู่ ๒ ตำบลกรูด อำเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี เมื่อเจ้าพนักงานที่ดินสุราษฎร์ธานีได้ดำเนินการกำหนดแนวเขตและรังวัดที่ดินสาธารณะบ้านท่าเฟืองแล้ว ปรากฏว่ามีเนื้อที่เพิ่มขึ้นจากหลักฐานเดิมมากกว่า ๒ เท่า คือ ประมาณ ๖๐ ไร่ ทั้งนี้การกระทำดังกล่าวได้ รุกล้ำเข้ามาในที่ดินของโจทก์ทั้งสองประมาณ ๑๐ ไร่ โจทก์ทั้งสองได้ยื่นคำขอคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงต่อเจ้าพนักงานไว้แล้ว ขอให้บังคับจำเลยทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงบ้านท่าเฟือง หมู่ ๒ เฉพาะส่วนที่รุกล้ำมาในที่ดินของโจทก์ทั้งสองและห้ามมิให้กระทำการใด ๆ อันเป็นการรบกวนสิทธิต่อการครอบครองที่ดินของโจทก์ทั้งสอง

ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้ไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม จึงมีคำสั่งไม่รับฟ้อง

ศาลปกครองสงขลาพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามฟ้องนี้เป็นกรณีโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี ผู้มีหน้าที่ดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การที่จะวินิจฉัยว่าผู้ถูกฟ้องคดีกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ย่อมต้องวินิจฉัยว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินหรือไม่ ซึ่งเป็นการวินิจฉัยสิทธิในทรัพย์สินที่ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน ประกอบกับพิจารณาสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินพิพาทตามประมวลกฎหมายที่ดินด้วย แต่โดยที่มาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน คดีนี้จึงไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษา ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ

สำหรับคดีนี้คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญโดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล คงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น

(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน

(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"

การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในบ้านท่าเฟือง หมู่ ๒ ตำบลกรูด อำเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นายไพจิตร สังฆะสำราญ ที่ ๑ และนางวิชุวรรณ หนูเพชร ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้อง กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑ กรมที่ดิน ที่ ๒ และสำนักงานที่ดินจังหวัดสุราษฎร์ธานี สาขากาญจนดิษฐ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดสุราษฎร์ธานี

นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๐/๒๕๔๕

วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดระยอง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังหน่วยงานธุรการกลางของศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๔ นางเสาวภา พฤฒิพร โดยนางสมสุข นากแก้วเทศ และนายอากร เอกกาญจนกร ผู้รับมอบอำนาจ ได้ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลบ้านฉาง ที่ ๑ และนายจักร์ชัย จริยเวชช์วัฒนา ในฐานะอดีตประธานกรรมการสุขาภิบาลบ้านฉาง ที่ ๒ ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๑๒/๒๕๔๔ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ ตำบลบ้านฉาง อำเภอบ้านฉาง จังหวัดระยอง แต่ปรากฏว่า เมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๓๖ ถึงปี พ.ศ. ๒๕๓๗ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานกรรมการสุขาภิบาลบ้านฉางได้อนุมัติและสั่งการให้ทำถนนคอนกรีตเสริมเหล็กบนที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยไม่ได้ตรวจสอบโฉนดที่ดินที่จะก่อสร้างถนน และ ทำการก่อสร้างถนนโดยไม่ได้รับความยินยอมหรืออนุญาตจากผู้ฟ้องคดี การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะที่ได้รับมาซึ่งอำนาจการปกครองท้องถิ่นของสุขาภิบาลบ้านฉาง รวมทั้งหนี้สิน สิทธิและความรับผิดต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นการกระทำการโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย จึงขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนถนนคอนกรีตเสริมเหล็กออกไปจากที่ดินของผู้ฟ้องคดี พร้อมทั้งปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม หากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่สามารถปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมได้ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระค่าเสียหายหรือค่าที่ดินเป็นเงิน ๑,๙๘๘,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยนับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ฟ้องคดี

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีตามโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ เดิมเป็นที่ดินที่มีหนังสือรับรองการทำประโยชน์ของนายมาด โด่งดัง เนื้อที่ ๓๐ ไร่ ๓ งาน ซึ่งได้ยกที่ดินบางส่วนให้เป็นทางเดินสำหรับประชาชนใช้สัญจรไปมานานกว่า ๓๐ ปี ต่อมา นายมาดขอออกโฉนดที่ดินเป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๙๒๕ และเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๑๓ แบ่งขายให้แก่พันตำรวจเอกสุวิทย์ โสตถิทัต จำนวน ๒ ไร่ ๒๐.๙ ตารางวา เป็นโฉนดเลขที่ ๓๖๖๐ โดยมีที่ดินส่วนที่ยกให้เป็นทางสาธารณะรวมอยู่ด้วย หลังจากนั้น มีการโอนขายที่ดินติดต่อกันมาจนถึงปี พ.ศ. ๒๕๓๑ ผู้ฟ้องคดีได้ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าว และในปี พ.ศ. ๒๕๓๒ ได้มีการแบ่งแยกส่วนที่ดินเป็นทางสาธารณะโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้รู้อยู่แล้วว่ามีถนนพิพาทตัดผ่านที่ดินของตน ที่พิพาทจึงตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีได้ซ่อมแซมปรับปรุงถนนดังกล่าวมาเป็นลำดับ แต่ผู้ฟ้องคดีก็ไม่เคยโต้แย้งใด ๆ การฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต

ศาลปกครองกลางเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องเป็นคดีพิพาทที่กล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลจงใจทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีโดยผิดกฎหมาย ทำให้เสียหายแก่ทรัพย์สินหรือสิทธิในที่ดิน อันเป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงเป็นคดีละเมิดในทางแพ่งมิใช่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว ล่าช้าเกินสมควรอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่คดีนี้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ๒๕๔๐

ศาลจังหวัดระยองได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า ขณะเกิดเหตุผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีฐานะเป็นสุขาภิบาลบ้านฉางซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามความหมายของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ จากคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีเท่ากับอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองสร้างหรือบำรุงถนนสาธารณะในที่ดินของผู้อื่นโดยไม่มีอำนาจที่จะทำได้ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การต่อสู้คดีว่า มีอำนาจทำได้ ถือได้ว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยกระทำการอื่นใดนอกจากออกกฎหรือคำสั่งโดยไม่มีอำนาจ นอกจากนี้ ยังถือได้ว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการให้มีและบำรุงทางน้ำและทางบก อันเป็นการจัดทำกิจการของสุขาภิบาล อย่างหนึ่งตามพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. ๒๔๙๕ มาตรา ๒๕ ซึ่งใช้ขณะเกิดเหตุข้อพิพาทของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ

สำหรับคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อ ผู้ฟ้องคดี แต่ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีและข้อต่อสู้ของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่อ้างว่าไม่ได้กระทำการตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น

(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน

(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวงทะเลสาบ"

การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน แม้การฟ้องคดีนี้จะเป็นการเรียกร้องค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดในที่ดิน แต่ศาลก็จำต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางเสาวภา พฤฒิพร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลบ้านฉาง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และนายจักร์ชัย จริยเวชช์วัฒนา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดระยอง

นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๙/๒๕๔๕

วันที่ ๑๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดมุกดาหาร

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดมุกดาหารได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความ ฝ่ายที่ถูกฟ้องร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่า คดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน เช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

นางหลิด คล่องแคล่ว เป็นโจทก์ยื่นฟ้องนายชัยวัฒน์ อิทธิวรรณพงศ์ นายอำเภอคำชะอี เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดมุกดาหาร อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของผู้ครอบครองที่ดินตั้งอยู่บ้านหนองเอี่ยนคง หมู่ที่ ๙ ตำบลน้ำเที่ยง อำเภอคำชะอี จังหวัดมุกดาหาร เนื้อที่ประมาณ ๒๐ ไร่ ๓ งาน ๘๓ ตารางวา โจทก์ได้รับที่ดินแปลงดังกล่าวมาจากบิดาโจทก์โดยครอบครองสืบสิทธิติดต่อกันมา และโจทก์ได้เข้าครอบครองเพื่อตนเองแสดงความเป็นเจ้าของมาโดยตลอด โดยไม่มีผู้ใดรบกวนการครอบครองหรือคัดค้านการครอบครองของโจทก์และไม่เคยเป็นที่สาธารณะ แต่จำเลยในฐานะนายอำเภอคำชะอีได้ขอให้อธิบดีกรมที่ดินออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินสาธารณประโยชน์ ๑ แปลง ชื่อห้วยทราย มีเนื้อที่ ๑๐ ไร่ ๒ งาน โดยอ้างว่า เป็นที่สาธารณประโยชน์ประเภทสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน แต่เมื่อผู้แทนนายอำเภอนำช่างรังวัดปรากฏว่า ได้เนื้อที่ทั้งหมดจำนวน ๔๔ ไร่ ๑ งาน ๓๓ ตารางวา ซึ่งได้รุกล้ำที่ดิน ที่อยู่ในความครอบครองของโจทก์เป็นเนื้อที่จำนวน ๒๐ ไร่ ๓ งาน ๘๓ ตารางวา โจทก์ได้ยื่นหนังสือคัดค้านการรังวัดในส่วนที่รุกล้ำที่ดินของโจทก์ และต่อมาสำนักงานที่ดินจังหวัดมุกดาหารสาขาคำชะอีได้ออกประกาศเพื่อแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงห้วยทราย โจทก์จึงคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเฉพาะส่วนที่รุกล้ำที่ดินของโจทก์อีกครั้งหนึ่ง การกระทำของจำเลยที่นำเจ้าพนักงานที่ดินไปทำการรังวัดรุกล้ำที่ดินของโจทก์เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยโจทก์มิได้สละสิทธิครอบครองหรือให้ความยินยอมเป็นการกระทำที่ละเมิดสิทธิการครอบครองของโจทก์และเป็นการรบกวนโต้แย้งสิทธิ อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ขอให้ศาลพิพากษาว่า โจทก์เป็น เจ้าของผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินแปลงพิพาทจำนวนเนื้อที่ ๒๐ ไร่ ๓ งาน ๘๓ ตารางวา และให้จำเลยชำระ ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์

จำเลยโดยนายจุมพล สุโขยะชัย พนักงานอัยการ ทนายจำเลย ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ซึ่งสงวนไว้สำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและไม่ใช่ที่ดินที่โจทก์ มีสิทธิครอบครองตามที่โจทก์กล่าวอ้าง จำเลยจึงมีสิทธิขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงสำหรับที่ดินแปลงพิพาทได้โดยชอบด้วยระเบียบและกฎหมาย และกรณีจะเป็นประการใดก็ตามจำเลยเห็นว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยต่อศาลนี้ เนื่องจากข้อหาที่โจทก์กล่าวอ้างเป็นการกล่าวอ้างจำเลยซึ่งเป็นเจ้าพนักงานของรัฐ โดยอ้างว่าคำสั่งของจำเลยเป็นคำสั่งหรือการปฏิบัติราชการที่มีผลกระทบต่อโจทก์ ดังนั้น จำเลยจึงเห็นว่าเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๘ และมาตรา ๙ จึงขอให้ศาลชี้ขาดปัญหาข้อกฎหมายและจำหน่ายคดีของโจทก์ด้วย

ศาลจังหวัดมุกดาหารเห็นว่า ข้อพิพาทระหว่างโจทก์จำเลยเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือเป็นการออกคำสั่งหรือกระทำการใด ๆ อันไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ซึ่งกรณีดังกล่าวน่าจะอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)

ศาลปกครองนครราชสีมาได้แจ้งความเห็นไปยังศาลจังหวัดมุกดาหารว่า จำเลยเป็นนายอำเภอซึ่งเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้ยื่นความประสงค์ ต่ออธิบดีกรมที่ดินให้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงดังกล่าว การกระทำของโจทก์และจำเลยเป็นการดำเนินการตามขั้นตอนแห่งประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๘ ตรี โดยมีข้อโต้แย้งกันว่า ที่ดินที่จำเลยนำรังวัดจำนวน ๒๐ ไร่ ๓ งาน ๘๓ ตารางวา เป็นที่สาธารณประโยชน์หรือเป็นที่ที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง ดังนั้น จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๔/๒๕๔๕ ในคดีนี้ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้แก่ ศาลจังหวัดมุกดาหาร

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ

สำหรับคดีนี้คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของโจทก์หรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญโดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความเพียงว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น

(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน

(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ"

การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่ตำบลน้ำเที่ยง อำเภอคำชะอี จังหวัดมุกดาหาร ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางหลิด คล่องแคล่ว เป็นโจทก์ยื่นฟ้องนายชัยวัฒน์ อิทธิวรรณพงศ์ นายอำเภอคำชะอี เป็นจำเลย เกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดมุกดาหาร

นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๘/๒๕๔๕

วันที่ ๑๘ กันยายน ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดสงขลา

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดสงขลาโดยสำนักงานศาลยุติธรรมได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง ซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

บริษัทฉลองกรุงการเกษตร จำกัด เป็นโจทก์ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค ที่ ๑ และนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ที่ ๒ เป็นจำเลยต่อศาลจังหวัดสงขลาอ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่งอกริมตลิ่ง (ชายทะเล) จากที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๗ ตำบลชิงโค อำเภอสิงหนคร จังหวัดสงขลา เนื้อที่ ๓ ไร่ ๓ งาน ๘๔ ตารางวา เมื่อวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๓๔ คณะกรรมการตรวจสอบสภาพที่ดินที่งอกริมตลิ่ง จังหวัดสงขลา ตรวจสอบและกำหนดว่าแนวที่งอกของโจทก์สามารถออกโฉนดที่ดินได้ วันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ โจทก์ได้นำเจ้าหน้าที่ที่ดินจังหวัดสงขลาดำเนินการรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดิน แต่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ คัดค้านและระหว่างเดือนพฤศจิกายน ๒๕๔๓ ถึงเดือนมกราคม ๒๕๔๔ จำเลยทั้งสองเข้าไปขุดคูทำถนน ตัดโค่นต้นสน สร้างศาลา และปักป้ายประกาศไว้ในที่งอกดังกล่าวของโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหายไม่อาจใช้ประโยชน์ในที่ดินได้ ซึ่งโจทก์อาจนำที่ดินออกให้ผู้อื่นเช่าได้ในอัตราเดือนละ ๒๐,๐๐๐ บาท โจทก์ขอให้ศาลจังหวัดสงขลาบังคับจำเลยทั้งสองดังนี้

๑. ออกไปจากที่ดินของโจทก์และห้ามเกี่ยวข้องอีกต่อไป

๒. รื้อถอนศาลา ป้ายประกาศ ถมคูและจัดทำที่ดินของโจทก์ให้อยู่ในสภาพเดิม

๓. ชำระค่าเสียหายนับแต่วันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ จนถึงวันฟ้องเป็นจำนวน ๑๖๐,๐๐๐ บาท และค่าเสียหายในอัตราเดือนละ ๒๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจำเลยทั้งสองและบริวารจะออกจากที่ดินของโจทก์

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินที่โจทก์อ้างว่าเป็นที่งอกริมตลิ่งและเป็นของโจทก์นั้นไม่ใช่ที่งอกริมตลิ่งแต่เป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งประชาชนได้ใช้ประโยชน์ร่วมกันมา โจทก์ไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามฟ้อง ชาวบ้านได้ร่วมกันสร้างศาลาใหม่แทนของเดิมและได้ร่วมกันออกเงินทำถนนสาธารณะในที่ดินพิพาท ต้นสนในที่ดินพิพาทเกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ ไม่ใช่ของโจทก์ โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง และคดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ศาลจังหวัดสงขลาไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้

ศาลจังหวัดสงขลาเห็นว่า ข้ออ้างแห่งสภาพความผิดตามที่จำเลยทั้งสองกล่าวเป็นการปฏิบัติการของฝ่ายปกครองท้องถิ่น เพื่อคุ้มครองสิทธิประโยชน์ของส่วนรวม ถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ทางปกครอง เมื่อเกิดความเสียหายแก่โจทก์ซึ่งเป็นเอกชน จึงเป็นการกระทำละเมิดโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ ถือเป็นข้อพิพาทที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสองต่อศาลจังหวัดสงขลา

ศาลปกครองกลางเห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องที่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรเท่านั้น บทบัญญัติดังกล่าวหาได้ให้อำนาจศาลปกครองพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องที่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มิได้มีลักษณะเช่นว่านี้ได้ การที่จำเลยทั้งสองเข้าไปขุดคู ทำถนน ตัดต้นไม้และสร้างศาลาในที่พิพาท ซึ่งโจทก์อ้างว่าก่อความเสียหายแก่โจทก์และเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ในคดีนี้ แม้จะเป็นการจัดทำกิจการที่มาตรา ๖๗ และมาตรา ๖๘ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและการบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ บัญญัติให้จำเลยทั้งสองมีหน้าที่ต้องทำและอาจจัดทำแต่ไม่ปรากฏว่าในการเข้าไปขุดคู ทำถนน ตัดต้นไม้และสร้างศาลาในที่พิพาท จำเลยจำต้องใช้และได้ใช้อำนาจตามกฎหมายเฉพาะใด ๆ เพื่อให้การดำเนินการดังกล่าวบรรลุผล คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายและไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง

คำวินิจฉัย

บริษัทฉลองกรุงการเกษตร จำกัด อ้างว่า ที่ดินชายทะเล (ริมตลิ่ง) ที่ติดต่อกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๗ ตำบลชิงโค อำเภอสิงหนคร จังหวัดสงขลา จำนวน ๓ ไร่ ๓ งาน ๘๔ ตารางวา เป็นที่งอกจากที่ดินของโจทก์ ที่งอกดังกล่าวจึงตกเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ โดยคณะกรรมการตรวจสอบสภาพที่ดินที่งอกริมตลิ่ง จังหวัดสงขลา ได้ตรวจสอบและกำหนดว่าแนวที่งอกดังกล่าวของโจทก์สามารถออกโฉนดที่ดินได้ เมื่อโจทก์ยื่นคำร้องขอออกโฉนดที่ดินกลับถูกองค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค โดยนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ประธานกรรมการบริหาร คัดค้าน และบริษัทฉลองกรุงการเกษตร จำกัด ยังอ้างว่าองค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค โดยนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ทำความเสียหายแก่ที่งอกดังกล่าวด้วย แต่องค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค และนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ปฏิเสธว่าที่ชายทะเลดังกล่าวไม่ใช่ที่งอกแต่เป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันมาโดยตลอด อันเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ

สำหรับคดีนี้คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่งอกริมตลิ่งหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามที่โจทก์อ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของโจทก์และข้อต่อสู้ของจำเลยทั้งสองที่อ้างว่าไม่ได้กระทำการตามที่โจทก์กล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่ความเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น

(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน

(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ

(๓) ...

มาตรา ๑๓๐๘ ที่ดินแปลงใดเกิดที่งอกริมตลิ่ง ที่งอกย่อมเป็นทรัพย์สินของที่ดินแปลงนั้น"

การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความและพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่ตำบลชิงโค อำเภอสิงหนคร จังหวัดสงขลา ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เมื่อการขอออกโฉนดที่ดินมีการโต้แย้งสิทธิ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่บริษัทฉลองกรุงการเกษตร จำกัด เป็นโจทก์ฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลชิงโค ที่ ๑ และนายเจษฎา คงเชื้อโรจน์ ที่ ๒ เกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดสงขลา

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๗/๒๕๔๕

วันที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแพ่ง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง และศาลที่ส่งความเห็นกับศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นางอารีย์ สุวรรณวงษ์ และนางอนงค์ ศุภพฤกษพงศ์ ได้ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้ตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน ตามโฉนดเลขที่ ๑๗๓๖ และ ๗๘๒๙๒ แขวงบางเชือกหนัง เขตตลิ่งชัน กรุงเทพมหานคร ตามลำดับ เดิมที่ดินทั้งสองแปลงเป็นแปลงเดียวกันตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๗๓๖ มีนางจำเนียร ภิรมย์แก้ว เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๗ กรุงเทพมหานครต้องการที่ดินเพื่อจัดสร้างถนนโครงการพุทธมณฑล สาย ๑ จึงได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ และได้ออกประกาศคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาตลอด เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ ๑๗๓๖ ดังกล่าว อยู่ในแนวเวนคืนเนื้อที่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา โดยนางจำเนียร ภิรมย์แก้ว เจ้าของเดิม ได้ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินกับทางราชการ ได้รับเงินค่าทดแทน ที่ดินจำนวนร้อยละ ๗๕ ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะชำระเมื่อที่ดินได้มีการรังวัดแบ่งแยกและจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาลถนนพุทธมณฑล สาย ๑ เรียบร้อยแล้ว หลังจากนั้น นางจำเนียร ได้ยก ที่ดินแปลงนี้ให้ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และนางอรดี เมฆกำพล ต่อมานางอรดี ได้ขายที่ดินเฉพาะส่วนให้กับ

ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ จึงได้ขอรังวัดและแบ่งแยกที่ดิน โดยกรุงเทพมหานครได้เวนคืนที่ดินเพิ่มขึ้นเป็น ๒ งาน ๒๗ ตารางวา และจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาล

ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงมีหนังสือขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีจ่ายเงินค่าทดแทนจำนวนร้อยละ ๒๕ ที่ยังไม่มีการจ่ายและเงินค่าทดแทนสำหรับที่ดินที่ถูกแบ่งหักเพิ่มขึ้นอีก ๘๗ ตารางวา โดยให้คิดราคาที่ดินตามปัจจุบัน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ปฏิเสธการจ่ายค่าเงินทดแทน โดยอ้างว่าการแบ่งแยกที่สาธารณประโยชน์ เป็นไปตามความประสงค์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเองโดยมิได้มีข้อตกลงใด ๆ กับผู้ถูกฟ้องคดี

ศาลปกครองกลางเห็นว่า ในขณะที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ดังกล่าวใช้บังคับ ทางราชการได้ดำเนินการเจรจาขอซื้อที่ดินพิพาทจากเจ้าของที่ดินเดิมโดยการทำสัญญาจะซื้อจะขายตามกฎหมายเอกชน และนับตั้งแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาฉบับสุดท้ายหมดอายุแล้ว ก็ไม่มีการประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาลักษณะเดียวกันนี้หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อีกเลย กรณีจึงเห็นได้ว่า ทางราชการได้ละความตั้งใจที่จะได้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมาเพื่อสร้างถนนโครงการพุทธมณฑลโดยการเวนคืนตามกฎหมาย แต่หันมาใช้วิธีการซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แทน คดีพิพาทนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิม มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องที่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งจะต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งคือบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิมซึ่งผู้ฟ้องคดีรับโอนมาทั้งสิทธิและหน้าที่ที่เจ้าของที่ดินเดิมมีต่อผู้ถูกฟ้องคดี หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองดังกล่าวข้างต้นไม่ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองแต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง ตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ เมื่อหน่วยงานของรัฐทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินกับนางจำเนียร ภิรมย์แก้ว เจ้าของที่ดินเดิม และได้รับมอบโฉนดที่ดินฉบับเจ้าของที่ดินไว้ เพื่อนำไปยื่นขอรังวัดแบ่งหักที่ดินส่วนที่ถูกตัดถนนให้เป็นที่สาธารณประโยชน์ตามที่ทางราชการกำหนด โดยทางราชการจะจ่ายค่าที่ดินงวดแรก จำนวนร้อยละ ๗๕ ของราคาซื้อขายที่ดินที่ได้ตกลงกันไว้ ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะจ่ายให้ต่อเมื่อได้กระทำการรังวัดแบ่งแยกส่วนที่ถูกตัดถนนเพื่อจดทะเบียนเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว ต่อมาเมื่อที่ดินแปลงดังกล่าวได้โอนกรรมสิทธิ์มายังผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และได้ยื่นขอรังวัดแบ่งแยกต่อเจ้าพนักงานที่ดินต่อผู้อำนวยการ กองรังวัดและจัดกรรมสิทธิ์ที่ดิน สำนักงานโยธา กรุงเทพมหานคร และการที่ผู้อำนวยการกองรังวัดและจัดกรรมสิทธิ์ที่ดิน สำนักงานโยธา กรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและข้าราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดี ได้มีหนังสือแจ้งสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาบางกอกน้อยให้ดำเนินการรังวัดแบ่งแยกที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นถนนพุทธมณฑล สาย ๑ โดยระบุไว้ในหนังสือด้วยว่า เงินค่าทดแทนส่วนที่เหลือร้อยละ ๒๕ จะได้รับต่อเมื่อได้มีการรังวัดแบ่งเขตเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว ย่อมเป็นการกระทำในฐานะตัวแทนของผู้ถูกฟ้องคดี และเมื่อดำเนินการแบ่งแยกที่ดินเป็นที่สาธารณประโยชน์แล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีกลับปฏิเสธไม่ยอมจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินส่วนที่เหลือและส่วนที่แบ่งหักเพิ่มขึ้น โดยอ้างเหตุว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้แบ่งแยกที่ดินให้เป็นที่สาธารณประโยชน์โดยไม่มีข้อตกลงเรื่องการจ่ายค่าตอบแทนการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีย่อมทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเดือดร้อนหรือได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอย่างอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดี ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินและเวนคืนที่ดินพิพาทเพื่อก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ในการทำสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ปี ๒๕๐๐ (หนังสือที่ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองมีความหมายรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีนี้เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งและมีฐานะเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ทั้งเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืน ในการตกลงทำสัญญาพิพาท หากเจ้าของที่ดินพิพาท ไม่ยินยอมขาย ทางราชการก็จะดำเนินการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินพิพาทต่อไป จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ โดยใช้อำนาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืนที่ดินพิพาทก็เพื่อใช้ในการก่อสร้างถนนซึ่งเป็นสาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู้ใช้และได้รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืน ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ ระหว่าง นางอารีย์ สุวรรณวงษ์ ที่ ๑ และ นางอนงค์ ศุภพฤกษพงศ์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๕/๒๕๔๕

วันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแพ่ง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง ซึ่งศาลที่รับฟ้องเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่คู่ความร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๔๔ นางจิตรา ชนะกุล ได้ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานครต่อศาลปกครองกลางว่า ผู้ฟ้องคดีซึ่งเคยรับราชการอยู่ในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีและได้ขอลาศึกษาต่อระดับปริญญาโทโดยทำสัญญาลาศึกษาไว้กับผู้ถูกฟ้องคดี มีข้อตกลงว่า เมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วจะกลับมารับราชการต่อเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า ๒ เท่า ของระยะเวลาที่ลาไปศึกษา หากไม่สามารถกลับมารับราชการต่อได้ยอมชดใช้เงินและเบี้ยปรับเป็นจำนวนไม่น้อยกว่า ๒ เท่าของเงินที่ผู้ฟ้องคดีได้รับไป แต่หากกลับมารับราชการได้ไม่ครบกำหนดจะยอมชดใช้เงินคืนแก่ผู้ถูกฟ้องคดีโดยลดลงตามส่วน ปรากฏว่า เมื่อจบการศึกษาผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีแต่ยังไม่ครบกำหนดตามสัญญาและขอโอนไปรับราชการยังสถาบันราชภัฏอุบลราชธานี ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเรียกเงินคืนและเบี้ยปรับจากผู้ฟ้องคดีซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ชำระเงินเรียบร้อยแล้ว แต่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ทุนระหว่างการลาศึกษาของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการขอโอนไปรับราชการยังสถาบันราชภัฏอุบลราชธานีของผู้ฟ้องคดีไม่ถือเป็นการผิดสัญญาลาศึกษาที่ได้ทำไว้กับผู้ถูกฟ้องคดี เพราะเงินเดือนที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแต่ละเดือนในระหว่างการลาศึกษาต่อมิใช่เงินของผู้ถูกฟ้องคดีโดยตรง จึงขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินจำนวน ๒๕๐,๐๐๐ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำให้การและยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลางว่า ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิที่จะฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เพราะการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้เรียกเงินคืนและเบี้ยปรับจากผู้ฟ้องคดี มิใช่เป็นการกระทำในทางปกครอง แต่เป็นการใช้สิทธิในฐานะที่เป็นคู่สัญญากับผู้ฟ้องคดีตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น คดีนี้จึงมิใช่คดีปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ขอให้ศาลมีคำสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีนำคดีไปฟ้องยังศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ต่อไป

ศาลปกครองกลางเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้คือ ข้อพิพาทตามสัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาหรืออบรมในประเทศระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งสัญญาดังกล่าวเป็นไปตามข้อ ๑๗ ของระเบียบกรุงเทพมหานคร ว่าด้วยการให้ข้าราชการกรุงเทพมหานครไปศึกษา ฝึกอบรม ดูงานและปฏิบัติการวิจัย พ.ศ. ๒๕๓๐ สัญญานี้จึงเป็นส่วนหนึ่งของหลักเกณฑ์ตามระเบียบปฏิบัติของทางราชการ โดยมีวัตถุแห่งสัญญาคือ การให้ข้าราชการผู้นั้นกลับมาปฏิบัติราชการต่อไปตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ในสัญญา อันเป็นการมุ่งให้คู่สัญญาเข้าร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ ดังนั้น การที่สัญญาได้มีข้อกำหนดให้ผู้ลาศึกษาต้องจ่ายเงินที่ได้รับไปจากทางราชการทั้งหมดคืนรวมทั้งเบี้ยปรับอีกเป็นจำนวน ๒ เท่าของจำนวนเงินดังกล่าว จึงเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ให้คู่สัญญากลับมาปฏิบัติราชการต่อไปเป็นสำคัญ มิใช่เพื่อวัตถุประสงค์ให้ทางราชการได้รับการชดใช้เงินที่จ่ายไปคืน เพราะหากข้อกำหนดมีวัตถุประสงค์ในประการหลังย่อมเป็นการเรียกเบี้ยปรับสูงเกินส่วน ซึ่งรัฐไม่สามารถมีเอกสิทธิ์เช่นนั้นได้ แต่ในทางตรงกันข้ามรัฐย่อมมีเอกสิทธิ์ดังกล่าวได้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินการทางปกครอง ซึ่งก็คือ การบริการสาธารณะบรรลุผล ศาลปกครองกลางจึงเห็นว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองจึงส่งความเห็นไปให้สำนักงานศาลยุติธรรมดำเนินการตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลแพ่งเห็นว่า เมื่อได้พิเคราะห์คำฟ้อง คำให้การ และเอกสารที่เกี่ยวข้องในสำนวนแล้ว พบว่า หลังจากสำเร็จการศึกษา ผู้ฟ้องคดีได้กลับมารับราชการสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีตามเดิมโดยรับราชการ เป็นเวลา ๙๗๒ วัน จากนั้นผู้ฟ้องคดีมีความประสงค์จะขอโอนไปรับราชการที่สถาบันราชภัฏอุบลราชธานี แต่ผู้ฟ้องคดียังมีภาระผูกพันตามสัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจึงทำเรื่องขอชำระเงินแทนการปฏิบัติรับราชการตามสัญญาเพื่อให้สัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศ ระงับสิ้นไปซึ่งผลผูกพัน โดยผู้ถูกฟ้องคดีตกลงยอมรับเงินเป็นการชำระหนี้แทนการปฏิบัติราชการย่อมทำให้สัญญาดังกล่าวระงับสิ้นไปซึ่งผลผูกพัน และเป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีหมดสิทธิที่จะเลือกให้ผู้ฟ้องคดีชำระหนี้โดยการรับราชการตามสัญญา ดังนั้น ข้อตกลงระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทำให้สัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศสิ้นสุดลง และการที่ผู้ฟ้องคดีชำระเงินจำนวน ๒๕๐,๐๐๐ บาท แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ก็มิใช่เป็นการชำระหนี้หรือชำระค่าปรับตามสัญญา เพราะตามข้อตกลงผู้ฟ้องคดียังมิได้ประพฤติผิดสัญญา อันที่จะมีหนี้ต้องรับผิดชำระเงินคืนหรือชำระค่าปรับแก่ผู้ถูกฟ้องคดีแต่อย่างใด ฉะนั้น ข้อตกลงดังกล่าว จึงเป็นนิติกรรมหรือสัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิม และมีผลกระทบต่อสัญญาค้ำประกันที่มีอยู่เดิมด้วย ดังนั้น สัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิม จึงเป็นนิติกรรมหรือสัญญาอีกส่วนหนึ่งแยกต่างหากจากสัญญาเดิม และสัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิมเป็นการตกลงให้รับเงินจำนวนหนึ่งจากผู้ฟ้องคดีแทนการให้ผู้ฟ้องคดีรับราชการมีกำหนดระยะเวลาตามสัญญาจึงมิใช่สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันที่จะเป็นสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และการที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องเรียกเงินที่ชำระไปแล้วคืนจากผู้ถูกฟ้องคดีก็ไม่อาจนำสัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาในประเทศมาวินิจฉัยชี้ขาดได้ เพราะสัญญาดังกล่าวสิ้นผลผูกพันไปก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะโอนไปรับราชการที่สถาบันราชภัฏอุบลราชธานีด้วยการอนุมัติหรือได้รับความยินยอมจากผู้ถูกฟ้องคดี ดังนั้น การฟ้องเรียกเงินคืนดังกล่าวจึงต้องวินิจฉัยชี้ขาดตามสัญญาระงับสิทธิที่จะผูกพันตามสัญญาเดิม ซึ่งมิใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ การฟ้องเรียกเงินคืนในกรณีดังกล่าวเป็นการกล่าวอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้รับเงินจากผู้ฟ้องคดีปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ ซึ่งเป็นการฟ้องเรียกเงินคืนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๒ ลักษณะ ๔ เรื่องลาภมิควรได้นั่นเอง มิใช่เป็นการฟ้องบังคับให้ปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติตามสัญญาของข้าราชการไปศึกษาในประเทศ และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนเงินแก่ผู้ฟ้องคดีก็เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาระงับสิทธิตามสัญญาเดิม มิใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น สัญญาที่จะนำมาวินิจฉัยคดี มิใช่สัญญาทางปกครอง ทั้งคดีนี้มิใช่คดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา การที่ข้าราชการฟ้องเรียกเงินที่ตนเองได้ชำระไปตามสัญญาขอลาศึกษาแทนการปฏิบัติหน้าที่ราชการคืนจากหน่วยงานทางปกครองต้นสังกัดเป็นข้อพิพาทตามสัญญาทางปกครองอันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนั้นสืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นข้าราชการในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีและทำสัญญาของข้าราชการขอไปศึกษาระดับปริญญาโท โดยมีข้อตกลงว่า เมื่อสำเร็จการศึกษาแล้วจะกลับมารับราชการต่อเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า ๒ เท่าของระยะเวลาที่จะไปศึกษา หากไม่สามารถกลับมารับราชการต่อได้ยอมชดใช้เงินและเบี้ยปรับเป็นจำนวนไม่น้อยกว่า ๒ เท่า ของเงินที่ผู้ฟ้องคดีได้รับไป แต่หากกลับมารับราชการได้ไม่ครบกำหนดจะยอมชดใช้เงินคืนแก่ผู้ถูกฟ้องคดีโดยลดลงตามส่วน

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง "สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีคือ กรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นคู่สัญญาและเป็นหน่วยงานราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่อย่างหนึ่งคือ การจัดการศึกษา ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๖ และมาตรา ๘๙ (๒๑) จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง การจัดการศึกษาถือว่าเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐต้องจัดให้มีขึ้น ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีโดยตกลงว่า เมื่อครบกำหนดเวลาแล้วจะกลับมารับราชการที่โรงเรียนในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีนั้น วัตถุแห่งสัญญาคือ การให้ผู้ฟ้องคดีกลับมาดำเนินการหรือมีส่วนร่วมในการดำเนินการบริการสาธารณะอันเป็นเรื่องของการจัดการศึกษาแม้ในสัญญาข้อ ๓ และข้อ ๔ มีข้อตกลงว่า หากผิดสัญญาหรือไม่สามารถกลับมาปฏิบัติราชการได้ จะต้องชดใช้เงิน หากกลับมาแล้วปฏิบัติหน้าที่ราชการได้ไม่ครบตามกำหนดจะต้องชดใช้เงินโดยลดลงตามส่วน การปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญาพิพาทของผู้ฟ้องคดีจึงสามารถเลือกกระทำได้ ๒ วิธี กล่าวคือ ชำระหนี้ด้วยการปฏิบัติราชการหรือชำระหนี้ด้วยการชำระเงิน แต่หากกลับมาปฏิบัติราชการไม่ครบกำหนดเวลาตามสัญญาต้องชำระหนี้ด้วยการชำระเงินโดยลดลงตามส่วน ดังนั้น สัญญานี้จึงมีวัตถุประสงค์หลักให้ผู้ฟ้องคดีกลับมารับราชการในโรงเรียนที่สังกัดของผู้ถูกฟ้องคดี ไม่ใช่ให้ผู้ฟ้องคดีชำระเงินแก่ผู้ถูกฟ้องคดี แสดงว่าเป็นสัญญาทางปกครอง การที่ผู้ฟ้องคดีนำเงินไปชำระแทนการปฏิบัติราชการตามระยะเวลาที่คงเหลือนั้นเป็นเพียงการเลือกปฏิบัติการชำระหนี้ ด้วยวิธีการชำระเป็นเงินตามสัญญาข้อ ๔ ซึ่งยังโต้แย้งกันอยู่ว่า จะมีผลทำให้สัญญาพิพาทสิ้นสุดลงด้วยการชำระหนี้ตามสัญญาหรือไม่ นอกจากนี้ การที่จะต้องวินิจฉัยชี้ขาดว่า ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องคืนเงินแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีตามสัญญาพิพาทซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองเป็นหลัก คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่ข้าราชการฟ้องเรียกเงินที่ตนเองได้ชำระไปตามสัญญาขอลาศึกษาแทนการปฏิบัติหน้าที่ราชการคืนจากหน่วยงานทางปกครองระหว่างนางจิตรา ชนะกุล ผู้ฟ้องคดีกับกรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๔/๒๕๔๕

วันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดเชียงใหม่

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) และวรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่รับฟ้องเห็นว่า คดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลที่เห็นว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔ นายถาวภักดิ์ ตียาภรณ์ ได้ยื่นฟ้องเทศบาลนครเชียงใหม่ ต่อศาลปกครองกลาง อ้างว่า เมื่อวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ดำเนินการตามโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออก โดยการถมดินลงแม่น้ำปิง ตอกเสาเข็มเพื่อสร้างเขื่อนคอนกรีตและสร้างทางตลอดแนวตลิ่งบริเวณชายตลิ่งหน้าที่งอกของผู้ฟ้องคดี โฉนดเลขที่ ๑๓๑ ตำบลวัดเกต อำเภอเมืองเชียงใหม่ จังหวัดเชียงใหม่ โดยไม่ได้รับความยินยอม อันเป็นการบุกรุกที่ดินที่อยู่ในความครอบครองของผู้ฟ้องคดี เป็นเหตุให้บ้านพักอาศัยของผู้ฟ้องคดีซึ่งตั้งอยู่บนที่ดินแปลงดังกล่าวได้รับความเสียหาย จึงขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีระงับการดำเนินการตามโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกทั้งหมดหรือบางส่วนไว้ชั่วคราวจนกว่าจะมีการทบทวนแก้ไข พร้อมเรียกค่าเสียหายและขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ

ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งอ้างว่าเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินได้รับความเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงฝั่งตะวันออกรุกล้ำเข้าไปในที่งอกของผู้ฟ้องคดี ก่อให้เกิดความเสียหายแก่บ้านพักอาศัยรวมทั้งความเสียหายอื่น ๆ ด้วยการกระทำดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นมูลละเมิดในคดีนี้ แม้จะเป็นการที่ได้กระทำตามอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๖ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกับมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่หาใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือการออกกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรไม่ คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษา ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองจึงส่งความเห็นไปให้สำนักงานศาลยุติธรรมดำเนินการตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่งและวรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลจังหวัดเชียงใหม่เห็นว่า การพิจารณาว่าคดีใดจะอยู่ในอำนาจของศาลใดย่อมจะต้องพิจารณาทั้งสภาพแห่งข้อหาของผู้ฟ้องคดีและคำขอบังคับด้วยประกอบกันทั้งสองส่วน คดีนี้ผู้ฟ้องคดีมิได้เรียกร้องเฉพาะค่าเสียหายและระงับการละเมิดเฉพาะส่วนของตนเท่านั้น แต่กล่าวอ้างว่าเป็นการทำลายระบบนิเวศและขอให้ระงับหรือยุติการดำเนินการทั้งโครงการกับขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานที่ประพฤติมิชอบหรือละเลยการปฏิบัติหน้าที่จนเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนด้วย ซึ่งคำขอนี้ไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม เนื่องจากศาลยุติธรรมมิใช่ผู้บังคับบัญชาของฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าว และกฎหมายมิได้ให้อำนาจศาลยุติธรรมในอันที่จะสั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่งหรือสั่งห้ามการกระทำทั้งหมด ดังเช่นที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) รวมทั้งไม่มีอำนาจกำหนดให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลังหรือมีผลไปในอนาคตได้ ตามมาตราดังกล่าววรรคสอง คำขอบังคับของผู้ฟ้องคดีนี้ที่ขอให้ระงับหรือยุติทั้งโครงการนอกเหนือจากส่วนที่ตนเป็นผู้มีส่วนได้เสีย จึงไม่อาจฟ้องขอให้บังคับต่อศาลยุติธรรมได้ รวมถึงการลงโทษเจ้าพนักงานนอกเหนือจากการกระทำผิดทางอาญาก็เป็นอำนาจของผู้บังคับบัญชาหรือหน่วยงานทางปกครองที่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ เมื่อพิเคราะห์สภาพแห่งข้อหาของคำฟ้องและคำขอบังคับทั้งหมดแล้ว จึงเห็นว่าคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีไม่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมตามความเห็นของศาลปกครองกลางเสียทั้งหมดจนสามารถโอนหรือรับฟ้องทั้งคดีไว้พิจารณาในศาลยุติธรรมได้

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีฟ้องขอให้ระงับโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิง ด้านตะวันออกชั่วคราวกับให้ชดใช้ค่าเสียหาย และลงโทษเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่เทศบาลนครเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี ทำการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกโดยการถมดิน ตอกเสาเข็มเพื่อสร้างเขื่อนและสร้างทาง ในการก่อสร้างปรับปรุงดังกล่าวจะต้องกระทำผ่านที่ดินของผู้ฟ้องคดีบริเวณด้านที่ติดกับแม่น้ำปิง เป็นเหตุให้ได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งสามารถแยกข้อหาออกได้เป็น ๒ ข้อหา คือ ๑. ขอให้ระงับโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกชั่วคราวและขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย ๒. ขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ

สำหรับข้อหาแรกนั้น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีคือ เทศบาลนครเชียงใหม่ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓๙ มาตรา ๕๖ และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๖ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการตามโครงการพิพาทด้วยการถมที่ดิน ตอกเสาเข็ม สร้างเขื่อนและสร้างทางเพื่อให้ประชาชนใช้เป็นสถานที่เดินออกกำลังกายและพักผ่อนถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายในการจัดระบบบริการสาธารณะกำหนดขอบเขตพื้นที่โครงการ ฯ ดังกล่าว ดังนั้น เมื่อก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย อีกทั้งคดีนี้นอกจากผู้ฟ้องคดีจะขอให้ชดใช้ค่าเสียหายแล้วยังมีคำขอในข้อ ก. และ จ. โดยขอให้ระงับหรือยุติโครงการริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกเฉพาะส่วนที่ก่อหรืออาจจะก่อความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีไว้จนกว่าจะมีการทบทวนแก้ไขเสียก่อน อันเป็นคำขอให้ศาลมีคำสั่งให้หน่วยงานทางปกครองงดเว้นการกระทำโดยกำหนดเงื่อนไขตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ข้อหานี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง

ส่วนข้อหาที่สองนั้น ผู้ฟ้องคดีขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานที่ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติ หน้าที่โดยมิชอบ แม้ไม่ได้ระบุตัวบทกฎหมายและเลขมาตรา แต่คำขอใช้ถ้อยคำตามประมวลกฎหมายอาญา ข้อหานี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีเป็น ๒ ข้อหา โดยข้อหาแรกที่ขอให้ระงับโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกชั่วคราวและเรียกค่าเสียหายอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง ส่วนข้อหาที่สองที่ขอให้ลงโทษเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญาอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดเชียงใหม่

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๓/๒๕๔๕

วันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแพ่ง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล

ข้อเท็จจริงในคดี

นางนิตยา แสงรัตน์ ได้ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้ตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน ตามโฉนดเลขที่ ๖๐๒๕ ตำบลบางระมาด อำเภอตลิ่งชัน จังหวัดกรุงเทพมหานคร ซึ่งได้ซื้อมาจากเจ้าของเดิม เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๗ กรุงเทพมหานครต้องการที่ดินเพื่อจัดสร้างถนนโครงการพุทธมณฑล สาย ๑ จึงได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ และได้ออกประกาศคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาตลอด เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ดังกล่าวอยู่ในแนวเวนคืน เนื้อที่ ๓ ไร่ ๑ งาน ๖๓ ตารางวา โดยกรุงเทพมหานครได้จ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินให้ไปแล้วร้อยละ ๗๕ ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะชำระเมื่อที่ดินได้มีการรังวัดแบ่งแยกและจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาลถนนพุทธมณฑล สาย ๑ เรียบร้อยแล้ว ต่อมาทางราชการได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทางหลวงแผ่นดินสายธนบุรี-นครชัยศรี-ราชบุรีและได้ตราพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดินสายแยกจรัญสนิทวงศ์ (แยกสะพานสมเด็จพระปิ่นเกล้า) -บางกอกน้อย ทางหลวงสายพิเศษสายบางกอกน้อย-นครชัยศรี ในท้องที่เขตบางกอกน้อย เขตตลิ่งชัน กรุงเทพมหานคร และอำเภอสามพราน อำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๕๒๔ ทำให้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีบางส่วนถูกกรมทางหลวงเวนคืนเพื่อสร้างทางหลวงสายบางกอกน้อย-นครชัยศรี ซ้ำซ้อนกับการเวนคืนที่ดินของกรุงเทพมหานครตามโครงการก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีและกรมทางหลวงต่างปฏิเสธการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินส่วนที่มีการเวนคืนซ้ำซ้อนกัน

ศาลปกครองกลางเห็นว่า ในขณะที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะ เวนคืนในท้องที่ดังกล่าวใช้บังคับ ทางราชการได้ดำเนินการเจรจาขอซื้อที่ดินพิพาทจากเจ้าของที่ดินเดิมโดยการทำสัญญาจะซื้อจะขาย ตามกฎหมายเอกชน และนับตั้งแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาฉบับสุดท้ายหมดอายุแล้ว ก็ไม่มีการประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาลักษณะเดียวกันนี้หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อีกเลย จึงเห็นได้ว่า ทางราชการได้ละความตั้งใจที่จะได้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมาเพื่อสร้างถนนโครงการพุทธมณฑลโดยการเวนคืนตามกฎหมาย แต่หันมาใช้วิธีการซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แทน คดีพิพาทนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิม ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งจะต้องเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้น มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล ฉะนั้นสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาท หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองดังกล่าวข้างต้นไม่ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามนัยมาตรา ๒๗๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

ศาลแพ่งเห็นว่าการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว เป็นการปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานของรัฐตกลงกับราษฎรเจ้าของที่ดินที่จะใช้ตามโครงการนั้นเสียก่อน ถ้าตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน หากตกลงซื้อขายกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้น ก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน เมื่อหน่วยงานของรัฐสามารถตกลงซื้อขายกับเอกชนได้ ซึ่งตามสัญญาจะซื้อจะขายได้ตกลงให้จ่ายค่าทดแทนที่ดินที่จะเวนคืนร้อยละ ๗๕ ของราคาที่ดินนั้น แต่การซื้อขายที่ดินเช่นนี้มิใช่เป็นการซื้อขายโดยปกติทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๕๖ เพราะเจ้าของที่ดินไม่มีสิทธิที่จะหวงกันที่ดินไว้ได้เลย ดังนั้นการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินเช่นนี้จึงเป็นขั้นตอนหรือวิธีการเวนคืนที่ดินอย่างหนึ่ง แม้พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งมีผลบังคับใช้ในขณะนั้นจะไม่ได้บัญญัติวิธีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายกันไว้โดยเฉพาะ แต่การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าของที่ดินได้บัญญัติรับรองสิทธิไว้ในหมวด ๑ ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ มาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งมีวิธีการและหลักเกณฑ์ที่แตกต่างไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอย่างอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓)

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินและเวนคืนที่ดินพิพาทเพื่อก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ในการทำสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ปี ๒๕๐๐ (หนังสือที่ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองมีความหมายรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีนี้เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งและมีฐานะเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ทั้งเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืน ในการตกลงทำสัญญาพิพาท หากเจ้าของที่ดินพิพาท ไม่ยินยอมขาย ทางราชการก็จะดำเนินการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินพิพาทต่อไป จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ โดยใช้อำนาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืนที่ดินพิพาทก็เพื่อใช้ในการก่อสร้างถนนซึ่งเป็นสาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู้ใช้และได้รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืน ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ ระหว่าง นางนิตยา แสงรัตน์ ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

??

??

??

??

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๒/๒๕๔๕

วันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแพ่ง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล

ข้อเท็จจริงในคดี

นางจินตนา เอมสุขหรือเขียวบัว ได้ยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้ตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมที่ดิน ตามโฉนดเลขที่ ๒๙๙๒ ตำบลบางระมาด อำเภอตลิ่งชัน จังหวัดกรุงเทพมหานคร ซึ่งได้จดทะเบียนรับโอนมรดกมาจากนายจันทร์ เอมสุข ผู้เป็นบิดา เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๙๗ กรุงเทพมหานครต้องการที่ดินเพื่อจัดสร้างถนนโครงการพุทธมณฑล สาย ๑ จึงได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ และได้ออกประกาศคณะปฏิวัติและตราพระราชกฤษฎีกาเพื่อขยายอายุพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอีก ๓ ฉบับ บังคับใช้ต่อเนื่องมาตลอด เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๔๙๗ หมดอายุบังคับใช้วันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๑๒ ที่ดินแปลงโฉนดเลขที่ดังกล่าว อยู่ในแนวเวนคืนเนื้อที่ ๑ ไร่ ๓ งาน ๗๙ ตารางวา โดยกรุงเทพมหานครจะได้จ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินราคาไร่ละ ๕,๐๐๐ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๙,๗๓๗.๕๐ บาท ซึ่งได้จ่ายให้ไปแล้ว ร้อยละ ๗๕ เป็นเงิน ๗,๓๐๔ บาท ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ ๒๕ จะได้รับเมื่อที่ดินได้มีการรังวัดแบ่งแยกและจดทะเบียนเป็นทางหลวงเทศบาลถนนพุทธมณฑล สาย ๑ เรียบร้อยแล้ว ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอแบ่งแยกที่ดินออกเป็น ๓ แปลง และได้ยื่นหนังสือต่อกรุงเทพมหานครเพื่อขอรับเงินค่าทดแทนในส่วนที่ดินที่ยังค้างจ่าย แต่กรุงเทพมหานครอ้างว่าผู้ฟ้องคดีได้จดทะเบียนแบ่งหักเป็นที่สาธารณประโยชน์ก่อนที่จะได้เริ่มดำเนินการสำรวจและการจดทะเบียนโอนที่ดินเป็นที่สาธารณประโยชน์ดังกล่าวเป็นไปตามความประสงค์ของผู้ฟ้องคดีเอง ที่ดินของผู้ฟ้องคดีจึงไม่เข้าหลักเกณฑ์ที่จะสามารถเบิกจ่ายค่าทดแทนให้ได้

ศาลปกครองกลางเห็นว่า ในขณะที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ดังกล่าวใช้บังคับ ทางราชการได้ดำเนินการเจรจาขอซื้อที่ดินพิพาทจากเจ้าของที่ดินเดิม โดยการทำสัญญาจะซื้อจะขาย ตามกฎหมายเอกชน และนับตั้งแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาฉบับสุดท้ายหมดอายุแล้ว ก็ไม่มีการประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาลักษณะเดียวกันนี้หรือพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามความในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ หรือพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อีกเลย จึงเห็นได้ว่า ทางราชการได้ละความตั้งใจที่จะได้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีมาเพื่อสร้างถนนโครงการพุทธมณฑลโดยการเวนคืนตามกฎหมาย แต่หันมาใช้วิธีการซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แทน คดีพิพาทนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีกับเจ้าของที่ดินเดิม ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งจะต้องเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล ฉะนั้นสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาท หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองดังกล่าวข้างต้นไม่ คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามนัยมาตรา ๒๗๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

ศาลแพ่งเห็นว่าการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่อยู่ในแนวเขตบริเวณที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว เป็นการปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานของรัฐตกลงกับราษฎรเจ้าของที่ดินที่จะใช้ตามโครงการนั้นเสียก่อน ถ้าตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน หากตกลงซื้อขายกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้น ก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืนเมื่อหน่วยงานของรัฐสามารถตกลงซื้อขายกับเอกชนได้ ซึ่งตามสัญญาจะซื้อจะขายได้ตกลงให้จ่ายค่าทดแทนที่ดินที่จะเวนคืนร้อยละ ๗๕ ของราคาที่ดินนั้น แต่การซื้อขายที่ดินเช่นนี้มิใช่เป็นการซื้อขาย โดยปกติทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๕๖ เพราะเจ้าของที่ดินไม่มีสิทธิที่จะหวงกันที่ดินไว้ได้เลย ดังนั้นการทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินเช่นนี้จึงเป็นขั้นตอนหรือวิธีการเวนคืนที่ดินอย่างหนึ่ง แม้พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งมีผลบังคับใช้ในขณะนั้นจะไม่ได้บัญญัติวิธีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายกันไว้โดยเฉพาะ แต่การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยการตกลงซื้อขายระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าของที่ดินได้บัญญัติรับรองสิทธิไว้ในหมวด ๑ ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ มาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งมีวิธีการและหลักเกณฑ์ที่แตกต่างไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือ คำสั่งอย่างอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓)

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา อ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฯ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองหรือไม่

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดี ทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินและเวนคืนที่ดินพิพาทเพื่อก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๑ ในการทำสัญญาผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ปี ๒๕๐๐ (หนังสือที่ นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อน หากตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองมีความหมายรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีนี้เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งและมีฐานะเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ทั้งเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืน ในการตกลงทำสัญญาพิพาท หากเจ้าของที่ดินพิพาท ไม่ยินยอมขาย ทางราชการก็จะดำเนินการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินพิพาทต่อไป จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ โดยใช้อำนาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืนที่ดินพิพาทก็เพื่อใช้ในการก่อสร้างถนนซึ่งเป็นสาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู้ใช้และได้รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ ระหว่างนางจินตนา เอมสุข หรือ เขียวบัว ผู้ฟ้องคดี กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๑/๒๕๔๕

วันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒)

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแขวงพระโขนง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๔ บริษัทเสรีชัยยุทธภัณฑ์ จำกัด ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกรมศุลกากร ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง ความว่า ผู้ฟ้องคดี ได้ประมูลซื้อน้ำมันเตาของกลางจากการขายทอดตลาดของผู้ถูกฟ้องคดี จำนวน ๒๗,๐๐๐ ลิตร ซึ่งแยกเก็บบรรจุไว้สองแห่ง คือ บรรจุอยู่ในรถยนต์บรรทุก จำนวน ๑๒,๐๐๐ ลิตร และบรรจุอยู่ในเรือเหล็กชื่อ "วิกรม" จำนวน ๑๕,๐๐๐ ลิตร เป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น ๑๓๕,๐๐๐ บาท โดยผู้ฟ้องคดีได้ชำระเงินจำนวนดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีครบถ้วนแล้วเมื่อวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๔ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้รับมอบน้ำมันเตาที่บรรจุอยู่ในรถยนต์บรรทุกจำนวน ๑๒,๐๐๐ ลิตรเรียบร้อยแล้ว ส่วนน้ำมันเตาที่เหลือจำนวน ๑๕,๐๐๐ ลิตร ซึ่งบรรจุอยู่ในเรือ "วิกรม" ผู้ฟ้องคดีได้ติดต่อขอรับมอบจากผู้ถูกฟ้องคดีมาโดยตลอด แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบได้เนื่องจากเรืออยู่ในสภาพชำรุดผุกร่อนมาก และเรือได้จมลงเมื่อวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือบอกเลิกสัญญาซื้อขายน้ำมันเตา ดังกล่าว กับขอรับเงินจำนวน ๗๕,๐๐๐ บาทพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีคืนจากผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การและยื่นคำร้องว่าคดีมิได้อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง แต่อยู่ในเขตอำนาจของศาลแพ่ง ศาลปกครองกลางเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมิเคยได้โต้แย้งสิทธิหรือปฏิเสธสิทธิของผู้ฟ้องคดีตามสัญญาซื้อขายภายใต้หลักกฎหมายแพ่ง แต่อย่างใด รวมทั้งผู้ฟ้องคดีมิเคยได้รับแจ้งเหตุใดๆ ของการไม่คืนเงินหรือความล่าช้านั้นอย่างเป็นทางการอันเป็นกรณีของการปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยทั่วไปของผู้ถูกฟ้องคดี และหากผู้ถูกฟ้องคดีประสงค์จะโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดีตามสัญญาซื้อขาย ผู้ถูกฟ้องคดีก็สมควรกระทำโดยการมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ เพราะฉะนั้น เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ จึงเกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีละเลยหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง

ศาลแขวงพระโขนงเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีจะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ตามคำฟ้อง ของผู้ฟ้องคดีได้แสดงโดยแจ้งชัดถึงเหตุแห่งการฟ้องว่า เป็นเรื่องสืบเนื่องจากการผิดสัญญาซื้อขายน้ำมันเตา เพราะผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบน้ำมันเตาที่ขาดหายไปจำนวน ๑๕,๐๐๐ ลิตร ให้แก่ ผู้ฟ้องคดีได้ ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ชำระเงินคืนจำนวน ๗๕,๐๐๐ บาทพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จนกว่าจะชำระเสร็จ แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร อันถือเป็นการเพิกเฉยปฏิเสธไม่ชำระหนี้ซึ่งเป็นกรณีลูกหนี้ผิดนัดชำระหนี้ธรรมดา อันเป็นการผิดสัญญาทางแพ่ง ซึ่งต้องบังคับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยซื้อขายและว่าด้วยหนี้ คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลแขวงพระโขนง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขายทอดตลาดทรัพย์ของกลางของกรมศุลกากร อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีที่มีการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

คดีนี้ เอกชนผู้ฟ้องคดีประมูลซื้อน้ำมันเตาทรัพย์ของกลาง จำนวน ๒๗,๐๐๐ ลิตร จากการขายทอดตลาดของกรมศุลกากร ผู้ถูกฟ้องคดี และได้ชำระเงินครบถ้วนแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีสามารถส่งมอบน้ำมันเตาให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้เพียงบางส่วนเท่านั้น ผู้ฟ้องคดีจึงติดต่อขอรับเงินค่าน้ำมันเตาในส่วนที่ขาดคืนจากผู้ถูกฟ้องคดีและบอกเลิกสัญญา ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีนิติสัมพันธ์กัน อันเนื่องมาจากการขายทอดตลาดทรัพย์ของกลาง การดำเนินการจัดการขายทอดตลาดทรัพย์ของกลางของ ผู้ถูกฟ้องคดีนั้น เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นการที่ผู้ซื้อและผู้ขายอยู่ในฐานะที่เท่าเทียมกัน การที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะขายทรัพย์ของกลางให้แก่เอกชนผู้ใดนั้น โดยปกติทั่วไปแล้วจะต้องขายให้แก่ผู้สู้ราคาสูงสุด อันเป็นความผูกพันกันตามปกติระหว่างเอกชนกับเอกชน กรมศุลกากรมิได้อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชนผู้ฟ้องคดีนี้แต่อย่างใด นอกจากนี้ ตามพระราชบัญญัติศุลกากร พุทธศักราช ๒๔๖๙ มาตรา ๑๑๒ เบญจ เพียงกำหนดให้อำนาจอธิบดีกรมศุลกากรที่จะนำของซึ่งกักไว้โดยมิได้ชำระอากรให้ถูกต้องออกขายทอดตลาดได้เท่านั้น แต่ไม่มีบทบัญญัติให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการดำเนินการขายทอดตลาดไว้เป็นพิเศษ นอกเหนือหรือแตกต่างไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คงมีเพียงมาตรา ๓ เท่านั้นที่ให้อำนาจอธิบดีกรมศุลกากรออกข้อบังคับตามที่เห็นจำเป็น และแม้อธิบดีกรมศุลกากรจะได้ออกข้อบังคับเกี่ยวกับการขายของกลางไว้แล้วก็ตาม แต่หามีแนวปฏิบัติหรือรายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องนี้ไม่ กรณีจึงมีข้ออ้างเพียงว่าผู้ถูกฟ้องคดีกระทำผิดสัญญาซื้อขาย ซึ่งผู้ฟ้องคดีบอกเลิกสัญญาแล้ว ดังนั้นสิทธิหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ว่าด้วยการซื้อขายและว่าด้วยหนี้ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับหนังสือทวงถามแล้วไม่มีการตอบรับหรือยืนยันว่าจะชำระหนี้ให้ตามที่ทวงถามซึ่งอาจถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติตามนั้น แต่กลับเพิกเฉยโดยมิได้แจ้งเหตุผลใดๆ ให้ผู้ฟ้องคดีทราบ จึงเป็นเรื่องปกติธรรมดาของบุคคลที่มีข้อโต้แย้งสิทธิตามสัญญาทางแพ่งกัน คดีนี้จึงมิใช่คดีที่ฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขายทอดตลาดทรัพย์ของกลางของกรมศุลกากร ระหว่าง บริษัท เสรียุทธภัณฑ์ จำกัด ผู้ฟ้องคดี และ กรมศุลกากร ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแขวงพระโขนง

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๐/๒๕๔๕

วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบกับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง และศาลที่ส่งความเห็นมีความเห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของตน แต่ศาลที่รับความเห็นมีความเห็นว่า คดีนั้นอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัยโดยรองศาสตราจารย์ วันชัย ศิริชนะ ปลัดทบวงมหาวิทยาลัย ได้ยื่นฟ้องนายสุชาติ เมืองแก้ว ที่ ๑ และศาสตราจารย์เกษม

วัฒนชัย ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลแพ่ง อ้างว่า ในขณะที่จำเลยที่ ๑ ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักนโยบายและแผนอุดมศึกษา และจำเลยที่ ๒ ดำรงตำแหน่งปลัดทบวงมหาวิทยาลัย มีหน้าที่ควบคุมดูแลการเก็บรักษาเงินและการเบิกจ่ายเงินในโครงการวิจัยเกี่ยวกับโรคเอดส์ของทบวงมหาวิทยาลัยได้ปล่อยปละละเลยไม่ควบคุมผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นช่องทางให้นายทวีศักดิ์ บัวพนัส กับพวก กระทำการทุจริตปลอมใบถอนเงินและยักยอกเงินของโจทก์ไปจำนวน ๑๗,๔๑๗,๐๒๐ บาท ซึ่งโจทก์สามารถติดตามเงินคืนมาได้บางส่วนคงขาดอีก ๑๐,๑๔๖,๕๘๐ บาท ซึ่งจำเลยทั้งสองต้องร่วมรับผิดชอบใช้คืนโจทก์รวมต้นเงินและดอกเบี้ยจำนวน ๑๐,๗๙๐,๘๑๘.๓๓ บาท ต่อมาจำเลยทั้งสองให้การโต้แย้งว่า จำเลยทั้งสองเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองกลาง เนื่องจากมูลคดีในการฟ้องคดีนี้เกิดจากการที่กระทรวงการคลังมีคำสั่งให้โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสองในเรื่องความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๑๐ ทำให้จำเลยทั้งสองถูกกระทบกระเทือนสิทธิหรืออาจถูกกระทบกระเทือนสิทธิโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จำเลยทั้งสองมีสิทธิที่จะดำเนินคดีโจทก์ต่อศาลปกครองกลางได้ และจำเลยทั้งสองได้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองกลางและศาลปกครองกลางได้รับเรื่องไว้พิจารณาแล้ว โจทก์ไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยทั้งสองต่อศาลแพ่งและขอให้ศาลแพ่งรอการพิจารณาคดีนี้ไว้และทำความเห็นส่งให้ศาลปกครองกลางตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องโดยอาศัยนิติเหตุทางกฎหมายแพ่งเรื่องละเมิดเป็นฐานแห่งสิทธิโดยอ้างในคำฟ้องสรุปโดยย่อว่า จำเลยทั้งสองปฏิบัติหน้าที่ประมาทเลินเล่อ ไม่ควบคุมดูแลการเบิกจ่ายเงินตามระเบียบของราชการทำให้มีการปลอมใบถอนเงินไปเรียกเก็บเงินโดย ไม่ชอบแม้จำเลยทั้งสองจะอ้างว่ากระทรวงการคลังได้พิจารณาแล้วเห็นว่าจำเลยต้องร่วมรับผิดชดใช้เงินให้โจทก์จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่คำสั่งดังกล่าวมิใช่มูลเหตุแห่งคดีนี้ เพราะคำสั่งมิได้เป็นเหตุให้เกิดละเมิดตามฟ้อง ดังนั้น คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทที่เกิดจากมูลเหตุทางปกครองตามกฎหมายมหาชนแต่มีมูลเหตุตามกฎหมายแพ่ง ศาลแพ่งจึงมีอำนาจพิจารณาคดีนี้ได้ ศาลแพ่งจึงส่งความเห็นไปยังศาลปกครองกลางตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องจำเลยทั้งสอง ซึ่งขณะเกิดเหตุเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของโจทก์กล่าวหาว่า จำเลยทั้งสองละเลยต่อหน้าที่ไม่ควบคุมตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของนายทวีศักดิ์ บัวพนัส ผู้ใต้บังคับบัญชา จนเป็นเหตุให้นายทวีศักดิ์ บัวพนัส กระทำการทุจริตปลอมใบถอนเงินและยักยอกเงินไปทำให้โจทก์เสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาท อันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น คดีจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง ในเรื่องดังกล่าว

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทของข้าราชการจนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๒๔ ประกอบมาตรา ๒๓ วรรคหนึ่ง กำหนดให้สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัย มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการประจำทั่วไปของทบวงมหาวิทยาลัย และราชการที่คณะรัฐมนตรีมิได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของกรมใดกรมหนึ่งหรือมหาวิทยาลัยใดมหาวิทยาลัยหนึ่งในสังกัดทบวงโดยเฉพาะ รวมทั้งมีหน้าที่ดูแลการดำเนินงานของโครงการวิจัยเกี่ยวกับโรคเอดส์ตามนโยบายของรัฐบาล สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัยจึงเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ขณะเกิดเหตุ นายสุชาติ เมืองแก้ว และศาสตราจารย์เกษม วัฒนชัย เป็นข้าราชการในสังกัดทบวงมหาวิทยาลัย ย่อมเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ นายสุชาติและศาสตราจารย์เกษมได้รับแต่งตั้งเป็นอนุกรรมการบริหารโครงการวิจัยเกี่ยวกับโรคเอดส์ มีหน้าที่ควบคุมดูแลการเก็บรักษาและการเบิกจ่ายเงินของนายทวีศักดิ์ บัวพนัส ข้าราชการผู้ใต้บังคับบัญชา เมื่อสำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัย ยื่นฟ้องบุคคลทั้งสองว่าได้กระทำการโดยประมาทเลินเล่อลงลายมือชื่ออนุมัติให้มีการเบิกจ่ายในใบถอนเงินโดยมิได้ขีดเส้นหน้าจำนวนเงินและตัวอักษรเพื่อป้องกันมิให้มีการพิมพ์จำนวนเงินเพิ่มเติมอันเป็นการไม่ปฏิบัติตามทางปฏิบัติราชการเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงิน จนเป็นเหตุให้สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัยได้รับความเสียหาย กรณีนี้จึงถือได้ว่าเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาล ปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๗/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทของข้าราชการจนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนราชการ ระหว่าง สำนักงานปลัดทบวงมหาวิทยาลัยโจทก์ กับนายสุชาติ เมืองแก้ว จำเลยที่ ๑ และศาสตราจารย์เกษม วัฒนชัย จำเลยที่ ๒ อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๙/๒๕๔๕

วันที่ ๑๒ มิถุนายน ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแพ่งธนบุรี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน ให้ศาลนั้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ นางประสงค์ และนายประวิทย์ พินเผือก โดยนายธวัชชัย ประทุมมา ผู้รับมอบอำนาจ เป็นโจทก์ยื่นฟ้องร้อยตำรวจโท สวัสดิ์ ภักดี รองสารวัตรแผนกสืบตรวจตราและควบคุม สังกัดกองกำกับการสวัสดิภาพเด็กและเยาวชน กองบัญชาการตำรวจนครบาล สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นจำเลยต่อศาลแพ่งธนบุรี ความว่า เมื่อวันที่ ๒๕ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ ร้อยตำรวจโทสวัสดิ์ ภักดี จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ จำเลยที่ ๒ ได้เข้าตรวจค้นและจับกุมนายประวิทย์หรือนุ้ย พินเผือก ในข้อหาจำหน่ายยาเสพติดให้โทษประเภท ๑ (ยาบ้า) ณ บริเวณนอกรั้วบ้านของนายวันชัย และนางประสงค์ พินเผือก ซึ่งเป็นบิดามารดาของนายประวิทย์ แต่เนื่องจากขณะเกิดเหตุจำเลยที่ ๑ กับพวก แต่งกายนอกเครื่องแบบและไม่ได้แจ้งหรือแสดงตนให้นายประวิทย์ทราบว่า จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าพนักงานตำรวจทั้งไม่มีหมายจับและหมายค้นมาแสดง นายประวิทย์จึงสำคัญข้อเท็จจริงผิดไปว่าจำเลยที่ ๑ กับพวก เป็นคนร้ายกำลังจะเข้าทำร้ายตนและได้ร้องเรียกนายวันชัย ผู้เป็นบิดา ให้ช่วยเหลือ นายวันชัย พินเผือก และนางตุ๊กตา ไทยบรรจงได้ออกจากบ้านมายังบริเวณประตูรั้วพร้อมอาวุธปืนที่ยังไม่ได้บรรจุกระสุนเพื่อที่จะช่วยเหลือนายประวิทย์โดยไม่ทราบว่าจำเลยที่ ๑ กับพวกเป็นเจ้าหน้าที่ตำรวจ หลังจากนั้นจำเลยที่ ๑ ได้แสดงตัวเป็นเจ้าหน้าที่ตำรวจ นางตุ๊กตาจึงได้กระชากแขนนายวันชัยเพื่อให้เข้าไปในบ้านจนนายวันชัยล้มลง จำเลยที่ ๑ จึงตามเข้าไปในบริเวณบ้านและใช้อาวุธปืนยิงนายวันชัยจนถึงแก่ความตายโดยนายวันชัยไม่ได้ต่อสู้หรือขัดขวางการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตำรวจแต่อย่างใด ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่เป็นจำนวนเงิน ๗๖๗,๗๖๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ ตลอดจนให้จำเลยทั้งสองชำระค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความในอัตราอย่างสูงแทน ศาลแพ่งธนบุรีเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐให้รับผิดในทางละเมิดเนื่องจากการปฏิบัติตามหน้าที่ และฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่จำเลยที่ ๑ อยู่ในสังกัดร่วมรับผิดในผลแห่งละเมิดของจำเลยที่ ๑ คดีโจทก์จึงต้องห้ามมิให้ฟ้องจำเลยที่ ๑ ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ ส่วนจำเลยที่ ๒ นั้นคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๑๑ และมาตรา ๑๔ และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงมีคำสั่งไม่รับฟ้อง

นางประสงค์ พินเผือก จึงยื่นฟ้องสำนักงานตำรวจแห่งชาติต่อศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ ๓ ธันวาคม ๒๕๔๔ ซึ่งศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจในการดำเนินการตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญา จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองกลางที่จะมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งแต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลยุติธรรมตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ จึงให้ รอการพิจารณาสั่งรับคดีนี้ไว้พิจารณาชั่วคราวและส่งความเห็นให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา การฟ้องเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการที่เจ้าพนักงานตำรวจ ทำการตรวจค้นจับกุมบุคคลตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า โดยหลักการดำเนินกิจการหรือการกระทำต่าง ๆ ของรัฐทุกระบบจะต้องถูกตรวจสอบได้โดยศาล สำหรับศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการกระทำทางปกครองซึ่งตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีที่มีการฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือในคดีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือในคดีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร หรือเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันเป็นการตรวจสอบการกระทำทางปกครอง ส่วนศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวงที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑ ซึ่งได้แก่ คดีแพ่ง คดีอาญา และคดีอื่น ๆ ที่มีกฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ

สำหรับในคดีอาญานั้น เป็นเรื่องของขั้นตอนการดำเนินการเพื่อนำไปสู่การลงโทษผู้กระทำความผิดทางอาญา อย่างไรก็ตาม ในขั้นตอนการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐ คือพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการนั้น อาจจะมีการกระทำทางปกครองปะปนอยู่ด้วย ถ้าขั้นตอนใดเป็นการกระทำที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง การกระทำดังกล่าวจะอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม แต่ถ้าการกระทำใดที่พนักงานสอบสวนหรือพนักงานอัยการกระทำนอกเหนือหรือมิได้กระทำตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และเป็นการกระทำที่เข้าเกณฑ์เป็นกรณีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี ปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การกระทำนั้น จะอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลปกครอง

การที่ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐว่าเจ้าพนักงานตำรวจซึ่งเป็น เจ้าหน้าที่ในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีไปทำการจับกุมตรวจค้นตัวคนร้ายแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีและขอให้ชดใช้ค่าเสียหายนั้น เห็นได้ว่าผู้ฟ้องคดีมุ่งประสงค์จะเรียกค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการที่เจ้าพนักงานตำรวจเข้าไปทำการจับกุมตรวจค้นตัวบุคคลแล้วก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีซึ่งการ จับกุมตรวจค้นดังกล่าวถือได้ว่าเป็นขั้นตอนการดำเนินการของเจ้าพนักงานตามที่ประมวลกฎหมายพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะโดยตรงไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลยุติธรรม มีอำนาจที่จะเยียวยาความเสียหายดังกล่าวได้

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการที่เจ้าพนักงานตำรวจทำการตรวจค้นจับกุมบุคคลตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาระหว่างนางประสงค์ พินเผือก ผู้ฟ้องคดี และสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่งธนบุรี ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๖/๒๕๔๕

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๘/๒๕๔๕

วันที่ ๑๒ มิถุนายน ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลปกครองสงขลา

ระหว่าง

ศาลจังหวัดสงขลา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองสงขลาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องและศาลที่รับฟ้องเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของตน จึงได้จัดทำความเห็น

ส่งไปให้ศาลที่คู่ความร้องว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจ แต่ศาลผู้รับความเห็นมีความเห็นว่าคดีนั้นอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของตนเช่นกัน ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๗ กันยายน ๒๕๔๔ บริษัท ไตรยูเนียน จำกัด โดยนายธนชาติ ธรรมโชติ ผู้รับมอบอำนาจ ได้ยื่นฟ้องมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ต่อศาลปกครองสงขลา อ้างว่า เมื่อวันที่

๙ กันยายน ๒๕๔๐ บริษัทไตรยูเนียน จำกัด ได้ทำสัญญารับจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลาง ๑ หลัง ณ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตสุราษฎร์ธานี ตำบลมะขามเตี้ย อำเภอเมืองสุราษฎร์ธานี จังหวัดสุราษฎร์ธานี กับมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ค่าจ้างก่อสร้างเป็นเงิน ๑๓๔,๐๐๐,๐๐๐ บาท กำหนดแล้วเสร็จภายในวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๔๒ แต่เนื่องจากในระหว่างปฏิบัติตามสัญญา มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ได้แก้ไขเปลี่ยนแปลงรูปแบบรายการก่อสร้างอาคารดังกล่าวหลายครั้ง จึงได้มีการขยายระยะเวลาก่อสร้างออกไปและในครั้งหลังสุดมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ได้อนุมัติให้ต่อสัญญาออกไปโดยให้สัญญาสิ้นสุดในวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๔ แต่การต่อสัญญาดังกล่าวได้มีขึ้นเมื่อล่วงเลยระยะเวลาสิ้นสุดของสัญญาไปแล้วถึง ๖ เดือน เป็นเหตุให้บริษัทไตรยูเนียน จำกัด ได้รับความเสียหายจากการก่อสร้างอย่างร้ายแรง ประกอบกับต่อมาได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมงานนอกเหนือจากแบบก่อสร้างโดยมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ได้มอบหมายให้บริษัทโพร์เอส จำกัด ซึ่งเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างและเป็นตัวแทนของมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ทำการเปลี่ยนแปลงแก้ไขแบบก่อสร้างและคำนวณราคาเพื่อเป็นแนวทางในการขยายเวลาก่อสร้าง และมีพฤติการณ์อันเป็นที่เข้าใจกันระหว่างบริษัทไตรยูเนียน จำกัด และมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ว่า จะมีการต่อสัญญาให้กับบริษัทไตรยูเนียน จำกัด โดยขยายระยะเวลาก่อสร้างออกไปจนถึงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๔ หลังจากสัญญาสิ้นสุดเมื่อวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๔ บริษัท ไตรยูเนียน จำกัด จึงเข้าปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาที่ได้ตกลงกันด้วยวาจาและตามพฤติการณ์ที่แสดงต่อกันโดยปริยาย แต่ปรากฏว่ามหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ได้มีหนังสือ ที่ ทม ๑๒๐๑/๒๙๕๐ ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๔๔ บอกเลิกสัญญากับบริษัท ไตรยูเนียน จำกัด ตั้งแต่วันที่ ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๔๔ เป็นต้นไป และขอใช้สิทธิเรียกร้องค่าเสียหายตามสัญญาโดยอ้างเหตุว่า บริษัท ไตรยูเนียน จำกัด ไม่อาจทำการก่อสร้างให้แล้วเสร็จตามสัญญาได้ จึงขอให้ศาลพิพากษาให้มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ชดใช้ค่าเสียหายอันเนื่องมาจากสัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าวเป็นจำนวนเงิน ๕๑,๕๒๒,๙๖๕.๕๖ บาท และขอให้ศาลมีคำสั่งให้มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ระงับการประมูลการก่อสร้างและระงับการก่อสร้างอาคารไว้ชั่วคราว และให้แต่งตั้งผู้เชี่ยวชาญประเมินผลงานที่บริษัทไตรยูเนียน จำกัด ได้ทำไปแล้ว ตลอดจนขอให้เพิกถอนคำสั่งของมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ที่กล่าวหาว่า บริษัทไตรยูเนียน จำกัด ปฏิบัติผิดสัญญาและบอกเลิกสัญญาดังกล่าวตามหนังสือมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ที่ ทม ๑๒๐๑/๒๙๕๐ ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๔๔ ซึ่งต่อมา เมื่อวันที่ ๒๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ โดยนายนิพล ผดุงทอง พนักงานอัยการ ทนายผู้ถูกฟ้องคดี ได้ยื่นคำร้องต่อศาลปกครองสงขลาว่า คดีนี้เป็นการเรียกค่าเสียหายทางแพ่งตามสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลางเป็นสัญญาต่างตอบแทน ซึ่งถ้าผู้ฟ้องคดีก่อสร้างอาคารดังกล่าวไม่ถูกต้องครบถ้วนตามแบบแปลนในสัญญาก็เป็นการผิดสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีก็ปฏิเสธการชำระหนี้ได้ สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารดังกล่าวก็ใช้เพื่อประโยชน์ทางวิชาการของผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการ พนักงาน และบุคคลในความรับผิดชอบของผู้ถูกฟ้องคดีเท่านั้นที่ใช้ประโยชน์ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะตามนัยมาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดี จึงเห็นว่า สัญญานี้เป็นสัญญาทางแพ่ง หาใช่สัญญาที่จัดให้มีบริการสาธารณะตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจรับไว้พิจารณา แต่คดีควรอยู่ในอำนาจของศาลจังหวัดสงขลา และขอให้ศาลปกครองสงขลาวินิจฉัยชี้ขาดเรื่องเขตอำนาจศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐

ศาลปกครองสงขลาเห็นว่า สัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครอง เนื่องจากคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ เป็นส่วนราชการสังกัดทบวงมหาวิทยาลัย ตามมาตรา ๓๒ (๑๗) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๔) พ.ศ. ๒๕๓๙ และมีฐานะเป็นกรม ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ประกอบกับสัญญาดังกล่าวมีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ นอกจากนั้น วัตถุประสงค์แห่งสัญญาคือ อาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลางยังมีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับการดำเนินการของมหาวิทยาลัยในการจัดทำบริการสาธารณะด้านการศึกษา จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และคดีอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองสงขลา ศาลปกครองสงขลาจึงส่งความเห็นไปยังศาลจังหวัดสงขลาตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลจังหวัดสงขลาเห็นว่า สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลางระหว่างบริษัทไตรยูเนียน จำกัด กับมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาที่มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ทำในสถานะทางกฎหมายที่เท่ากับบริษัท ไตรยูเนียน จำกัด ซึ่งจะต้องใช้กฎหมายเอกชนคือ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์บังคับแก่สัญญาดังกล่าว และการที่สัญญาดังกล่าวมีข้อสัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐและไม่ค่อยพบในสัญญาตามกฎหมายเอกชนนั้น ไม่เป็นข้อบ่งชี้ที่เพียงพอว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครอง แต่อย่างใด เพราะเป็นข้อสัญญาที่เกิดจากเจตนาเสนอสนองตรงกันของคู่สัญญาตามปกติ เพียงแต่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งมีอำนาจต่อรองเหนือกว่าคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเท่านั้นจึงเกิดมีข้อสัญญาที่มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ได้เปรียบขึ้น ซึ่งในปัจจุบันได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม พ.ศ. ๒๕๔๐ เพื่อควบคุมข้อสัญญาดังกล่าวแล้ว จึงเห็นว่าคดีดังกล่าวอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลาง ระหว่างบริษัทไตรยูเนียน จำกัด กับมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีในคดีนี้เป็นข้อพิพาท อันเนื่องมาจากการปฏิบัติในฐานะผู้รับจ้างกับผู้ว่าจ้างตามสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลาง ณ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ซึ่งเป็นสัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี และโดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ซึ่งจากข้อเท็จจริง ในคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นส่วนราชการสังกัดทบวงมหาวิทยาลัยตามมาตรา ๓๒ (๑๗) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๔) พ.ศ. ๒๕๓๙ และมีฐานะเป็นกรมตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มีวัตถุประสงค์ในการให้การศึกษา ผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และสัญญาจ้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีในกรณีนี้เป็นสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลาง ทั้งนี้ การศึกษาเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคารมหาวิทยาลัยของรัฐซึ่งเป็นถาวรวัตถุเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะดังกล่าวให้บรรลุผลจึงเป็นสิ่งสาธารณูปโภคที่ประชาชนสามารถเข้าใช้ประโยชน์ได้โดยตรง และเนื่องจากวัตถุแห่งสัญญานี้คือ การรับจ้างก่อสร้างอาคารในมหาวิทยาลัยของรัฐ จึงถือได้ว่าเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองมอบให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค

ดังนั้น สัญญานี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญานี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๔๕

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครื่องมือกลาง ระหว่างบริษัทไตรยูเนียน จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองสงขลา

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๗/๒๕๔๕

วันที่ ๑๒ มิถุนายน ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแพ่งธนบุรี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) และวรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีที่มีการนำคดีซึ่งมีข้อเท็จจริงเรื่องเดียวกันฟ้องต่อศาลที่มีเขตอำนาจแตกต่างกันตั้งแต่สองศาลขึ้นไป และศาลเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในอำนาจของศาลใดศาลหนึ่งที่รับฟ้อง

ข้อเท็จจริงในคดี

นายจำนงค์ ธรรมมโนวานิช กับพวก ยื่นเรื่องร้องทุกข์และเพิ่มเติมคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างว่า กรุงเทพมหานคร และ

สำนักงานเขตบางแค กำหนดจุดก่อสร้างสะพานคนเดินข้ามถนนเพชรเกษม บริเวณห้างเทสโก้ โลตัส ซุปเปอร์เซ็นเตอร์ สาขาบางแค โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้สะพานอยู่หน้าร้านค้าของนายจำนงค์ และเจ้าพนักงานท้องถิ่น (สำนักงานเขตบางแค) เคยมีคำสั่งแจ้งให้บริษัทโชคประพันธ์ก่อสร้าง จำกัด ผู้ดำเนินการก่อสร้าง ระงับการก่อสร้างสะพานลอยดังกล่าวแล้วตามมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ แต่บริษัทโชคประพันธ์ก่อสร้าง จำกัด อุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นและคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยให้เพิกถอนคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยนายจำนงค์ ธรรมมโนวานิช กับพวก ผู้ฟ้องคดีขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งดังนี้

๑. ให้กรุงเทพมหานครระงับการก่อสร้างสะพานคนเดินข้าม

๒. ให้หน่วยงานของรัฐชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี

๓. ให้กำหนดจุดก่อสร้างสะพานคนเดินข้ามใหม่

๔. เพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒

ในขณะเดียวกัน นายจำนงค์ ธรรมมโนวานิช เป็นโจทก์ฟ้องบริษัทเอกชัย ดิสทริบิวชั่น ซิสเต็ม จำกัด (เจ้าของห้างเทสโก้ โลตัสฯ) ที่ ๑ และบริษัทโชคประพันธ์ก่อสร้าง จำกัด (ผู้รับเหมาก่อสร้างสะพานคนเดินข้าม) ที่ ๒ เป็นจำเลยต่อศาลแพ่งธนบุรี อ้างว่าการก่อสร้างสะพานลอยคนเดินข้ามถนนเพชรเกษมทำให้อาคารร้านค้าของโจทก์เสียหายและรายได้จากการค้าลดลง ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันชำระค่าเสียหายและรื้อถอนเสาตอม่อสะพานดังกล่าวออกไปและทำให้ทางเท้ากลับคืนสู่สภาพเดิม และต่อมาศาลแพ่งธนบุรีได้มีคำสั่งเรียกกรุงเทพมหานครเข้าเป็นจำเลยร่วมตามที่โจทก์ร้องขอ

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ เมื่อศาลปกครองกลางรับโอนคดีไว้พิจารณาพิพากษาตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว ศาลอื่นที่รับคดีนั้นไว้พิจารณาก่อนศาลปกครองกลางเปิดทำการมีอำนาจพิจารณาคดีนั้นต่อไปหรือไม่

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติรับรองสิทธิในการฟ้องร้องคดีต่อศาลไว้ในมาตรา ๒๘ วรรคสอง ว่า "บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่ รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้ สามารถยกบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้เพื่อใช้สิทธิทางศาลหรือยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้คดีในศาลได้" และในขณะเดียวกันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยก็ได้กำหนดลักษณะคดี ที่บุคคลจะใช้สิทธิทางศาลแตกต่างกันระหว่างคดีปกครองและคดีประเภทอื่น โดยในมาตรา ๒๗๖ วรรคหนึ่ง บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองโดยเฉพาะ คดีปกครองทุกคดี จึงควรได้รับการพิจารณาและพิพากษาในศาลปกครอง ทั้งนี้เพื่อให้แนวบรรทัดฐานที่ต่อเนื่องและสอดคล้องกันตามหลักกฎหมายปกครอง เมื่อศาลปกครองเปิดทำการแล้ว ศาลอื่นย่อมไม่มีอำนาจรับคดีปกครองไว้พิจารณาพิพากษา เว้นแต่เป็นคดีปกครองที่ยื่นฟ้องต่อศาลยุติธรรมไว้ก่อนที่ศาลปกครองจะเปิดทำการ ศาลยุติธรรมนั้นย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นต่อไปได้ เพื่อเป็นการคุ้มครองบุคคล ในการใช้สิทธิทางศาล ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒/๒๕๔๔ ระหว่างศาลจังหวัดน่านและศาลปกครองกลาง

คดีนี้นายจำนงค์ ธรรมมโนวานิช กับพวก ซึ่งอ้างว่าได้รับความเสียหายจากการออกคำสั่งทางปกครองของหน่วยงานของรัฐได้ยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และยื่นเรื่องอุทธรณ์คำสั่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นต่อคณะกรรมการควบคุมอาคาร ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ อันเป็นการดำเนินคดีปกครองต่อหน่วยงานบริหารก่อนมีการจัดตั้งศาลปกครอง ต่อมาเมื่อศาลปกครองเปิดทำการ ศาลปกครองกลางจึงได้รับโอนคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษาตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่ต้องการให้คดีปกครองทุกคดีได้รับการพิจารณาพิพากษาในศาลปกครอง เมื่อศาลปกครองกลางได้รับโอนคดีปกครองใดไว้พิจารณาแล้ว แม้ศาลอื่นได้รับคดีปกครองนั้นไว้พิจารณาก่อนศาลปกครอง เปิดทำการก็ตาม ศาลอื่นนั้นย่อมไม่อาจรับคดีนั้นไว้พิจารณาพิพากษาต่อไปได้ ข้อเท็จจริงในคดีนี้ แตกต่างจากคดีในคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒/๒๕๔๔ ระหว่างศาลจังหวัดน่านและศาลปกครองกลาง ซึ่งในคดีก่อนไม่มีการยื่นเรื่องใด ๆ ให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์พิจารณา จึงไม่มีกรณีที่ศาลปกครองกลางจะต้องรับโอนคดีตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

อย่างไรก็ตามคดีที่นายจำนงค์กับพวกเป็นโจทก์ยื่นฟ้องบริษัทเอกชัย ดิสทริบิวชั่น ซิสเต็ม จำกัด ที่ ๑ และ บริษัทโชคประพันธ์ก่อสร้าง จำกัด ที่ ๒ เป็นจำเลยต่อศาลแพ่งธนบุรี โดยมีข้อหาหนึ่งอ้างว่า "...จำเลยที่ ๒ โดยการว่าจ้างของจำเลยที่ ๑ ได้ลงมือขุดเจาะเสาเข็ม เพื่อทำการหล่อเสาตอม่อของสะพานลอยคนเดินข้าม จำเลยที่ ๒ กระทำโดยไม่ใช้ความระมัดระวังเยี่ยงวิญญูชน ทั่วไปจะพึงใช้ความระมัดระวัง เป็นเหตุให้อาคารร้านค้าของโจทก์ได้รับความเสียหาย ผนังตึกและฝ้าเพดานแตกร้าวเป็นทางยาว หากจะซ่อมแซมให้กลับคืนสู่สภาพเดิมต้องใช้เงินจำนวน ๒๐,๐๐๐ บาท..." เป็นการกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๒ กระทำการก่อสร้างโดยประมาทอันเป็นการกระทำทางกายภาพ ซึ่งลักษณะคดีไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๓) ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑/๒๕๔๕ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ฉะนั้น ศาลแพ่งธนบุรีจึงมีอำนาจในการออกหมายเรียกกรุงเทพมหานครเข้ามาเป็นจำเลยร่วมรับผิดต่อโจทก์เฉพาะกรณีที่เกิดจากการกระทำทางกายภาพเท่านั้น ส่วนข้อหาอื่นอันมีลักษณะเป็นคดีปกครอง ซึ่งไม่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ศาลแพ่งธนบุรีจึงไม่อาจเรียกกรุงเทพมหานครเข้าเป็นจำเลยร่วมได้

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายจำนงค์ ธรรมมโนวานิช โจทก์ บริษัทเอกชัย ดิสทริบิวชั่น ซิสเต็ม จำกัด บริษัทโชคประพันธ์ก่อสร้าง จำกัด จำเลย และ กรุงเทพมหานคร จำเลยร่วม ที่พิจารณาเกี่ยวกับการกำหนดเงื่อนไขและกำหนดจุดก่อสร้างสะพานลอยคนเดินข้าม อันมีลักษณะเป็นคดีปกครองที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งได้รับโอนมาตามมาตรา ๑๐๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง แต่คดีที่เกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดอันเกิดจากการกระทำทางกายภาพ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่งธนบุรี

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๖/๒๕๔๕

วันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๑)

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดนนทบุรี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นเดียวกัน

ข้อเท็จจริงในคดี

นายกเทศมนตรีเทศบาลนครนนทบุรี ยื่นคำร้อง ต่อศาลจังหวัดนนทบุรี เป็นคดีแพ่ง หมายเลขดำ ที่ ๑๐๐๙/๒๕๔๔ ความว่า เมื่อประมาณเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๑ นายคำตัน แถมเงิน นายสมศักดิ์ อู่ใหม่ และนายทองหล่อ อู่ใหม่ ได้ทำการก่อสร้างอาคารรุกล้ำลำคลองสาธารณะ (คลองส่วย) ซอยประชาชื่น ๗ ถนนประชาชื่น หมู่ที่ ๑ ตำบลบางเขน อำเภอเมืองนนทบุรี จังหวัดนนทบุรี โดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น และปิดกั้นที่ดินของนางอุมากร สนเจริญ ซึ่งเป็นที่อยู่อาศัยและโรงเรียนอนุบาล ทำให้เจ้าของที่ดินและผู้ปกครองนักเรียนได้รับความเดือดร้อน พนักงานเจ้าหน้าที่จึงได้มีคำสั่งตามหนังสือเลขที่ นบ ๕๒๐๐๖/๒๘๙๐ นบ ๕๒๐๐๖/๒๘๙๑ นบ ๕๒๐๐๖/๒๘๙๒ ลงวันที่ ๒๓ กันยายน ๒๕๔๑ ให้นายคำตัน แถมเงิน นายสมศักดิ์ อู่ใหม่ และนายทองหล่อ อู่ใหม่ รื้อถอนอาคารดังกล่าวออกจากริมคลองส่วยภายใน ๓๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับคำสั่ง แต่บุคคลทั้งสามเพิกเฉยไม่ปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าว และไม่มีวิธีบังคับอื่นใดที่ผู้ร้องจะใช้บังคับได้ จึงขอให้ศาลจังหวัดนนทบุรีมีคำสั่งจับกุมและกักขังบุคคลทั้งสาม ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๓(๑)

ศาลจังหวัดนนทบุรีเห็นว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๕) จึงไม่รับคำร้อง

ศาลปกครองกลางเห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๕) ประกอบกับมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๕) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีที่มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด โดยศาล มีอำนาจกำหนดคำบังคับสั่งให้บุคคลต้องกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย เมื่อคดีนี้ผู้ร้องมิได้มีคำขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกร้องทั้งสามต้องกระทำหรือละเว้นกระทำ อย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย แต่มีคำขอให้ศาลมีคำสั่งจับกุมและกักขังผู้ถูกร้องทั้งสาม ซึ่งมิได้ปฏิบัติตามคำสั่งของผู้ร้องตามมาตรา ๔๓(๑) แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การยื่นคำขอให้ศาลมีคำสั่งจับกุมและกักขังบุคคลซึ่งมิได้ปฏิบัติการตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๒๑ บัญญัติว่า "ผู้ใดจะก่อสร้าง ดัดแปลง หรือเคลื่อนย้ายอาคาร ต้องได้รับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น หรือแจ้งต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่น และดำเนินการตามมาตรา ๓๙ ทวิ"

ในกรณีที่มีการก่อสร้างอาคารฝ่าฝืนกฎหมายและไม่สามารถแก้ไขให้ถูกต้องได้ เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจตามมาตรา ๔๒ ที่จะออกคำสั่งทางปกครองให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคาร ผู้ควบคุมงาน หรือผู้ดำเนินการรื้อถอนอาคารนั้นทั้งหมดหรือบางส่วนได้ภายในระยะเวลาที่กำหนดแต่ต้องไม่น้อยกว่า ๓๐ วัน หากไม่มีการรื้อถอนตามคำสั่งดังกล่าว เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจตามมาตรา ๔๓ ดังต่อไปนี้

(๑) ยื่นคำขอฝ่ายเดียวโดยทำเป็นคำร้องต่อศาล นับแต่ระยะเวลาที่กำหนดไว้ตามมาตรา ๔๒ ได้ล่วงพ้นไป ขอให้ศาลมีคำสั่งจับกุมและกักขังบุคคลซึ่งมิได้ปฏิบัติการตามคำสั่งของ

เจ้าพนักงานท้องถิ่นตามมาตรา ๔๒ โดยให้นำประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้บังคับโดยอนุโลม

(๒) ดำเนินการหรือจัดให้มีการรื้อถอนอาคารดังกล่าวได้เอง โดยจะต้องปิดประกาศกำหนดการรื้อถอนไว้ในบริเวณนั้นแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่าเจ็ดวัน และเจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคาร ผู้รับผิดชอบงานออกแบบอาคาร ผู้รับผิดชอบงานออกแบบและคำนวณอาคาร ผู้ควบคุมงาน และผู้ดำเนินการ จะต้องร่วมกันเสียค่าใช้จ่ายในการนั้น เว้นแต่บุคคลดังกล่าวจะพิสูจน์ได้ว่าตนมิได้เป็นผู้กระทำหรือมีส่วนร่วมในการกระทำที่เป็นการฝ่าฝืนกฎหมาย

นอกจากนั้น พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ยังได้กำหนดโทษทางอาญาสำหรับการฝ่าฝืนมาตรา ๒๑ และมาตรา ๔๒ ไว้ด้วยอีกส่วนหนึ่ง

เมื่อพิจารณาพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๑) แล้วเห็นว่า การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นยื่นคำร้องขอต่อศาลเพื่อให้มีคำสั่งจับกุมและกักขังบุคคลนั้นเป็นกรณี ต่อเนื่องมาจากการที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกคำสั่งทางปกครองแก่บุคคลแล้ว แต่บุคคลนั้นไม่ปฏิบัติตาม คำสั่งดังกล่าว กฎหมายจึงกำหนดให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจยื่นคำขอให้ศาลมีคำสั่งจับกุมและกักขังบุคคลซึ่งมิได้ปฏิบัติการตามคำสั่ง โดยนำประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้บังคับโดยอนุโลมการใช้อำนาจตามมาตรานี้จึงเป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด อันมีลักษณะเป็นคดีปกครอง ซึ่งสอดคล้องกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ที่บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

...

(๕) คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด

..."

และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๗๒ บัญญัติว่า "ในการพิพากษาคดี ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับอย่างหนึ่ง

อย่างใด ดังต่อไปนี้

...

(๕) สั่งให้บุคคลกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย

...

ในกรณีที่ศาลปกครองมีคำบังคับตามวรรคหนึ่ง (๕) หรือตามวรรคสี่ ให้นำบทบัญญัติว่าด้วยการบังคับคดีตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้บังคับโดยอนุโลม

..."

จะเห็นได้ว่าเป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดให้ศาลปกครองสามารถนำบทบัญญัติว่าด้วยการบังคับคดีตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้บังคับได้โดยอนุโลม ศาลปกครองจึงมีอำนาจออกคำสั่งจับกุมและกักขังบุคคลในกรณีที่บุคคลนั้นไม่ปฏิบัติตามคำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลปกครอง ทั้งนี้โดยนำความในมาตรา ๒๙๗ ถึง ๓๐๒ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง

มาใช้บังคับโดยอนุโลม

เมื่อคำสั่งจับกุมและกักขังบุคคลของศาลตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๑) เป็นมาตรการบังคับเพื่อให้บุคคลปฏิบัติตามคำสั่งทางปกครองของเจ้าพนักงานท้องถิ่นเป็นสำคัญ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาคำขอดังกล่าวและมีอำนาจในการออกคำสั่งจับกุมและกักขังบุคคลเพื่อให้กระทำการตามคำสั่งทางปกครองของเจ้าพนักงานท้องถิ่นจึงควรเป็นศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีร้องขอให้ศาลมีคำสั่งจับกุมและกักขังบุคคลซึ่งมิได้ปฏิบัติการตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๑) โดยนายกเทศมนตรีเทศบาลนครนนทบุรี ผู้ร้อง อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๔/๒๕๔๕

วันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ประกอบกับมาตรา ๓

ศาลจังหวัดนครปฐม

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดนครปฐมได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) และวรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๔ ห้างหุ้นส่วนจำกัด ก. กิจสยาม โดยนายสุทธิชัย เพียรภักดีสกุล เป็นโจทก์ฟ้อง นายประสิทธิ์ ศรีสุขจร นายเกรียงไกร ชูศิลป์กุล และเทศบาลตำบลกำแพงแสน โดยนายซ้อน อ่อนศิริ นายกเทศมนตรี เป็นจำเลยต่อศาลจังหวัดนครปฐม ในคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๒๖๑/๒๕๔๔ ขอให้ชำระหนี้ค่าก่อสร้างซึ่งโจทก์ได้รับเหมาก่อสร้างวางท่อน้ำประปาของสุขาภิบาลกำแพงแสน เนื่องจากมีการขยายถนนกำแพงแสน - สุพรรณบุรี ทำให้ท่อน้ำประปาสุขาภิบาลทั้งสองฝั่งเดิมได้รับความเสียหายและใช้การไม่ได้เป็นเหตุให้ประชาชนในเขตอำเภอกำแพงแสนได้รับความเดือดร้อน คณะกรรมการสุขาภิบาลกำแพงแสนขณะนั้นมีมติในการประชุมครั้งที่ ๔/๒๕๔๒ วันที่ ๑๖ เมษายน ๒๕๔๒ เห็นชอบให้มีการจัดจ้างโจทก์โดยวิธีพิเศษ เป็นเงินทั้งสิ้น ๑,๑๒๕,๐๐๐ บาท สุขาภิบาลกำแพงแสนได้แจ้งให้โจทก์ดำเนินการก่อสร้างตามแบบที่สุขาภิบาลกำแพงแสนกำหนดได้ทันที เมื่องานแล้วเสร็จตามแบบและสุขาภิบาลกำแพงแสนมีงบประมาณเพียงพอก็จะจ่ายเงินให้โจทก์ โจทก์จึงดำเนินการก่อสร้างตามแบบที่สุขาภิบาลกำแพงแสนกำหนด โดยมีการวางท่อน้ำประปาและติดตั้งท่อจ่ายน้ำดับเพลิงและข้อต่อแยกเป็นระยะทางทั้งสิ้น ๑,๑๕๐ เมตร เริ่มจากถนนมาลัยแมนฝั่งขวา บริเวณหน้าธนาคารนครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) สาขากำแพงแสน จนถึงทางแยกถนนสุขาภิบาล ๑๖ หลังจากโจทก์ก่อสร้างแล้วเสร็จได้แจ้งจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นประธานกรรมการสุขาภิบาลกำแพงแสนตรวจรับงาน โดยจำเลยที่ ๑ ได้ไปตรวจความเรียบร้อยพร้อมกับเจ้าหน้าที่ ปรากฏว่างานที่โจทก์รับเหมาเสร็จสมบูรณ์ตามแบบแปลนและได้มีการเชื่อมท่อเข้าระบบของท่อน้ำประปาที่โจทก์ได้ก่อสร้างไว้ก่อนแล้ว แต่จำเลยที่ ๑ มิได้จัดตั้งหรือกันงบประมาณเพื่อจะชำระหนี้ให้แก่โจทก์ คงประวิงเวลาการชำระค่าก่อสร้างให้แก่โจทก์เรื่อยมา โดยอ้างว่างบประมาณยังไม่เพียงพอที่จะชำระให้แก่โจทก์ได้ จนกระทั่ง ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๔๒ ทางราชการได้ออกกฎหมายยกฐานะสุขาภิบาลกำแพงแสนขึ้นเป็นเทศบาลตำบลกำแพงแสน พร้อมได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเกี่ยวกับการยกฐานะเทศบาลตำบลกำแพงแสนเพื่อให้มีผลตามกฎหมาย หลังจากได้มีการยกฐานะเทศบาลตำบลกำแพงแสนแล้ว บรรดาทรัพย์สินและสิทธิต่าง ๆ ของสุขาภิบาลกำแพงแสนจึงตกเป็นของเทศบาลตำบลกำแพงแสนทันทีโดยผลของกฎหมาย โจทก์จึงขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินแก่โจทก์จำนวน ๑,๔๓๔,๓๗๕ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๑,๑๒๕,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ ต่อมาจำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ยื่นคำร้องว่า เทศบาลตำบลกำแพงแสนซึ่งเป็นคู่สัญญาเกี่ยวกับการว่าจ้างวางท่อประปา เป็นหน่วยงานสังกัดกรมการปกครอง จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐและปรากฏว่าสัญญาที่โจทก์กล่าวอ้างมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จึงต้องด้วยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) เมื่อคดีดังกล่าวเป็นคดีที่เกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง โจทก์จึงต้องยื่นฟ้องจำเลยทั้งสามต่อศาลปกครองกลาง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา สัญญาจ้างก่อสร้างวางท่อน้ำประปาระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัด ก. กิจสยาม กับนายประสิทธิ์ ศรีสุขจร นายเกรียงไกร ชูศิลป์กุล และเทศบาลตำบลกำแพงแสน เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ และอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีในคดีนี้เป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการปฏิบัติในฐานะผู้รับจ้างกับผู้ว่าจ้างตามสัญญาจ้างก่อสร้างวางท่อน้ำประปา ซึ่งเป็นสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสาม และโดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน ได้บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ซึ่งจากข้อเท็จจริงในคดีนี้ โจทก์ บรรยายฟ้องให้จำเลยทั้งสามร่วมกันรับผิด โดยจำเลยที่ ๑ เป็นประธานกรรมการสุขาภิบาลกำแพงแสน จำเลยที่ ๒ เป็นนายกเทศมนตรีตำบลกำแพงแสน และจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นเทศบาลตำบลกำแพงแสน ตามมูลหนี้สัญญาว่าจ้างก่อสร้าง ดังนั้น จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นผู้กระทำการแทนจำเลยที่ ๓ ซึ่งจำเลยที่ ๓ เป็นหน่วยบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ตามพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีจึงถือได้ว่าเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ เมื่อข้อพิพาทคดีนี้มีมูลอันเนื่องมาจากสัญญาจ้างก่อสร้างวางท่อน้ำประปา ซึ่งการประปาถือว่าเป็นสาธารณูปโภคที่จำเป็นต่อการดำเนินชีวิตของประชาชนโดยตรงโดยรัฐเป็นผู้จัดให้มีขึ้น

ดังนั้น สัญญานี้จึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ ทั้งเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันอยู่ใน ความหมายของสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง ฯ คดีพิพาทนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสัญญาก่อสร้างวางท่อน้ำประปา ระหว่าง ห้างหุ้นส่วนจำกัด ก. กิจสยาม โจทก์ กับนายประสิทธิ์ ศรีสุขจร นายเกรียงไกร ชูศิลป์กุล และเทศบาลตำบลกำแพงแสน จำเลยทั้งสาม อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๓/๒๕๔๕

วันที่ ๓ เมษายน ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)

ศาลจังหวัดลพบุรี

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดลพบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาล

ข้อเท็จจริงในคดี

นางสมปองจิต ภูนคร โจทก์ ยื่นฟ้องนายสุพจน์ สอนสะอาด กรมที่ดิน และนายอำเภอเมืองลพบุรี เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดลพบุรี ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของผู้ครอบครองที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. ๑) เลขที่ ๑๕ หมู่ที่ ๘ ตำบลเขาพระงาม อำเภอเมือง จังหวัดลพบุรี เนื้อที่ส่วนที่ครอบครองประมาณ ๗ ไร่ ๘๐ ตารางวา เมื่อวันที่ ๗ มกราคม ๒๕๓๔ โจทก์ตกลงขายที่ดิน ตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๑๕ ให้แก่นายธงชัย มะลิลา ราคาไร่ละ ๓๘๐,๐๐๐ บาท ได้ทำหนังสือสัญญาจะซื้อจะขายและวางเงินมัดจำ ๓๐๐,๐๐๐ บาท โดยส่วนที่เหลือจะชำระภายในวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๓๔ ปรากฏว่าเมื่อในวันที่ ๔ มกราคม ๒๕๓๔ นายเสรี หาญพานิช เจ้าของที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เลขที่ ๔๒, ๑๘๖, ๙๕/๕๒ และ ๕๘๓ ได้ยื่นคำขอต่อจำเลยที่ ๓ ขอรวมที่ดินที่ครอบครองตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ดังกล่าวเข้าเป็นหนังสือรับรองการทำประโยชน์ฉบับเดียวกัน จำเลยที่ ๓ ได้มีคำสั่งให้จำเลย ที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่บริหารงานที่ดิน สำนักงานที่ดินจังหวัดลพบุรีดำเนินการ และจำเลยที่ ๑ ได้ดำเนินการรังวัดที่ดินตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๑๕ ของโจทก์ รวมเข้าไปด้วย ทำให้ที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ฉบับใหม่ เลขที่ ๔๒ ซึ่งจำเลยที่ ๑ และ ที่ ๓ ได้ออกให้แก่นายเสรี หาญพานิช มีเนื้อที่เพิ่มขึ้นจากเดิม โจทก์เห็นว่าการกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ไม่ถูกต้องตามขั้นตอนของระเบียบและกฎหมาย จึงขอให้ศาลจังหวัดลพบุรีมีคำพิพากษาเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์เลขที่ ๔๒ เล่มที่ ๕ หน้า ๑๔๘ หมู่ ๘ ตำบลเขาพระงาม อำเภอเมืองลพบุรี จังหวัดลพบุรี ศาลจังหวัดลพบุรีพิเคราะห์แล้วเห็นว่า โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์อันเนื่องจากการกระทำของเจ้าพนักงานของรัฐ ซึ่งเป็นนิติกรรมทางปกครอง ข้อพิพาทดังกล่าวจึงเป็นการพิพาทกันในทางปกครองอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง จึงให้ส่งความเห็นไปยังศาลปกครอง

ศาลปกครองกลางเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ได้บัญญัติรับรองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลไว้ในมาตรา ๔๘ ว่าสิทธิของบุคคลในทรัพย์สินย่อมได้รับความคุ้มครอง ขอบเขตแห่งสิทธิและการจำกัดสิทธิเช่นว่านี้ย่อมเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ และในมาตรา ๒๘ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ยังได้บัญญัติว่า บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้สามารถยกบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้เพื่อใช้สิทธิทางศาลหรือยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้คดีในศาล คดีนี้โจทก์เห็นว่าสิทธิในทรัพย์สินของโจทก์ถูกละเมิด โจทก์ย่อมสามารถยกบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ เพื่อใช้สิทธิทางศาล ศาลตามนัยแห่งบทบัญญัตินี้ย่อมหมายถึงศาลที่เปิดทำการอยู่ในเวลาที่โจทก์ประสงค์ใช้สิทธิ ดังนั้นในขณะที่โจทก์ยื่นฟ้องคดีนี้ แม้ว่าพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีผลบังคับใช้แล้ว แต่ยังไม่มีศาลปกครองใดเปิดทำการ โจทก์จึงต้องฟ้องคดีนี้ต่อศาลจังหวัดลพบุรี ซึ่งเป็นศาลยุติธรรมที่มีเขตอำนาจ เนื่องจากจำเลยมีภูมิลำเนาและมูลคดีเกิดขึ้นในเขต อีกทั้งตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑ ได้บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวงเว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ศาลจังหวัดลพบุรีจึงมีอำนาจรับคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษา

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา เมื่อพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีผลใช้บังคับ แต่ยังไม่มีการประกาศเปิดทำการศาลปกครอง บุคคลสามารถฟ้องคดีปกครองต่อศาลอื่นได้หรือไม่

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๗๑ บัญญัติว่า "ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวงเว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น" ส่วนมาตรา ๒๗๖ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน...ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือละเว้นการกระทำที่หน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย...ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" ทั้งสองมาตรานี้เป็นบทบัญญัติที่กำหนดอำนาจของศาลยุติธรรมและศาลปกครองที่แตกต่างกัน กล่าวคือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดให้ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีอำนาจทั่วไปในการพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายกำหนดไม่ให้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ส่วนศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเฉพาะประเภทตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดเท่านั้น ศาลยุติธรรมที่มีอำนาจทั่วไปจึงมีอำนาจพิจารณาและพิพากษาคดีที่ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลหนึ่งศาลใดโดยเฉพาะ

คดีนี้โจทก์ฟ้องขอให้ยกเลิกหรือเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์เลขที่ ๔๒ เล่มที่ ๕ หน้า ๑๔๘ หมู่ ๘ ตำบลเขาพระงาม อำเภอเมืองลพบุรี จังหวัดลพบุรี โดยอ้างว่าการกระทำของจำเลยที่ ๑ และที่ ๓ ไม่ถูกต้องตามขั้นตอนของระเบียบและกฎหมาย โดยโจทก์ยื่นฟ้องคดีนี้ต่อศาลจังหวัดลพบุรีในวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๔๔ ซึ่งเป็นวันที่หลังจากพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีผลใช้บังคับแล้ว แต่ศาลปกครองเปิดทำการเมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔ ขณะนั้นจึงยังไม่มีศาลปกครองที่มีเขตอำนาจเหนือคดีนี้ คงมีแต่เพียงศาลยุติธรรมเท่านั้น ดังนั้นศาลยุติธรรมย่อมมีอำนาจในการรับคดีดังกล่าวไว้พิจารณาพิพากษาได้

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้ยกเลิกหรือเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ยื่นฟ้องภายหลังพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มีผลใช้บังคับ แต่ศาลปกครองยังไม่เปิดทำการ ระหว่าง นางสมปองจิต ภูนคร โจทก์ กับ นายสุพจน์ สอนสะอาด กรมที่ดิน และนายอำเภอเมืองลพบุรี จำเลย อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดลพบุรี

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๒/๒๕๔๕

วันที่ ๓ เมษายน ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดนครนายก

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ประกอบกับมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน

ข้อเท็จจริงในคดี

นายสังวาลย์ อิศรางกูร เป็นโจทก์ฟ้อง สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ที่ ๑ กระทรวงกลาโหม ที่ ๒ นางสว่าง จันทร์กระจ่าง ที่ ๓ และนางสุภาพ ศรีอร่าม ที่ ๔ เป็นจำเลยต่อศาลจังหวัดนครนายก อ้างว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินมีหลักฐานการเสียภาษีบำรุงท้องที่หรือ ภ.บ.ท. ๕ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๔ ตำบลศรีกะอาง อำเภอบ้านนา จังหวัดนครนายก เนื้อที่จำนวน ๒๕ ไร่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๗ จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ต้องการที่ดินในเขตตำบลศรีกะอาง อำเภอบ้านนา จังหวัดนครนายก เพื่อก่อสร้างโรงเรียนเตรียมทหาร แต่ถูกต่อต้านจากราษฎรผู้ถือครองที่ดินบริเวณดังกล่าว ต่อมา จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ จึงได้แต่งตั้งจำเลยที่ ๓ และจำเลยที่ ๔ เป็นตัวแทนในการเจรจากับราษฎรที่ถือครองที่ดิน โดยจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ตกลงจะจ่ายเงินค่าชดเชยที่ดินและค่ารื้อถอนขนย้ายทรัพย์สินให้ราษฎรในอัตราไร่ละ ๔๕,๐๐๐ บาท ซึ่งโจทก์จะได้เงินรวมเป็นจำนวน ๑,๑๒๕,๐๐๐ บาท จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ได้ออกตั๋วแลกเงินเป็นจำนวนหลายฉบับสั่งจ่ายแก่จำเลยที่ ๓ และจำเลยที่ ๔ เพื่อส่งมอบให้โจทก์และราษฎรอื่น แต่จำเลยที่ ๓ และจำเลยที่ ๔ ไม่นำเงินจำนวนดังกล่าวไปชำระให้แก่โจทก์ กลับนำเอาเงินจำนวนดังกล่าวไปใช้ประโยชน์สำหรับตนเองและผู้อื่นโดยทุจริต จึงถือว่าเกิดจากความบกพร่องผิดพลาดในการตกลงของจำเลยที่ ๑ และจำเลย ที่ ๒ โดยตรง และทำให้จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ต้องร่วมรับผิดต่อโจทก์จากการกระทำทุจริตของจำเลยที่ ๓ และจำเลยที่ ๔ ด้วย ขอให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระเงินจำนวน ๑,๑๒๕,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับถัดจากวันฟ้องไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ ศาลจังหวัดนครนายกพิเคราะห์แล้วเห็นว่า กรณีเป็นเรื่องฟ้องให้จำเลยทั้ง ๔ ร่วมรับผิดชดใช้ค่าชดเชยที่ดิน อันเป็นคดีที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้อง และจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ

ต่อมา โจทก์ได้ฟ้องสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ และกระทรวงกลาโหม ในคดีดังกล่าวต่อศาลปกครองกลาง แต่ศาลปกครองกลางเห็นว่า ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองเท่านั้น และตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว สัญญาที่จะเป็นสัญญาทางปกครองได้นั้น ต้องเป็นสัญญาที่มีลักษณะสำคัญ คือ คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และสัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล สัญญาหรือข้อตกลงระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง ๒ หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองดังกล่าวข้างต้นไม่ คดีจึงไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาพิพากษาตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ศาลปกครองกลางจึงไม่รับคดีนี้ไว้พิจารณา

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา การฟ้องเรียกเงินค่าชดเชยที่ดินและค่ารื้อถอนของราษฎร ในบริเวณพื้นที่ก่อสร้างโรงเรียนเตรียมทหารอยู่ในอำนาจของศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า ที่ดินในคดีนี้เป็นที่ราชพัสดุตามพระราชกฤษฎีกา จังหวัดนครนายก พุทธศักราช ๒๔๘๔ ซึ่งกองทัพบกเป็นผู้ดูแลและใช้ที่ดินดังกล่าวในกิจการของทางราชการทหารโดยกองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม ต้องการสร้างโรงเรียนเตรียมทหารบนที่ดินดังกล่าว เมื่อปรากฏว่ามีราษฎรจำนวนมากอาศัยและทำประโยชน์ในที่ดินนั้น กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม จึงได้มีคำสั่งกองบัญชาการทหารสูงสุด (เฉพาะ) ที่ ๘๖๗/๓๗ ลงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๓๗ ตั้งคณะทำงานแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของราษฎรบริเวณพื้นที่ก่อสร้างโรงเรียนเตรียมทหาร โดยมีผู้แทนสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ (นายอารักษ์ สุนทรส)

เป็นหนึ่งในคณะทำงาน ซึ่งคณะทำงานฯ ได้มีมติในการประชุมครั้งที่ ๑ วันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๓๗ ให้จ่ายค่าชดเชยแก่ราษฎรในพื้นที่ดังกล่าว ต่อมาคณะทำงานฯ โดยพลโท สัมพันธ์ บุญญานันต์ ประธานคณะทำงาน และนายอารักษ์ สุนทรส ผู้แทนสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ คณะทำงานได้ทำบันทึกข้อตกลงกับนางสว่าง จันทร์กระจ่างและนางสุภาพ ศรีอร่าม ให้บุคคลทั้งสองเป็นผู้เข้าดำเนินการเจรจาให้ราษฎรผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวรื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง ขนย้ายทรัพย์สินและส่งมอบที่ดินดังกล่าวแก่คณะทำงานฯ ในสภาพเรียบร้อย โดยกำหนดค่าชดเชยให้ในอัตราไร่ละ ๔๕,๐๐๐ บาท

คำสั่งแต่งตั้งคณะทำงานแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของราษฎรบริเวณพื้นที่ก่อสร้างโรงเรียนเตรียมทหาร ของผู้บัญชาการทหารสูงสุด กำหนดให้คณะทำงานฯ มีอำนาจหน้าที่ดังนี้

๑. สำรวจและจัดทำรายละเอียด การบุกรุกของราษฎรในพื้นที่ โดยประสานรายละเอียด กับส่วนราชการที่เกี่ยวข้องได้โดยตรง

๒. จัดทำรายละเอียดความต้องการงบประมาณในด้านการชดเชยค่าที่ดิน สิ่งปลูกสร้างและพืชไร่ ให้กับราษฎรในพื้นที่

๓. ดำเนินกรรมวิธีการจ่ายเงินในข้อ ๒ โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการร่วมโครงการก่อสร้างและย้ายโรงเรียนเตรียมทหาร

การดำเนินการทั้งหลายของคณะทำงานฯ โดยเฉพาะการทำบันทึกข้อตกลงเพื่อรวบรวมที่ดินสำหรับใช้ในการก่อสร้างโรงเรียนเตรียมทหาร ณ บริเวณตำบลศรีกะอาง อำเภอบ้านนา จังหวัดนครนายก กับนางสว่าง จันทร์กระจ่าง และนางสุภาพ ศรีอร่าม จึงเป็นไปเพื่อประโยชน์ของทางราชการทหาร คือ กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม ตามอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมาจากคำสั่งของผู้บัญชาการทหารสูงสุด ถือว่าคณะทำงานฯ ทำการไปในฐานะผู้แทนของกองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม ซึ่งถือเป็นหน่วยงานของรัฐ อย่างไรก็ตาม การดำเนินการระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนมิได้ถูกจำกัดว่าจะต้องใช้วิธีการทางปกครองเสมอไป หน่วยงานของรัฐอาจเลือกใช้วิธีการตามกฎหมายเอกชนในการดำเนินการก็ได้

ข้อเท็จจริงในคดีปรากฏว่า ราษฎรบางส่วนได้ยื่นเรื่องของเอกสารแสดงสิทธิครอบครองแล้ว และบางส่วนไม่ต้องการขาย กระทรวงกลาโหมจึงดำเนินการโดยการตั้งคณะทำงานฯ ไปเจรจากับราษฎรที่บุกรุก แสดงว่ากระทรวงกลาโหมดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินดังกล่าวจากราษฎรโดยใช้กฎหมายแพ่ง มิได้ใช้อำนาจรัฐในการบังคับเอาจากราษฎรโดยการเวนคืนแต่อย่างไร รวมทั้งบันทึกข้อตกลงระหว่างคณะทำงานฯ กับนางสว่าง จันทร์กระจ่าง และนางสุภาพ ศรีอร่าม ในการดำเนินการเจรจากับราษฎรผู้ครอบครองที่ดินก็มิได้มีข้อหนึ่งข้อใดมอบให้บุคคลทั้งสองไปใช้อำนาจเหนือราษฎร มิได้ให้เอกสิทธิ์แก่คณะทำงานฯ เป็นพิเศษให้มีสถานะที่เหนือกว่าเอกชน นิติสัมพันธ์ระหว่างกระทรวงกลาโหม คณะทำงานฯ และราษฎร จึงเป็นไปตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องเรียกเงินค่าชดเชยที่ดินและค่ารื้อถอน ระหว่างนายสังวาลย์ อิศรางกูร ผู้ฟ้องคดี กับ สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ กระทรวงกลาโหม นางสว่าง จันทร์กระจ่าง และ นางสุภาพ ศรีอร่าม ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ ศาลที่มีอำนาจได้แก่ ศาลจังหวัดนครนายก

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๑/๒๕๔๕

วันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแรงงานกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการฯ

ศาลปกครองกลางได้ส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐(๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

คนหางานจำนวน ๑๓ คนได้ร้องเรียนต่ออธิบดีกรมการจัดหางานว่า บริษัทจัดหางาน ซาโก้ เอ็กซ์เพรส จำกัด ไม่สามารถจัดหางานให้ตามที่สัญญาอันเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ อธิบดีกรมการจัดหางานในฐานะนายทะเบียนจัดหางานกลางจึงได้มีคำสั่งให้บริษัทคืนค่าบริการและค่าใช้จ่ายแก่คนหางานดังกล่าว แต่บริษัทไม่คืนเนื่องจากเห็นว่าคำสั่ง ดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย และอุทธรณ์ต่อปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม ซึ่งปลัดกระทรวงฯ วินิจฉัยยกอุทธรณ์ นายทะเบียนจัดหางานกลางจึงมีคำสั่งให้หักหลักประกันเป็นจำนวนเงิน ๕๖๗,๐๐๐ บาท และมีคำสั่งให้วางหลักประกันเพิ่ม ระหว่างนั้นบริษัทได้ยื่นคำขอต่อใบอนุญาตจัดหางาน แต่อธิบดีกรมการจัดหางานไม่พิจารณาต่ออายุใบอนุญาตให้ และต่อมาได้มีคำสั่งพักใช้ใบอนุญาตของบริษัท เป็นเวลา ๑๒๐ วัน ซึ่งบริษัทเห็นว่าเป็นการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมาย เพราะเป็นการสั่งพักใช้ใบอนุญาตในขณะที่ใบอนุญาตสิ้นอายุไปแล้ว บริษัทได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม ซึ่งได้มีคำสั่งยกอุทธรณ์ของบริษัท นอกจากนี้บริษัทยังเห็นว่า กฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๖ (พ.ศ. ๒๕๔๒) ซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะเป็นการกำหนดให้มีผลย้อนหลังก่อให้เกิดความเสียหายแก่บริษัท บริษัทจึงฟ้องคดีต่อศาลปกครองกลางเพื่อโต้แย้งคำสั่งของอธิบดีกรมการจัดหางานในฐานะนายทะเบียนจัดหางานกลางและปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมและขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งหรือคำพิพากษาดังต่อไปนี้

๑. เพิกถอนคำสั่งที่ รส ๐๓๑๑/๒๐๘๑ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๔๓ เรื่อง หักหลักประกันบริษัทจัดหางาน ซาโก้ เอ็กซ์เพรส จำกัด ของอธิบดีกรมการจัดหางานในฐานะนายทะเบียนจัดหางานกลาง

๒. เพิกถอนคำวินิจฉัยที่ ๑๕/๒๕๔๓ ลงวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๓ เรื่อง วินิจฉัย

ยกคำอุทธรณ์ของบริษัทจัดหางาน ซาโก้ เอ็กซ์เพรส จำกัด ของปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม

๓. สั่งให้อธิบดีกรมการจัดหางานในฐานะนายทะเบียนจัดหางานกลางคืนเงินประกันจำนวน ๕๖๗,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยแก่บริษัท

๔. เพิกถอนคำสั่งที่ รส ๐๓๑๑/๒๘๐๖๗ ลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๓ เรื่อง ให้วางหลักประกันเพิ่ม ของอธิบดีกรมการจัดหางานในฐานะนายทะเบียนจัดหางานกลาง

๕. เพิกถอนคำสั่งที่ ๒๗/๒๕๔๓ ลงวันที่ ๒๑ กันยายน ๒๕๔๔ เรื่อง พักใช้ใบอนุญาตจัดหางานให้คนงานเพื่อไปทำงานในต่างประเทศ ของอธิบดีกรมการจัดหางานในฐานะนายทะเบียนจัดหางานกลาง

๖. ให้อธิบดีกรมการจัดหางานในฐานะนายทะเบียนจัดหางานกลางพิจารณาต่ออายุใบอนุญาตจัดหางานให้คนหางานเพื่อไปทำงานในต่างประเทศให้แก่บริษัท

๗. ให้ปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมและอธิบดีกรมการจัดหางานร่วมกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๑,๕๐๐,๐๐๐ บาท แก่บริษัท

๘. เพิกถอนกฎกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม ฉบับที่ ๑๖ (พ.ศ. ๒๕๔๒) ซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘

ปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมยื่นคำให้การโต้แย้งว่า พระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ เป็นกฎหมายที่กำหนดมาตรการควบคุมการหางานที่รัฐตราขึ้นเพื่อให้ความคุ้มครองคนหางาน จึงเป็นกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน คดีนี้เกี่ยวด้วยสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานตามมาตรา ๘(๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน

ศาลปกครองกลางและศาลแรงงานกลางมีความเห็นตรงกันว่า คำขอในข้อ ๕ ถึง ๘ มีลักษณะเป็นคดีปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คงมีความเห็นแตกต่างกันตามคำขอในข้อ ๑ ถึง ๔ โดยศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้มีลักษณะเป็นคดีปกครอง จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง แต่ศาลแรงงานกลางเห็นว่า คำขอในส่วนนี้เกี่ยวข้องกับการหักหลักประกันตามพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๔๖ ซึ่งเป็นกฎหมายที่กำหนดมาตรการควบคุมการหางานและคุ้มครองคนหางาน จึงเป็นกรณีที่เกี่ยวด้วยสิทธิหรือ หน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๒) อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานกลาง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การโต้แย้งคำสั่งของนายทะเบียนจัดหางานกลางและปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมตามพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ อยู่ในเขตอำนาจของศาลแรงงานหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการฯ พิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคสอง บัญญัติว่า "เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง

...

(๓) คดีที่อยู่ในอำนาจของศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ ศาลล้มละลาย หรือศาลชำนัญพิเศษอื่น"

ซึ่งหมายความว่าคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลชำนัญพิเศษ ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ที่จะพิจารณาพิพากษา ดังนั้น กรณีนี้จึงต้องพิจารณาอำนาจของศาลแรงงานว่ามีเพียงใด ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ บัญญัติว่า "ศาลแรงงานมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

...

(๓) กรณีที่จะต้องใช้สิทธิทางศาลตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานหรือกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์

(๔) คดีอุทธรณ์คำวินิจฉัยของเจ้าพนักงานตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานหรือของคณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์หรือรัฐมนตรีตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์

..."

คดีนี้เป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับการบังคับใช้พระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ จึงต้องพิจารณาว่ากฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานหรือกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ อันจะทำให้คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘(๓) และ (๔) หรือไม่

กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน เป็นกฎหมายที่กำหนดสิทธิและหน้าที่ระหว่างนายจ้างและลูกจ้าง โดยกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำในการจ้าง การใช้แรงงาน และการจัดสถานที่และอุปกรณ์ในการทำงาน เพื่อให้ผู้ทำงานมีสุขภาพอนามัยที่ดี มีความปลอดภัยในอนามัย ร่างกายและชีวิต โดยได้รับค่าตอบแทนที่เหมาะสมตามสมควร เพื่อประสิทธิภาพในการผลิตและการให้บริการ ดังปรากฏในพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ส่วนกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ เป็นกฎหมายที่กำหนดแนวทางปฏิบัติต่อกันระหว่างบุคคลสองฝ่าย คือ นายจ้างและลูกจ้าง เพื่อให้ทั้งสองฝ่ายมีความเข้าใจอันดีต่อกัน สามารถทำข้อตกลงในเรื่องเกี่ยวกับสิทธิ หน้าที่ และผลประโยชน์ในการทำงานร่วมกันได้ รวมทั้งกำหนดวิธีการระงับข้อขัดแย้งหรือระงับข้อพิพาทที่เกิดขึ้นระหว่างกันให้ได้ข้อยุติที่รวดเร็วด้วยความพอใจของทั้งสองฝ่ายมากที่สุด เพื่อให้เกิดความสงบสุขในอุตสาหกรรมและความเจริญทางด้านเศรษฐกิจแก่นายจ้าง ลูกจ้าง และประเทศชาติในที่สุด พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ จึงได้กำหนดวิธีพิจารณา เมื่อมีข้อพิพาทระหว่างนายจ้างและลูกจ้างให้มีลักษณะเป็นไตรภาคี องค์คณะผู้พิพากษาประกอบด้วยผู้พิพากษา ผู้พิพากษาสมทบฝ่ายนายจ้าง และผู้พิพากษาสมทบฝ่ายลูกจ้างฝ่ายละเท่า ๆ กันเป็นองค์คณะพิจารณาพิพากษาคดี โดยเน้นการเจรจาต่อรองเพื่อให้เกิดความเข้าใจอันดีระหว่างกัน

พระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ เป็นกฎหมายที่รัฐ มุ่งประสงค์ในการควบคุมดูแลผู้จัดหางานมิให้เอาเปรียบหรือหลอกลวงผู้หางาน ความสัมพันธ์ระหว่างผู้จัดหางานและผู้หางานไม่ใช่ความสัมพันธ์ในลักษณะของนายจ้างและลูกจ้าง กฎหมายฉบับนี้จึงแตกต่างจากพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ และพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ และไม่อาจถือได้ว่าพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ เป็นกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานหรือกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ อันจะทำให้คดีอยู่ในอำนาจของศาลแรงงานตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘(๓) และ (๔)

คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมและอธิบดีกรมการจัดหางาน ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ออกคำสั่งโดยมิชอบด้วยกฎหมาย เรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และขอให้เพิกถอนกฎระทรวง อันมีลักษณะเป็นคดีปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่โต้แย้งคำสั่งของนายทะเบียนจัดหางานกลางและปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมตามพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ ระหว่างบริษัทจัดหางานซาโก้ เอ็กซ์เพรส จำกัด ผู้ฟ้องคดี ปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมและอธิบดีกรมการจัดหางาน (นายทะเบียนจัดหางานกลาง) ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๐/๒๕๔๕

วันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๔๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลจังหวัดชุมพร

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดชุมพรส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้อง และศาลที่ส่งความเห็นมีความเห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของตน แต่ศาลที่รับความเห็นมีความเห็นว่า คดีนั้นอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของตนเช่นกัน ให้ศาลที่ส่งความเห็นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๔๔ บริษัทเค.เอส.โฮมเมคเกอร์ กรุ๊ป จำกัด โดยนายคงศักดิ์ วงษ์วิเศษ เป็นโจทก์ ยื่นฟ้องจังหวัดชุมพร โดยผู้ว่าราชการจังหวัดชุมพร หัวหน้าส่วนราชการผู้มีอำนาจลงนาม เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดชุมพร อ้างว่าบริษัทเค.เอส.ฯ ได้ทำสัญญารับจ้างก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงพยาบาลอำเภอหลังสวน อำเภอหลังสวน จังหวัดชุมพร กับจังหวัดชุมพรเพื่อปรับปรุงโรงพยาบาลชุมชนขนาด ๖๐ เตียง เป็น ๙๐ เตียง ก่อสร้างอาคารผู้ป่วยขนาด ๓๐ เตียง ทั้งวัสดุและแรงงานคิดเป็นเงินทั้งสิ้น ๙,๒๐๐,๐๐๐ บาท ตกลงชำระค่าจ้างแบ่งเป็น ๕ งวด และต้องทำการก่อสร้างให้แล้วเสร็จภายในวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๓๙ แต่ในระหว่างการก่อสร้างได้เกิดเหตุสุดวิสัย บริษัท เค.เอส. ฯ จึงขอขยายเวลาการก่อสร้างและทำงานแล้วเสร็จในวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๔๐ ปรากฏว่า จังหวัดชุมพรจ่ายค่าจ้างเพียง ๗,๒๘๖,๔๐๐ บาท เนื่องจากได้หักเงินค่าปรับไว้ ๒๐๘ วัน เป็นจำนวนเงิน ๑,๙๑๓,๖๐๐ บาท หลังจากนั้นจังหวัดชุมพรตกลงว่าจะคืนเงินค่าปรับจำนวน ๑๐๘ วัน เป็นจำนวนเงิน ๑,๖๕๖,๐๐๐ บาท ให้แก่บริษัทเค.เอส. ฯ โดยคงคิดค่าปรับเพียง ๒๘ วัน เป็นจำนวนเงิน ๒๕๗,๖๐๐ บาทอย่างไรก็ตาม บริษัทเค.เอส. ฯ เห็นว่าจังหวัดชุมพรไม่สามารถคิดค่าปรับดังกล่าวได้ เพราะบริษัท เค.เอส.ฯ ไม่ได้ผิดสัญญาแต่มีเหตุสุดวิสัย ประกอบกับจังหวัดชุมพรได้คืนเงินค่าปรับในส่วนที่ตกลงจะคืนให้กับบริษัทเค.เอส. ฯ แต่เพียง บางส่วน โดยจะต้องคืนเงินให้อีกเป็นจำนวน ๑,๑๘๖,๘๐๐ บาท จึงขอให้ศาลพิจารณาพิพากษาให้จังหวัดชุมพรชำระเงินค่าปรับทั้งหมดพร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปีนับตั้งแต่วันที่บริษัทเค.เอส. ฯ ทำงานเสร็จจนถึงวันฟ้อง รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๑,๘๕๑,๘๔๐.๕๐ บาท และดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปีนับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ ตลอดจนให้ชำระค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนด้วย ซึ่งต่อมา จังหวัดชุมพร โดยนายผูกพันธ์ พฤกษะศรี พนักงานอัยการจังหวัดชุมพร ทนายจำเลย ได้ยื่นคำร้องต่อศาลจังหวัดชุมพรก่อนวันสืบพยานว่า คดีดังกล่าวเป็นคดีพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชนในการกระทำตามอำนาจหน้าที่หรือเป็นการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันมีผลกระทบต่อสิทธิของเอกชนตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และขอให้โอนคดีไปยังศาลปกครองกลางหรือให้จำหน่ายคดีเพื่อให้โจทก์ฟ้องเป็นคดีใหม่ต่อศาลปกครองกลาง และต่อมาโจทก์ได้ยื่นคำร้องคัดค้านคำร้องของจำเลยโดยมีเหตุผลว่า โจทก์ฟ้องจำเลยตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๓ เอกเทศสัญญา ลักษณะ ๗ จ้างทำของ และจำเลยมีภูมิลำเนาในเขตอำนาจของศาลจังหวัดชุมพร คดีนี้จึงเป็นคดีแพ่งที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลจังหวัดชุมพร แม้คดีนี้จะสามารถฟ้องต่อศาลปกครองกลางได้ แต่โจทก์ไม่ประสงค์จะฟ้องจำเลยต่อศาลปกครองกลาง

ศาลจังหวัดชุมพรเห็นว่า คดีดังกล่าวเป็นเรื่องผิดสัญญาทางแพ่ง ไม่ใช่เป็นกรณีผิดสัญญาทางปกครองและมิใช่คดีพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชนในการกระทำตามอำนาจหน้าที่หรือเป็นการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ จึงมีความเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม มิได้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงมีคำสั่งให้รอการพิจารณาไว้ชั่วคราว และส่งความเห็นดังกล่าวไปยังศาลปกครองกลาง

ศาลปกครองกลางเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการปฏิบัติในฐานะผู้รับจ้างกับผู้ว่าจ้างตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงโรงพยาบาลอำเภอหลังสวน จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ซึ่งศาลปกครองกลางเห็นว่า กรณีนี้เป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทาง ปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ดังนั้น คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และเนื่องจากโจทก์ได้ยื่นฟ้องคดีนี้ตามคำฟ้อง ลงวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๔๔ อันเป็นเวลาภายหลังจากที่ได้มีประกาศเปิดทำการศาลปกครองกลางแล้ว ตั้งแต่วันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔ เป็นต้นมา คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงโรงพยาบาลหลังสวนระหว่างบริษัท เค.เอส.โฮมเมคเกอร์ กรุ๊ป จำกัด กับจังหวัดชุมพร เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ และอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีในคดีนี้เป็นข้อพิพาท อันเนื่องมาจากการปฏิบัติในฐานะผู้รับจ้างกับผู้ว่าจ้างตามสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงโรงพยาบาลอำเภอหลังสวน ซึ่งเป็นสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลย และโดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาล ปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง จึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครอง หรือไม่ มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้สัญญาทางปกครองมีลักษณะเป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทาง ปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งจากข้อเท็จจริงในคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาค ตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยในกรณีนี้เป็นสัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงโรงพยาบาลชุมชนขนาด ๖๐ เตียง เป็น ๙๐ เตียง โดยมีอาคารผู้ป่วยและส่วนประกอบอื่นๆ ทั้งนี้ การสาธารณสุขเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคาร โรงพยาบาลของรัฐซึ่งเป็นถาวรวัตถุ เป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินการบริการสาธารณะดังกล่าวให้บรรลุผล นอกจากนี้ประชาชนทั่วไปยังสามารถเข้าใช้ประโยชน์ได้โดยตรง อาคารโรงพยาบาลของรัฐจึงเป็นสิ่งสาธารณูปโภคและเนื่องจากวัตถุแห่งสัญญานี้คือการรับจ้างก่อสร้างปรับปรุงโรงพยาบาล กรณีจึงถือได้ว่าเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองมอบให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค

ดังนั้น สัญญานี้จึงเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคและเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญานี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสัญญาก่อสร้างปรับปรุงอาคารโรงพยาบาลหลังสวนระหว่างบริษัท เค.เอส.โฮมเมคเกอร์ กรุ๊ป จำกัด โจทก์ กับจังหวัดชุมพร จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

นายสันติ ทักราล หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

นายพรชัย รัศมีแพทย์

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ