ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๕/๒๕๔๗
วันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดมีนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๕ นายสุวัฒน์ ไตรพันธ์วณิช ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกรมที่ดิน ที่ ๑ และสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขามีนบุรี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๐๓/๒๕๔๕ สรุปข้อเท็จจริงตามคำฟ้องได้ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นสามีของนางวาสนา เกษมสันต์ (ไตรพันธ์วณิช) และเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกันในที่ดินโฉนดเลขที่๔๓๗๑๒ ตำบลมีนบุรี (แสนแสบ) อำเภอมีนบุรี (แสนแสบ) กรุงเทพมหานคร พร้อมทาวน์เฮ้าส์บ้านเลขที่ ๘๑/๔๒๐ ต่อมานางวาสนาปลอมหนังสือมอบอำนาจซึ่งมีลายมือชื่อของผู้ฟ้องคดีแล้วไปทำการจดทะเบียนโอนขายที่ดินและบ้านดังกล่าวให้แก่นายสมศักดิ์ ช้างม่วง เมื่อวันที่ ๑๑กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ ต่อเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รู้อยู่แล้วว่าหนังสือมอบอำนาจดังกล่าวมีการแก้ไข ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนการจดทะเบียนนิติกรรมการซื้อขายดังกล่าว และขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงจะขายให้ผู้ซื้อรายอื่นสูงกว่าแต่ต้องยกเลิกการซื้อขายเป็นเงิน ๓๐๐,๐๐๐ บาท และค่าเช่าทาวน์เฮ้าส์ซึ่งให้เช่าอยู่เดือนละ ๓,๐๐๐ บาท เป็นจำนวน ๑๐ เดือน รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๓๓๕,๐๐๐ บาท
อนึ่ง ก่อนฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเคยร้องเรียนต่ออธิบดีกรมที่ดินว่า การจดทะเบียนดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้สั่งเพิกถอนโดยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา๖๑ และให้ลงโทษทางวินัยเจ้าหน้าที่ที่ดินที่ทำงานบกพร่อง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ยอมเพิกถอน ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นฟ้องเป็นคดีนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้กระทำการโดยถูกต้องชอบด้วยกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับของทางราชการทุกประการตามสำเนาคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑เรื่อง หนังสือมอบอำนาจ ลงวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๐๑ หนังสือกรมที่ดิน ด่วนมากที่ ๑๗๓๒/๒๕๐๖ลงวันที่ ๔ มีนาคม ๒๕๐๖ และหนังสือกรมที่ดินที่ ๘๓๕๗/๒๕๐๖ ลงวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๐๖ แล้วการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมไถ่ถอนและโอนขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นการใช้ดุลพินิจและกระทำการโดยชอบด้วยกฎหมาย และข้อที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่านางวาสนาได้ทำการปลอมแปลงแก้ไขข้อความในหนังสือมอบอำนาจนั้นไม่เป็นความจริง กรณีจึงไม่ต้องด้วยมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงไม่จำต้องเพิกถอนการจดทะเบียนนิติกรรมสัญญาขายอสังหาริมทรัพย์และทาวน์เฮาส์ตามคำขอของผู้ฟ้องคดี และผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่จำต้องชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่า คดีนี้มีประเด็นสำคัญต้องพิจารณาวินิจฉัยว่า หนังสือมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีเป็นเอกสารปลอมหรือไม่ ซึ่งเป็นประเด็นข้อพิพาทในทางแพ่งและเป็นประเด็นสำคัญ เพราะหากศาลฟังว่าหนังสือมอบอำนาจเป็นเอกสารแท้จริงและถูกต้องสมบูรณ์แล้ว กรณีแห่งคดีนี้ก็จะเป็นอันยุติว่าการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมไถ่ถอนและโอนขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างในคดีนี้เป็นการถูกต้องสมบูรณ์ ชอบด้วยกฎหมาย ไม่อาจเพิกถอนได้ และประเด็นในเรื่องค่าเสียหายก็ไม่จำต้องพิจารณาแต่อย่างใด ประเด็นที่ว่าหนังสือมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีเป็นเอกสารปลอมหรือไม่เป็นประเด็นที่อยู่ในอำนาจของศาลแพ่งเป็นผู้พิจารณา นอกจากนี้ ผู้ฟ้องคดียังอ้างขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์หรือจดแจ้งรายการจดทะเบียนอสังหาริมทรัพย์ โดยใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๑ ด้วย ซึ่งการพิจารณาว่าหนังสือมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีเป็นเอกสารปลอมหรือไม่ ต้องพิจารณาตามหลักกฎหมายเกี่ยวกับความสมบูรณ์ของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และการพิจารณาว่าจะเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมในการโอนขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างได้หรือไม่ นอกจากต้องพิจารณาความสมบูรณ์ของนิติกรรมหนังสือมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีดังกล่าวแล้ว ยังต้องพิจารณาประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วยโดยจะต้องพิจารณาว่าการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์หรือจดแจ้งเอกสารรายการจดทะเบียนอสังหาริมทรัพย์โดยคลาดเคลื่อนไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับความสมบูรณ์ของนิติกรรมหนังสือมอบอำนาจและการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และตามประมวลกฎหมายที่ดินดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดียื่นคำคัดค้านว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ฟ้องว่า หนังสือมอบอำนาจที่นางวาสนา นำมายื่นคำขอจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่เป็นเอกสารปลอมหรือไม่ แต่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนตามสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ และยังเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ เนื่องจากเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ถือปฏิบัติตามคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑ ลงวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๐๑ หนังสือกรมที่ดิน ด่วนมาก ที่ ๑๗๓๒/๒๕๐๖ ลงวันที่ ๔ มีนาคม ๒๕๐๖ และหนังสือกรมที่ดินที่ ๘๓๕๗/๒๕๐๖ ลงวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๐๖ อีกทั้งยังละเว้นการถือปฏิบัติตามมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินในการไม่ตรวจหนังสือมอบอำนาจ จนกระทั่งได้มีการจดทะเบียนโอนขายที่ดินแปลงดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างไป คำฟ้องคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ประกอบกับเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๗๖ ที่บัญญัติให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้น เพื่อให้มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่มีข้อพิพาททางกฎหมายปกครองระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันเกี่ยวกับการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องว่าผู้ฟ้องคดีและนางวาสนา ไตรพันธ์วณิช ได้เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๓๗๑๒ ตำบลมีนบุรี (แสนแสบ) อำเภอมีนบุรี (แสนแสบ) กรุงเทพมหานคร พร้อมบ้านทาวน์เฮ้าส์ ๒ ชั้น เลขที่ ๘๑/๔๒๐ ต่อมา นางวาสนา ได้นำหนังสือมอบอำนาจซึ่งมีการแก้ไขปลอมแปลงข้อความโดยไม่มีลายเซ็นของผู้ฟ้องคดีลงนามกำกับไว้ยื่นคำขอต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างให้แก่นายสมศักดิ์ ช้างม่วง และเจ้าหน้าที่ได้จดทะเบียนโอนที่ดินแปลงดังกล่าวให้นายสมศักดิ์ เมื่อวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของเจ้าพนักงานที่ดินดังกล่าว จึงเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๗๑แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ที่กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และการจดทะเบียนขายที่ดินดังกล่าวมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอนสงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามนัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และในกรณีที่มีการยื่นคำขอจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมนั้น เมื่อปรากฏต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ว่านิติกรรมที่คู่กรณีนำมาขอจดทะเบียนนั้นเป็นโมฆะกรรม พนักงานเจ้าหน้าที่ต้องไม่จดทะเบียนให้ หรือหากนิติกรรมที่คู่กรณีนำมาขอจดทะเบียนนั้นปรากฏว่าเป็นโมฆียะกรรม ให้เจ้าหน้าที่รับจดทะเบียนให้ในเมื่อคู่กรณีฝ่ายที่เสียหายอาจยืนยันให้จดตามมาตรา ๗๓ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และตามกฎกระทรวงฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ดังนั้น ในคดีนี้เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า เจ้าพนักงานที่ดินได้ดำเนินการจดทะเบียนขายที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเนื่องมาจากผู้รับมอบอำนาจได้นำใบมอบอำนาจซึ่งมีการแก้ไขโดยที่ผู้มอบอำนาจไม่ได้ลงลายมือชื่อกำกับไว้ อันเป็นการฝ่าฝืนต่อคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑ ลงวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๐๑ ขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนขายที่ดินจึงเป็นการฟ้องให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองและการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกล่าวเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดอันเกิดจากคำสั่งดังกล่าว กรณีตามคำฟ้องดังกล่าวจึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และในกรณีที่ข้อหาใดมีหลายประเด็นเกี่ยวพันกัน และปรากฏว่า มีประเด็นที่จำเป็นต้องวินิจฉัยก่อนจึงจะวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ว่าอยู่ในอำนาจหรือเขตอำนาจของศาลปกครองชั้นต้นอื่นหรือศาลอื่นซึ่งไม่ใช่ศาลปกครองศาลปกครองชั้นต้นที่รับคดีไว้มีอำนาจวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวพันกันที่จะต้องวินิจฉัยก่อนนั้น เพื่อให้ศาลสามารถวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ คดีนี้ ประเด็นหลักผู้ฟ้องคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองและความรับผิดทางละเมิดอันเกิดจากคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ถ้ามีความจำเป็นต้องวินิจฉัยในประเด็นที่เกี่ยวพันกันในเรื่องความสมบูรณ์ของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ศาลปกครองก็มีอำนาจที่จะวินิจฉัยได้ ทั้งนี้ตามข้อ ๔๑ วรรคสอง แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดมีนบุรีเห็นว่า ข้อพิพาทเรื่องนี้ ประเด็นหลักคือ ใบมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดี ฉบับลงวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ ที่เจ้าหน้าที่ที่ดินใช้จดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างให้แก่นายสมศักดิ์ ผู้ซื้อ ปลอมหรือไม่ การที่ศาลจะพิจารณาว่า ใบมอบอำนาจปลอมหรือไม่ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับความสมบูรณ์ของนิติกรรม ศาลจะต้องพิจารณาตามหลักของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และพิจารณาผลกระทบของผู้ซื้อที่ดินซึ่งเป็นบุคคลภายนอกหากศาลฟังว่าใบมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีนั้นไม่ใช่เอกสารปลอมและนิติกรรมการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างนั้นชอบด้วยกฎหมายแล้ว ศาลก็ไม่มีอำนาจจะสั่งให้เพิกถอนการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินนั้นได้ ทั้งเจ้าหน้าที่ที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ดำเนินการตามขั้นตอนการจดทะเบียนซื้อขาย กล่าวคือ ก่อนจดทะเบียนได้ไต่สวนผู้ขอกับผู้เกี่ยวข้องกับตรวจสอบเอกสารที่นำมายื่นตามระเบียบแล้ว เห็นว่า เอกสารและใบมอบอำนาจถูกต้องจึงดำเนินการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ให้ซึ่งเจ้าหน้าที่ที่ดินได้ดำเนินการหรือปฏิบัติตามมาตรา ๗๑ ถึง ๗๕ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินแล้ว และการที่เจ้าหน้าที่ที่ดินจดทะเบียนนิติกรรมโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างให้ก็โดยดำเนินการตามคำขอของคู่กรณี มิได้มีคำสั่งหรือสั่งให้คู่กรณีปฏิบัติอย่างใดอย่างหนึ่งซึ่งเป็นการฝ่าฝืนระเบียบหรือกฎหมายแต่อย่างใด มิใช่เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีถูกโต้แย้งการกระทำของหน่วยงานทางปกครองที่ไม่กระทำการหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด จึงเข้าลักษณะเป็นข้อพิพาทที่ศาลยุติธรรมจะพิจารณาพิพากษาได้ ไม่เข้าลักษณะเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อเป็นเช่นนี้ ประเด็นเรื่องค่าเสียหายซึ่งเป็นประเด็นข้อพิพาทรองจากประเด็นหลักดังกล่าวจึงไม่เป็นข้อสำคัญที่จะทำให้คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง คดีดังกล่าวอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๗๑
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นสามีของนางวาสนาและเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกันในที่ดินและสิ่งปลูกสร้างพิพาท ต่อมานางวาสนาทำการปลอมหนังสือมอบอำนาจให้ขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่มีลายมือชื่อของผู้ฟ้องคดีแล้วนำไปทำการจดทะเบียนโอนขายให้แก่นายสมศักดิ์ต่อเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยเจ้าหน้าที่รู้ว่าเป็นหนังสือมอบอำนาจปลอม แต่ก็ยังทำการจดทะเบียนให้ ผู้ฟ้องคดีร้องเรียนต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ขอให้ใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๑ เพิกถอนนิติกรรมการจดทะเบียนดังกล่าว และลงโทษทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ที่ทำงานบกพร่อง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่เพิกถอน จึงขอให้ศาลเพิกถอนนิติกรรมการจดทะเบียนสิทธิและขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมได้กระทำโดยชอบด้วยกฎหมาย กฎระเบียบ ของทางราชการทุกประการ และได้ใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว กรณีไม่ต้องด้วยมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงไม่จำต้องเพิกถอน คดีนี้มีปัญหาที่จะต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับนิติกรรมการจดทะเบียนซื้อขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ในเรื่องเกี่ยวกับการซื้อขายอสังหาริมทรัพย์นั้น ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บัญญัติไว้ว่า
มาตรา ๑๒๙๘ ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น
มาตรา ๑๒๙๙ ภายในบังคับแห่งบทบัญญัติในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น ท่านว่าการได้มาโดยนิติกรรมซึ่งอสังหาริมทรัพย์หรือทรัพยสิทธิอันเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์นั้นไม่บริบูรณ์ เว้นแต่นิติกรรมจะได้ทำเป็นหนังสือและได้จดทะเบียนการได้มากับพนักงานเจ้าหน้าที่
ถ้ามีผู้ได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์หรือทรัพยสิทธิอันเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์โดยทางอื่นนอกจากนิติกรรม สิทธิของผู้ได้มานั้น ถ้ายังมิได้จดทะเบียนไซร้ ท่านว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงทางทะเบียนไม่ได้ และสิทธิอันยังมิได้จดทะเบียนนั้น มิให้ยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้บุคคลภายนอกผู้ได้สิทธิมาโดยเสียค่าตอบแทนและโดยสุจริต และได้จดทะเบียนสิทธิโดยสุจริตแล้ว
ดังนั้น ทรัพยสิทธิในอสังหาริมทรัพย์จะก่อตั้งขึ้นได้เฉพาะแต่ด้วยผลทางกฎหมายและต้องทำการจดทะเบียนต่อเจ้าหน้าที่ โดยกฎหมายกำหนดวิธีปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและกฎกระทรวง ซึ่งการที่กฎหมายกำหนดไว้เช่นนี้ก็เพื่อรับรองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลและขจัดข้อพิพาทให้เกิดขึ้นน้อยที่สุด โดยมีเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐเป็นผู้ดำเนินการให้ การจดทะเบียนหรือการกระทำต่างๆ ของเจ้าหน้าที่ก็จำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งของบุคคลผู้มาขอจดทะเบียนเป็นสำคัญ สำหรับในเรื่องนี้ การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่พิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงว่านางวาสนาได้รับมอบอำนาจให้โอนขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งหากได้ความว่าการมอบอำนาจถูกต้องชอบด้วยกฎหมายแล้ว การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพิพาทก็ย่อมจะชอบด้วยกฎหมายมีผลให้กรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์โอนไปเป็นของนายสมศักดิ์ ผู้ซื้อ แต่หากการมอบอำนาจไม่ถูกต้องชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ผู้ฟ้องคดีมิได้แสดงเจตนามอบอำนาจให้นางวาสนากระทำการดังกล่าว การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพิพาทก็ย่อมจะไม่ชอบด้วยกฎหมายมีผลให้กรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ยังเป็นของผู้ฟ้องคดี ข้อพิพาทในคดีนี้เกิดขึ้นอันเนื่องมาจากนิติสัมพันธ์กันในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันเอง จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับนิติสัมพันธ์ของบุคคลในทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายสุวัฒน์ ไตรพันธ์วณิช ผู้ฟ้องคดี กรมที่ดิน ที่ ๑และสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขามีนบุรี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดมีนบุรี
(ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๕/๒๕๔๗
วันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดมีนบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๕ นายสุวัฒน์ ไตรพันธ์วณิช ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกรมที่ดิน ที่ ๑ และสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขามีนบุรี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๐๓/๒๕๔๕ สรุปข้อเท็จจริงตามคำฟ้องได้ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นสามีของนางวาสนา เกษมสันต์ (ไตรพันธ์วณิช) และเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกันในที่ดินโฉนดเลขที่๔๓๗๑๒ ตำบลมีนบุรี (แสนแสบ) อำเภอมีนบุรี (แสนแสบ) กรุงเทพมหานคร พร้อมทาวน์เฮ้าส์บ้านเลขที่ ๘๑/๔๒๐ ต่อมานางวาสนาปลอมหนังสือมอบอำนาจซึ่งมีลายมือชื่อของผู้ฟ้องคดีแล้วไปทำการจดทะเบียนโอนขายที่ดินและบ้านดังกล่าวให้แก่นายสมศักดิ์ ช้างม่วง เมื่อวันที่ ๑๑กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ ต่อเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รู้อยู่แล้วว่าหนังสือมอบอำนาจดังกล่าวมีการแก้ไข ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนการจดทะเบียนนิติกรรมการซื้อขายดังกล่าว และขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงจะขายให้ผู้ซื้อรายอื่นสูงกว่าแต่ต้องยกเลิกการซื้อขายเป็นเงิน ๓๐๐,๐๐๐ บาท และค่าเช่าทาวน์เฮ้าส์ซึ่งให้เช่าอยู่เดือนละ ๓,๐๐๐ บาท เป็นจำนวน ๑๐ เดือน รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๓๓๕,๐๐๐ บาท
อนึ่ง ก่อนฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเคยร้องเรียนต่ออธิบดีกรมที่ดินว่า การจดทะเบียนดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้สั่งเพิกถอนโดยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา๖๑ และให้ลงโทษทางวินัยเจ้าหน้าที่ที่ดินที่ทำงานบกพร่อง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ยอมเพิกถอน ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นฟ้องเป็นคดีนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้กระทำการโดยถูกต้องชอบด้วยกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับของทางราชการทุกประการตามสำเนาคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑เรื่อง หนังสือมอบอำนาจ ลงวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๐๑ หนังสือกรมที่ดิน ด่วนมากที่ ๑๗๓๒/๒๕๐๖ลงวันที่ ๔ มีนาคม ๒๕๐๖ และหนังสือกรมที่ดินที่ ๘๓๕๗/๒๕๐๖ ลงวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๐๖ แล้วการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมไถ่ถอนและโอนขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นการใช้ดุลพินิจและกระทำการโดยชอบด้วยกฎหมาย และข้อที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่านางวาสนาได้ทำการปลอมแปลงแก้ไขข้อความในหนังสือมอบอำนาจนั้นไม่เป็นความจริง กรณีจึงไม่ต้องด้วยมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงไม่จำต้องเพิกถอนการจดทะเบียนนิติกรรมสัญญาขายอสังหาริมทรัพย์และทาวน์เฮาส์ตามคำขอของผู้ฟ้องคดี และผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่จำต้องชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่า คดีนี้มีประเด็นสำคัญต้องพิจารณาวินิจฉัยว่า หนังสือมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีเป็นเอกสารปลอมหรือไม่ ซึ่งเป็นประเด็นข้อพิพาทในทางแพ่งและเป็นประเด็นสำคัญ เพราะหากศาลฟังว่าหนังสือมอบอำนาจเป็นเอกสารแท้จริงและถูกต้องสมบูรณ์แล้ว กรณีแห่งคดีนี้ก็จะเป็นอันยุติว่าการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมไถ่ถอนและโอนขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างในคดีนี้เป็นการถูกต้องสมบูรณ์ ชอบด้วยกฎหมาย ไม่อาจเพิกถอนได้ และประเด็นในเรื่องค่าเสียหายก็ไม่จำต้องพิจารณาแต่อย่างใด ประเด็นที่ว่าหนังสือมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีเป็นเอกสารปลอมหรือไม่เป็นประเด็นที่อยู่ในอำนาจของศาลแพ่งเป็นผู้พิจารณา นอกจากนี้ ผู้ฟ้องคดียังอ้างขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์หรือจดแจ้งรายการจดทะเบียนอสังหาริมทรัพย์ โดยใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๑ ด้วย ซึ่งการพิจารณาว่าหนังสือมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีเป็นเอกสารปลอมหรือไม่ ต้องพิจารณาตามหลักกฎหมายเกี่ยวกับความสมบูรณ์ของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และการพิจารณาว่าจะเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมในการโอนขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างได้หรือไม่ นอกจากต้องพิจารณาความสมบูรณ์ของนิติกรรมหนังสือมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีดังกล่าวแล้ว ยังต้องพิจารณาประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วยโดยจะต้องพิจารณาว่าการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์หรือจดแจ้งเอกสารรายการจดทะเบียนอสังหาริมทรัพย์โดยคลาดเคลื่อนไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับความสมบูรณ์ของนิติกรรมหนังสือมอบอำนาจและการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และตามประมวลกฎหมายที่ดินดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดียื่นคำคัดค้านว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ฟ้องว่า หนังสือมอบอำนาจที่นางวาสนา นำมายื่นคำขอจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่เป็นเอกสารปลอมหรือไม่ แต่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนตามสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ และยังเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ เนื่องจากเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ถือปฏิบัติตามคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑ ลงวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๐๑ หนังสือกรมที่ดิน ด่วนมาก ที่ ๑๗๓๒/๒๕๐๖ ลงวันที่ ๔ มีนาคม ๒๕๐๖ และหนังสือกรมที่ดินที่ ๘๓๕๗/๒๕๐๖ ลงวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๐๖ อีกทั้งยังละเว้นการถือปฏิบัติตามมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินในการไม่ตรวจหนังสือมอบอำนาจ จนกระทั่งได้มีการจดทะเบียนโอนขายที่ดินแปลงดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างไป คำฟ้องคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ประกอบกับเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๗๖ ที่บัญญัติให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้น เพื่อให้มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่มีข้อพิพาททางกฎหมายปกครองระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันเกี่ยวกับการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องว่าผู้ฟ้องคดีและนางวาสนา ไตรพันธ์วณิช ได้เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๓๗๑๒ ตำบลมีนบุรี (แสนแสบ) อำเภอมีนบุรี (แสนแสบ) กรุงเทพมหานคร พร้อมบ้านทาวน์เฮ้าส์ ๒ ชั้น เลขที่ ๘๑/๔๒๐ ต่อมา นางวาสนา ได้นำหนังสือมอบอำนาจซึ่งมีการแก้ไขปลอมแปลงข้อความโดยไม่มีลายเซ็นของผู้ฟ้องคดีลงนามกำกับไว้ยื่นคำขอต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างให้แก่นายสมศักดิ์ ช้างม่วง และเจ้าหน้าที่ได้จดทะเบียนโอนที่ดินแปลงดังกล่าวให้นายสมศักดิ์ เมื่อวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของเจ้าพนักงานที่ดินดังกล่าว จึงเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๗๑แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ที่กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และการจดทะเบียนขายที่ดินดังกล่าวมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอนสงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามนัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และในกรณีที่มีการยื่นคำขอจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมนั้น เมื่อปรากฏต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ว่านิติกรรมที่คู่กรณีนำมาขอจดทะเบียนนั้นเป็นโมฆะกรรม พนักงานเจ้าหน้าที่ต้องไม่จดทะเบียนให้ หรือหากนิติกรรมที่คู่กรณีนำมาขอจดทะเบียนนั้นปรากฏว่าเป็นโมฆียะกรรม ให้เจ้าหน้าที่รับจดทะเบียนให้ในเมื่อคู่กรณีฝ่ายที่เสียหายอาจยืนยันให้จดตามมาตรา ๗๓ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และตามกฎกระทรวงฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ดังนั้น ในคดีนี้เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า เจ้าพนักงานที่ดินได้ดำเนินการจดทะเบียนขายที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเนื่องมาจากผู้รับมอบอำนาจได้นำใบมอบอำนาจซึ่งมีการแก้ไขโดยที่ผู้มอบอำนาจไม่ได้ลงลายมือชื่อกำกับไว้ อันเป็นการฝ่าฝืนต่อคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑ ลงวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๐๑ ขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนขายที่ดินจึงเป็นการฟ้องให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองและการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกล่าวเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดอันเกิดจากคำสั่งดังกล่าว กรณีตามคำฟ้องดังกล่าวจึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และในกรณีที่ข้อหาใดมีหลายประเด็นเกี่ยวพันกัน และปรากฏว่า มีประเด็นที่จำเป็นต้องวินิจฉัยก่อนจึงจะวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ว่าอยู่ในอำนาจหรือเขตอำนาจของศาลปกครองชั้นต้นอื่นหรือศาลอื่นซึ่งไม่ใช่ศาลปกครองศาลปกครองชั้นต้นที่รับคดีไว้มีอำนาจวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวพันกันที่จะต้องวินิจฉัยก่อนนั้น เพื่อให้ศาลสามารถวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ คดีนี้ ประเด็นหลักผู้ฟ้องคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองและความรับผิดทางละเมิดอันเกิดจากคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ถ้ามีความจำเป็นต้องวินิจฉัยในประเด็นที่เกี่ยวพันกันในเรื่องความสมบูรณ์ของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ศาลปกครองก็มีอำนาจที่จะวินิจฉัยได้ ทั้งนี้ตามข้อ ๔๑ วรรคสอง แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดมีนบุรีเห็นว่า ข้อพิพาทเรื่องนี้ ประเด็นหลักคือ ใบมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดี ฉบับลงวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ ที่เจ้าหน้าที่ที่ดินใช้จดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างให้แก่นายสมศักดิ์ ผู้ซื้อ ปลอมหรือไม่ การที่ศาลจะพิจารณาว่า ใบมอบอำนาจปลอมหรือไม่ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับความสมบูรณ์ของนิติกรรม ศาลจะต้องพิจารณาตามหลักของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และพิจารณาผลกระทบของผู้ซื้อที่ดินซึ่งเป็นบุคคลภายนอกหากศาลฟังว่าใบมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีนั้นไม่ใช่เอกสารปลอมและนิติกรรมการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างนั้นชอบด้วยกฎหมายแล้ว ศาลก็ไม่มีอำนาจจะสั่งให้เพิกถอนการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินนั้นได้ ทั้งเจ้าหน้าที่ที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ดำเนินการตามขั้นตอนการจดทะเบียนซื้อขาย กล่าวคือ ก่อนจดทะเบียนได้ไต่สวนผู้ขอกับผู้เกี่ยวข้องกับตรวจสอบเอกสารที่นำมายื่นตามระเบียบแล้ว เห็นว่า เอกสารและใบมอบอำนาจถูกต้องจึงดำเนินการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ให้ซึ่งเจ้าหน้าที่ที่ดินได้ดำเนินการหรือปฏิบัติตามมาตรา ๗๑ ถึง ๗๕ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินแล้ว และการที่เจ้าหน้าที่ที่ดินจดทะเบียนนิติกรรมโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างให้ก็โดยดำเนินการตามคำขอของคู่กรณี มิได้มีคำสั่งหรือสั่งให้คู่กรณีปฏิบัติอย่างใดอย่างหนึ่งซึ่งเป็นการฝ่าฝืนระเบียบหรือกฎหมายแต่อย่างใด มิใช่เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีถูกโต้แย้งการกระทำของหน่วยงานทางปกครองที่ไม่กระทำการหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด จึงเข้าลักษณะเป็นข้อพิพาทที่ศาลยุติธรรมจะพิจารณาพิพากษาได้ ไม่เข้าลักษณะเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อเป็นเช่นนี้ ประเด็นเรื่องค่าเสียหายซึ่งเป็นประเด็นข้อพิพาทรองจากประเด็นหลักดังกล่าวจึงไม่เป็นข้อสำคัญที่จะทำให้คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง คดีดังกล่าวอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๗๑
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นสามีของนางวาสนาและเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกันในที่ดินและสิ่งปลูกสร้างพิพาท ต่อมานางวาสนาทำการปลอมหนังสือมอบอำนาจให้ขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่มีลายมือชื่อของผู้ฟ้องคดีแล้วนำไปทำการจดทะเบียนโอนขายให้แก่นายสมศักดิ์ต่อเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยเจ้าหน้าที่รู้ว่าเป็นหนังสือมอบอำนาจปลอม แต่ก็ยังทำการจดทะเบียนให้ ผู้ฟ้องคดีร้องเรียนต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ขอให้ใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๑ เพิกถอนนิติกรรมการจดทะเบียนดังกล่าว และลงโทษทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ที่ทำงานบกพร่อง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่เพิกถอน จึงขอให้ศาลเพิกถอนนิติกรรมการจดทะเบียนสิทธิและขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมได้กระทำโดยชอบด้วยกฎหมาย กฎระเบียบ ของทางราชการทุกประการ และได้ใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว กรณีไม่ต้องด้วยมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงไม่จำต้องเพิกถอน คดีนี้มีปัญหาที่จะต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับนิติกรรมการจดทะเบียนซื้อขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ในเรื่องเกี่ยวกับการซื้อขายอสังหาริมทรัพย์นั้น ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บัญญัติไว้ว่า
มาตรา ๑๒๙๘ ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น
มาตรา ๑๒๙๙ ภายในบังคับแห่งบทบัญญัติในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น ท่านว่าการได้มาโดยนิติกรรมซึ่งอสังหาริมทรัพย์หรือทรัพยสิทธิอันเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์นั้นไม่บริบูรณ์ เว้นแต่นิติกรรมจะได้ทำเป็นหนังสือและได้จดทะเบียนการได้มากับพนักงานเจ้าหน้าที่
ถ้ามีผู้ได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์หรือทรัพยสิทธิอันเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์โดยทางอื่นนอกจากนิติกรรม สิทธิของผู้ได้มานั้น ถ้ายังมิได้จดทะเบียนไซร้ ท่านว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงทางทะเบียนไม่ได้ และสิทธิอันยังมิได้จดทะเบียนนั้น มิให้ยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้บุคคลภายนอกผู้ได้สิทธิมาโดยเสียค่าตอบแทนและโดยสุจริต และได้จดทะเบียนสิทธิโดยสุจริตแล้ว
ดังนั้น ทรัพยสิทธิในอสังหาริมทรัพย์จะก่อตั้งขึ้นได้เฉพาะแต่ด้วยผลทางกฎหมายและต้องทำการจดทะเบียนต่อเจ้าหน้าที่ โดยกฎหมายกำหนดวิธีปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและกฎกระทรวง ซึ่งการที่กฎหมายกำหนดไว้เช่นนี้ก็เพื่อรับรองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลและขจัดข้อพิพาทให้เกิดขึ้นน้อยที่สุด โดยมีเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐเป็นผู้ดำเนินการให้ การจดทะเบียนหรือการกระทำต่างๆ ของเจ้าหน้าที่ก็จำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งของบุคคลผู้มาขอจดทะเบียนเป็นสำคัญ สำหรับในเรื่องนี้ การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่พิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงว่านางวาสนาได้รับมอบอำนาจให้โอนขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งหากได้ความว่าการมอบอำนาจถูกต้องชอบด้วยกฎหมายแล้ว การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพิพาทก็ย่อมจะชอบด้วยกฎหมายมีผลให้กรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์โอนไปเป็นของนายสมศักดิ์ ผู้ซื้อ แต่หากการมอบอำนาจไม่ถูกต้องชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ผู้ฟ้องคดีมิได้แสดงเจตนามอบอำนาจให้นางวาสนากระทำการดังกล่าว การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพิพาทก็ย่อมจะไม่ชอบด้วยกฎหมายมีผลให้กรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ยังเป็นของผู้ฟ้องคดี ข้อพิพาทในคดีนี้เกิดขึ้นอันเนื่องมาจากนิติสัมพันธ์กันในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันเอง จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับนิติสัมพันธ์ของบุคคลในทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายสุวัฒน์ ไตรพันธ์วณิช ผู้ฟ้องคดี กรมที่ดิน ที่ ๑และสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขามีนบุรี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดมีนบุรี
(ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๔/๒๕๔๗
วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ศาลจังหวัดปัตตานี
ระหว่าง
ศาลปกครองสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดปัตตานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในอำนาจเช่นกัน
ข้อเท็จจริงในคดี
ห้างหุ้นส่วนจำกัด เอ.วาย.คอนสตรัคชั่น โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลนาประดู่โดยนายกเทศมนตรีผู้แทนนิติบุคคลของเทศบาล จำเลย ต่อศาลจังหวัดปัตตานีเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๓๑๗/๒๕๔๗ ความว่า เมื่อวันที่ ๗ มีนาคม ๒๕๔๔ โจทก์ได้ทำสัญญารับจ้างก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์กับจำเลย วงเงินค่าจ้าง ๓,๖๔๙,๐๐๐ บาท กำหนดเริ่มทำงานวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๔๔กำหนดทำงานแล้วเสร็จวันที่ ๓ กันยายน ๒๕๔๔ ต่อมาวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๔๔ โจทก์ทำสัญญาโอนสิทธิเรียกร้องการรับเงินค่าจ้างก่อสร้างอาคารตามสัญญาให้แก่ห้างหุ้นส่วนจำกัด ยะลากิจเจริญ เพื่อที่โจทก์จะได้ใช้เครดิตของห้างหุ้นส่วนจำกัด ยะลากิจเจริญ สนับสนุนการเงินและวัสดุก่อสร้างในการทำงานตามสัญญา โดยโจทก์ได้มีหนังสือแจ้งการโอนสิทธิเรียกร้องให้จำเลยทราบ แต่จำเลยไม่อนุมัติให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องดังกล่าว ทำให้คู่สัญญาของโจทก์ (ห้างหุ้นส่วนจำกัด ยะลากิจเจริญ) ไม่กล้าให้โจทก์ใช้เครดิตในการซื้อวัสดุก่อสร้าง ทำให้โจทก์ขาดสภาพคล่องและขาดความพร้อมในการทำงาน แม้ต่อมาจำเลยจะอนุมัติให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องให้กับบริษัท ยะลานำรุ่งจำกัด แต่การกระทำดังกล่าวของจำเลยทำให้โจทก์ไม่อาจส่งมอบงานได้เสร็จตามกำหนดเวลาและต้องถูกหักเบี้ยปรับตามสัญญาเป็นเงิน ๙๒๓,๑๙๗ บาท โจทก์เห็นว่า การกระทำของจำเลยเป็นการละเมิดสิทธิโจทก์ เพราะลักษณะงานที่โจทก์รับจ้างทำงานให้กับจำเลยเป็นลักษณะจ้างทำของผลสำเร็จของงานทั้งหมดคือ ความสำเร็จของสัญญา การโอนสิทธิเรียกร้องให้รับเงินค่าจ้างแทนโจทก์จึงไม่ใช่สาระสำคัญที่จะนำมาพิจารณาเพราะการที่งานเสร็จหรือไม่ ไม่ได้เกี่ยวกับการโอนสิทธิเรียกร้องดังกล่าว ทั้งจำเลยยังละเลยต่อนโยบายรัฐบาลตามนัยหนังสือกระทรวงการคลังที่ กค ๐๕๐๒/๔๗๗๒๙ ลงวันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๒๔ กำหนดวิธีปฏิบัติในการจ่ายเงินกรณีโอนสิทธิเรียกร้อง โดยให้ส่วนราชการที่ได้รับหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิเรียกร้องในเงินค่าซื้อทรัพย์สินหรือค่าจ้างทำของ ส่งสำเนาหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิการรับเงินค่าซื้อทรัพย์สินหรือค่าจ้างทำของให้กรมสรรพากร โดยส่วนราชการไม่ต้องแจ้งความยินยอมในการโอนสิทธิเรียกร้องให้ผู้รับโอนทราบ นอกจากนี้จำเลยยังไม่ปฏิบัติตามกฎหมายโดยนัยคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๑๙๗๔/๒๕๒๕ หรือที่ ๑๘๙๓/๒๕๑๒ ใจความสรุปว่า การโอนสิทธิเรียกร้องตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๓๐๖ เพียงทำเป็นหนังสือลงลายมือชื่อผู้โอนฝ่ายเดียวก็สมบูรณ์หาจำต้องลงลายชื่อผู้รับโอนด้วยไม่ แต่การโอนนั้นจะยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้ลูกหนี้หรือบุคคลภายนอกได้ต่อเมื่อได้บอกกล่าวการโอนไปยังลูกหนี้หรือลูกหนี้ยินยอมด้วยในการโอนซึ่งกฎหมายต้องการเพียงประการใดประการหนึ่งเท่านั้น ไม่ต้องการประกอบกันทั้งสองประการ การโอนสิทธิเรียกร้องของโจทก์จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว การที่จำเลยไม่อนุมัติให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กระทำโดยปราศจากอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือโดยไม่สุจริต หรือเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบและเป็นการใช้สิทธิที่ไม่สุจริต จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยคืนเงินค่าปรับหรือชดใช้ค่าเสียหายจำนวน ๙๒๓,๑๙๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์
อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ โจทก์เคยฟ้องคดีต่อศาลปกครองสงขลาเป็นคดีหมายเลขดำที่๓๙๘/๒๕๔๕ หมายเลขแดงที่ ๑๐๖/๒๕๔๖ แต่ศาลปกครองสงขลามีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาซึ่งผู้ฟ้องคดี (โจทก์คดีนี้) ได้ยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นต่อศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งที่ ๖๐๘/๒๕๔๖ ยืนตามคำสั่งศาลปกครองชั้นต้นที่ไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา โดยเห็นว่า แม้ว่าคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากสัญญาทางปกครอง แต่ความเสียหายโดยตรงที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าได้รับนั้นเกิดจากการกระทำละเมิดต่อสิทธิในการโอนสิทธิเรียกร้อง ซึ่งเป็นสิทธิอันเกิดจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แยกต่างหากจากสัญญาทางปกครองได้ การที่ศาลปกครองชั้นต้นเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ดำเนินการโดยใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎหรือคำสั่งใด จึงมิใช่คดีตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณานั้นชอบแล้ว โจทก์จึงยื่นฟ้องคดีต่อศาลจังหวัดปัตตานีเป็นคดีนี้และยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๑๘ พฤษภาคม ๒๕๔๗ ขอให้ศาลจังหวัดปัตตานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจศาลในคดีนี้
ศาลจังหวัดปัตตานีเห็นว่า จำเลยมีฐานะเป็นเทศบาลซึ่งเป็นท้องถิ่นที่ประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลและถือว่าเป็นทบวงการเมืองมีหน้าที่ตามกฎหมายตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๗ และมาตรา ๙ จึงอยู่ในความหมายของหน่วยงานทางปกครองตามความในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ การที่โจทก์ฟ้องจำเลยอ้างว่าจำเลยกระทำการโดยปราศจากอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ ไม่ยินยอมให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องการรับเงินค่าจ้างให้แก่ห้างหุ้นส่วนจำกัด ยะลากิจเจริญ เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหายอันเป็นการกระทำที่ไม่สุจริต ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบและไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ทำให้ละเมิดสิทธิโจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยการออกคำสั่งโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือไม่สุจริต หรือใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบ และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามคำสั่งหรือละเลยหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติเพราะเป็นการกระทำในคราวเดียวกันตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) นอกจากนี้ สัญญาก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์ของเทศบาลก็เพื่อประโยชน์ในการที่เทศบาลใช้อาคารดังกล่าวในการจัดทำบริการสาธารณะอันเป็นสัญญาทางปกครอง จึงต้องนำสัญญาดังกล่าวมาพิจารณาประกอบในการวินิจฉัยข้อหาของโจทก์ด้วย ทั้งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ก็ได้บัญญัติให้คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษา คดีพิพาทดังกล่าวจึงหมายความรวมถึงข้อโต้แย้งของคู่สัญญาอันเกิดจากสัญญาที่จำต้องนำมาวินิจฉัยประกอบข้อโต้แย้งด้วย หาได้แบ่งแยกว่าหากอ้างเหตุเรื่องละเมิดต่อสิทธิเรียกร้องในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้วทำให้ศาลไม่มีอำนาจพิจารณาแต่อย่างใดไม่ เพราะหากศาลมีอำนาจพิจารณาพิพากษาแล้วก็มีหน้าที่ต้องปรับบทกฎหมายเข้ากับข้อเท็จจริงที่ฟังเป็นที่ยุติแล้วพิพากษาไปตามรูปคดี กรณีเป็นเรื่องตามกฎหมายสารบัญญัติซึ่งต้องนำมาพิจารณาภายหลัง มิฉะนั้น ก็กลับกลายเป็นว่าอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลใดก็แล้วแต่กฎหมายสารบัญญัติที่นำมาตัดสินกับคดีนั้นโดยไม่ได้พิจารณาถึงข้อหาของโจทก์ ผลออกมาจะเป็นที่ประหลาดไม่สมกับเจตนารมณ์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ในส่วนที่เป็นกฎหมายวิธีสบัญญัติที่มีจุดมุ่งหมายในการแปลความเพื่อความสะดวกในการบริหารงานยุติธรรม เมื่อพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทาปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แม้ความเสียหายที่เกิดขึ้นจะเป็นไปตามกฎหมายใดก็ตามก็เป็นขั้นตอนในชั้นพิจารณาพิพากษา และกฎหมายมาตราดังกล่าวก็ไม่ได้บัญญัติแบ่งแยกผลของความเสียหายตามสัญญาทางปกครองว่าประเภทใดที่ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา จึงต้องรวมความเสียหายจากสัญญาทางปกครองทั้งหมด คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๓ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) และ (๔)
ศาลปกครองสงขลาเห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายอันเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีไม่อนุมัติให้ผู้ฟ้องคดีโอนสิทธิเรียกร้องตามสัญญาจ้างจนเป็นเหตุให้การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญาต้องถูกปรับเป็นเงิน ๙๒๓,๑๙๗ บาท เป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ดำเนินการโดยใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎหรือคำสั่งใด ดังนั้นคดีนี้จึงมิใช่คดีตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
คดีนี้ จำเลยเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้มีวัตถุประสงค์ให้โจทก์ก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์เพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น และเพื่อเป็นเครื่องมือในการดำเนินบริการสาธารณะภายในท้องถิ่นให้บรรลุผลอันเป็นสิ่งสาธารณูปโภค จึงถือได้ว่าเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองมอบให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญานี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่โจทก์ฟ้องจำเลยเพื่อขอให้บังคับจำเลยคืนค่าปรับตามสัญญาหรือชดใช้ค่าเสียหายจำนวนเท่ากับค่าปรับตามสัญญา โดยอ้างว่าจำเลยไม่ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๓๐๖และหนังสือกระทรวงการคลังที่ กค ๐๕๐๒/๔๗๗๒๙ ลงวันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๒๔ ในการที่จำเลยไม่อนุมัติให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องตามสัญญาแก่บุคคลภายนอก ทำให้ห้างหุ้นส่วนจำกัดยะลากิจเจริญ ซึ่งเป็นคู่สัญญากับโจทก์ในสัญญาโอนสิทธิเรียกร้อง ไม่กล้าให้โจทก์ใช้เครดิตในการซื้อวัสดุก่อสร้าง ทำให้โจทก์ขาดสภาพคล่องและขาดความพร้อมในการทำงานจนไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จตามกำหนด และต้องเสียหายถูกจำเลยหักค่าปรับตามสัญญานั้น แม้เป็นเรื่องที่ไม่ใช่ข้อพิพาทโดยตรงจากข้อสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์ แต่ข้ออ้างของโจทก์ว่า ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๓๐๖ บัญญัติให้สิทธิโจทก์ในการโอนสิทธิเรียกร้องซึ่งสมบูรณ์โดยเพียงทำเป็นหนังสือลงลายมือชื่อผู้โอนฝ่ายเดียว หรือที่ว่าหนังสือกระทรวงการคลังที่ กค ๐๕๐๒/๔๗๗๒๙ ได้กำหนดวิธีปฏิบัติกรณีที่มีการโอนสิทธิเรียกร้อง โดยให้ส่วนราชการที่ได้รับหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิเรียกร้องในเงินค่าซื้อทรัพย์สินหรือค่าจ้างทำของส่งสำเนาหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิการรับเงินค่าซื้อทรัพย์สินหรือค่าจ้างทำของให้กรมสรรพากร โดยไม่ต้องแจ้งความยินยอมในการโอนสิทธิเรียกร้องให้ผู้รับโอนทราบ ซึ่งแม้จำเลยจะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่อยู่ภายใต้บังคับหนังสือกระทรวงการคลังที่ กค ๐๕๐๒/๔๗๗๒๙แต่ก็อยู่ภายใต้บังคับหนังสือกระทรวงมหาดไทยที่ มท ๐๑๓.๔/ว ๓๖๓๒ ลงวันที่๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๑ ที่กำหนดหลักเกณฑ์การปฏิบัติเป็นอย่างเดียวกัน ข้ออ้างของโจทก์เหล่านี้ล้วนเป็นเรื่องสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยที่เกิดขึ้นจากการที่โจทก์และจำเลยผูกพันเป็นคู่สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์ ว่าโจทก์และจำเลยมีสิทธิและหน้าที่ตามข้อสัญญาและข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องในฐานะคู่สัญญากันอย่างไร การที่จำเลยซึ่งเป็นลูกหนี้ไม่ยอมให้โจทก์ซึ่งเป็นเจ้าหนี้โอนสิทธเรียกร้องในค่าจ้างทำของตามสัญญา จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวเนื่องมาจากสิทธิของโจทก์ที่มีอยู่ในฐานะเป็นเจ้าหนี้ตามสัญญา ประกอบกับโจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยคืนค่าปรับหรือชดใช้ค่าเสียหายจำนวนเท่ากับค่าปรับตามสัญญา เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางปกครองจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัด เอ.วาย.คอนสตรัคชั่น โจทก์เทศบาลตำบลนาประดู่ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ศาลปกครองสงขลา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๔/๒๕๔๗
วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ศาลจังหวัดปัตตานี
ระหว่าง
ศาลปกครองสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดปัตตานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในอำนาจเช่นกัน
ข้อเท็จจริงในคดี
ห้างหุ้นส่วนจำกัด เอ.วาย.คอนสตรัคชั่น โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลนาประดู่โดยนายกเทศมนตรีผู้แทนนิติบุคคลของเทศบาล จำเลย ต่อศาลจังหวัดปัตตานีเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๓๑๗/๒๕๔๗ ความว่า เมื่อวันที่ ๗ มีนาคม ๒๕๔๔ โจทก์ได้ทำสัญญารับจ้างก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์กับจำเลย วงเงินค่าจ้าง ๓,๖๔๙,๐๐๐ บาท กำหนดเริ่มทำงานวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๔๔กำหนดทำงานแล้วเสร็จวันที่ ๓ กันยายน ๒๕๔๔ ต่อมาวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๔๔ โจทก์ทำสัญญาโอนสิทธิเรียกร้องการรับเงินค่าจ้างก่อสร้างอาคารตามสัญญาให้แก่ห้างหุ้นส่วนจำกัด ยะลากิจเจริญ เพื่อที่โจทก์จะได้ใช้เครดิตของห้างหุ้นส่วนจำกัด ยะลากิจเจริญ สนับสนุนการเงินและวัสดุก่อสร้างในการทำงานตามสัญญา โดยโจทก์ได้มีหนังสือแจ้งการโอนสิทธิเรียกร้องให้จำเลยทราบ แต่จำเลยไม่อนุมัติให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องดังกล่าว ทำให้คู่สัญญาของโจทก์ (ห้างหุ้นส่วนจำกัด ยะลากิจเจริญ) ไม่กล้าให้โจทก์ใช้เครดิตในการซื้อวัสดุก่อสร้าง ทำให้โจทก์ขาดสภาพคล่องและขาดความพร้อมในการทำงาน แม้ต่อมาจำเลยจะอนุมัติให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องให้กับบริษัท ยะลานำรุ่งจำกัด แต่การกระทำดังกล่าวของจำเลยทำให้โจทก์ไม่อาจส่งมอบงานได้เสร็จตามกำหนดเวลาและต้องถูกหักเบี้ยปรับตามสัญญาเป็นเงิน ๙๒๓,๑๙๗ บาท โจทก์เห็นว่า การกระทำของจำเลยเป็นการละเมิดสิทธิโจทก์ เพราะลักษณะงานที่โจทก์รับจ้างทำงานให้กับจำเลยเป็นลักษณะจ้างทำของผลสำเร็จของงานทั้งหมดคือ ความสำเร็จของสัญญา การโอนสิทธิเรียกร้องให้รับเงินค่าจ้างแทนโจทก์จึงไม่ใช่สาระสำคัญที่จะนำมาพิจารณาเพราะการที่งานเสร็จหรือไม่ ไม่ได้เกี่ยวกับการโอนสิทธิเรียกร้องดังกล่าว ทั้งจำเลยยังละเลยต่อนโยบายรัฐบาลตามนัยหนังสือกระทรวงการคลังที่ กค ๐๕๐๒/๔๗๗๒๙ ลงวันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๒๔ กำหนดวิธีปฏิบัติในการจ่ายเงินกรณีโอนสิทธิเรียกร้อง โดยให้ส่วนราชการที่ได้รับหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิเรียกร้องในเงินค่าซื้อทรัพย์สินหรือค่าจ้างทำของ ส่งสำเนาหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิการรับเงินค่าซื้อทรัพย์สินหรือค่าจ้างทำของให้กรมสรรพากร โดยส่วนราชการไม่ต้องแจ้งความยินยอมในการโอนสิทธิเรียกร้องให้ผู้รับโอนทราบ นอกจากนี้จำเลยยังไม่ปฏิบัติตามกฎหมายโดยนัยคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๑๙๗๔/๒๕๒๕ หรือที่ ๑๘๙๓/๒๕๑๒ ใจความสรุปว่า การโอนสิทธิเรียกร้องตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๓๐๖ เพียงทำเป็นหนังสือลงลายมือชื่อผู้โอนฝ่ายเดียวก็สมบูรณ์หาจำต้องลงลายชื่อผู้รับโอนด้วยไม่ แต่การโอนนั้นจะยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้ลูกหนี้หรือบุคคลภายนอกได้ต่อเมื่อได้บอกกล่าวการโอนไปยังลูกหนี้หรือลูกหนี้ยินยอมด้วยในการโอนซึ่งกฎหมายต้องการเพียงประการใดประการหนึ่งเท่านั้น ไม่ต้องการประกอบกันทั้งสองประการ การโอนสิทธิเรียกร้องของโจทก์จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว การที่จำเลยไม่อนุมัติให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กระทำโดยปราศจากอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือโดยไม่สุจริต หรือเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบและเป็นการใช้สิทธิที่ไม่สุจริต จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยคืนเงินค่าปรับหรือชดใช้ค่าเสียหายจำนวน ๙๒๓,๑๙๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์
อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ โจทก์เคยฟ้องคดีต่อศาลปกครองสงขลาเป็นคดีหมายเลขดำที่๓๙๘/๒๕๔๕ หมายเลขแดงที่ ๑๐๖/๒๕๔๖ แต่ศาลปกครองสงขลามีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาซึ่งผู้ฟ้องคดี (โจทก์คดีนี้) ได้ยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นต่อศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งที่ ๖๐๘/๒๕๔๖ ยืนตามคำสั่งศาลปกครองชั้นต้นที่ไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา โดยเห็นว่า แม้ว่าคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากสัญญาทางปกครอง แต่ความเสียหายโดยตรงที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าได้รับนั้นเกิดจากการกระทำละเมิดต่อสิทธิในการโอนสิทธิเรียกร้อง ซึ่งเป็นสิทธิอันเกิดจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แยกต่างหากจากสัญญาทางปกครองได้ การที่ศาลปกครองชั้นต้นเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ดำเนินการโดยใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎหรือคำสั่งใด จึงมิใช่คดีตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณานั้นชอบแล้ว โจทก์จึงยื่นฟ้องคดีต่อศาลจังหวัดปัตตานีเป็นคดีนี้และยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๑๘ พฤษภาคม ๒๕๔๗ ขอให้ศาลจังหวัดปัตตานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจศาลในคดีนี้
ศาลจังหวัดปัตตานีเห็นว่า จำเลยมีฐานะเป็นเทศบาลซึ่งเป็นท้องถิ่นที่ประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลและถือว่าเป็นทบวงการเมืองมีหน้าที่ตามกฎหมายตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๗ และมาตรา ๙ จึงอยู่ในความหมายของหน่วยงานทางปกครองตามความในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ การที่โจทก์ฟ้องจำเลยอ้างว่าจำเลยกระทำการโดยปราศจากอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ ไม่ยินยอมให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องการรับเงินค่าจ้างให้แก่ห้างหุ้นส่วนจำกัด ยะลากิจเจริญ เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหายอันเป็นการกระทำที่ไม่สุจริต ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบและไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ทำให้ละเมิดสิทธิโจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยการออกคำสั่งโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือไม่สุจริต หรือใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบ และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามคำสั่งหรือละเลยหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติเพราะเป็นการกระทำในคราวเดียวกันตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) นอกจากนี้ สัญญาก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์ของเทศบาลก็เพื่อประโยชน์ในการที่เทศบาลใช้อาคารดังกล่าวในการจัดทำบริการสาธารณะอันเป็นสัญญาทางปกครอง จึงต้องนำสัญญาดังกล่าวมาพิจารณาประกอบในการวินิจฉัยข้อหาของโจทก์ด้วย ทั้งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ก็ได้บัญญัติให้คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษา คดีพิพาทดังกล่าวจึงหมายความรวมถึงข้อโต้แย้งของคู่สัญญาอันเกิดจากสัญญาที่จำต้องนำมาวินิจฉัยประกอบข้อโต้แย้งด้วย หาได้แบ่งแยกว่าหากอ้างเหตุเรื่องละเมิดต่อสิทธิเรียกร้องในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้วทำให้ศาลไม่มีอำนาจพิจารณาแต่อย่างใดไม่ เพราะหากศาลมีอำนาจพิจารณาพิพากษาแล้วก็มีหน้าที่ต้องปรับบทกฎหมายเข้ากับข้อเท็จจริงที่ฟังเป็นที่ยุติแล้วพิพากษาไปตามรูปคดี กรณีเป็นเรื่องตามกฎหมายสารบัญญัติซึ่งต้องนำมาพิจารณาภายหลัง มิฉะนั้น ก็กลับกลายเป็นว่าอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลใดก็แล้วแต่กฎหมายสารบัญญัติที่นำมาตัดสินกับคดีนั้นโดยไม่ได้พิจารณาถึงข้อหาของโจทก์ ผลออกมาจะเป็นที่ประหลาดไม่สมกับเจตนารมณ์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ในส่วนที่เป็นกฎหมายวิธีสบัญญัติที่มีจุดมุ่งหมายในการแปลความเพื่อความสะดวกในการบริหารงานยุติธรรม เมื่อพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทาปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แม้ความเสียหายที่เกิดขึ้นจะเป็นไปตามกฎหมายใดก็ตามก็เป็นขั้นตอนในชั้นพิจารณาพิพากษา และกฎหมายมาตราดังกล่าวก็ไม่ได้บัญญัติแบ่งแยกผลของความเสียหายตามสัญญาทางปกครองว่าประเภทใดที่ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา จึงต้องรวมความเสียหายจากสัญญาทางปกครองทั้งหมด คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๓ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) และ (๔)
ศาลปกครองสงขลาเห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายอันเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีไม่อนุมัติให้ผู้ฟ้องคดีโอนสิทธิเรียกร้องตามสัญญาจ้างจนเป็นเหตุให้การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญาต้องถูกปรับเป็นเงิน ๙๒๓,๑๙๗ บาท เป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ดำเนินการโดยใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎหรือคำสั่งใด ดังนั้นคดีนี้จึงมิใช่คดีตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
คดีนี้ จำเลยเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้มีวัตถุประสงค์ให้โจทก์ก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์เพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น และเพื่อเป็นเครื่องมือในการดำเนินบริการสาธารณะภายในท้องถิ่นให้บรรลุผลอันเป็นสิ่งสาธารณูปโภค จึงถือได้ว่าเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองมอบให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญานี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่โจทก์ฟ้องจำเลยเพื่อขอให้บังคับจำเลยคืนค่าปรับตามสัญญาหรือชดใช้ค่าเสียหายจำนวนเท่ากับค่าปรับตามสัญญา โดยอ้างว่าจำเลยไม่ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๓๐๖และหนังสือกระทรวงการคลังที่ กค ๐๕๐๒/๔๗๗๒๙ ลงวันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๒๔ ในการที่จำเลยไม่อนุมัติให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องตามสัญญาแก่บุคคลภายนอก ทำให้ห้างหุ้นส่วนจำกัดยะลากิจเจริญ ซึ่งเป็นคู่สัญญากับโจทก์ในสัญญาโอนสิทธิเรียกร้อง ไม่กล้าให้โจทก์ใช้เครดิตในการซื้อวัสดุก่อสร้าง ทำให้โจทก์ขาดสภาพคล่องและขาดความพร้อมในการทำงานจนไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จตามกำหนด และต้องเสียหายถูกจำเลยหักค่าปรับตามสัญญานั้น แม้เป็นเรื่องที่ไม่ใช่ข้อพิพาทโดยตรงจากข้อสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์ แต่ข้ออ้างของโจทก์ว่า ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๓๐๖ บัญญัติให้สิทธิโจทก์ในการโอนสิทธิเรียกร้องซึ่งสมบูรณ์โดยเพียงทำเป็นหนังสือลงลายมือชื่อผู้โอนฝ่ายเดียว หรือที่ว่าหนังสือกระทรวงการคลังที่ กค ๐๕๐๒/๔๗๗๒๙ ได้กำหนดวิธีปฏิบัติกรณีที่มีการโอนสิทธิเรียกร้อง โดยให้ส่วนราชการที่ได้รับหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิเรียกร้องในเงินค่าซื้อทรัพย์สินหรือค่าจ้างทำของส่งสำเนาหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิการรับเงินค่าซื้อทรัพย์สินหรือค่าจ้างทำของให้กรมสรรพากร โดยไม่ต้องแจ้งความยินยอมในการโอนสิทธิเรียกร้องให้ผู้รับโอนทราบ ซึ่งแม้จำเลยจะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่อยู่ภายใต้บังคับหนังสือกระทรวงการคลังที่ กค ๐๕๐๒/๔๗๗๒๙แต่ก็อยู่ภายใต้บังคับหนังสือกระทรวงมหาดไทยที่ มท ๐๑๓.๔/ว ๓๖๓๒ ลงวันที่๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๑ ที่กำหนดหลักเกณฑ์การปฏิบัติเป็นอย่างเดียวกัน ข้ออ้างของโจทก์เหล่านี้ล้วนเป็นเรื่องสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยที่เกิดขึ้นจากการที่โจทก์และจำเลยผูกพันเป็นคู่สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์ ว่าโจทก์และจำเลยมีสิทธิและหน้าที่ตามข้อสัญญาและข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องในฐานะคู่สัญญากันอย่างไร การที่จำเลยซึ่งเป็นลูกหนี้ไม่ยอมให้โจทก์ซึ่งเป็นเจ้าหนี้โอนสิทธเรียกร้องในค่าจ้างทำของตามสัญญา จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวเนื่องมาจากสิทธิของโจทก์ที่มีอยู่ในฐานะเป็นเจ้าหนี้ตามสัญญา ประกอบกับโจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยคืนค่าปรับหรือชดใช้ค่าเสียหายจำนวนเท่ากับค่าปรับตามสัญญา เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางปกครองจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัด เอ.วาย.คอนสตรัคชั่น โจทก์เทศบาลตำบลนาประดู่ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ศาลปกครองสงขลา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๓/๒๕๔๗
วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ
ศาลจังหวัดหล่มสัก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดหล่มสักโดยสำนักงานศาลยุติธรรมได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาด ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่อง อำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ ธันวาคม ๒๕๔๕ นายอำนวย เกษบำรุง ที่ ๑ นายศักดิ์ชัย ธนเมธีกุล ที่ ๒ นายนิคม บุปผาชาติ ที่ ๓ นายสุรพงษ์ แจ่มจำรัส ที่ ๔ นายสมชาย เตรียมเกียรติคุณ ที่ ๕ นายสุรศักดิ์โฆษิตานนท์ ที่ ๖ นายทนง เหล่าวาณิช ที่ ๗ เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง องค์การบริหารส่วนตำบลทุ่งสมอ ที่ ๑ นายวุฒิชัย เลิศกวีอนันต์ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดหล่มสัก เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๔๖๑/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๓๗ โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งสุขลำใย ได้ตกลงเข้าหุ้นส่วนกัน จำนวน ๘ หุ้น หุ้นละ ๒๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตาม ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจที่ ๒๗๑ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ตำบลทุ่งสมอ อำเภอเข้าค้อ จังหวัดเพชรบูรณ์ เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ พร้อมสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งใช้ชื่อว่า "ไร่เพียงฟ้า" หรือ "เพียงฟ้ารีสอร์ท" เพื่อประกอบกิจการให้เช่าที่พักอาศัยแก่นักท่องเที่ยวและให้บริการต่าง ๆ ซึ่งเดิมนายบุญส่ง สุขลำใย เป็นเจ้าของและเป็นผู้ครอบครอง ทำประโยชน์ โดยตกลงให้นายบุญส่งฯ เป็นผู้บริหาร หุ้นส่วนทั้งแปดได้นำที่ดินดังกล่าวมาแบ่งแยก เป็น ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจที่ ๔๕/๒๕๓๗ถึง ๕๕/๒๕๓๗ แล้วร่วมกันครอบครองและเสียภาษี ต่อที่ว่าการอำเภอเขาค้อมาโดยตลอด ต่อมาประมาณเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๔๐ โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ได้ติดต่อขอชำระภาษีและยื่นคำขอเพื่อทำการสำรวจที่ดินสอบสวนสิทธิการครอบครองการทำประโยชน์ เนื่องจากครบรอบระยะเวลาการสำรวจ ๔ ปี ตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๐๘ ต่ออำเภอ เขาค้อ แต่ได้รับแจ้งว่าให้ไปติดต่อชำระกับจำเลยที่ ๑ ในต้นปี พ.ศ. ๒๕๔๑ เนื่องจาก ในปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ทางอำเภอจะต้องถ่ายโอนการยื่นชำระภาษีและการยื่นขอทำการสำรวจที่ดินไปยัง จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่ง ฯ ได้ติดต่อจำเลยที่ ๑ เพื่อทำการสำรวจและรับชำระภาษีแต่ได้รับแจ้งว่ายังชำระภาษีบำรุงท้องที่ไม่ได้ต้องรอทำการสำรวจที่ดินใหม่ก่อน โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ได้ติดต่ออีกหลายครั้งแต่ไม่มีผลคืบหน้า ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๓ นายบุญส่งฯ ถึงแก่ความตาย ภรรยานายบุญส่งฯเข้าครอบครองแทนและขยายกิจการ จนกระทั่งเดือนพฤษภาคม ๒๕๔๔ โจทก์ทั้งเจ็ดมอบหมายให้นายณัชพงศ์ เกษบำรุง ไปติดต่อจำเลยที่ ๑ แต่ได้รับแจ้งว่ายังไม่ได้ตรวจสอบให้รอปลายปี ต่อมาในเดือนธันวาคม ๒๕๔๔ โจทก์ทั้งเจ็ดได้ไปยื่นคำขอทำการสำรวจและชำระภาษีบำรุงท้องที่ ทางจำเลยที่ ๑ จึงแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวซ้ำซ้อนกับที่ดินของบุคคลอื่นไม่อาจดำเนินการสำรวจและรับชำระภาษีได้ โจทก์จึงติดต่อจำเลยที่ ๒ ซึ่งอ้างว่า ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวโดยได้ซื้อที่ดินมาจากนายบุญส่ง สุขลำใย ในราคา ๒,๕๐๐,๐๐๐ บาท แต่ไม่มีหลักฐานหรือเอกสารใด ๆ มาแสดง จำเลยที่ ๒ จึงขอเรียกเงินจากโจทก์ทั้งเจ็ด จำนวน ๒,๕๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์ทั้งเจ็ดทราบจากคนงานในไร่เพียงฟ้าว่าจำเลยที่ ๒ เข้าไปครอบครอง ทำประโยชน์และรื้อถอนอาคารร้านค้า ทำให้โจทก์เสียหาย และเมื่อจำเลยที่ ๑ ไม่ดำเนินการสอบสวนสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ด และไม่ออกหมายเรียกโจทก์ทั้งเจ็ด ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินตามแบบแสดงรายการที่ดิน เลขที่ ๔๕/๒๕๓๗ ถึง ๕๕/๒๕๓๗ ไปสอบสวนสิทธิตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๑ เป็นต้นมา แต่กลับไปออกแบบรายการที่ดินเป็นชื่อจำเลยที่ ๒ ตั้งแต่วันที่ ๒๖ มีนาคม ๒๕๔๕ และรับชำระภาษีบำรุงท้องที่จากจำเลยที่ ๒ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ ทำการสอบสวนสิทธิและทำการสำรวจที่ดินตาม ภ.บ.ท.๕ เลขที่ ๔๕/๒๕๓๗ ถึง ๕๕/๒๕๓๗ และออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดินตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๐ จนถึงปัจจุบันให้มีชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นเจ้าของที่ดินและชำระภาษีบำรุงท้องที่ และออกใบเสร็จรับเงินภาษีบำรุงท้องที่นับตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๐ จนถึงปัจจุบันให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด และให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนชื่อจำเลยที่ ๒ ออกจากแบบแสดงรายการที่ดินเลขสำรวจที่ ๗๗/๒๕๔๕ ฉบับลงวันที่ ๒๖ มีนาคม ๒๕๔๕ และใส่ชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นชื่อเจ้าของที่ดินแทน ให้จำเลยที่ ๒ พร้อมบริวารขนย้ายทรัพย์สินและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างเฉพาะที่จำเลยที่ ๒ ได้กระทำลงออกจากที่ดินโจทก์ และเพิกถอนนิติกรรมสัญญาใด ๆ ที่กระทำกับบุคคลภายนอกซึ่งสิ่งปลูกสร้างหรือภาระผูกพันในที่ดิน และซ่อมแซมสิ่งปลูกสร้างให้อยู่ในสภาพที่เรียบร้อยและใช้การได้ดี
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ได้รับโอนงานจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่จากองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพชรบูรณ์ และได้ประกาศกำหนดให้เจ้าของที่ดินชี้เขต แจ้งจำนวนเนื้อที่ดิน ยื่นแบบแสดงรายการที่ดิน (ภ.บ.ท. ๕)เพื่อเสียภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๔๐ และพ.ศ. ๒๕๔๑ แต่โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ไม่เคยติดต่อชี้เขต แจ้งจำนวนที่ดิน ยื่นสำรวจรายการที่ดินเพื่อเสียภาษีประจำปีพ.ศ. ๒๕๔๐ ถึง ๒๕๔๕ต่อจำเลยที่ ๑ มีแต่จำเลยที่ ๒ มายื่นขอชำระภาษีในที่ดินแปลงพิพาทและที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นป่าสงวนแห่งชาติอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน
จำเลยที่ ๒ ให้การว่าได้เข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทตั้งแต่ปี๒๕๔๐อันเป็นการแย่งการครอบครองโดยโจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ทราบมาตลอดและไม่เคยโต้แย้งคัดค้านการครอบครองที่ดินของตนแต่ประการใด ตลอดระยะเวลาที่ตนครอบครองที่ดินพิพาททางส่วนราชการที่ดินอำเภอเขาค้อ จังหวัดเพชรบูรณ์ได้เข้าทำการสำรวจเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๑ ก็พบว่าตนเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวโจทก์ทั้งเจ็ดก็ไม่คัดค้านการสำรวจที่ดินของหน่วยงานของรัฐ แต่ประการใด เมื่อต่อมาทางอำเภอเขาค้อแจ้งให้ตนไปชำระภาษีบำรุงท้องที่ตนจึงได้ชำระภาษีบำรุงท้องที่ให้แก่ทางราชการตลอดมา
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลว่าเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เพราะโจทก์ทั้งเจ็ดฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร และกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ดำเนินการออกแบบรายงานที่ดินเป็นชื่อของจำเลยที่ ๒ และรับชำระภาษีบำรุงท้องที่จาก จำเลยที่ ๒ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
โจทก์ทั้งเจ็ดทำคำชี้แจงเรื่องเขตอำนาจศาลว่า คำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลของจำเลยที่ ๑ ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะไม่มีคำขอให้ศาลหรือคณะกรรมการมีคำวินิจฉัยอย่างใดอย่างหนึ่งพร้อมทั้งเหตุผลสนับสนุน ขัดต่อข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่าด้วยการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๑๒ จึงมีรายการไม่ครบถ้วนตามแบบที่กฎหมายกำหนด ขอให้ศาลยกคำร้องดังกล่าว โดยไม่จำต้องทำความเห็นเพื่อส่งให้ศาลปกครองหรือคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล และการที่โจทก์ทั้งเจ็ดยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ เพื่อบังคับให้จำเลยที่ ๑ ทำการสอบสวนสิทธิในที่ดินพิพาท และออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดินให้มีชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดและออกใบเสร็จรับเงินภาษีบำรุงท้องที่ให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด และให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนชื่อจำเลยที่ ๒ ออกจากแบบแสดงรายการที่ดินเลขที่ ๗๗/๒๕๔๕และใส่ชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดมีชื่อเป็นเจ้าของที่ดินแทน เป็นกรณีพิพาทกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ระหว่างเอกชนกับเอกชน อันเป็นการฟ้องเพื่อรักษาสิทธิหรือประโยชน์ของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยเฉพาะ มิใช่เป็นการกระทำทางปกครองหรือหน้าที่ในการปฏิบัติราชการทางปกครองแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดหล่มสักพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีตามคำฟ้องถือได้ว่าเป็นเรื่องที่โจทก์ทั้งเจ็ดกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ และมีหน้าที่ตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ.๒๕๐๘ ที่จะต้องออกไปสำรวจที่ดินและรับชำระภาษีบำรุงท้องที่จากโจทก์ทั้งเจ็ดแต่มิได้ดำเนินการให้ กรณีจึงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้คดีนี้โจทก์ทั้งเจ็ดได้อ้างว่า จำเลยที่๑ละเลยต่อหน้าที่ในการสอบสวนสิทธิและทำการสำรวจที่ดินและออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดก็ตาม แต่คำฟ้องของโจทก์ทั้งเจ็ดฟ้องเพื่อขอให้บังคับให้จำเลยที่ ๑ ทำการสอบสวนและสำรวจที่ดินพิพาทและออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดินให้มีชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดและให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนชื่อจำเลยที่ ๒ ออกจากแบบแสดงรายการที่ดินเลขที่ ๗๗/๒๕๔๕ และใช้ชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นเจ้าของที่ดินแทน และ จำเลยที่ ๑ ให้การว่าจำเลยที่ ๑ ได้รับโอนงานจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่จากองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพชรบูรณ์ และได้ประกาศกำหนดให้เจ้าของที่ดินชี้เขตแจ้งจำนวนเนื้อที่ดิน ยื่นแบบแสดงรายการที่ดิน (ภ.บ.ท. ๕) เพื่อเสียภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๔๐และพ.ศ. ๒๕๔๑ แต่โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ไม่เคยติดต่อชี้เขต แจ้งจำนวนที่ดิน ยื่นสำรวจรายการที่ดินเพื่อเสียภาษีประจำปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ถึง ๒๕๔๕ ต่อจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นป่าสงวนแห่งชาติ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน กรณีจึงต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ กับจำเลยที่ ๒ ว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่ากัน ซึ่งการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กฎหมายที่ดินหรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ และศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินคือศาลยุติธรรม ซึ่งคดีนี้คือศาลจังหวัดหล่มสัก
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา๒๗๖ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับ การที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
องค์การบริหารส่วนตำบลทุ่งสมอ จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๐๘ ได้ให้อำนาจแก่ราชการส่วนท้องถิ่นในการสำรวจและจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่จากเจ้าของที่ดิน โดยกำหนดให้เจ้าของที่ดินที่เป็นบุคคลหรือ คณะบุคคลไม่ว่าจะป็นบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลซึ่งมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือครอบครองอยู่ในที่ดินที่ไม่เป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนมีหน้าที่เสียภาษีบำรุงท้องที่ยื่นแบบแสดงรายการที่ดินเป็นรายแปลงตามแบบที่กระทรวงมหาดไทยกำหนดภายในเดือนมกราคมของปีแรกที่มีการตีราคาปานกลางของที่ดิน และยื่น เสียภาษีต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ณ สำนักงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ที่ดินของผู้เสียภาษีบำรุงท้องที่ตั้งอยู่หรือสถานที่อื่นที่ผู้บริหารท้องถิ่นกำหนดโดยประกาศล่วงหน้าไว้ ณ สำนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่น้อยกว่าสามสิบวัน และให้ผู้มีหน้าที่เสียภาษีชำระภาษีบำรุงท้องที่ภายในเดือนเมษายน ของทุกปี ตามมาตรา ๒๔ มาตรา ๒๙ มาตรา ๓๐ และ มาตรา ๓๕ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว อันเป็นการกำหนดขั้นตอนในการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการจัดเก็บภาษีดังกล่าว
ข้อเท็จจริงตามฟ้องอ้างว่า โจทก์ทั้งเจ็ดได้ร่วมกับนายบุญส่ง สุขลำไยเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตาม ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจที่ ๒๗๑ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ตำบลทุ่งสมออำเภอเข้าค้อ จังหวัดเพชรบูรณ์และเสียภาษีต่อที่ว่าการอำเภอเขาค้อ มาโดยตลอด เมื่อปี ๒๕๔๑ซึ่งครบรอบระยะเวลา การสำรวจ ๔ ปี ตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๐๘โจทก์ทั้งเจ็ดได้ติดต่อขอชำระภาษีและ ยื่นคำขอเพื่อทำการสำรวจที่ดินสอบสวนสิทธิการครอบครองการทำประโยชน์ต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งรับโอนงานดังกล่าวมาจากอำเภอเขาค้อ แต่จำเลยที่ ๑ ไม่ยอมดำเนินการให้ จนกระทั่งเดือนพฤษภาคม ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ จึงแจ้งว่าไม่อาจดำเนินการสำรวจและรับชำระภาษีให้ได้ เพราะที่ดินดังกล่าวซ้ำซ้อนกับที่ดินของจำเลยที่ ๒ โดยได้ออกแบบรายการที่ดินพร้อมทั้งรับชำระภาษีบำรุงท้องที่เป็นชื่อของจำเลยที่ ๒ แล้ว ตั้งแต่วันที่ ๒๖ มีนาคม ๒๕๔๕ ซึ่งโจทก์ทั้งเจ็ดเห็นว่าการกระทำของจำเลยที่ ๑ ดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงนำมาฟ้องเป็นคดีนี้ขอให้จำเลยที่ ๑ ทำการสอบสวนสิทธิ สำรวจที่ดินพิพาท และออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดิน(ภ.บ.ท.๕) ให้เป็นชื่อโจทก์ทั้งเจ็ด และให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนชื่อจำเลยที่ ๒ ออกจากแบบแสดงรายการที่ดิน(ภ.บ.ท.๕) และใช้ชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นเจ้าของที่ดินแทน จำเลยที่ ๑ ให้การว่าในการรับโอนงานจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ดังกล่าวได้ประกาศกำหนดให้เจ้าของที่ดินชี้เขตแจ้งจำนวนเนื้อที่ดิน ยื่นแบบแสดงรายการที่ดิน(ภ.บ.ท. ๕) เพื่อเสียภาษีบำรุงท้องที่ แต่โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ไม่เคยติดต่อชี้แนวเขต แจ้งจำนวนเนื้อที่ดิน หรือยื่นสำรวจรายการที่ดินเพื่อเสียภาษีต่อจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด คงมีแต่จำเลยที่ ๒ มายื่นขอชำระภาษีในที่ดินแปลงดังกล่าว เห็นว่า แบบแสดงรายการที่ดิน ภ.บ.ท.๕ เป็นหลักฐานการเสียภาษีบำรุงท้องที่ ไม่ใช่เอกสารแสดงสิทธิในที่ดินการที่โจทก์ทั้งเจ็ดหรือจำเลยที่ ๒ จะมีชื่อในแบบแสดงรายการที่ดิน ภ.บ.ท.๕ ไม่เกี่ยวข้องกับปัญหาว่าผู้ใดมีสิทธิในที่ดินดังกล่าว คดีไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวแต่อย่างใดคดีจึงมีประเด็นสำคัญว่าจำเลยที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ในการสำรวจที่ดินและออกแบบแสดงรายการที่ดินให้แก่โจทก์หรือไม่ ดังนั้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายอำนวย เกษบำรุง ที่ ๑ นายศักดิ์ชัย ธนเมธีกุล ที่ ๒ นายนิคม บุปผาชาติ ที่ ๓ นายสุรพงษ์ แจ่มจำรัส ที่ ๔ นายสมชาย เตรียมเกียรติคุณ ที่๕ นายสุรศักดิ์ โฆษิตานนท์ ที่ ๖ นายทนง เหล่าวาณิช ที่ ๗ โจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลทุ่งสมอ ที่ ๑ นายวุฒิชัย เลิศกวีอนันต์ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองพิษณุโลก
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๓/๒๕๔๗
วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ
ศาลจังหวัดหล่มสัก
ระหว่าง
ศาลปกครองพิษณุโลก
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดหล่มสักโดยสำนักงานศาลยุติธรรมได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาด ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่อง อำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๗ ธันวาคม ๒๕๔๕ นายอำนวย เกษบำรุง ที่ ๑ นายศักดิ์ชัย ธนเมธีกุล ที่ ๒ นายนิคม บุปผาชาติ ที่ ๓ นายสุรพงษ์ แจ่มจำรัส ที่ ๔ นายสมชาย เตรียมเกียรติคุณ ที่ ๕ นายสุรศักดิ์โฆษิตานนท์ ที่ ๖ นายทนง เหล่าวาณิช ที่ ๗ เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง องค์การบริหารส่วนตำบลทุ่งสมอ ที่ ๑ นายวุฒิชัย เลิศกวีอนันต์ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดหล่มสัก เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๔๖๑/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๓๗ โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งสุขลำใย ได้ตกลงเข้าหุ้นส่วนกัน จำนวน ๘ หุ้น หุ้นละ ๒๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตาม ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจที่ ๒๗๑ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ตำบลทุ่งสมอ อำเภอเข้าค้อ จังหวัดเพชรบูรณ์ เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ พร้อมสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งใช้ชื่อว่า "ไร่เพียงฟ้า" หรือ "เพียงฟ้ารีสอร์ท" เพื่อประกอบกิจการให้เช่าที่พักอาศัยแก่นักท่องเที่ยวและให้บริการต่าง ๆ ซึ่งเดิมนายบุญส่ง สุขลำใย เป็นเจ้าของและเป็นผู้ครอบครอง ทำประโยชน์ โดยตกลงให้นายบุญส่งฯ เป็นผู้บริหาร หุ้นส่วนทั้งแปดได้นำที่ดินดังกล่าวมาแบ่งแยก เป็น ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจที่ ๔๕/๒๕๓๗ถึง ๕๕/๒๕๓๗ แล้วร่วมกันครอบครองและเสียภาษี ต่อที่ว่าการอำเภอเขาค้อมาโดยตลอด ต่อมาประมาณเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๔๐ โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ได้ติดต่อขอชำระภาษีและยื่นคำขอเพื่อทำการสำรวจที่ดินสอบสวนสิทธิการครอบครองการทำประโยชน์ เนื่องจากครบรอบระยะเวลาการสำรวจ ๔ ปี ตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๐๘ ต่ออำเภอ เขาค้อ แต่ได้รับแจ้งว่าให้ไปติดต่อชำระกับจำเลยที่ ๑ ในต้นปี พ.ศ. ๒๕๔๑ เนื่องจาก ในปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ทางอำเภอจะต้องถ่ายโอนการยื่นชำระภาษีและการยื่นขอทำการสำรวจที่ดินไปยัง จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่ง ฯ ได้ติดต่อจำเลยที่ ๑ เพื่อทำการสำรวจและรับชำระภาษีแต่ได้รับแจ้งว่ายังชำระภาษีบำรุงท้องที่ไม่ได้ต้องรอทำการสำรวจที่ดินใหม่ก่อน โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ได้ติดต่ออีกหลายครั้งแต่ไม่มีผลคืบหน้า ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๓ นายบุญส่งฯ ถึงแก่ความตาย ภรรยานายบุญส่งฯเข้าครอบครองแทนและขยายกิจการ จนกระทั่งเดือนพฤษภาคม ๒๕๔๔ โจทก์ทั้งเจ็ดมอบหมายให้นายณัชพงศ์ เกษบำรุง ไปติดต่อจำเลยที่ ๑ แต่ได้รับแจ้งว่ายังไม่ได้ตรวจสอบให้รอปลายปี ต่อมาในเดือนธันวาคม ๒๕๔๔ โจทก์ทั้งเจ็ดได้ไปยื่นคำขอทำการสำรวจและชำระภาษีบำรุงท้องที่ ทางจำเลยที่ ๑ จึงแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวซ้ำซ้อนกับที่ดินของบุคคลอื่นไม่อาจดำเนินการสำรวจและรับชำระภาษีได้ โจทก์จึงติดต่อจำเลยที่ ๒ ซึ่งอ้างว่า ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวโดยได้ซื้อที่ดินมาจากนายบุญส่ง สุขลำใย ในราคา ๒,๕๐๐,๐๐๐ บาท แต่ไม่มีหลักฐานหรือเอกสารใด ๆ มาแสดง จำเลยที่ ๒ จึงขอเรียกเงินจากโจทก์ทั้งเจ็ด จำนวน ๒,๕๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์ทั้งเจ็ดทราบจากคนงานในไร่เพียงฟ้าว่าจำเลยที่ ๒ เข้าไปครอบครอง ทำประโยชน์และรื้อถอนอาคารร้านค้า ทำให้โจทก์เสียหาย และเมื่อจำเลยที่ ๑ ไม่ดำเนินการสอบสวนสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ด และไม่ออกหมายเรียกโจทก์ทั้งเจ็ด ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินตามแบบแสดงรายการที่ดิน เลขที่ ๔๕/๒๕๓๗ ถึง ๕๕/๒๕๓๗ ไปสอบสวนสิทธิตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๑ เป็นต้นมา แต่กลับไปออกแบบรายการที่ดินเป็นชื่อจำเลยที่ ๒ ตั้งแต่วันที่ ๒๖ มีนาคม ๒๕๔๕ และรับชำระภาษีบำรุงท้องที่จากจำเลยที่ ๒ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ ทำการสอบสวนสิทธิและทำการสำรวจที่ดินตาม ภ.บ.ท.๕ เลขที่ ๔๕/๒๕๓๗ ถึง ๕๕/๒๕๓๗ และออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดินตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๐ จนถึงปัจจุบันให้มีชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นเจ้าของที่ดินและชำระภาษีบำรุงท้องที่ และออกใบเสร็จรับเงินภาษีบำรุงท้องที่นับตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๐ จนถึงปัจจุบันให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด และให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนชื่อจำเลยที่ ๒ ออกจากแบบแสดงรายการที่ดินเลขสำรวจที่ ๗๗/๒๕๔๕ ฉบับลงวันที่ ๒๖ มีนาคม ๒๕๔๕ และใส่ชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นชื่อเจ้าของที่ดินแทน ให้จำเลยที่ ๒ พร้อมบริวารขนย้ายทรัพย์สินและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างเฉพาะที่จำเลยที่ ๒ ได้กระทำลงออกจากที่ดินโจทก์ และเพิกถอนนิติกรรมสัญญาใด ๆ ที่กระทำกับบุคคลภายนอกซึ่งสิ่งปลูกสร้างหรือภาระผูกพันในที่ดิน และซ่อมแซมสิ่งปลูกสร้างให้อยู่ในสภาพที่เรียบร้อยและใช้การได้ดี
จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ได้รับโอนงานจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่จากองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพชรบูรณ์ และได้ประกาศกำหนดให้เจ้าของที่ดินชี้เขต แจ้งจำนวนเนื้อที่ดิน ยื่นแบบแสดงรายการที่ดิน (ภ.บ.ท. ๕)เพื่อเสียภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๔๐ และพ.ศ. ๒๕๔๑ แต่โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ไม่เคยติดต่อชี้เขต แจ้งจำนวนที่ดิน ยื่นสำรวจรายการที่ดินเพื่อเสียภาษีประจำปีพ.ศ. ๒๕๔๐ ถึง ๒๕๔๕ต่อจำเลยที่ ๑ มีแต่จำเลยที่ ๒ มายื่นขอชำระภาษีในที่ดินแปลงพิพาทและที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นป่าสงวนแห่งชาติอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน
จำเลยที่ ๒ ให้การว่าได้เข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทตั้งแต่ปี๒๕๔๐อันเป็นการแย่งการครอบครองโดยโจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ทราบมาตลอดและไม่เคยโต้แย้งคัดค้านการครอบครองที่ดินของตนแต่ประการใด ตลอดระยะเวลาที่ตนครอบครองที่ดินพิพาททางส่วนราชการที่ดินอำเภอเขาค้อ จังหวัดเพชรบูรณ์ได้เข้าทำการสำรวจเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๑ ก็พบว่าตนเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวโจทก์ทั้งเจ็ดก็ไม่คัดค้านการสำรวจที่ดินของหน่วยงานของรัฐ แต่ประการใด เมื่อต่อมาทางอำเภอเขาค้อแจ้งให้ตนไปชำระภาษีบำรุงท้องที่ตนจึงได้ชำระภาษีบำรุงท้องที่ให้แก่ทางราชการตลอดมา
จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลว่าเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เพราะโจทก์ทั้งเจ็ดฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร และกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ดำเนินการออกแบบรายงานที่ดินเป็นชื่อของจำเลยที่ ๒ และรับชำระภาษีบำรุงท้องที่จาก จำเลยที่ ๒ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
โจทก์ทั้งเจ็ดทำคำชี้แจงเรื่องเขตอำนาจศาลว่า คำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลของจำเลยที่ ๑ ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะไม่มีคำขอให้ศาลหรือคณะกรรมการมีคำวินิจฉัยอย่างใดอย่างหนึ่งพร้อมทั้งเหตุผลสนับสนุน ขัดต่อข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่าด้วยการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๑๒ จึงมีรายการไม่ครบถ้วนตามแบบที่กฎหมายกำหนด ขอให้ศาลยกคำร้องดังกล่าว โดยไม่จำต้องทำความเห็นเพื่อส่งให้ศาลปกครองหรือคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล และการที่โจทก์ทั้งเจ็ดยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ เพื่อบังคับให้จำเลยที่ ๑ ทำการสอบสวนสิทธิในที่ดินพิพาท และออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดินให้มีชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดและออกใบเสร็จรับเงินภาษีบำรุงท้องที่ให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด และให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนชื่อจำเลยที่ ๒ ออกจากแบบแสดงรายการที่ดินเลขที่ ๗๗/๒๕๔๕และใส่ชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดมีชื่อเป็นเจ้าของที่ดินแทน เป็นกรณีพิพาทกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ระหว่างเอกชนกับเอกชน อันเป็นการฟ้องเพื่อรักษาสิทธิหรือประโยชน์ของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยเฉพาะ มิใช่เป็นการกระทำทางปกครองหรือหน้าที่ในการปฏิบัติราชการทางปกครองแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดหล่มสักพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีตามคำฟ้องถือได้ว่าเป็นเรื่องที่โจทก์ทั้งเจ็ดกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ และมีหน้าที่ตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ.๒๕๐๘ ที่จะต้องออกไปสำรวจที่ดินและรับชำระภาษีบำรุงท้องที่จากโจทก์ทั้งเจ็ดแต่มิได้ดำเนินการให้ กรณีจึงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้คดีนี้โจทก์ทั้งเจ็ดได้อ้างว่า จำเลยที่๑ละเลยต่อหน้าที่ในการสอบสวนสิทธิและทำการสำรวจที่ดินและออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดก็ตาม แต่คำฟ้องของโจทก์ทั้งเจ็ดฟ้องเพื่อขอให้บังคับให้จำเลยที่ ๑ ทำการสอบสวนและสำรวจที่ดินพิพาทและออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดินให้มีชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดและให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนชื่อจำเลยที่ ๒ ออกจากแบบแสดงรายการที่ดินเลขที่ ๗๗/๒๕๔๕ และใช้ชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นเจ้าของที่ดินแทน และ จำเลยที่ ๑ ให้การว่าจำเลยที่ ๑ ได้รับโอนงานจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่จากองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพชรบูรณ์ และได้ประกาศกำหนดให้เจ้าของที่ดินชี้เขตแจ้งจำนวนเนื้อที่ดิน ยื่นแบบแสดงรายการที่ดิน (ภ.บ.ท. ๕) เพื่อเสียภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๔๐และพ.ศ. ๒๕๔๑ แต่โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ไม่เคยติดต่อชี้เขต แจ้งจำนวนที่ดิน ยื่นสำรวจรายการที่ดินเพื่อเสียภาษีประจำปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ถึง ๒๕๔๕ ต่อจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นป่าสงวนแห่งชาติ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน กรณีจึงต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ กับจำเลยที่ ๒ ว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่ากัน ซึ่งการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กฎหมายที่ดินหรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ และศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินคือศาลยุติธรรม ซึ่งคดีนี้คือศาลจังหวัดหล่มสัก
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา๒๗๖ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับ การที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
องค์การบริหารส่วนตำบลทุ่งสมอ จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๐๘ ได้ให้อำนาจแก่ราชการส่วนท้องถิ่นในการสำรวจและจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่จากเจ้าของที่ดิน โดยกำหนดให้เจ้าของที่ดินที่เป็นบุคคลหรือ คณะบุคคลไม่ว่าจะป็นบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลซึ่งมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือครอบครองอยู่ในที่ดินที่ไม่เป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนมีหน้าที่เสียภาษีบำรุงท้องที่ยื่นแบบแสดงรายการที่ดินเป็นรายแปลงตามแบบที่กระทรวงมหาดไทยกำหนดภายในเดือนมกราคมของปีแรกที่มีการตีราคาปานกลางของที่ดิน และยื่น เสียภาษีต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ณ สำนักงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ที่ดินของผู้เสียภาษีบำรุงท้องที่ตั้งอยู่หรือสถานที่อื่นที่ผู้บริหารท้องถิ่นกำหนดโดยประกาศล่วงหน้าไว้ ณ สำนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่น้อยกว่าสามสิบวัน และให้ผู้มีหน้าที่เสียภาษีชำระภาษีบำรุงท้องที่ภายในเดือนเมษายน ของทุกปี ตามมาตรา ๒๔ มาตรา ๒๙ มาตรา ๓๐ และ มาตรา ๓๕ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว อันเป็นการกำหนดขั้นตอนในการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการจัดเก็บภาษีดังกล่าว
ข้อเท็จจริงตามฟ้องอ้างว่า โจทก์ทั้งเจ็ดได้ร่วมกับนายบุญส่ง สุขลำไยเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตาม ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจที่ ๒๗๑ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ตำบลทุ่งสมออำเภอเข้าค้อ จังหวัดเพชรบูรณ์และเสียภาษีต่อที่ว่าการอำเภอเขาค้อ มาโดยตลอด เมื่อปี ๒๕๔๑ซึ่งครบรอบระยะเวลา การสำรวจ ๔ ปี ตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๐๘โจทก์ทั้งเจ็ดได้ติดต่อขอชำระภาษีและ ยื่นคำขอเพื่อทำการสำรวจที่ดินสอบสวนสิทธิการครอบครองการทำประโยชน์ต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งรับโอนงานดังกล่าวมาจากอำเภอเขาค้อ แต่จำเลยที่ ๑ ไม่ยอมดำเนินการให้ จนกระทั่งเดือนพฤษภาคม ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ จึงแจ้งว่าไม่อาจดำเนินการสำรวจและรับชำระภาษีให้ได้ เพราะที่ดินดังกล่าวซ้ำซ้อนกับที่ดินของจำเลยที่ ๒ โดยได้ออกแบบรายการที่ดินพร้อมทั้งรับชำระภาษีบำรุงท้องที่เป็นชื่อของจำเลยที่ ๒ แล้ว ตั้งแต่วันที่ ๒๖ มีนาคม ๒๕๔๕ ซึ่งโจทก์ทั้งเจ็ดเห็นว่าการกระทำของจำเลยที่ ๑ ดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงนำมาฟ้องเป็นคดีนี้ขอให้จำเลยที่ ๑ ทำการสอบสวนสิทธิ สำรวจที่ดินพิพาท และออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดิน(ภ.บ.ท.๕) ให้เป็นชื่อโจทก์ทั้งเจ็ด และให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนชื่อจำเลยที่ ๒ ออกจากแบบแสดงรายการที่ดิน(ภ.บ.ท.๕) และใช้ชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นเจ้าของที่ดินแทน จำเลยที่ ๑ ให้การว่าในการรับโอนงานจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ดังกล่าวได้ประกาศกำหนดให้เจ้าของที่ดินชี้เขตแจ้งจำนวนเนื้อที่ดิน ยื่นแบบแสดงรายการที่ดิน(ภ.บ.ท. ๕) เพื่อเสียภาษีบำรุงท้องที่ แต่โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ไม่เคยติดต่อชี้แนวเขต แจ้งจำนวนเนื้อที่ดิน หรือยื่นสำรวจรายการที่ดินเพื่อเสียภาษีต่อจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด คงมีแต่จำเลยที่ ๒ มายื่นขอชำระภาษีในที่ดินแปลงดังกล่าว เห็นว่า แบบแสดงรายการที่ดิน ภ.บ.ท.๕ เป็นหลักฐานการเสียภาษีบำรุงท้องที่ ไม่ใช่เอกสารแสดงสิทธิในที่ดินการที่โจทก์ทั้งเจ็ดหรือจำเลยที่ ๒ จะมีชื่อในแบบแสดงรายการที่ดิน ภ.บ.ท.๕ ไม่เกี่ยวข้องกับปัญหาว่าผู้ใดมีสิทธิในที่ดินดังกล่าว คดีไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวแต่อย่างใดคดีจึงมีประเด็นสำคัญว่าจำเลยที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ในการสำรวจที่ดินและออกแบบแสดงรายการที่ดินให้แก่โจทก์หรือไม่ ดังนั้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายอำนวย เกษบำรุง ที่ ๑ นายศักดิ์ชัย ธนเมธีกุล ที่ ๒ นายนิคม บุปผาชาติ ที่ ๓ นายสุรพงษ์ แจ่มจำรัส ที่ ๔ นายสมชาย เตรียมเกียรติคุณ ที่๕ นายสุรศักดิ์ โฆษิตานนท์ ที่ ๖ นายทนง เหล่าวาณิช ที่ ๗ โจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลทุ่งสมอ ที่ ๑ นายวุฒิชัย เลิศกวีอนันต์ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองพิษณุโลก
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (2)
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๒/๒๕๔๗
วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาด ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกัน ในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายกรธวัช ปภิวัตม์ และ นายณัฐวุฒิ โอษธีศ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางนิภาลิ้มแพรวพรรณ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อ ศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๒๔๖/๒๕๔๖ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้จัดการมรดกของนางนิภา ลิ้มแพรวพรรณ ตามคำสั่งของศาลแพ่ง คดีหมายเลขแดงที่ ๔๔๐๖/๒๕๒๕ โดยกองมรดกดังกล่าวประกอบด้วยโฉนดที่ดินจำนวน ๕ แปลง คือ
๑. โฉนดที่ดินเลขที่ ๗๔๐๕๒ เลขที่ดิน ๑๑๗๗ ตำบลบางกะปิ (สามเสนนอกฝั่งเหนือ) อำเภอบางกะปิ (บางซื่อ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา
๒. โฉนดที่ดินเลขที่ ๗๔๐๕๓ เลขที่ดิน ๑๑๗๘ ตำบลบางกะปิ (สามเสนนอกฝั่งเหนือ) อำเภอบางกะปิ (บางซื่อ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๓๐ ตารางวา
๓. โฉนดที่ดินเลขที่ ๗๔๐๕๔ เลขที่ดิน ๑๑๗๙ ตำบลบางกะปิ (สามเสนนอกฝั่งเหนือ) อำเภอบางกะปิ (บางซื่อ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๓๕ ตารางวา
๔. โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๒๕๗๗ เลขที่ดิน ๒๑๕๙ ตำบลห้วยขวาง อำเภอห้วยขวาง กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๒ งาน ๒๗ ตารางวา
๕. โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๒๖๘๙ เลขที่ดิน ๖๑ ตำบลห้วยขวาง (บางซื่อ) อำเภอห้วยขวาง (สามเสนนอกฝั่งเหนือ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๘๙ ตารางวา
ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้ง ๕ แปลง ผู้ฟ้องคดีได้แสดงเจตนาเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวตลอดมา โดยมิเคยแสดงเจตนายกให้ที่ดินตกเป็นที่สาธารณะและไม่เคยถูกเวนคืนแต่อย่างใด ซึ่งสำนักงานเขตห้วยขวางก็ทราบถึงความเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดิน
เมื่อเดือนกันยายน ๒๕๔๐ ได้มีพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างทางพิเศษ สายบางซื่อ-หัวลำโพง-พระโขนง และ สายลาดพร้าว-สาธร ในท้องที่เขตห้วยขวางกรุงเทพมหานคร ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือถึงสำนักงานที่ดิน กรุงเทพมหานคร สาขาห้วยขวาง ขอให้แก้ไขหลักฐานทางทะเบียนให้มีชื่อผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินทั้งห้าแปลงซึ่งเป็นของผู้ฟ้องคดี โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๖ และมาตรา ๓๒ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งเมื่อวันที่ ๒ กันยายน ๒๕๔๒ เจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาห้วยขวาง ได้ดำเนินการแก้ไขหลักฐานทางทะเบียนให้มีชื่อผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินทั้ง ๕ แปลงแล้ว โดยผู้ถูกฟ้องคดีมิได้กำหนดค่าทดแทนที่ดินและมิได้จ่ายเงิน ค่าทดแทนที่ดินในการเวนคืนที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือถึง ผู้ถูกฟ้องคดีขอให้กำหนดค่าทดแทนและชำระเงินค่าทดแทนการเวนคืนหรือชดใช้ราคาที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิเสธโดยอ้างว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้ง ๕แปลง กรุงเทพมหานครได้เข้าทำการปรับปรุงเป็นส่วนหนึ่งของถนนเทียมร่วมมิตร โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งคัดค้านแนวเขต จึงเป็น ทางสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันมานานกว่า ๑๐ ปี จึงกลายเป็นทางสาธารณประโยชน์ โดยปริยาย จึงเห็นสมควรไม่พิจารณากำหนดและประกาศราคาค่าทดแทนที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้แก่ ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อประธานคณะกรรมการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย และได้รับแจ้งจากผู้ถูกฟ้องคดีว่า ที่ดินทั้ง ๕ แปลงมีสภาพเป็น ทางสาธารณประโยชน์ มติที่ไม่กำหนดค่าทดแทนที่ดินดังกล่าวจึงชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วย การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ แล้ว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีไม่เคยอุทิศที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ และไม่เคยให้ความยินยอมทั้งโดยชัดแจ้งหรือโดยปริยาย จึงฟ้องคดีขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดค่าทดแทนที่ดินและชดใช้ค่าทดแทนที่ดินทั้ง ๕ แปลง เป็นจำนวนเงิน ๒๘๕,๒๕๐,๐๐๐ บาท พร้อมทั้งชำระดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประจำของธนาคารออมสิน ในอัตราไม่ต่ำกว่าร้อยละ ๑๐ต่อปี นับแต่วันที่ ๒ กันยายน ๒๕๔๒ เป็นต้นไป จนกว่าจะชำระเสร็จ
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การว่า การที่คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นฯ ไม่กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินทั้ง ๕ แปลง ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เพราะว่าที่ดินดังกล่าวมีสภาพเป็นถนนสาธารณะที่ประชาชนใช้สัญจรไปมาเป็นเวลานานกว่า ๑๐ ปี และกรุงเทพมหานครได้เข้าไปปรับปรุงบริเวณดังกล่าวจนกลายเป็นส่วนหนึ่งของถนนเทียมร่วมมิตรแล้ว เมื่อผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้มีชื่อเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์มิได้สงวนสิทธิเป็นเวลาหลายปี ก่อนวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพเป็นทางสาธารณะ และแม้ผู้ฟ้องคดีจะยังมีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินอยู่ก็ตาม ผู้ฟ้องคดีก็หามีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินดังกล่าวแต่อย่างใดไม่ ทั้งนี้ ตามนัยคำพิพากษาฎีกาที่ ๑๙๖๓/๒๕๔๕ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะมีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนตามมาตรา ๑๘(๗) และไม่มีสิทธิอุทธรณ์เพื่อให้มีการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินตามมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ดังนั้น การที่คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นฯ ไม่กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดีนั้น จึงชอบด้วยเหตุและผลตามนัยพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ แล้ว
นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำร้องลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ โต้แย้งอำนาจศาลว่า ประเด็นหลักของคดีนี้เป็นกรณีโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าใครเป็นเจ้าของที่ดินพิพาท ศาลปกครองไม่มีอำนาจรับฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณา จนกว่าจะได้มีการชี้กรรมสิทธิ์แล้วว่าที่ดินเป็นของ ผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้าง อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้มีหลายประเด็นเกี่ยวพันกันโดยมีประเด็นหลักแห่งคดีอยู่ที่ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งกันว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยไม่กำหนดค่าทดแทนที่ดินและไม่จ่ายเงินค่าทดแทนในการเวนคืนที่ดินหรือชดใช้ราคาที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดี เป็นการกระทำที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. ๒๕๓๐ หรือไม่ และมีประเด็นที่คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยก่อนจึงจะวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ ซึ่งแม้ประเด็นนี้จะต้องพิจารณาเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ซึ่งต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ว่าด้วยทรัพย์สิน ประกอบกับประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมก็ตาม ศาลปกครองก็มีอำนาจที่จะพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตาม ข้อ ๔๑ วรรคสอง ของระเบียบที่ประชุมใหญ่ของตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓
ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน ดังนั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีอ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับประเด็นที่ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยไม่กำหนดค่าทดแทนและไม่จ่ายเงิน ค่าทดแทนในการเวนคืนที่ดินหรือชดใช้ราคาที่ดินให้ผู้ฟ้องคดี เป็นการกระทำที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ หรือไม่ต่อไปได้ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา ๑๓๐๔ และ มาตรา ๑๓๓๖ อีกทั้งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ขอให้กำหนดเงินค่าทดแทนและชดใช้ค่าทดแทนที่ดินจากการเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีเพื่อก่อสร้างทางพิเศษ สายบางซื่อ-หัวลำโพง-พระโขนง และ สายลาดพร้าว-สาธร ในท้องที่เขตห้วยขวาง กรุงเทพมหานคร จำนวน๕ แปลง ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. ๒๕๓๐ โดยผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวตลอดมา และไม่เคยยกที่ดินดังกล่าวให้เป็นที่ดินสาธารณะ รวมทั้งไม่เคยถูกเวนคืนแต่อย่างใด แต่ต่อมาภายหลังเจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาห้วยขวาง ได้ดำเนินการแก้ไขหลักฐานทางทะเบียนให้มีชื่อผู้ถูกฟ้องคดี เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินทั้ง ๕ แปลง ตามมาตรา ๑๖ และมาตรา ๓๒ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วย การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ โดยมิได้กำหนดค่าทดแทนและจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินใน การเวนคืนที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องคดีขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดค่าทดแทนและชดใช้ค่าทดแทนที่ดินทั้ง ๕ แปลง ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้มีชื่อเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์มิได้สงวนสิทธิในที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพเป็นทางสาธารณะสำหรับประชาชน ใช้ร่วมกัน และแม้ผู้ฟ้องคดีจะยังมีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินแต่ผู้ฟ้องคดีก็หามีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินดังกล่าวแต่อย่างใดไม่ การที่จะพิจารณาว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งไม่กำหนดค่าทดแทนที่ดินและชดใช้เงินค่าทดแทนที่ดินจากการเวนคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณะ เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาในปัญหาว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน เป็นสำคัญ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายกรธวัช ปภิวัตม์ และนายณัฐวุฒิ โอษธีศ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางนิภา ลิ้มแพรวพรรณ ผู้ฟ้องคดี การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่ง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๒/๒๕๔๗
วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาด ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกัน ในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายกรธวัช ปภิวัตม์ และ นายณัฐวุฒิ โอษธีศ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางนิภาลิ้มแพรวพรรณ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อ ศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๒๔๖/๒๕๔๖ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้จัดการมรดกของนางนิภา ลิ้มแพรวพรรณ ตามคำสั่งของศาลแพ่ง คดีหมายเลขแดงที่ ๔๔๐๖/๒๕๒๕ โดยกองมรดกดังกล่าวประกอบด้วยโฉนดที่ดินจำนวน ๕ แปลง คือ
๑. โฉนดที่ดินเลขที่ ๗๔๐๕๒ เลขที่ดิน ๑๑๗๗ ตำบลบางกะปิ (สามเสนนอกฝั่งเหนือ) อำเภอบางกะปิ (บางซื่อ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา
๒. โฉนดที่ดินเลขที่ ๗๔๐๕๓ เลขที่ดิน ๑๑๗๘ ตำบลบางกะปิ (สามเสนนอกฝั่งเหนือ) อำเภอบางกะปิ (บางซื่อ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๓๐ ตารางวา
๓. โฉนดที่ดินเลขที่ ๗๔๐๕๔ เลขที่ดิน ๑๑๗๙ ตำบลบางกะปิ (สามเสนนอกฝั่งเหนือ) อำเภอบางกะปิ (บางซื่อ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๓๕ ตารางวา
๔. โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๒๕๗๗ เลขที่ดิน ๒๑๕๙ ตำบลห้วยขวาง อำเภอห้วยขวาง กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๒ งาน ๒๗ ตารางวา
๕. โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๒๖๘๙ เลขที่ดิน ๖๑ ตำบลห้วยขวาง (บางซื่อ) อำเภอห้วยขวาง (สามเสนนอกฝั่งเหนือ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๘๙ ตารางวา
ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้ง ๕ แปลง ผู้ฟ้องคดีได้แสดงเจตนาเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวตลอดมา โดยมิเคยแสดงเจตนายกให้ที่ดินตกเป็นที่สาธารณะและไม่เคยถูกเวนคืนแต่อย่างใด ซึ่งสำนักงานเขตห้วยขวางก็ทราบถึงความเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดิน
เมื่อเดือนกันยายน ๒๕๔๐ ได้มีพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างทางพิเศษ สายบางซื่อ-หัวลำโพง-พระโขนง และ สายลาดพร้าว-สาธร ในท้องที่เขตห้วยขวางกรุงเทพมหานคร ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือถึงสำนักงานที่ดิน กรุงเทพมหานคร สาขาห้วยขวาง ขอให้แก้ไขหลักฐานทางทะเบียนให้มีชื่อผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินทั้งห้าแปลงซึ่งเป็นของผู้ฟ้องคดี โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๖ และมาตรา ๓๒ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งเมื่อวันที่ ๒ กันยายน ๒๕๔๒ เจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาห้วยขวาง ได้ดำเนินการแก้ไขหลักฐานทางทะเบียนให้มีชื่อผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินทั้ง ๕ แปลงแล้ว โดยผู้ถูกฟ้องคดีมิได้กำหนดค่าทดแทนที่ดินและมิได้จ่ายเงิน ค่าทดแทนที่ดินในการเวนคืนที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือถึง ผู้ถูกฟ้องคดีขอให้กำหนดค่าทดแทนและชำระเงินค่าทดแทนการเวนคืนหรือชดใช้ราคาที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิเสธโดยอ้างว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้ง ๕แปลง กรุงเทพมหานครได้เข้าทำการปรับปรุงเป็นส่วนหนึ่งของถนนเทียมร่วมมิตร โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งคัดค้านแนวเขต จึงเป็น ทางสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันมานานกว่า ๑๐ ปี จึงกลายเป็นทางสาธารณประโยชน์ โดยปริยาย จึงเห็นสมควรไม่พิจารณากำหนดและประกาศราคาค่าทดแทนที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้แก่ ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อประธานคณะกรรมการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย และได้รับแจ้งจากผู้ถูกฟ้องคดีว่า ที่ดินทั้ง ๕ แปลงมีสภาพเป็น ทางสาธารณประโยชน์ มติที่ไม่กำหนดค่าทดแทนที่ดินดังกล่าวจึงชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วย การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ แล้ว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีไม่เคยอุทิศที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ และไม่เคยให้ความยินยอมทั้งโดยชัดแจ้งหรือโดยปริยาย จึงฟ้องคดีขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดค่าทดแทนที่ดินและชดใช้ค่าทดแทนที่ดินทั้ง ๕ แปลง เป็นจำนวนเงิน ๒๘๕,๒๕๐,๐๐๐ บาท พร้อมทั้งชำระดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประจำของธนาคารออมสิน ในอัตราไม่ต่ำกว่าร้อยละ ๑๐ต่อปี นับแต่วันที่ ๒ กันยายน ๒๕๔๒ เป็นต้นไป จนกว่าจะชำระเสร็จ
ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การว่า การที่คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นฯ ไม่กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินทั้ง ๕ แปลง ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เพราะว่าที่ดินดังกล่าวมีสภาพเป็นถนนสาธารณะที่ประชาชนใช้สัญจรไปมาเป็นเวลานานกว่า ๑๐ ปี และกรุงเทพมหานครได้เข้าไปปรับปรุงบริเวณดังกล่าวจนกลายเป็นส่วนหนึ่งของถนนเทียมร่วมมิตรแล้ว เมื่อผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้มีชื่อเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์มิได้สงวนสิทธิเป็นเวลาหลายปี ก่อนวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพเป็นทางสาธารณะ และแม้ผู้ฟ้องคดีจะยังมีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินอยู่ก็ตาม ผู้ฟ้องคดีก็หามีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินดังกล่าวแต่อย่างใดไม่ ทั้งนี้ ตามนัยคำพิพากษาฎีกาที่ ๑๙๖๓/๒๕๔๕ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะมีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนตามมาตรา ๑๘(๗) และไม่มีสิทธิอุทธรณ์เพื่อให้มีการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินตามมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ดังนั้น การที่คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นฯ ไม่กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดีนั้น จึงชอบด้วยเหตุและผลตามนัยพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ แล้ว
นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำร้องลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ โต้แย้งอำนาจศาลว่า ประเด็นหลักของคดีนี้เป็นกรณีโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าใครเป็นเจ้าของที่ดินพิพาท ศาลปกครองไม่มีอำนาจรับฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณา จนกว่าจะได้มีการชี้กรรมสิทธิ์แล้วว่าที่ดินเป็นของ ผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้าง อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้มีหลายประเด็นเกี่ยวพันกันโดยมีประเด็นหลักแห่งคดีอยู่ที่ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งกันว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยไม่กำหนดค่าทดแทนที่ดินและไม่จ่ายเงินค่าทดแทนในการเวนคืนที่ดินหรือชดใช้ราคาที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดี เป็นการกระทำที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. ๒๕๓๐ หรือไม่ และมีประเด็นที่คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยก่อนจึงจะวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ ซึ่งแม้ประเด็นนี้จะต้องพิจารณาเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ซึ่งต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ว่าด้วยทรัพย์สิน ประกอบกับประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมก็ตาม ศาลปกครองก็มีอำนาจที่จะพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตาม ข้อ ๔๑ วรรคสอง ของระเบียบที่ประชุมใหญ่ของตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓
ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน ดังนั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีอ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับประเด็นที่ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยไม่กำหนดค่าทดแทนและไม่จ่ายเงิน ค่าทดแทนในการเวนคืนที่ดินหรือชดใช้ราคาที่ดินให้ผู้ฟ้องคดี เป็นการกระทำที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ หรือไม่ต่อไปได้ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา ๑๓๐๔ และ มาตรา ๑๓๓๖ อีกทั้งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ขอให้กำหนดเงินค่าทดแทนและชดใช้ค่าทดแทนที่ดินจากการเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีเพื่อก่อสร้างทางพิเศษ สายบางซื่อ-หัวลำโพง-พระโขนง และ สายลาดพร้าว-สาธร ในท้องที่เขตห้วยขวาง กรุงเทพมหานคร จำนวน๕ แปลง ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. ๒๕๓๐ โดยผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวตลอดมา และไม่เคยยกที่ดินดังกล่าวให้เป็นที่ดินสาธารณะ รวมทั้งไม่เคยถูกเวนคืนแต่อย่างใด แต่ต่อมาภายหลังเจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาห้วยขวาง ได้ดำเนินการแก้ไขหลักฐานทางทะเบียนให้มีชื่อผู้ถูกฟ้องคดี เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินทั้ง ๕ แปลง ตามมาตรา ๑๖ และมาตรา ๓๒ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วย การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ โดยมิได้กำหนดค่าทดแทนและจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินใน การเวนคืนที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องคดีขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดค่าทดแทนและชดใช้ค่าทดแทนที่ดินทั้ง ๕ แปลง ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้มีชื่อเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์มิได้สงวนสิทธิในที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพเป็นทางสาธารณะสำหรับประชาชน ใช้ร่วมกัน และแม้ผู้ฟ้องคดีจะยังมีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินแต่ผู้ฟ้องคดีก็หามีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินดังกล่าวแต่อย่างใดไม่ การที่จะพิจารณาว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งไม่กำหนดค่าทดแทนที่ดินและชดใช้เงินค่าทดแทนที่ดินจากการเวนคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณะ เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาในปัญหาว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน เป็นสำคัญ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายกรธวัช ปภิวัตม์ และนายณัฐวุฒิ โอษธีศ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางนิภา ลิ้มแพรวพรรณ ผู้ฟ้องคดี การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่ง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๑/๒๕๔๗
วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาด อำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
บริษัท ศุภาลัย จำกัด (มหาชน) โดยนางอัจฉรา ตั้งมติธรรม และนายอธิป พีชานนท์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการสำนักงานเขตจตุจักร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๕๒/๒๕๔๖ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๙๑๘๘ แขวงลาดยาว เขตจตุจักร กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ ไร่ ๘ ตารางวา อยู่ติดกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๕๓ เลขที่ดิน๗๗๒ เนื้อที่ ๙ ไร่ ๑ งาน ๕๐ ตารางวา แขวงลาดยาว เขตจตุจักร กรุงเทพมหานคร ซึ่งผู้ฟ้องคดีใช้ที่ดินดังกล่าวเป็นถนนส่วนบุคคล ในโครงการคอนโดมิเนียมศุภาลัย ปาร์ค เพื่อให้ลูกค้าหรือผู้อยู่อาศัยในโครงการของผู้ฟ้องคดีใช้เป็นเส้นทางเข้าออกสู่ถนนพหลโยธิน บริเวณซอยพหลโยธิน ๒๑ และด้านในสุดของถนนดังกล่าวติดต่อเยื้องกันกับซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ เป็นระยะทางประมาณ ๒๕๐ เมตร ซึ่งผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาจากบริษัท เรย์แลม แบตเตอรี่ จำกัด เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๗ และเริ่มใช้เป็นทางออกสู่ถนนพหลโยธินตั้งแต่ซื้อมา การใช้ถนนดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เหล็กกั้นยกขึ้นลงและมีป้อมยามรักษาการณ์เพื่อแสดงอาณาเขตทั้งที่ดินด้านซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ และด้านที่ออกสู่ถนนพหลโยธิน และยังได้จัดวางกระถางต้นไม้เพื่อประดับให้เกิดความสวยงามและเป็นระเบียบ กับป้ายโครงการคอนโดมิเนียมด้านติดปากซอยพหลโยธิน ๒๑ไว้ด้วย ทั้งนี้ ผู้ฟ้องคดีไม่เคยแสดงออกไม่ว่าโดยตรงหรือโดยปริยายที่จะอุทิศที่ดินดังกล่าวให้เป็นทางสาธารณะ รวมถึงเจ้าของที่ดินเดิมก็ได้สงวนสิทธิ์ในการใช้ถนนส่วนบุคคลนี้ด้วยกิริยาอาการหวงกันกรรมสิทธิ์โดยตรงจนถึงผู้ฟ้องคดี
ประมาณเดือนตุลาคม ๒๕๔๒ ผู้อำนวยการสำนักการจราจรและขนส่งในขณะนั้นได้นำป้ายบอกเส้นทางลัดของกรุงเทพมหานครไปติดตั้งไว้จำนวน ๒ จุด คือ ปากซอยพหลโยธิน๒๑ และปากซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ เพื่อเป็นทางลัด ทั้ง ๆ ที่ทราบว่าถนนเป็นที่ดินส่วนบุคคลการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันนำป้ายบอกเส้นทางลัดมาติดตั้ง ทำให้มีผู้สัญจรมาใช้ถนนทั้งฝั่งถนนวิภาวดีรังสิตและฝั่งถนนพหลโยธิน ทั้งที่บุคคลเหล่านั้นมิได้อาศัยอยู่ในซอยวิภาวดีรังสิต๓๐โดยเข้าใจ ตามป้ายบอกเส้นทางลัดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองที่นำมาติดตั้ง ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทราบว่าเส้นทางลัดสำหรับออกสู่ซอยพหลโยธิน ๒๑ เป็น ถนนส่วนบุคคล ใช้สำหรับผู้อาศัยคอนโดมิเนียมของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น การนำป้ายบอกเส้นทางลัด มาติดตั้งในบริเวณดังกล่าวย่อมกระทบถึงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิอันชอบด้วยกฎหมายของผู้ฟ้องคดี เป็น การกระทำละเมิดและไม่ชอบในทางปกครอง และก่อให้ผู้ฟ้องคดีต้องได้รับความเสียหายเป็นอย่างมาก ทำให้เกิดปัญหาจากการจราจร ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มีคำสั่งที่ กท ๙๐๔๑/๗๙๒๗ ลงวันที่๑๖ธันวาคม ๒๕๔๕ ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนหลังคาคลุมถนนดังกล่าวยาวประมาณ ๑๕๐ เมตรออกจากที่ดินแปลงพิพาทโดยอ้างว่าเป็นถนนสาธารณะซึ่งผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวแต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๙๐๔๑/๒๒๔๒ ลงวันที่ ๙เมษายน ๒๕๔๖ แจ้งว่าปลัดกรุงเทพมหานครมีคำสั่งยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งทั้ง ๒ ฉบับของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการออกคำสั่งของฝ่ายปกครองที่ออกโดยไม่มีอำนาจ นอกเหนืออำนาจหรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งที่ กท๙๐๔๑/๗๙๒๗ ลงวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๕ และ คำสั่งที่ ๙๐๔๑/๒๒๔๒ ลงวันที่ ๙ เมษายน๒๕๔๖ ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำให้การว่าเจ้าของที่ดินเดิมได้อุทิศที่ดินพิพาทให้เป็นถนนสาธารณประโยชน์มาเป็นเวลานานกว่า ๔๐ ปี มาแล้ว ที่ดินพิพาทจึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะได้กรรมสิทธิ์ดังกล่าวผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีที่มีข้อพิพาทกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีในที่ดินพิพาท ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดิน อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงคดีนี้ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ในฐานะเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน และ ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ ได้ออกคำสั่งที่ กท ๙๐๔๑/๗๙๒๗ ลงวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๕ ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างออกไปจากที่สาธารณประโยชน์ภายใน ๑๕ วันนับแต่วันรับคำสั่ง และผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๙๐๔๑/๒๒๔๒ลงวันที่ ๙ เมษายน ๒๕๔๖ แจ้งว่า ปลัดกรุงเทพมหานครยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นเรื่องที่คู่กรณีโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายในการพิจารณาพิพากษาคดี จึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาให้ได้ความว่า คำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ดังนั้น จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากการกระทำโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีจะโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑และที่ ๒ ใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี แต่ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่อ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีและข้อต่อสู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่อ้างว่า ไม่ได้กระทำการตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของเจ้าของที่ดิน ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ไม่ได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน แม้การฟ้องคดีนี้จะเป็นการฟ้องขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งผู้ฟ้องคดีอ้างว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ศาลก็จำต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน จึงได้แก่ศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าตนเองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๙๑๘๘ แขวงลาดยาว เขตจตุจักรกรุงเทพมหานคร และที่ดินพิพาทบางส่วนเป็นถนนส่วนบุคคลของผู้ฟ้องคดีในโครงการคอนโดมิเนียมศุภาลัย ปาร์ค ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อหลังคาคลุมถนนดังกล่าวออกจากที่ดินพิพาท โดยอ้างว่าเป็นถนนสาธารณะซึ่งผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่าคำสั่งดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายเพราะเจ้าของที่ดินเดิมได้อุทิศที่ดินพิพาทให้เป็นถนนสาธารณประโยชน์มาเป็นเวลานานกว่า ๔๐ ปี มาแล้ว ที่ดินพิพาทจึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะได้กรรมสิทธิ์ดังกล่าว ดังนั้น แม้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าการออกคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเมิดสิทธิของผู้ฟ้องคดี แต่การจะพิจารณาว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำต้องพิจารณาในปัญหาว่า ถนนในที่ดินแปลงพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง บริษัทศุภาลัย จำกัด (มหาชน) ผู้ฟ้องคดีผู้อำนวยการสำนักงานเขตจตุจักร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่ง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๔
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๑/๒๕๔๗
วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาด อำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
บริษัท ศุภาลัย จำกัด (มหาชน) โดยนางอัจฉรา ตั้งมติธรรม และนายอธิป พีชานนท์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการสำนักงานเขตจตุจักร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๕๒/๒๕๔๖ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๙๑๘๘ แขวงลาดยาว เขตจตุจักร กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ ไร่ ๘ ตารางวา อยู่ติดกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๕๓ เลขที่ดิน๗๗๒ เนื้อที่ ๙ ไร่ ๑ งาน ๕๐ ตารางวา แขวงลาดยาว เขตจตุจักร กรุงเทพมหานคร ซึ่งผู้ฟ้องคดีใช้ที่ดินดังกล่าวเป็นถนนส่วนบุคคล ในโครงการคอนโดมิเนียมศุภาลัย ปาร์ค เพื่อให้ลูกค้าหรือผู้อยู่อาศัยในโครงการของผู้ฟ้องคดีใช้เป็นเส้นทางเข้าออกสู่ถนนพหลโยธิน บริเวณซอยพหลโยธิน ๒๑ และด้านในสุดของถนนดังกล่าวติดต่อเยื้องกันกับซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ เป็นระยะทางประมาณ ๒๕๐ เมตร ซึ่งผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาจากบริษัท เรย์แลม แบตเตอรี่ จำกัด เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๗ และเริ่มใช้เป็นทางออกสู่ถนนพหลโยธินตั้งแต่ซื้อมา การใช้ถนนดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เหล็กกั้นยกขึ้นลงและมีป้อมยามรักษาการณ์เพื่อแสดงอาณาเขตทั้งที่ดินด้านซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ และด้านที่ออกสู่ถนนพหลโยธิน และยังได้จัดวางกระถางต้นไม้เพื่อประดับให้เกิดความสวยงามและเป็นระเบียบ กับป้ายโครงการคอนโดมิเนียมด้านติดปากซอยพหลโยธิน ๒๑ไว้ด้วย ทั้งนี้ ผู้ฟ้องคดีไม่เคยแสดงออกไม่ว่าโดยตรงหรือโดยปริยายที่จะอุทิศที่ดินดังกล่าวให้เป็นทางสาธารณะ รวมถึงเจ้าของที่ดินเดิมก็ได้สงวนสิทธิ์ในการใช้ถนนส่วนบุคคลนี้ด้วยกิริยาอาการหวงกันกรรมสิทธิ์โดยตรงจนถึงผู้ฟ้องคดี
ประมาณเดือนตุลาคม ๒๕๔๒ ผู้อำนวยการสำนักการจราจรและขนส่งในขณะนั้นได้นำป้ายบอกเส้นทางลัดของกรุงเทพมหานครไปติดตั้งไว้จำนวน ๒ จุด คือ ปากซอยพหลโยธิน๒๑ และปากซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ เพื่อเป็นทางลัด ทั้ง ๆ ที่ทราบว่าถนนเป็นที่ดินส่วนบุคคลการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันนำป้ายบอกเส้นทางลัดมาติดตั้ง ทำให้มีผู้สัญจรมาใช้ถนนทั้งฝั่งถนนวิภาวดีรังสิตและฝั่งถนนพหลโยธิน ทั้งที่บุคคลเหล่านั้นมิได้อาศัยอยู่ในซอยวิภาวดีรังสิต๓๐โดยเข้าใจ ตามป้ายบอกเส้นทางลัดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองที่นำมาติดตั้ง ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทราบว่าเส้นทางลัดสำหรับออกสู่ซอยพหลโยธิน ๒๑ เป็น ถนนส่วนบุคคล ใช้สำหรับผู้อาศัยคอนโดมิเนียมของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น การนำป้ายบอกเส้นทางลัด มาติดตั้งในบริเวณดังกล่าวย่อมกระทบถึงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิอันชอบด้วยกฎหมายของผู้ฟ้องคดี เป็น การกระทำละเมิดและไม่ชอบในทางปกครอง และก่อให้ผู้ฟ้องคดีต้องได้รับความเสียหายเป็นอย่างมาก ทำให้เกิดปัญหาจากการจราจร ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มีคำสั่งที่ กท ๙๐๔๑/๗๙๒๗ ลงวันที่๑๖ธันวาคม ๒๕๔๕ ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนหลังคาคลุมถนนดังกล่าวยาวประมาณ ๑๕๐ เมตรออกจากที่ดินแปลงพิพาทโดยอ้างว่าเป็นถนนสาธารณะซึ่งผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวแต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๙๐๔๑/๒๒๔๒ ลงวันที่ ๙เมษายน ๒๕๔๖ แจ้งว่าปลัดกรุงเทพมหานครมีคำสั่งยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งทั้ง ๒ ฉบับของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการออกคำสั่งของฝ่ายปกครองที่ออกโดยไม่มีอำนาจ นอกเหนืออำนาจหรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งที่ กท๙๐๔๑/๗๙๒๗ ลงวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๕ และ คำสั่งที่ ๙๐๔๑/๒๒๔๒ ลงวันที่ ๙ เมษายน๒๕๔๖ ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำให้การว่าเจ้าของที่ดินเดิมได้อุทิศที่ดินพิพาทให้เป็นถนนสาธารณประโยชน์มาเป็นเวลานานกว่า ๔๐ ปี มาแล้ว ที่ดินพิพาทจึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะได้กรรมสิทธิ์ดังกล่าวผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีที่มีข้อพิพาทกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีในที่ดินพิพาท ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดิน อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงคดีนี้ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ในฐานะเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน และ ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ ได้ออกคำสั่งที่ กท ๙๐๔๑/๗๙๒๗ ลงวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๕ ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างออกไปจากที่สาธารณประโยชน์ภายใน ๑๕ วันนับแต่วันรับคำสั่ง และผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๙๐๔๑/๒๒๔๒ลงวันที่ ๙ เมษายน ๒๕๔๖ แจ้งว่า ปลัดกรุงเทพมหานครยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นเรื่องที่คู่กรณีโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายในการพิจารณาพิพากษาคดี จึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาให้ได้ความว่า คำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ดังนั้น จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากการกระทำโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีจะโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑และที่ ๒ ใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี แต่ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่อ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีและข้อต่อสู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่อ้างว่า ไม่ได้กระทำการตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของเจ้าของที่ดิน ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ไม่ได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน แม้การฟ้องคดีนี้จะเป็นการฟ้องขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งผู้ฟ้องคดีอ้างว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ศาลก็จำต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน จึงได้แก่ศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าตนเองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๙๑๘๘ แขวงลาดยาว เขตจตุจักรกรุงเทพมหานคร และที่ดินพิพาทบางส่วนเป็นถนนส่วนบุคคลของผู้ฟ้องคดีในโครงการคอนโดมิเนียมศุภาลัย ปาร์ค ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อหลังคาคลุมถนนดังกล่าวออกจากที่ดินพิพาท โดยอ้างว่าเป็นถนนสาธารณะซึ่งผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่าคำสั่งดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายเพราะเจ้าของที่ดินเดิมได้อุทิศที่ดินพิพาทให้เป็นถนนสาธารณประโยชน์มาเป็นเวลานานกว่า ๔๐ ปี มาแล้ว ที่ดินพิพาทจึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะได้กรรมสิทธิ์ดังกล่าว ดังนั้น แม้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าการออกคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเมิดสิทธิของผู้ฟ้องคดี แต่การจะพิจารณาว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำต้องพิจารณาในปัญหาว่า ถนนในที่ดินแปลงพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง บริษัทศุภาลัย จำกัด (มหาชน) ผู้ฟ้องคดีผู้อำนวยการสำนักงานเขตจตุจักร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่ง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๔
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๐/๒๕๔๗
วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดเพชรบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ นายหัสดิ์ ศรีสวัสดิ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้ว่าราชการจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาท่ายาง ที่ ๒ นายอำเภอแก่งกระจาน ที่ ๓ นางวรรณา แก้วเรืองสุข (ที่ถูกน่าจะเป็น นางวรางคณา เตียวรุ่งเรืองสุข) ที่ ๔ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๐๐/๒๕๔๕ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๔๑๔ ตั้งอยู่ตำบล(วังไคร้)วังจันทร์อำเภอ(ท่ายาง)แก่งกระจาน จังหวัดเพชรบุรี เนื้อที่ ๓ ไร่ ๔๗ ตารางวา โดยครอบครองต่อจากบิดามารดามาตั้งแต่เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๑๗ และทำประโยชน์เรื่อยมา ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหนังสือสำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาท่ายาง ลงวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๔๕ แจ้งว่าได้มีคำสั่งออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๔ ผู้รับโอนสิทธิมาจากว่าที่ร้อยเอก ชูชาติ ชูเชิด ที่ขอรังวัดออกโฉนดที่ดินตามหลักฐานหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ ตั้งอยู่ตำบลวังจันทร์ อำเภอแก่งกระจาน จังหวัดเพชรบุรี โดยการรังวัดดังกล่าวได้ทับที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๑๔๑๔ ของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินดังกล่าว เป็นการกระทำโดยไม่สุจริตใช้ดุลพินิจไม่ชอบ เพราะการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งดังกล่าว เนื่องจากเมื่อปี๒๕๒๐ ทางราชการเดินออกสำรวจเพื่อออกเอกสารสิทธิให้แก่ประชาชนในท้องที่หมู่บ้านหนองมะกอก ผู้ฟ้องคดีได้นำสำรวจรังวัดแนวเขตข้างเคียง โดยทางราชการได้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๔๑๔ ดังกล่าวให้โดยไม่มีผู้ใดคัดค้าน และในการรังวัดแนวเขตดังกล่าวไม่มีส่วนใดของที่ดินของ ผู้ฟ้องคดีติดต่อกับที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งอยู่ห่างออกไปประมาณ ๑ กิโลเมตร โดยที่ดินของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เดิมเป็นของว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯ ปลัดอำเภอซึ่งเคยมีข้อพิพาทกับผู้ฟ้องคดี โดยว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯ กล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดีบุกรุกที่ดิน แต่พนักงานอัยการมีคำสั่งไม่ฟ้องโดยเห็นว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดี จึงเชื่อว่าที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๔๑๔ ดังกล่าวเป็นของผู้ฟ้องคดี จากสาเหตุข้อพิพาทดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ร่วมกัน มีเจตนาทุจริต ใช้ดุลพินิจไม่ชอบ ทำการรังวัดที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยเห็นแก่พวกพ้อง เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็มิได้เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน มาแต่แรก แต่ได้มาโดยซื้อมาจากว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯ เมื่อวันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๕ การมีชื่อในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดิน (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ ดังกล่าวมิได้แสดงว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้เข้าทำประโยชน์และครอบครองที่ดินแต่อย่างใด และในการโอนที่ดินตกมาเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ นั้นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ได้มีคำสั่งให้ออกระวางใหม่เพื่อเปลี่ยนแปลงระวางเดิมให้แก่ว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯ ทำให้ที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ มีระวางใหม่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีก่อนที่จะมีการโอนขายที่ดินดังกล่าว โดยมิได้พิจารณาถึงสิทธิของผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด การใช้อำนาจในการโอนสิทธิในที่ดินดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย และก่อนนำคดีมาฟ้องต่อศาล ผู้ฟ้องคดีเคยมีบันทึกคัดค้านถึง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และ ที่ ๓ แล้ว แต่ก็มิได้ดำเนินการพิจารณาข้อเท็จจริง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จดทะเบียนโอนสิทธิในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่๓๑๗ จากว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯมาเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งเปรียบเทียบให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ต้องร่วมรับผิดในคำสั่งดังกล่าว จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่มีคำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ที่ออกระวางที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ให้ที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.)เลขที่ ๑๔๑๔ ของผู้ฟ้องคดีมีเนื้อที่เท่าเดิม และไม่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เป็นผู้ตัดสินว่าสิทธิในที่ดินเป็นของใคร
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ได้ทำการออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบกรมที่ดินที่เกี่ยวข้องทุกประการ โดยกรมที่ดินได้มีหนังสือที่ มท๐๗๒๙.๒/ว๒๗๑๑๐ ลงวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ แจ้งให้ทราบว่าคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕ ดังนั้นเมื่อผู้ฟ้องคดี ไม่พอใจคำสั่งเปรียบเทียบตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และไม่ไปฟ้องศาลยุติธรรมภายในกำหนด ๖๐ วัน การดำเนินการออกโฉนดให้จึงชอบแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การว่า การออกโฉนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้ดำเนินการถูกต้องตามขั้นตอนของระเบียบกฎหมาย การดำเนินการแก้ไขรูปแผนที่ในหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส. ๓ ก.) นางศิริมา ศรีสวัสดิ์ ภริยาของผู้ฟ้องคดีได้มีบันทึกถ้อยคำยินยอมให้แก้ไข
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ได้ซื้อที่ดินพิพาทดังกล่าวมาโดยชอบและได้ดำเนินการขอออกโฉนดโดยชอบแล้ว
ในระหว่างพิจารณาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเรื่องอำนาจศาล โดยเห็นว่าเป็นคดีพิพาทกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม(ปรากฏตามความเห็นของศาลปกครองกลาง)
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิครอบครองหรือกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ แต่เนื่องจากผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่สั่งเปรียบเทียบให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเนื่องมาจาก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กระทำการโดยไม่สุจริตและใช้ดุลพินิจโดยมิชอบและประสงค์ที่จะฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะเจ้าพนักงานที่ดิน โดยขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว กรณีจึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๑) ประกอบมาตรา ๗๒ (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง
ศาลจังหวัดเพชรบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งเปรียบเทียบให้ออกโฉนดที่ดินแก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การที่จะพิจารณาว่าคำสั่งของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า ผู้ฟ้องคดีเป็น ผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทหรือไม่ อันเป็นประเด็นหลักเสียก่อน และการที่ผู้ฟ้องคดีขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวและอ้างว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นการเลือกปฏิบัติเห็นแก่พวกพ้องก็เป็นเพียงเจตนาว่าตนเองมีสิทธิในที่ดินดีกว่า ซึ่งการที่จะพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิครอบครองในที่ดินอันเป็นสิทธิในทรัพย์สินนั้นจำต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ประกอบประมวลกฎหมายที่ดินที่บัญญัติเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้ สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ออกระวางที่ดินใหม่เปลี่ยนแปลงระวางเดิมให้แก่ว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯเพื่อให้ที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ มีระวางใหม่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ก่อนโอนขายให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยมิได้พิจารณาถึงสิทธิของผู้ฟ้องคดี และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ทำการสอบสวนเปรียบเทียบแล้วมีคำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งที่ได้รังวัดทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่ง ผู้ฟ้องคดีได้ทำการคัดค้านไว้แล้ว อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงยื่นฟ้องคดีนี้ขอให้ศาล เพิกถอนคำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔เพิกถอนคำสั่งออกระวางที่ดินใหม่ที่ทับที่ดิน ของตน ให้ที่ดินของตนมีเนื้อที่เท่าเดิม และไม่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่๒ และที่ ๓ เป็นผู้ตัดสินว่าสิทธิในที่ดินเป็นของใคร ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันว่า ได้ทำการออกโฉนดที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบ การดำเนินการแก้ไขรูปแผนที่ในหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส. ๓ ก.) โดยภริยาของผู้ฟ้องคดียินยอมให้แก้ไข และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่าได้ซื้อที่ดินพิพาทดังกล่าวมาโดยชอบและได้ดำเนินการขอออกโฉนดโดยชอบแล้ว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาในปัญหาว่าสิทธิในที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เป็นสำคัญ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง นายหัสดิ์ ศรีสวัสดิ์ ผู้ฟ้องคดี ผู้ว่าราชการจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาท่ายาง ที่ ๒ นายอำเภอแก่งกระจาน ที่ ๓นางวรรณา แก้วเรืองสุข (ที่ถูกน่าจะเป็น นางวรางคณา เตียวรุ่งเรืองสุข) ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดเพชรบุรี
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๕๐/๒๕๔๗
วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดเพชรบุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ นายหัสดิ์ ศรีสวัสดิ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้ว่าราชการจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาท่ายาง ที่ ๒ นายอำเภอแก่งกระจาน ที่ ๓ นางวรรณา แก้วเรืองสุข (ที่ถูกน่าจะเป็น นางวรางคณา เตียวรุ่งเรืองสุข) ที่ ๔ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๐๐/๒๕๔๕ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๔๑๔ ตั้งอยู่ตำบล(วังไคร้)วังจันทร์อำเภอ(ท่ายาง)แก่งกระจาน จังหวัดเพชรบุรี เนื้อที่ ๓ ไร่ ๔๗ ตารางวา โดยครอบครองต่อจากบิดามารดามาตั้งแต่เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๑๗ และทำประโยชน์เรื่อยมา ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหนังสือสำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาท่ายาง ลงวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๔๕ แจ้งว่าได้มีคำสั่งออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๔ ผู้รับโอนสิทธิมาจากว่าที่ร้อยเอก ชูชาติ ชูเชิด ที่ขอรังวัดออกโฉนดที่ดินตามหลักฐานหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ ตั้งอยู่ตำบลวังจันทร์ อำเภอแก่งกระจาน จังหวัดเพชรบุรี โดยการรังวัดดังกล่าวได้ทับที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๑๔๑๔ ของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินดังกล่าว เป็นการกระทำโดยไม่สุจริตใช้ดุลพินิจไม่ชอบ เพราะการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งดังกล่าว เนื่องจากเมื่อปี๒๕๒๐ ทางราชการเดินออกสำรวจเพื่อออกเอกสารสิทธิให้แก่ประชาชนในท้องที่หมู่บ้านหนองมะกอก ผู้ฟ้องคดีได้นำสำรวจรังวัดแนวเขตข้างเคียง โดยทางราชการได้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๔๑๔ ดังกล่าวให้โดยไม่มีผู้ใดคัดค้าน และในการรังวัดแนวเขตดังกล่าวไม่มีส่วนใดของที่ดินของ ผู้ฟ้องคดีติดต่อกับที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งอยู่ห่างออกไปประมาณ ๑ กิโลเมตร โดยที่ดินของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เดิมเป็นของว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯ ปลัดอำเภอซึ่งเคยมีข้อพิพาทกับผู้ฟ้องคดี โดยว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯ กล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดีบุกรุกที่ดิน แต่พนักงานอัยการมีคำสั่งไม่ฟ้องโดยเห็นว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดี จึงเชื่อว่าที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๔๑๔ ดังกล่าวเป็นของผู้ฟ้องคดี จากสาเหตุข้อพิพาทดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ร่วมกัน มีเจตนาทุจริต ใช้ดุลพินิจไม่ชอบ ทำการรังวัดที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยเห็นแก่พวกพ้อง เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็มิได้เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน มาแต่แรก แต่ได้มาโดยซื้อมาจากว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯ เมื่อวันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๕ การมีชื่อในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดิน (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ ดังกล่าวมิได้แสดงว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้เข้าทำประโยชน์และครอบครองที่ดินแต่อย่างใด และในการโอนที่ดินตกมาเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ นั้นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ได้มีคำสั่งให้ออกระวางใหม่เพื่อเปลี่ยนแปลงระวางเดิมให้แก่ว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯ ทำให้ที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ มีระวางใหม่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีก่อนที่จะมีการโอนขายที่ดินดังกล่าว โดยมิได้พิจารณาถึงสิทธิของผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด การใช้อำนาจในการโอนสิทธิในที่ดินดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย และก่อนนำคดีมาฟ้องต่อศาล ผู้ฟ้องคดีเคยมีบันทึกคัดค้านถึง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และ ที่ ๓ แล้ว แต่ก็มิได้ดำเนินการพิจารณาข้อเท็จจริง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จดทะเบียนโอนสิทธิในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่๓๑๗ จากว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯมาเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งเปรียบเทียบให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ต้องร่วมรับผิดในคำสั่งดังกล่าว จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่มีคำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ที่ออกระวางที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ให้ที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.)เลขที่ ๑๔๑๔ ของผู้ฟ้องคดีมีเนื้อที่เท่าเดิม และไม่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เป็นผู้ตัดสินว่าสิทธิในที่ดินเป็นของใคร
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ได้ทำการออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบกรมที่ดินที่เกี่ยวข้องทุกประการ โดยกรมที่ดินได้มีหนังสือที่ มท๐๗๒๙.๒/ว๒๗๑๑๐ ลงวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ แจ้งให้ทราบว่าคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕ ดังนั้นเมื่อผู้ฟ้องคดี ไม่พอใจคำสั่งเปรียบเทียบตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และไม่ไปฟ้องศาลยุติธรรมภายในกำหนด ๖๐ วัน การดำเนินการออกโฉนดให้จึงชอบแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การว่า การออกโฉนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้ดำเนินการถูกต้องตามขั้นตอนของระเบียบกฎหมาย การดำเนินการแก้ไขรูปแผนที่ในหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส. ๓ ก.) นางศิริมา ศรีสวัสดิ์ ภริยาของผู้ฟ้องคดีได้มีบันทึกถ้อยคำยินยอมให้แก้ไข
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ได้ซื้อที่ดินพิพาทดังกล่าวมาโดยชอบและได้ดำเนินการขอออกโฉนดโดยชอบแล้ว
ในระหว่างพิจารณาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเรื่องอำนาจศาล โดยเห็นว่าเป็นคดีพิพาทกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม(ปรากฏตามความเห็นของศาลปกครองกลาง)
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิครอบครองหรือกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ แต่เนื่องจากผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่สั่งเปรียบเทียบให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเนื่องมาจาก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กระทำการโดยไม่สุจริตและใช้ดุลพินิจโดยมิชอบและประสงค์ที่จะฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะเจ้าพนักงานที่ดิน โดยขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว กรณีจึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๑) ประกอบมาตรา ๗๒ (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง
ศาลจังหวัดเพชรบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งเปรียบเทียบให้ออกโฉนดที่ดินแก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การที่จะพิจารณาว่าคำสั่งของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า ผู้ฟ้องคดีเป็น ผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทหรือไม่ อันเป็นประเด็นหลักเสียก่อน และการที่ผู้ฟ้องคดีขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวและอ้างว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นการเลือกปฏิบัติเห็นแก่พวกพ้องก็เป็นเพียงเจตนาว่าตนเองมีสิทธิในที่ดินดีกว่า ซึ่งการที่จะพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิครอบครองในที่ดินอันเป็นสิทธิในทรัพย์สินนั้นจำต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ประกอบประมวลกฎหมายที่ดินที่บัญญัติเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้ สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ออกระวางที่ดินใหม่เปลี่ยนแปลงระวางเดิมให้แก่ว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯเพื่อให้ที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ มีระวางใหม่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ก่อนโอนขายให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยมิได้พิจารณาถึงสิทธิของผู้ฟ้องคดี และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ทำการสอบสวนเปรียบเทียบแล้วมีคำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งที่ได้รังวัดทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่ง ผู้ฟ้องคดีได้ทำการคัดค้านไว้แล้ว อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงยื่นฟ้องคดีนี้ขอให้ศาล เพิกถอนคำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔เพิกถอนคำสั่งออกระวางที่ดินใหม่ที่ทับที่ดิน ของตน ให้ที่ดินของตนมีเนื้อที่เท่าเดิม และไม่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่๒ และที่ ๓ เป็นผู้ตัดสินว่าสิทธิในที่ดินเป็นของใคร ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันว่า ได้ทำการออกโฉนดที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบ การดำเนินการแก้ไขรูปแผนที่ในหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส. ๓ ก.) โดยภริยาของผู้ฟ้องคดียินยอมให้แก้ไข และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่าได้ซื้อที่ดินพิพาทดังกล่าวมาโดยชอบและได้ดำเนินการขอออกโฉนดโดยชอบแล้ว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาในปัญหาว่าสิทธิในที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เป็นสำคัญ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง นายหัสดิ์ ศรีสวัสดิ์ ผู้ฟ้องคดี ผู้ว่าราชการจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาท่ายาง ที่ ๒ นายอำเภอแก่งกระจาน ที่ ๓นางวรรณา แก้วเรืองสุข (ที่ถูกน่าจะเป็น นางวรางคณา เตียวรุ่งเรืองสุข) ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดเพชรบุรี
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๙/๒๕๔๗
วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๔๖ สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้องกรมที่ดิน ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่ ๒ ผู้ว่าราชการจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่๓ นายกาเด็ด ขันธวิธิ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๓/๒๕๔๖ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาวัดร้างตามกฎหมายและยื่นหนังสือต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ว่าที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๖๑๖๗ เลขที่ดิน ๕/๔๒๘ ตำบลลุมพลี อำเภอพระนครศรีอยุธยา จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ซึ่งมีนางสละ มังกะลัง นางรัตนา ขันธวิธิ นายกาเด็ด ขันธวิธิ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งศาลได้มีคำสั่งเรียกเข้ามาในคดี)นายฮีม มังกะลังและนายซอ นิรภัย เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ได้ออกทับที่ดินวัดนก(ร้าง) ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทแต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหนังสือชี้แจงว่าโฉนดที่ดินพิพาทได้ออกโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงได้อุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เห็นว่าคำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชอบแล้ว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ถูกต้องตามข้อเท็จจริงและหลักฐานที่ปรากฏ เนื่องจากเป็นการออกโฉนดพิพาททับที่ดินวัดนก(ร้าง) จึงขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ และมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๓ ร่วมกันดำเนินการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทตามขั้นตอนของกฎหมาย
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทมีเนื้อที่ประมาณ ๑ - ๒ - ๗๑ไร่ซึ่งได้ออกโฉนดไว้เมื่อวันที่ ๑๕ กรกฎาคม ร.ศ. ๑๒๕ โดยไม่มีผู้ใดคัดค้านการรังวัดแต่อย่างใดปัจจุบันมีผู้ถือกรรมสิทธิ์รวม ๕ คน คือนางสละ มังกะลัง นางรัตนา ขันธวิธิ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ นายฮีม มังกะลังและนายซอ นิรภัย ทั้งเมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๑๒ ก็มีการรังวัดสอบเขตโฉนดที่ดินดังกล่าวอีกปรากฏว่าเจ้าของที่ดินแปลงข้างเคียงและผู้ปกครองท้องที่ได้ลงนามรับรองแนวเขตโดยไม่มีการคัดค้าน
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ตามที่ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท โดยอ้างว่าที่ดินข้างเคียงที่ดินพิพาทจำนวน ๑๐ แปลง ได้มีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๔๕๙๙/๒๕๓๑ ว่า เป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง) และมีหลักฐานปรากฏว่าเป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง)การรังวัดออกโฉนดที่ดินพิพาทจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะต้องเพิกถอนตามมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินนั้น จากการตรวจสอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปรากฏว่าตามคำพิพากษาศาลฎีกาดังกล่าวได้วินิจฉัยแต่เพียงว่า เนื้อที่ดินบางส่วนประมาณ ๓ ตารางวา ตามโฉนดเลขที่ ๖๑๖๘ ซึ่งเป็นที่ดินข้างเคียงตามโฉนดพิพาทเป็น ที่วัดนก(ร้าง) ส่วนโฉนดที่ดินอีก ๙แปลง ไม่ปรากฏว่าศาลฎีกาได้พิพากษาว่าเป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง) แต่อย่างใด และยังมิได้เพิกถอนโฉนดที่ดินทั้ง ๑๐ แปลง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เห็นว่าอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีไม่มีพยานหลักฐานเพิ่มเติม คำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทจึงชอบด้วยกฎหมาย อุทธรณ์ของ ผู้ฟ้องคดีฟังไม่ขึ้น
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่าได้ทำการออกโฉนดที่ดินพิพาทโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีหลักฐานที่แสดงว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ของวัดนก(ร้าง) และมิใช่เป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการออกคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓โดยผู้ฟ้องคดีทราบอยู่แล้วว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ไม่พบหลักฐานว่าการออกโฉนดที่ดินพิพาทคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งหากผู้ฟ้องคดีมีหลักฐานยืนยันว่าที่ดินพิพาทเป็นที่วัดนก(ร้าง) ผู้ฟ้องคดีชอบที่จะฟ้องคดีต่อศาลได้โดยตรง เพื่อขอให้ศาลเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทได้อยู่แล้ว โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่๔ กับพวกได้ฟ้องขับไล่นายอิสมาแอน พลีเขตต์ กับพวก เป็นจำเลยในศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาอยู่แล้ว และจำเลยในคดีดังกล่าวให้การต่อสู้ว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินวัดนก(ร้าง) ซึ่งผู้ฟ้องคดีอาจยื่นคำร้องต่อศาลเพื่อขอเข้าเป็นจำเลยร่วม หรือร้องสอดเข้าเป็นคู่ความฝ่ายที่สาม ขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง) ผู้ฟ้องคดีสามารถขอให้ศาลตรวจพิสูจน์สภาพที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินวัดนก(ร้าง) โดยขอความร่วมมือจากผู้เชี่ยวชาญของกรมศิลปากร แต่ผู้ฟ้องคดีกลับละเลยไม่เข้าไปในคดีดังกล่าวตามหน้าที่ในการดูแลรักษาที่ดินวัดนก(ร้าง) แต่ได้ฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อให้เป็นภาระและเป็นการบีบบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ใช้อำนาจเพิกถอนที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาท ซึ่ง ได้ออกมาตั้งแต่ปี ร.ศ.๑๒๕ และทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ อาจต้องรับผิดทั้งทางแพ่งและทางอาญาต่อเจ้าของที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาท และการที่ศาลมีคำสั่งเรียก นายกาเด็ด ขันธวิธิ เข้ามาในคดีในฐานะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทำให้ศาลต้องวินิจฉัยเสียก่อนว่าที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่๔ กับพวกหรือเป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง) แล้วจึงวินิจฉัยว่าคำสั่งปฏิเสธไม่เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ดังนั้นประเด็นพิพาทโดยตรงในคดีนี้คือที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินของวัดซึ่งเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม พร้อมทั้งยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่ามิใช่คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) ประกอบมาตรา๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา หรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎคำสั่ง หรือกระทำการอื่นใด หรือเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ โดยศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับสั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่งนั้น หรือสั่งให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติหน้าที่ภายในเวลาที่ศาลปกครองกำหนด เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒และที่ ๓ มีคำสั่งปฏิเสธไม่ดำเนินการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทที่ออกทับที่ของวัดนก(ร้าง) จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจตามกฎหมายในการออกโฉนดที่ดินและเพิกถอนหรือแก้ไขโฉนดที่ดินเมื่อความปรากฏว่าได้มีการออกโฉนดที่ดินโดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ออกคำสั่งปฏิเสธไม่เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และละเลยต่อหน้าที่ในการเพิกถอนโฉนดที่ดินดังกล่าว คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และการที่ศาลมีคำสั่งเรียกผู้ถูกฟ้องคดีที่๔ เข้ามาในฐานะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่๔ นั้น เนื่องจากตามมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินใด ๆ คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า จึงได้มีคำสั่งเรียกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เข้ามาในคดี
ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๖๑๖๗ ตำบลลุมพลี อำเภอพระนครศรีอยุธยา จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ออกทับที่ดินของวัดนก(ร้าง)เป็นการออกโฉนดที่ดินโดยคลาดเคลื่อนหรือโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ ถึงที่ ๓มีคำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) ประกอบมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ให้การว่าโฉนดที่ดินพิพาทออกโดยชอบด้วยกฎหมายและผู้ฟ้องคดีไม่มีหลักฐานที่แสดงว่าโฉนดที่ดินพิพาทเป็นที่วัดนก(ร้าง)ดังนั้นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่๓ จะมีคำสั่ง เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทหรือไม่ จึงต้องได้ข้อเท็จจริงเป็นยุติก่อนว่าที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินของวัด ซึ่งเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้ สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๖๑๖๗ ตำบลลุมพลี อำเภอพระนครศรีอยุธยา จังหวัดพระนครศรีอยุธยาออกทับที่ดินของวัดนก(ร้าง) ซึ่งเป็นการออกโฉนดโดยคลาดเคลื่อนไม่ชอบด้วยกฎหมาย และผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาวัดร้างจึงได้แจ้งให้เพิกถอนโฉนดดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓มีคำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท ขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันดำเนินการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ให้การในทำนองเดียวกันว่าโฉนดที่ดินพิพาทออกโดยชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีไม่มีหลักฐานที่แสดงว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ของวัดนก(ร้าง) นอกจากนี้ศาลยังได้มีคำสั่งเรียกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ร่วมในที่ดินพิพาทเข้ามาในคดีอีกด้วย ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาในปัญหาว่ากรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทเป็นของวัดนก(ร้าง) หรือของผู้มีชื่อในโฉนดเป็นสำคัญ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ผู้ฟ้องคดี กรมที่ดินที่๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่ ๒ ผู้ว่าราชการจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่ ๓ นายกาเด็ด ขันธวิธิ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๙/๒๕๔๗
วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗
เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๔๖ สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้องกรมที่ดิน ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่ ๒ ผู้ว่าราชการจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่๓ นายกาเด็ด ขันธวิธิ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๓/๒๕๔๖ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาวัดร้างตามกฎหมายและยื่นหนังสือต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ว่าที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๖๑๖๗ เลขที่ดิน ๕/๔๒๘ ตำบลลุมพลี อำเภอพระนครศรีอยุธยา จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ซึ่งมีนางสละ มังกะลัง นางรัตนา ขันธวิธิ นายกาเด็ด ขันธวิธิ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งศาลได้มีคำสั่งเรียกเข้ามาในคดี)นายฮีม มังกะลังและนายซอ นิรภัย เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ได้ออกทับที่ดินวัดนก(ร้าง) ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทแต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหนังสือชี้แจงว่าโฉนดที่ดินพิพาทได้ออกโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงได้อุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เห็นว่าคำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชอบแล้ว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ถูกต้องตามข้อเท็จจริงและหลักฐานที่ปรากฏ เนื่องจากเป็นการออกโฉนดพิพาททับที่ดินวัดนก(ร้าง) จึงขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ และมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๓ ร่วมกันดำเนินการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทตามขั้นตอนของกฎหมาย
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทมีเนื้อที่ประมาณ ๑ - ๒ - ๗๑ไร่ซึ่งได้ออกโฉนดไว้เมื่อวันที่ ๑๕ กรกฎาคม ร.ศ. ๑๒๕ โดยไม่มีผู้ใดคัดค้านการรังวัดแต่อย่างใดปัจจุบันมีผู้ถือกรรมสิทธิ์รวม ๕ คน คือนางสละ มังกะลัง นางรัตนา ขันธวิธิ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ นายฮีม มังกะลังและนายซอ นิรภัย ทั้งเมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๑๒ ก็มีการรังวัดสอบเขตโฉนดที่ดินดังกล่าวอีกปรากฏว่าเจ้าของที่ดินแปลงข้างเคียงและผู้ปกครองท้องที่ได้ลงนามรับรองแนวเขตโดยไม่มีการคัดค้าน
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ตามที่ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท โดยอ้างว่าที่ดินข้างเคียงที่ดินพิพาทจำนวน ๑๐ แปลง ได้มีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๔๕๙๙/๒๕๓๑ ว่า เป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง) และมีหลักฐานปรากฏว่าเป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง)การรังวัดออกโฉนดที่ดินพิพาทจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะต้องเพิกถอนตามมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินนั้น จากการตรวจสอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปรากฏว่าตามคำพิพากษาศาลฎีกาดังกล่าวได้วินิจฉัยแต่เพียงว่า เนื้อที่ดินบางส่วนประมาณ ๓ ตารางวา ตามโฉนดเลขที่ ๖๑๖๘ ซึ่งเป็นที่ดินข้างเคียงตามโฉนดพิพาทเป็น ที่วัดนก(ร้าง) ส่วนโฉนดที่ดินอีก ๙แปลง ไม่ปรากฏว่าศาลฎีกาได้พิพากษาว่าเป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง) แต่อย่างใด และยังมิได้เพิกถอนโฉนดที่ดินทั้ง ๑๐ แปลง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เห็นว่าอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีไม่มีพยานหลักฐานเพิ่มเติม คำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทจึงชอบด้วยกฎหมาย อุทธรณ์ของ ผู้ฟ้องคดีฟังไม่ขึ้น
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่าได้ทำการออกโฉนดที่ดินพิพาทโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีหลักฐานที่แสดงว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ของวัดนก(ร้าง) และมิใช่เป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการออกคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓โดยผู้ฟ้องคดีทราบอยู่แล้วว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ไม่พบหลักฐานว่าการออกโฉนดที่ดินพิพาทคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งหากผู้ฟ้องคดีมีหลักฐานยืนยันว่าที่ดินพิพาทเป็นที่วัดนก(ร้าง) ผู้ฟ้องคดีชอบที่จะฟ้องคดีต่อศาลได้โดยตรง เพื่อขอให้ศาลเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทได้อยู่แล้ว โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่๔ กับพวกได้ฟ้องขับไล่นายอิสมาแอน พลีเขตต์ กับพวก เป็นจำเลยในศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาอยู่แล้ว และจำเลยในคดีดังกล่าวให้การต่อสู้ว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินวัดนก(ร้าง) ซึ่งผู้ฟ้องคดีอาจยื่นคำร้องต่อศาลเพื่อขอเข้าเป็นจำเลยร่วม หรือร้องสอดเข้าเป็นคู่ความฝ่ายที่สาม ขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง) ผู้ฟ้องคดีสามารถขอให้ศาลตรวจพิสูจน์สภาพที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินวัดนก(ร้าง) โดยขอความร่วมมือจากผู้เชี่ยวชาญของกรมศิลปากร แต่ผู้ฟ้องคดีกลับละเลยไม่เข้าไปในคดีดังกล่าวตามหน้าที่ในการดูแลรักษาที่ดินวัดนก(ร้าง) แต่ได้ฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อให้เป็นภาระและเป็นการบีบบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ใช้อำนาจเพิกถอนที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาท ซึ่ง ได้ออกมาตั้งแต่ปี ร.ศ.๑๒๕ และทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ อาจต้องรับผิดทั้งทางแพ่งและทางอาญาต่อเจ้าของที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาท และการที่ศาลมีคำสั่งเรียก นายกาเด็ด ขันธวิธิ เข้ามาในคดีในฐานะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทำให้ศาลต้องวินิจฉัยเสียก่อนว่าที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่๔ กับพวกหรือเป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง) แล้วจึงวินิจฉัยว่าคำสั่งปฏิเสธไม่เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ดังนั้นประเด็นพิพาทโดยตรงในคดีนี้คือที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินของวัดซึ่งเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม พร้อมทั้งยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่ามิใช่คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) ประกอบมาตรา๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา หรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎคำสั่ง หรือกระทำการอื่นใด หรือเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ โดยศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับสั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่งนั้น หรือสั่งให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติหน้าที่ภายในเวลาที่ศาลปกครองกำหนด เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒และที่ ๓ มีคำสั่งปฏิเสธไม่ดำเนินการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทที่ออกทับที่ของวัดนก(ร้าง) จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจตามกฎหมายในการออกโฉนดที่ดินและเพิกถอนหรือแก้ไขโฉนดที่ดินเมื่อความปรากฏว่าได้มีการออกโฉนดที่ดินโดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ออกคำสั่งปฏิเสธไม่เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และละเลยต่อหน้าที่ในการเพิกถอนโฉนดที่ดินดังกล่าว คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และการที่ศาลมีคำสั่งเรียกผู้ถูกฟ้องคดีที่๔ เข้ามาในฐานะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่๔ นั้น เนื่องจากตามมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินใด ๆ คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า จึงได้มีคำสั่งเรียกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เข้ามาในคดี
ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๖๑๖๗ ตำบลลุมพลี อำเภอพระนครศรีอยุธยา จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ออกทับที่ดินของวัดนก(ร้าง)เป็นการออกโฉนดที่ดินโดยคลาดเคลื่อนหรือโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ ถึงที่ ๓มีคำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) ประกอบมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ให้การว่าโฉนดที่ดินพิพาทออกโดยชอบด้วยกฎหมายและผู้ฟ้องคดีไม่มีหลักฐานที่แสดงว่าโฉนดที่ดินพิพาทเป็นที่วัดนก(ร้าง)ดังนั้นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่๓ จะมีคำสั่ง เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทหรือไม่ จึงต้องได้ข้อเท็จจริงเป็นยุติก่อนว่าที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินของวัด ซึ่งเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้ สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๖๑๖๗ ตำบลลุมพลี อำเภอพระนครศรีอยุธยา จังหวัดพระนครศรีอยุธยาออกทับที่ดินของวัดนก(ร้าง) ซึ่งเป็นการออกโฉนดโดยคลาดเคลื่อนไม่ชอบด้วยกฎหมาย และผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาวัดร้างจึงได้แจ้งให้เพิกถอนโฉนดดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓มีคำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท ขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันดำเนินการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ให้การในทำนองเดียวกันว่าโฉนดที่ดินพิพาทออกโดยชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีไม่มีหลักฐานที่แสดงว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ของวัดนก(ร้าง) นอกจากนี้ศาลยังได้มีคำสั่งเรียกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ร่วมในที่ดินพิพาทเข้ามาในคดีอีกด้วย ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาในปัญหาว่ากรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทเป็นของวัดนก(ร้าง) หรือของผู้มีชื่อในโฉนดเป็นสำคัญ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ผู้ฟ้องคดี กรมที่ดินที่๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่ ๒ ผู้ว่าราชการจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่ ๓ นายกาเด็ด ขันธวิธิ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยา
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๘/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด โดย นายอนุชา ทัศณรงค์ และนายชาตรี ชินธรรมมิตร์ กรรมการผู้มีอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๒๖/๒๕๔๕ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีทำสัญญากับกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี (ต่อมา ได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมพ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณหนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคม ในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม) ตามสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ฉบับลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้ว่าจ้างให้ผู้ฟ้องคดีจัดหาและติดตั้ง
๑. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER จำนวน ๑ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานหัวหิน อำเภอหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์
๒. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE รวม ๒ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานระนอง อำเภอเมืองระนอง จังหวัดระนอง
โดยผู้ฟ้องคดี(ผู้รับจ้าง) จะต้องทำงานให้แล้วเสร็จบริบูรณ์ ภายในวันที่ ๓๐กันยายน ๒๕๔๑ และในการทำสัญญานี้ ผู้ฟ้องคดีได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน๒๕๔๐ จำนวนเงิน ๒,๗๑๗,๖๓๓.๙๐ บาท มามอบไว้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี (ผู้ว่าจ้าง) เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญานี้ โดยผู้ว่าจ้างจะมอบคืนให้แก่ผู้รับจ้าง ต่อเมื่อพ้นจากข้อผูกพันตามสัญญา ต่อมาภายหลัง ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีได้ตกลงทำสัญญาแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ อีก ๓ ครั้ง คือ ฉบับลงวันที่ ๑๖กรกฎาคม ๒๕๔๑ ฉบับลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๑ และ ฉบับลงวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๔๒ซึ่งเป็นเวลาล่วงเลยกำหนดส่งมอบงาน จึงถือว่ากำหนดเวลาส่งมอบงานข้างต้นเป็นอันยกเลิกโดยปริยายและให้ขยายเวลาการปฏิบัติงานออกไปได้ตามสัญญาข้อ ๒๐ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการตามสัญญา โดยมีการส่งมอบงานและรับมอบงานครบถ้วนแล้ว เมื่อวันที่ ๖พฤษภาคม ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่จะต้องคืนหนังสือค้ำประกันการทำงานให้แก่ผู้ฟ้องคดีภายในเวลา ๒ ปี นับแต่วันส่งมอบงานครบถ้วน คือภายในวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๔ แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว ผู้ฟ้องคดีได้ติดตามทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้ำประกันหลายครั้ง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้เพิกเฉย ทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องจ่ายค่าธรรมเนียมให้แก่ธนาคารผู้ออกหนังสือค้ำประกันในอัตราร้อยละ ๒ ต่อปี ของจำนวนเงินที่ค้ำประกัน เป็นจำนวนปีละ ๕๔,๓๕๒.๖๘ บาท (ห้าหมื่นสี่พันสามร้อยห้าสิบสองบาทหกสิบแปดสตางค์) หรือเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันแก่ผู้ฟ้องคดี เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นระยะเวลา ๑๓เดือน ผู้ฟ้องคดีจึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนต้นฉบับหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่๒๖ กันยายน ๒๕๔๐ พร้อมทั้งให้ชดใช้เงินจำนวน ๕๘,๘๘๒.๐๗ บาท (ห้าหมื่นแปดพันแปดร้อยแปดสิบสองบาทเจ็ดสตางค์) และให้ชดใช้เงินในอัตราเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) จนกว่าจะคืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำให้การและคำให้การเพิ่มเติมว่า เหตุที่ผู้ถูกฟ้องคดียังมิได้คืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีตรวจสอบพบว่าอุปกรณ์ที่ส่งมอบให้ตามสัญญาได้ชำรุดบกพร่องในระหว่างระยะเวลาประกันผลงาน และได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบเพื่อทำการแก้ไขให้เรียบร้อย โดยผู้ฟ้องคดีได้มารับอุปกรณ์จำนวน ๒๕ รายการ จากผู้ถูกฟ้องคดีไปแล้ว โดยมีนายชิดชนก พุ่มคชา กรรมการของบริษัทผู้ฟ้องคดี เป็นผู้ลงนามรับอุปกรณ์จำนวนดังกล่าวไปทำการซ่อมแซม โดยนายชิดชนก ได้มอบอุปกรณ์ดังกล่าวให้นายกนกศักดิ์ ริเริ่มการ เพื่อจัดส่งไปทำการซ่อมแซมที่ประเทศสหรัฐอเมริกา แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ดำเนินการซ่อมแซมอุปกรณ์ดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงยังมีข้อผูกพันตามสัญญาที่จะต้องดำเนินการให้เรียบร้อย ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่อาจคืนหนังสือค้ำประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้
ระหว่างการพิจารณา ศาลปกครองกลางมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้คู่ความจัดทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ผู้ฟ้องคดีได้ทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า คดีนี้มีข้อพิจารณา ตามคำนิยามของ "สัญญาทางปกครอง" ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ ๒ ประการ คือ
ประการแรก คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐ ซึ่งในคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้แก่ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง
ประการที่สอง สัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือไม่ ซึ่งในคดีนี้เป็นการรับจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศและอุปกรณ์อะไหล่พร้อมกับก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าที่ท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง ซึ่งท่าอากาศยานทั้งสองแห่ง ต่างก็มีไว้เพื่อบริการเดินอากาศหรือเข้าออกท่าอากาศยาน ทั้งนี้เพื่อบริการแก่บุคคลทั่วไปที่จำเป็นจะต้องใช้บริการในการเดินทางทางอากาศ มิได้มีไว้ใช้เฉพาะหน่วยราชการอย่างเดียวเท่านั้น เช่นเดียวกับท่ารถขนส่งผู้โดยสารหรือด่านทางด่วนต่าง ๆ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงถือเป็นสัญญาเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ดังนั้น สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ผู้ถูกฟ้องคดีทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า สัญญาจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง เป็นการดำเนินการบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐจัดให้มีขึ้นสัญญาพิพาทนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อพิพาทคดีนี้เกิดจากที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาเลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ กับผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อจัดการและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ทำการจัดหาและติดตั้งอุปกรณ์ตามที่ระบุไว้ในสัญญาให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเรียบร้อยแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่การที่จะพิจารณาว่าข้อพิพาทตามสัญญาใดเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม่ จะต้องปรากฏว่าสัญญาที่เกิดข้อพิพาทนั้น เป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้สัญญาจ้างและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาที่พิพาทดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง คือ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยานในสังกัด รวมทั้งกำหนดมาตรฐาน กำกับ ดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน เพื่อให้เกิดความสะดวกและความปลอดภัยในการเดินอากาศ ซึ่งการบริการด้านการเดินอากาศเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดให้มีขึ้น และสัญญาที่พิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าออกที่ท่าอากาศยานหัวหินและที่ท่ากาศยานระนอง ซึ่งเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะด้านการเดินอากาศให้บรรลุผล จึงเป็นสัญญาที่จัดให้มี
สิ่งสาธารณูปโภค อันอยู่ในความหมายของสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยาน อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง ซึ่งต่อมาได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สินงบประมาณ หนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคมในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม ดังนั้นกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นส่วนราชการระดับกรมในสังกัดกระทรวงคมนาคม จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เกิดขึ้นจากที่ผู้ฟ้องคดีได้เข้าทำสัญญาจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZERและ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง และได้นำหนังสือค้ำประกันของธนาคารมอบไว้ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา โดยตกลงว่าเมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการตามสัญญาเรียบร้อยแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีจะคืนหนังสือค้ำประกันดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดี ต่อมา เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญาแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีกลับเพิกเฉยไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การต่อสู้ว่า ที่ผู้ถูกฟ้องคดียังไม่คืนสัญญาค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดีก็เนื่องจากผู้ฟ้องคดียังมีข้อผูกพันตามสัญญาว่าจ้างระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดี จึงเป็นกรณีพิพาทโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมทั้งให้ก่อสร้างและปรับปรุงถนนดังกล่าวกรณีจึงมีปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่าสัญญาว่าจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๓ บัญญัติให้คำนิยามความหมายว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" เมื่อสัญญาพิพาทเป็นสัญญาที่ทำขึ้นระหว่างเอกชนฝ่ายหนึ่ง กับกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ที่มีอำนาจหน้าที่ตามข้อ ๑ (๕) (๖) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ ในการกำหนดมาตรฐาน กำกับดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน รวมทั้งจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยาน โดยลักษณะของสัญญาเป็นการว่าจ้างเพื่อจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ ILS ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับใช้ในการควบคุมการบินเวลาสภาพอากาศไม่ปกติ เครื่องช่วยเดินอากาศ DME ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับบอกระยะห่างของเครื่องบินจากสถานีควบคุมการบินอันเป็นเครื่องมือสำคัญที่ผู้รับจ้างจะต้องจัดหามาโดยเฉพาะสำหรับช่วยการเดินอากาศ ไม่สามารถจัดหาได้ทั่วไปในท้องตลาด ตลอดจนดำเนินการก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และอาคาร GLIDE SLOPE ซึ่งเป็นอาคารติดตั้งเครื่อง LOCALIZER สำหรับบอกเส้นกึ่งกลางทางวิ่งและเครื่อง GLIDE SLOPE สำหรับบอกมุมร่อนหัวลงในทางวิ่งและปรับปรุงถนนทางเข้าท่าอากาศยาน ทั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อให้การจัดระบบการจราจรและการขนส่งทางอากาศดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง ดังนั้นสัญญาว่าจ้างดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานระหว่าง บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กรมการขนส่งทางอากาศ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๖
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๘/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด โดย นายอนุชา ทัศณรงค์ และนายชาตรี ชินธรรมมิตร์ กรรมการผู้มีอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๒๖/๒๕๔๕ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีทำสัญญากับกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี (ต่อมา ได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมพ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณหนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคม ในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม) ตามสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ฉบับลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้ว่าจ้างให้ผู้ฟ้องคดีจัดหาและติดตั้ง
๑. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER จำนวน ๑ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานหัวหิน อำเภอหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์
๒. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE รวม ๒ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานระนอง อำเภอเมืองระนอง จังหวัดระนอง
โดยผู้ฟ้องคดี(ผู้รับจ้าง) จะต้องทำงานให้แล้วเสร็จบริบูรณ์ ภายในวันที่ ๓๐กันยายน ๒๕๔๑ และในการทำสัญญานี้ ผู้ฟ้องคดีได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน๒๕๔๐ จำนวนเงิน ๒,๗๑๗,๖๓๓.๙๐ บาท มามอบไว้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี (ผู้ว่าจ้าง) เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญานี้ โดยผู้ว่าจ้างจะมอบคืนให้แก่ผู้รับจ้าง ต่อเมื่อพ้นจากข้อผูกพันตามสัญญา ต่อมาภายหลัง ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีได้ตกลงทำสัญญาแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ อีก ๓ ครั้ง คือ ฉบับลงวันที่ ๑๖กรกฎาคม ๒๕๔๑ ฉบับลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๑ และ ฉบับลงวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๔๒ซึ่งเป็นเวลาล่วงเลยกำหนดส่งมอบงาน จึงถือว่ากำหนดเวลาส่งมอบงานข้างต้นเป็นอันยกเลิกโดยปริยายและให้ขยายเวลาการปฏิบัติงานออกไปได้ตามสัญญาข้อ ๒๐ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการตามสัญญา โดยมีการส่งมอบงานและรับมอบงานครบถ้วนแล้ว เมื่อวันที่ ๖พฤษภาคม ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่จะต้องคืนหนังสือค้ำประกันการทำงานให้แก่ผู้ฟ้องคดีภายในเวลา ๒ ปี นับแต่วันส่งมอบงานครบถ้วน คือภายในวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๔ แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว ผู้ฟ้องคดีได้ติดตามทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้ำประกันหลายครั้ง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้เพิกเฉย ทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องจ่ายค่าธรรมเนียมให้แก่ธนาคารผู้ออกหนังสือค้ำประกันในอัตราร้อยละ ๒ ต่อปี ของจำนวนเงินที่ค้ำประกัน เป็นจำนวนปีละ ๕๔,๓๕๒.๖๘ บาท (ห้าหมื่นสี่พันสามร้อยห้าสิบสองบาทหกสิบแปดสตางค์) หรือเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันแก่ผู้ฟ้องคดี เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นระยะเวลา ๑๓เดือน ผู้ฟ้องคดีจึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนต้นฉบับหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่๒๖ กันยายน ๒๕๔๐ พร้อมทั้งให้ชดใช้เงินจำนวน ๕๘,๘๘๒.๐๗ บาท (ห้าหมื่นแปดพันแปดร้อยแปดสิบสองบาทเจ็ดสตางค์) และให้ชดใช้เงินในอัตราเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) จนกว่าจะคืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำให้การและคำให้การเพิ่มเติมว่า เหตุที่ผู้ถูกฟ้องคดียังมิได้คืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีตรวจสอบพบว่าอุปกรณ์ที่ส่งมอบให้ตามสัญญาได้ชำรุดบกพร่องในระหว่างระยะเวลาประกันผลงาน และได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบเพื่อทำการแก้ไขให้เรียบร้อย โดยผู้ฟ้องคดีได้มารับอุปกรณ์จำนวน ๒๕ รายการ จากผู้ถูกฟ้องคดีไปแล้ว โดยมีนายชิดชนก พุ่มคชา กรรมการของบริษัทผู้ฟ้องคดี เป็นผู้ลงนามรับอุปกรณ์จำนวนดังกล่าวไปทำการซ่อมแซม โดยนายชิดชนก ได้มอบอุปกรณ์ดังกล่าวให้นายกนกศักดิ์ ริเริ่มการ เพื่อจัดส่งไปทำการซ่อมแซมที่ประเทศสหรัฐอเมริกา แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ดำเนินการซ่อมแซมอุปกรณ์ดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงยังมีข้อผูกพันตามสัญญาที่จะต้องดำเนินการให้เรียบร้อย ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่อาจคืนหนังสือค้ำประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้
ระหว่างการพิจารณา ศาลปกครองกลางมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้คู่ความจัดทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ผู้ฟ้องคดีได้ทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า คดีนี้มีข้อพิจารณา ตามคำนิยามของ "สัญญาทางปกครอง" ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ ๒ ประการ คือ
ประการแรก คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐ ซึ่งในคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้แก่ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง
ประการที่สอง สัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือไม่ ซึ่งในคดีนี้เป็นการรับจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศและอุปกรณ์อะไหล่พร้อมกับก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าที่ท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง ซึ่งท่าอากาศยานทั้งสองแห่ง ต่างก็มีไว้เพื่อบริการเดินอากาศหรือเข้าออกท่าอากาศยาน ทั้งนี้เพื่อบริการแก่บุคคลทั่วไปที่จำเป็นจะต้องใช้บริการในการเดินทางทางอากาศ มิได้มีไว้ใช้เฉพาะหน่วยราชการอย่างเดียวเท่านั้น เช่นเดียวกับท่ารถขนส่งผู้โดยสารหรือด่านทางด่วนต่าง ๆ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงถือเป็นสัญญาเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ดังนั้น สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ผู้ถูกฟ้องคดีทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า สัญญาจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง เป็นการดำเนินการบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐจัดให้มีขึ้นสัญญาพิพาทนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อพิพาทคดีนี้เกิดจากที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาเลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ กับผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อจัดการและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ทำการจัดหาและติดตั้งอุปกรณ์ตามที่ระบุไว้ในสัญญาให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเรียบร้อยแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่การที่จะพิจารณาว่าข้อพิพาทตามสัญญาใดเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม่ จะต้องปรากฏว่าสัญญาที่เกิดข้อพิพาทนั้น เป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้สัญญาจ้างและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาที่พิพาทดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง คือ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยานในสังกัด รวมทั้งกำหนดมาตรฐาน กำกับ ดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน เพื่อให้เกิดความสะดวกและความปลอดภัยในการเดินอากาศ ซึ่งการบริการด้านการเดินอากาศเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดให้มีขึ้น และสัญญาที่พิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าออกที่ท่าอากาศยานหัวหินและที่ท่ากาศยานระนอง ซึ่งเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะด้านการเดินอากาศให้บรรลุผล จึงเป็นสัญญาที่จัดให้มี
สิ่งสาธารณูปโภค อันอยู่ในความหมายของสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยาน อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง ซึ่งต่อมาได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สินงบประมาณ หนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคมในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม ดังนั้นกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นส่วนราชการระดับกรมในสังกัดกระทรวงคมนาคม จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เกิดขึ้นจากที่ผู้ฟ้องคดีได้เข้าทำสัญญาจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZERและ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง และได้นำหนังสือค้ำประกันของธนาคารมอบไว้ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา โดยตกลงว่าเมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการตามสัญญาเรียบร้อยแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีจะคืนหนังสือค้ำประกันดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดี ต่อมา เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญาแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีกลับเพิกเฉยไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การต่อสู้ว่า ที่ผู้ถูกฟ้องคดียังไม่คืนสัญญาค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดีก็เนื่องจากผู้ฟ้องคดียังมีข้อผูกพันตามสัญญาว่าจ้างระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดี จึงเป็นกรณีพิพาทโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมทั้งให้ก่อสร้างและปรับปรุงถนนดังกล่าวกรณีจึงมีปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่าสัญญาว่าจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๓ บัญญัติให้คำนิยามความหมายว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" เมื่อสัญญาพิพาทเป็นสัญญาที่ทำขึ้นระหว่างเอกชนฝ่ายหนึ่ง กับกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ที่มีอำนาจหน้าที่ตามข้อ ๑ (๕) (๖) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ ในการกำหนดมาตรฐาน กำกับดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน รวมทั้งจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยาน โดยลักษณะของสัญญาเป็นการว่าจ้างเพื่อจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ ILS ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับใช้ในการควบคุมการบินเวลาสภาพอากาศไม่ปกติ เครื่องช่วยเดินอากาศ DME ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับบอกระยะห่างของเครื่องบินจากสถานีควบคุมการบินอันเป็นเครื่องมือสำคัญที่ผู้รับจ้างจะต้องจัดหามาโดยเฉพาะสำหรับช่วยการเดินอากาศ ไม่สามารถจัดหาได้ทั่วไปในท้องตลาด ตลอดจนดำเนินการก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และอาคาร GLIDE SLOPE ซึ่งเป็นอาคารติดตั้งเครื่อง LOCALIZER สำหรับบอกเส้นกึ่งกลางทางวิ่งและเครื่อง GLIDE SLOPE สำหรับบอกมุมร่อนหัวลงในทางวิ่งและปรับปรุงถนนทางเข้าท่าอากาศยาน ทั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อให้การจัดระบบการจราจรและการขนส่งทางอากาศดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง ดังนั้นสัญญาว่าจ้างดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานระหว่าง บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กรมการขนส่งทางอากาศ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๖
อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๗/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑ บริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมพลศึกษา จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๓๐๔/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๔๐ บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด และบริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ภายในสนามกีฬาแห่งชาติ แขวงวังใหม่ เขตปทุมวัน กรุงเทพมหานคร กับกรมพลศึกษา โดยมีบริษัท แปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้าง (ซึ่งต่อมา ได้มีการเปลี่ยนแปลงสถานที่ก่อสร้างเป็นภายในสนามกีฬาเฉลิมพระเกียรติ (คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานี))กำหนดค่าจ้างและการจ่ายเงินค่าควบคุมงานเป็นไปตามอัตราส่วนที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๑๙ ซึ่งขณะที่จำเลยคัดเลือกโจทก์เป็นผู้ออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างได้กำหนดค่าจ้างจากวงเงินงบประมาณ ๗๖๒,๙๒๘,๔๙๗.๕๐บาท ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานดังกล่าว โดยอ้างว่าโจทก์กระทำผิดสัญญาจ้างหลายประการ เช่นไม่จัดส่งสถาปนิกมาทำงานในสถานที่ก่อสร้างแต่กลับทำรายงานเท็จว่าได้ส่งสถาปนิกมาคุมงานเพื่อเบิกค่าจ้าง ฯลฯ โจทก์เห็นว่า ขณะปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญา โจทก์ได้รับการปฏิบัติจากจำเลยและเจ้าหน้าที่ของจำเลยอย่างไม่เป็นธรรมหลายประการ เช่น การที่จำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือการที่จำเลยได้กระทำการโดยเลือกปฏิบัติระหว่างโจทก์ซึ่งเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้าง กับบริษัท แปซิฟิคแอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้าง เกี่ยวกับการตรวจรับมอบงานเพื่อทำการเบิกเงินค่าจ้างในโครงการเดียวกัน แต่ใช้วิธีการและมาตรฐานที่แตกต่างกันโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร อันเป็นการเอื้อประโยชน์ให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้าง และจำเลยได้กลั่นแกล้งไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควรตลอดจนออกคำสั่งโดยมิชอบด้วยกฎหมายให้โจทก์หยุดงานชั่วคราวโดยอาศัยข้อเท็จจริงอันเป็นเท็จ ทำให้โจทก์ไม่มีโอกาสควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้รับจ้างก่อสร้างกระทำการโดยไม่มีผู้ควบคุมงานโต้แย้งคัดค้านการกระทำที่ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างและทำให้คณะบุคคลที่จำเลยแต่งตั้งขึ้นรับผิดชอบตรวจสอบการทำงานในโครงการฯ กระทำการโดยมิชอบได้สะดวกยิ่งขึ้น เป็นต้น นอกจากนี้ โจทก์เห็นว่า โจทก์มิได้ปฏิบัติผิดสัญญาแต่จำเลยอ้างเหตุในการบอกเลิกสัญญาอันเป็นเท็จ โดยมีเจตนาพิเศษที่จะทำลายน้ำหนักคำพยานที่ผู้แทนโจทก์เคยให้การต่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเกี่ยวกับเรื่องการก่อสร้างผิดแบบ และการเบิกจ่ายเงินค่าก่อสร้างให้แก่ผู้รับจ้างเกินกว่างานที่ทำเสร็จจริงเป็นจำนวนมาก และจะใช้ข้ออ้างเท็จที่จำเลยอ้างเป็นเหตุเลิกสัญญาแก้ข้อกล่าวหาร้องเรียนของโจทก์ในกรณีที่โจทก์ร้องเรียนถึงการทุจริตในหน่วยราชการจำเลยในโครงการดังกล่าวต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) การบอกเลิกสัญญาของจำเลยจึงไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๓๗ และในข้ออื่นที่เกี่ยวกับการให้อำนาจส่วนราชการในการบอกเลิกสัญญา การกระทำของจำเลยถือได้ว่า เป็นการปฏิบัติหน้าที่และละเว้นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ และไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.๒๕๓๕ ทำให้โจทก์เสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่จำเลยยังไม่ชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างในโครงการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานีตามสัญญาจ้างต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์
อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ โจทก์เคยร้องเรียนต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ต่อมาเมื่อศาลปกครองได้จัดตั้งขึ้นแล้วได้มีการโอนเรื่องไปยังศาลปกครองกลางโดยผลแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐๓ วรรคสาม และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยการดำเนินกระบวนพิจารณาและพิพากษาคดีปกครองที่โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๔๔ เป็นคดีของศาลปกครองกลาง หมายเลขดำที่ ๗๐๘/๒๕๔๔หมายเลขแดงที่ ๕๑๖/๒๕๔๔ แต่ศาลปกครองกลางมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่า สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย เป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ ซึ่งโจทก์ได้ยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด และศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งถึงที่สุดยืนตามคำสั่งศาลปกครองชั้นต้น โจทก์จึงยื่นฟ้องคดีต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้เป็นคดีนี้
จำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาจึงไม่มีอำนาจฟ้องและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ ทั้งนี้ ก่อนวันสืบพยานจำเลยได้ยื่นคำร้องและคำร้องแก้ไขเพิ่มเติมโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เนื่องจากสัญญาพิพาทเป็นสัญญาก่อสร้างอาคารราชการ จึงเป็นสัญญาโดยมีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อให้ประชาชนได้เข้าใช้ประโยชน์และให้การดำเนินการบริการสาธารณะด้านการศึกษาและส่งเสริมพลานามัยบรรลุผล ซึ่งถือเป็นสิ่งสาธารณูปโภคและการก่อสร้างอาคารย่อมมีหลายกระบวนการ ทั้งด้านสถาปนิก วิศกรควบคุม และการปฏิบัติงานก่อสร้าง สัญญาจ้างสถาปนิกวิศวกรเป็นที่ปรึกษาและควบคุมงานเป็นกระบวนการปฏิบัติในการก่อสร้าง เพื่อให้โจทก์ทำการวัดผล ซึ่งหมายถึงการทำการควบคุม วิจัย และวิเคราะห์ผลงานการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) ของผู้รับจ้างก่อสร้างว่าเป็นไปตามแบบตามมาตรฐานการก่อสร้างตามสัญญาก่อสร้างเป็นสัญญาจัดซื้อจัดจ้างประเภทหนึ่งของหน่วยงานทางปกครอง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และตามนัยคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๔/๒๕๔๔ ระหว่างบริษัทเจสัน คอนสตรัคชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้เห็นว่า แม้สัญญาที่พิพาทจะมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่โจทก์เป็นกรมในหน่วยงานราชการถือได้ว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองและโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่าจำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติต่อสำนักงบประมาณเพื่อเพิ่มค่าควบคุมงานให้โจทก์ทั้งสองตามสิทธิที่โจทก์ทั้งสองจะได้รับ และจำเลยอนุมัติให้บริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัดผู้รับจ้างก่อสร้างหยุดสร้างงานโดยไม่มีเหตุอันสมควร ทำให้โจทก์ทั้งสองขาดรายได้อันพึงได้รับและเป็นการเลือกปฏิบัติระหว่างบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด กับโจทก์ทั้งสองในเรื่องการจ่ายเงินค่างวดงาน ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหายได้รับเงินค่างวดล่าช้า การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมายและไม่สุจริตทั้งมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมกับโจทก์ทั้งสอง ประกอบกับโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า นายสุวรรณ กู้สุจริต อธิบดีกรมพลศึกษาผู้แทนของผู้ถูกฟ้องใช้เหตุผลเท็จว่า โจทก์ทั้งสองไม่ปฏิบัติตามสัญญาและมีพฤติกรรมเป็นปฏิปักษ์ต่อบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้างและมีคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายสั่งให้โจทก์ทั้งสองหยุดการทำงานตามสัญญาทั้งยังได้บอกเลิกสัญญากับโจทก์ทั้งสองเป็นการกลั่นแกล้ง เมื่อโจทก์ทั้งสองอ้างว่า จำเลยกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือโดยไม่สุจริต มีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม กรณีจึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครองตามมาตรา ๙ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จากเหตุผลดังที่พิจารณามาข้างต้น เห็นว่า โจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ซึ่งจะต้องวินิจฉัยถึงการกระทำของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบหรือไม่ ทั้งมูลคดีเกิดขึ้นในเขตศาลปกครองกลาง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๑) และ (๓) และเป็นกรณีที่ศาลปกครองยังมิได้วินิจฉัยชี้ขาดประเด็นข้อพิพาทดังกล่าวว่าอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองหรือไม่ จึงส่งความเห็นให้ศาลปกครองพิจารณาตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา๑๐ วรรคหนึ่ง
ศาลปกครองกลางเห็นว่า แม้โจทก์ทั้งสองจะอ้างว่าการที่จำเลยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติเงินค่าควบคุมงานเพิ่มต่อสำนักงบประมาณ การอนุมัติให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้างอาคารเรียนฯ หยุดงานโดยไม่มีเหตุอันควร การจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า การสั่งให้หยุดงาน รวมทั้งการบอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน เป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ก็ไม่อาจถือว่าคำฟ้องนี้เป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือเป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ประการใด เพราะคดีนี้เป็นการโต้แย้งในกรอบความผูกพันตามสัญญาระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย แต่อย่างไรก็ตาม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ก็ต่อเมื่อสัญญานั้นเป็นสัญญาทางปกครองจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่
ในประเด็นที่ว่าสัญญานี้เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น เมื่อพิจารณาคำนิยาม"สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะต้องปรากฏว่า ประการแรก คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และประการที่สองสัญญานั้นต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือบริการสาธารณะบรรลุผล ดังนั้นหากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง สำหรับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน แม้ว่าจำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็เป็นสัญญาที่เกิดจากการที่จำเลยกับโจทก์ทั้งสองแสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และสัญญาดังกล่าวก็มิได้เป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเรียกเงินที่ค้างชำระจากหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเป็นคู่สัญญาตามสัญญาจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร และเรียกค่าเสียหายจากการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้เพิกถอนการบอกเลิกสัญญา และให้เข้าดำเนินการตามสัญญาได้ต่อไป อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์ทั้งสองได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งมีบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้างกับจำเลยในคดีนี้ ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างดังกล่าวโดยอ้างว่าโจทก์ทั้งสองกระทำผิดสัญญาจ้าง แต่โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การบอกเลิกสัญญาเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะโจทก์ทั้งสองได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาโดยชอบแล้ว ทั้งขณะโจทก์ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาจำเลยได้กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยหน้าที่ตามสัญญาและปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร เช่นไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่ค้างชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างตามสัญญาต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ส่วนจำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่าโจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งเป็นเรื่องที่จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยตามสัญญาพิพาท กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ขณะยื่นฟ้อง จำเลยเป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ตามมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๓๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ เมื่อสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ(อาคารเอนกประสงค์) ระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยในกรณีนี้เป็นไปเพื่อให้โจทก์ทั้งสองทำการตรวจและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ให้เป็นไปตามสัญญาก่อสร้างและถูกต้องตามหลักวิชาโดยผู้ควบคุมงานที่มีความรู้ความชำนาญงานทางด้านสถาปัตยกรรมและวิศวกรรมแทนจำเลย เพื่อให้ได้งานก่อสร้างที่บรรลุตามวัตถุประสงค์ในการให้บริการการศึกษาด้านการกีฬา ทั้งนี้ การศึกษาเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) เป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะในการส่งเสริมและประสานงานการกีฬาเพื่อการศึกษาของรัฐให้บรรลุผล สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทอันเกิดจากสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร ระหว่าง บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑บริษัทเชนี่เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ กรมพลศึกษา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๗/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑ บริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องกรมพลศึกษา จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๓๐๔/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๔๐ บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด และบริษัท เชนี่ เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ภายในสนามกีฬาแห่งชาติ แขวงวังใหม่ เขตปทุมวัน กรุงเทพมหานคร กับกรมพลศึกษา โดยมีบริษัท แปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้าง (ซึ่งต่อมา ได้มีการเปลี่ยนแปลงสถานที่ก่อสร้างเป็นภายในสนามกีฬาเฉลิมพระเกียรติ (คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานี))กำหนดค่าจ้างและการจ่ายเงินค่าควบคุมงานเป็นไปตามอัตราส่วนที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๑๙ ซึ่งขณะที่จำเลยคัดเลือกโจทก์เป็นผู้ออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างได้กำหนดค่าจ้างจากวงเงินงบประมาณ ๗๖๒,๙๒๘,๔๙๗.๕๐บาท ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานดังกล่าว โดยอ้างว่าโจทก์กระทำผิดสัญญาจ้างหลายประการ เช่นไม่จัดส่งสถาปนิกมาทำงานในสถานที่ก่อสร้างแต่กลับทำรายงานเท็จว่าได้ส่งสถาปนิกมาคุมงานเพื่อเบิกค่าจ้าง ฯลฯ โจทก์เห็นว่า ขณะปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญา โจทก์ได้รับการปฏิบัติจากจำเลยและเจ้าหน้าที่ของจำเลยอย่างไม่เป็นธรรมหลายประการ เช่น การที่จำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือการที่จำเลยได้กระทำการโดยเลือกปฏิบัติระหว่างโจทก์ซึ่งเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้าง กับบริษัท แปซิฟิคแอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้าง เกี่ยวกับการตรวจรับมอบงานเพื่อทำการเบิกเงินค่าจ้างในโครงการเดียวกัน แต่ใช้วิธีการและมาตรฐานที่แตกต่างกันโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร อันเป็นการเอื้อประโยชน์ให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้าง และจำเลยได้กลั่นแกล้งไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควรตลอดจนออกคำสั่งโดยมิชอบด้วยกฎหมายให้โจทก์หยุดงานชั่วคราวโดยอาศัยข้อเท็จจริงอันเป็นเท็จ ทำให้โจทก์ไม่มีโอกาสควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้รับจ้างก่อสร้างกระทำการโดยไม่มีผู้ควบคุมงานโต้แย้งคัดค้านการกระทำที่ผิดสัญญาจ้างก่อสร้างและทำให้คณะบุคคลที่จำเลยแต่งตั้งขึ้นรับผิดชอบตรวจสอบการทำงานในโครงการฯ กระทำการโดยมิชอบได้สะดวกยิ่งขึ้น เป็นต้น นอกจากนี้ โจทก์เห็นว่า โจทก์มิได้ปฏิบัติผิดสัญญาแต่จำเลยอ้างเหตุในการบอกเลิกสัญญาอันเป็นเท็จ โดยมีเจตนาพิเศษที่จะทำลายน้ำหนักคำพยานที่ผู้แทนโจทก์เคยให้การต่อสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเกี่ยวกับเรื่องการก่อสร้างผิดแบบ และการเบิกจ่ายเงินค่าก่อสร้างให้แก่ผู้รับจ้างเกินกว่างานที่ทำเสร็จจริงเป็นจำนวนมาก และจะใช้ข้ออ้างเท็จที่จำเลยอ้างเป็นเหตุเลิกสัญญาแก้ข้อกล่าวหาร้องเรียนของโจทก์ในกรณีที่โจทก์ร้องเรียนถึงการทุจริตในหน่วยราชการจำเลยในโครงการดังกล่าวต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) การบอกเลิกสัญญาของจำเลยจึงไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๓๗ และในข้ออื่นที่เกี่ยวกับการให้อำนาจส่วนราชการในการบอกเลิกสัญญา การกระทำของจำเลยถือได้ว่า เป็นการปฏิบัติหน้าที่และละเว้นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ และไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.๒๕๓๕ ทำให้โจทก์เสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่จำเลยยังไม่ชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างในโครงการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) คลอง ๖ จังหวัดปทุมธานีตามสัญญาจ้างต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์
อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ โจทก์เคยร้องเรียนต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ต่อมาเมื่อศาลปกครองได้จัดตั้งขึ้นแล้วได้มีการโอนเรื่องไปยังศาลปกครองกลางโดยผลแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐๓ วรรคสาม และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยการดำเนินกระบวนพิจารณาและพิพากษาคดีปกครองที่โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๔๔ เป็นคดีของศาลปกครองกลาง หมายเลขดำที่ ๗๐๘/๒๕๔๔หมายเลขแดงที่ ๕๑๖/๒๕๔๔ แต่ศาลปกครองกลางมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่า สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย เป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ ซึ่งโจทก์ได้ยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด และศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งถึงที่สุดยืนตามคำสั่งศาลปกครองชั้นต้น โจทก์จึงยื่นฟ้องคดีต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้เป็นคดีนี้
จำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่า โจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาจึงไม่มีอำนาจฟ้องและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ ทั้งนี้ ก่อนวันสืบพยานจำเลยได้ยื่นคำร้องและคำร้องแก้ไขเพิ่มเติมโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เนื่องจากสัญญาพิพาทเป็นสัญญาก่อสร้างอาคารราชการ จึงเป็นสัญญาโดยมีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อให้ประชาชนได้เข้าใช้ประโยชน์และให้การดำเนินการบริการสาธารณะด้านการศึกษาและส่งเสริมพลานามัยบรรลุผล ซึ่งถือเป็นสิ่งสาธารณูปโภคและการก่อสร้างอาคารย่อมมีหลายกระบวนการ ทั้งด้านสถาปนิก วิศกรควบคุม และการปฏิบัติงานก่อสร้าง สัญญาจ้างสถาปนิกวิศวกรเป็นที่ปรึกษาและควบคุมงานเป็นกระบวนการปฏิบัติในการก่อสร้าง เพื่อให้โจทก์ทำการวัดผล ซึ่งหมายถึงการทำการควบคุม วิจัย และวิเคราะห์ผลงานการก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารอเนกประสงค์) ของผู้รับจ้างก่อสร้างว่าเป็นไปตามแบบตามมาตรฐานการก่อสร้างตามสัญญาก่อสร้างเป็นสัญญาจัดซื้อจัดจ้างประเภทหนึ่งของหน่วยงานทางปกครอง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และตามนัยคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๔/๒๕๔๔ ระหว่างบริษัทเจสัน คอนสตรัคชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้ถูกฟ้องคดี
ศาลแพ่งกรุงเทพใต้เห็นว่า แม้สัญญาที่พิพาทจะมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่โจทก์เป็นกรมในหน่วยงานราชการถือได้ว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองและโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่าจำเลยเพิกเฉยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติต่อสำนักงบประมาณเพื่อเพิ่มค่าควบคุมงานให้โจทก์ทั้งสองตามสิทธิที่โจทก์ทั้งสองจะได้รับ และจำเลยอนุมัติให้บริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัดผู้รับจ้างก่อสร้างหยุดสร้างงานโดยไม่มีเหตุอันสมควร ทำให้โจทก์ทั้งสองขาดรายได้อันพึงได้รับและเป็นการเลือกปฏิบัติระหว่างบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด กับโจทก์ทั้งสองในเรื่องการจ่ายเงินค่างวดงาน ทำให้โจทก์ทั้งสองเสียหายได้รับเงินค่างวดล่าช้า การกระทำของจำเลยเป็นการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมายและไม่สุจริตทั้งมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมกับโจทก์ทั้งสอง ประกอบกับโจทก์ทั้งสองกล่าวอ้างว่า นายสุวรรณ กู้สุจริต อธิบดีกรมพลศึกษาผู้แทนของผู้ถูกฟ้องใช้เหตุผลเท็จว่า โจทก์ทั้งสองไม่ปฏิบัติตามสัญญาและมีพฤติกรรมเป็นปฏิปักษ์ต่อบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด ผู้รับจ้างก่อสร้างและมีคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายสั่งให้โจทก์ทั้งสองหยุดการทำงานตามสัญญาทั้งยังได้บอกเลิกสัญญากับโจทก์ทั้งสองเป็นการกลั่นแกล้ง เมื่อโจทก์ทั้งสองอ้างว่า จำเลยกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือโดยไม่สุจริต มีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม กรณีจึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครองตามมาตรา ๙ (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จากเหตุผลดังที่พิจารณามาข้างต้น เห็นว่า โจทก์ทั้งสองอ้างว่า โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง ซึ่งจะต้องวินิจฉัยถึงการกระทำของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือกระทำไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบหรือไม่ ทั้งมูลคดีเกิดขึ้นในเขตศาลปกครองกลาง คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๑) และ (๓) และเป็นกรณีที่ศาลปกครองยังมิได้วินิจฉัยชี้ขาดประเด็นข้อพิพาทดังกล่าวว่าอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองหรือไม่ จึงส่งความเห็นให้ศาลปกครองพิจารณาตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา๑๐ วรรคหนึ่ง
ศาลปกครองกลางเห็นว่า แม้โจทก์ทั้งสองจะอ้างว่าการที่จำเลยละเลยไม่ทำเรื่องขออนุมัติเงินค่าควบคุมงานเพิ่มต่อสำนักงบประมาณ การอนุมัติให้บริษัทผู้รับจ้างก่อสร้างอาคารเรียนฯ หยุดงานโดยไม่มีเหตุอันควร การจ่ายเงินค่าจ้างล่าช้า การสั่งให้หยุดงาน รวมทั้งการบอกเลิกสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน เป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม ทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ก็ไม่อาจถือว่าคำฟ้องนี้เป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือเป็นการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ประการใด เพราะคดีนี้เป็นการโต้แย้งในกรอบความผูกพันตามสัญญาระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลย แต่อย่างไรก็ตาม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ก็ต่อเมื่อสัญญานั้นเป็นสัญญาทางปกครองจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่
ในประเด็นที่ว่าสัญญานี้เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น เมื่อพิจารณาคำนิยาม"สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จะต้องปรากฏว่า ประการแรก คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และประการที่สองสัญญานั้นต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือบริการสาธารณะบรรลุผล ดังนั้นหากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง สำหรับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงาน แม้ว่าจำเลยจะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็เป็นสัญญาที่เกิดจากการที่จำเลยกับโจทก์ทั้งสองแสดงเจตนาด้วยใจสมัครในฐานะที่เท่าเทียมกันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และสัญญาดังกล่าวก็มิได้เป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวมิใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองจะมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเรียกเงินที่ค้างชำระจากหน่วยงานทางปกครอง ซึ่งเป็นคู่สัญญาตามสัญญาจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร และเรียกค่าเสียหายจากการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้เพิกถอนการบอกเลิกสัญญา และให้เข้าดำเนินการตามสัญญาได้ต่อไป อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากโจทก์ทั้งสองได้ทำสัญญารับจ้างเป็นที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งมีบริษัทแปซิฟิค แอสโซซิเอท กรุ๊ป จำกัด เป็นผู้รับจ้างก่อสร้างกับจำเลยในคดีนี้ ต่อมา จำเลยได้บอกเลิกสัญญาจ้างดังกล่าวโดยอ้างว่าโจทก์ทั้งสองกระทำผิดสัญญาจ้าง แต่โจทก์ทั้งสองเห็นว่า การบอกเลิกสัญญาเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะโจทก์ทั้งสองได้ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาโดยชอบแล้ว ทั้งขณะโจทก์ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญาจำเลยได้กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยหน้าที่ตามสัญญาและปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร เช่นไม่ดำเนินการของบประมาณค่าจ้างในการควบคุมงานในวงเงินค่าก่อสร้างที่เพิ่มขึ้นตามความเป็นจริงให้โจทก์ ทำให้โจทก์ไม่ได้รับค่าจ้างในการควบคุมงานที่ครบถ้วนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ไม่พิจารณารับมอบงานและไม่อนุมัติจ่ายเงินค่าจ้างแก่โจทก์ทั้งที่โจทก์ได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบ รวมถึงเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้โจทก์ล่าช้า และละเลยหน้าที่ตามสัญญาจ้างในการจ่ายเงินค่าทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยชำระเงินที่ค้างชำระและค่าเสียหายแก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ย ให้ศาลเพิกถอนการบอกเลิกสัญญาตามหนังสือบอกกล่าวเลิกสัญญาของจำเลย ให้โจทก์ทั้งสองเป็นผู้ควบคุมงานก่อสร้างตามสัญญาต่อไป และให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ส่วนจำเลยให้การปฏิเสธฟ้องโจทก์ว่าโจทก์ทั้งสองเป็นฝ่ายผิดสัญญาและโจทก์ไม่มีสิทธิเรียกเงินค่าจ้างเพิ่มเติมหรือเงินอื่นใดตามฟ้องโจทก์ คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ซึ่งเป็นเรื่องที่จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยตามสัญญาพิพาท กรณีจึงมีประเด็นต้องพิจารณาว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ คดีนี้ขณะยื่นฟ้อง จำเลยเป็นส่วนราชการสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ตามมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๓๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ เมื่อสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ(อาคารเอนกประสงค์) ระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยในกรณีนี้เป็นไปเพื่อให้โจทก์ทั้งสองทำการตรวจและควบคุมงานก่อสร้างอาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) ให้เป็นไปตามสัญญาก่อสร้างและถูกต้องตามหลักวิชาโดยผู้ควบคุมงานที่มีความรู้ความชำนาญงานทางด้านสถาปัตยกรรมและวิศวกรรมแทนจำเลย เพื่อให้ได้งานก่อสร้างที่บรรลุตามวัตถุประสงค์ในการให้บริการการศึกษาด้านการกีฬา ทั้งนี้ การศึกษาเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งของรัฐ อาคารเรียนและอาคารประกอบ (อาคารเอนกประสงค์) เป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะในการส่งเสริมและประสานงานการกีฬาเพื่อการศึกษาของรัฐให้บรรลุผล สัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคารดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทอันเกิดจากสัญญาจ้างที่ปรึกษาออกแบบและควบคุมงานก่อสร้างอาคาร ระหว่าง บริษัท พรอพเพอตี้ แพลนนิ่ง แอนด์ ดีเวลล้อปเมนท์ จำกัด ที่ ๑บริษัทเชนี่เอนจิเนียริ่ง คอนซัลแตนท์ จำกัด ที่ ๒ โจทก์ กรมพลศึกษา จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๖/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสิงห์บุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องเห็นว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้นข้อเท็จจริงในคดี
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ ธันวาคม ๒๕๔๔ นางประทุม สัมฤทธิ์ดี ได้ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรี ที่ ๑ นายทนง อายุโย ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๕๒๓/๒๕๔๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีมีชื่อเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมในโฉนดที่ดินเลขที่ ๕๕๘๗ ตำบลม่วงหมู่ อำเภอเมืองสิงห์บุรี จังหวัดสิงห์บุรี โดยโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีระบุข้างเคียงด้านทิศตะวันตกเฉียงใต้แจ้งจดทางสาธารณประโยชน์ แต่ต่อมา เมื่อวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๔๔ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกได้ยื่นคำขอรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๗๐๓ ตำบลม่วงหมู่ อำเภอเมืองสิงห์บุรี จังหวัดสิงห์บุรี ซึ่งติดกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีด้านดังกล่าว เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ได้ไปทำการรังวัดเมื่อวันที่ ๒๕ กรกฎาคม ๒๕๔๔ และเมื่อวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ จากการรังวัดทำให้ทับทางสาธารณประโยชน์ข้างต้น ที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าใช้สัญจรมากว่า ๒๐ ปี และทำให้ทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าวถูกปิดลง ผู้ฟ้องคดีได้สอบถามผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และอำเภอเมืองสิงห์บุรีแล้ว แต่รับแจ้งว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีไม่ติด ทางสาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีจึงมาฟ้องศาลเพราะเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รังวัดสอบเขตที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เปิดทางสาธารณประโยชน์ตามสิทธิที่ผู้ฟ้องคดีควรได้
ในระหว่างพิจารณา นายทนง อายุโย ได้มีหนังสือแจ้งว่าอาจได้รับผลกระทบจากคดีและเป็นผู้มีส่วนได้เสียในคดี ซึ่งหากศาลพิพากษาว่าการสอบรังวัดออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๗๐๓ที่พิพาทเป็นไปโดยมิชอบจะทำให้นายทนงฯ ได้รับความเสียหาย ศาลปกครองกลางจึงมีคำสั่งให้นายทนง ฯ เข้ามาในคดีในฐานะคู่กรณีฝ่ายผู้ถูกฟ้องคดีโดยกำหนดให้เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ในการดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวม โฉนดเลขที่ ๔๗๐๓ ตำบลม่วงหมู่ อำเภอเมืองสิงห์บุรี จังหวัดสิงห์บุรี ตามคำขอของนายทนงฯ เมื่อวันที่ ๒๕ กรกฎาคม ๒๕๔๔ นั้น สภาพที่ดินไม่เป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่ผู้ปกครองท้องที่ในขณะนั้นไม่ยืนยันว่าเป็นที่ทางสาธารณประโยชน์หรือไม่ จึงได้งดการรังวัด ต่อมาได้ทำการรังวัดใหม่เมื่อวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ ภายหลังจากที่นายอำเภอเมืองสิงห์บุรีซึ่งเป็นผู้มีอำนาจดูแลรักษา ทางสาธารณประโยชน์ ตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ แจ้งว่า ไม่เป็นทางสาธารณประโยชน์ และ ผู้ฟ้องคดีได้ร่วมระวังแนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขตที่ดินด้วยโดยมิได้ร้องเรียนถึงกรณีพิพาทแต่อย่างใด และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่าที่พิพาทไม่เป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่เจ้าของที่ดินแปลงข้างเคียงได้เปิดทางเข้าออกกันเองและเมื่อตนได้รังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวม จึงมีผู้ซื้อที่ดินเพื่อเป็นทางเข้าออก จำนวน ๔๐ ตารางวา
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินของตนติดทางสาธารณประโยชน์และได้ใช้ทางดังกล่าวสัญจรไปมากว่า ๒๐ ปี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และอำเภอเมืองสิงห์บุรีซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ดูแลทางสาธารณประโยชน์ได้ตรวจสอบแล้วแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวไม่ติดทางสาธารณประโยชน์ และต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ยื่นหนังสืออ้างว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดี อ้างว่าเป็นทางสาธารณประโยชน์นั้นตนเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินดังกล่าว คดีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินทางสาธารณประโยชน์ หรือเป็นที่ดินกรรมสิทธิ์รวมของเอกชนเป็นสำคัญ ซึ่งการโต้แย้งกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินอันเกิดจากการรังวัดสอบเขตที่ดินตามมาตรา ๖๙ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินนั้น ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์บรรพ ๔ ทรัพย์สิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดสิงห์บุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีมีแนวเขตจดทางสาธารณประโยชน์ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และอำเภอเมืองสิงห์บุรี ซึ่งมีหน้าที่ดูแลทางสาธารณประโยชน์ได้ตรวจสอบแล้วยืนยันว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีไม่จดทางสาธารณประโยชน์นั้นตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดี มีประเด็นหลักเพื่อต้องการทราบว่า โฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีซึ่งอ้างว่าจดทางสาธารณประโยชน์นั้นข้อเท็จจริงเป็นประการใด จะมีการเปิดทางเดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ได้หรือไม่ กรณีจึงเป็นการโต้แย้งว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยทำการรังวัดออกโฉนดที่ดินแปลงข้างเคียงที่ดินของผู้ฟ้องคดีไม่ถูกต้องตามกฎหมายและรูปแบบขั้นตอนทั้งยังทำการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แม้ศาลปกครองกลางจะมีคำสั่งให้นายทนงฯ เข้ามาในคดี ในฐานะคู่กรณีฝ่ายผู้ถูกฟ้องคดีโดยเป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก็ไม่ทำให้อำนาจในการพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองต้องเปลี่ยนแปลงไป เพราะนายทนงฯ มิได้ตั้งข้อพิพาทกับผู้ฟ้องคดีโดยตรง คงยืนยัน แต่เพียงว่าในที่ดินของตนไม่มีส่วนใดส่วนหนึ่งเป็นทางสาธารณประโยชน์อยู่ด้วยเท่านั้น จึงมีปัญหา ที่จะต้องวินิจฉัยแต่เพียงว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำการรังวัดที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๗๐๓ ตำบลม่วงหมู่อำเภอเมืองสิงห์บุรี จังหวัดสิงห์บุรี ซึ่งติดกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยไม่ระบุว่ามีทางสาธารณประโยชน์อยู่ในที่ดินดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำการรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินข้างเคียงเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงเข้ามาในคดีเพื่อกล่าวอ้างกรรมสิทธิ์ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การสรุปได้ว่าผู้ฟ้องคดี มีชื่อเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมในโฉนดที่ดินเลขที่ ๕๕๘๗ ตำบลม่วงหมู่ อำเภอเมืองสิงห์บุรีจังหวัดสิงห์บุรี โดยระบุข้างเคียงด้านทิศตะวันตกเฉียงใต้แจ้งจดทางสาธารณประโยชน์ แต่ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒กับพวกได้ยื่นคำขอรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมที่ดินโฉนดแปลงที่ติดกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีด้านดังกล่าว เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ไปทำการรังวัดทับทางสาธารณประโยชน์ข้างต้นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ให้การว่าในการดำเนินการรังวัดที่ดินได้รับแจ้งจากนายอำเภอเมืองสิงห์บุรีซึ่งเป็นผู้มีอำนาจดูแลรักษาทางสาธารณประโยชน์ ตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ว่าที่ดินดังกล่าวไม่เป็นทางสาธารณประโยชน์ และผู้ฟ้องคดีได้ร่วมระวังแนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขตที่ดินด้วยโดยมิได้ร้องเรียนถึงกรณีพิพาทแต่อย่างใด การรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงชอบด้วยกฎหมาย และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่าที่พิพาท ไม่เป็นทางสาธารณประโยชน์ ดังนั้น การที่ศาลจะพิจารณาว่าการรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งดำเนินการโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความ เสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์หรือเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำการรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินข้างเคียงเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงเข้ามาในคดีเพื่อกล่าวอ้างกรรมสิทธิ์ ระหว่าง นางประทุม สัมฤทธิ์ดี ผู้ฟ้องคดี สำนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรี ที่ ๑ นายทนง อายุโย ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ศาลจังหวัดสิงห์บุรี
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๖/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดสิงห์บุรี
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องเห็นว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้นข้อเท็จจริงในคดี
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๐ ธันวาคม ๒๕๔๔ นางประทุม สัมฤทธิ์ดี ได้ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรี ที่ ๑ นายทนง อายุโย ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๕๒๓/๒๕๔๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีมีชื่อเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมในโฉนดที่ดินเลขที่ ๕๕๘๗ ตำบลม่วงหมู่ อำเภอเมืองสิงห์บุรี จังหวัดสิงห์บุรี โดยโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีระบุข้างเคียงด้านทิศตะวันตกเฉียงใต้แจ้งจดทางสาธารณประโยชน์ แต่ต่อมา เมื่อวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๔๔ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับพวกได้ยื่นคำขอรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๗๐๓ ตำบลม่วงหมู่ อำเภอเมืองสิงห์บุรี จังหวัดสิงห์บุรี ซึ่งติดกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีด้านดังกล่าว เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ได้ไปทำการรังวัดเมื่อวันที่ ๒๕ กรกฎาคม ๒๕๔๔ และเมื่อวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ จากการรังวัดทำให้ทับทางสาธารณประโยชน์ข้างต้น ที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าใช้สัญจรมากว่า ๒๐ ปี และทำให้ทางสาธารณประโยชน์ดังกล่าวถูกปิดลง ผู้ฟ้องคดีได้สอบถามผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และอำเภอเมืองสิงห์บุรีแล้ว แต่รับแจ้งว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีไม่ติด ทางสาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีจึงมาฟ้องศาลเพราะเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รังวัดสอบเขตที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เปิดทางสาธารณประโยชน์ตามสิทธิที่ผู้ฟ้องคดีควรได้
ในระหว่างพิจารณา นายทนง อายุโย ได้มีหนังสือแจ้งว่าอาจได้รับผลกระทบจากคดีและเป็นผู้มีส่วนได้เสียในคดี ซึ่งหากศาลพิพากษาว่าการสอบรังวัดออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๔๗๐๓ที่พิพาทเป็นไปโดยมิชอบจะทำให้นายทนงฯ ได้รับความเสียหาย ศาลปกครองกลางจึงมีคำสั่งให้นายทนง ฯ เข้ามาในคดีในฐานะคู่กรณีฝ่ายผู้ถูกฟ้องคดีโดยกำหนดให้เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ในการดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวม โฉนดเลขที่ ๔๗๐๓ ตำบลม่วงหมู่ อำเภอเมืองสิงห์บุรี จังหวัดสิงห์บุรี ตามคำขอของนายทนงฯ เมื่อวันที่ ๒๕ กรกฎาคม ๒๕๔๔ นั้น สภาพที่ดินไม่เป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่ผู้ปกครองท้องที่ในขณะนั้นไม่ยืนยันว่าเป็นที่ทางสาธารณประโยชน์หรือไม่ จึงได้งดการรังวัด ต่อมาได้ทำการรังวัดใหม่เมื่อวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ ภายหลังจากที่นายอำเภอเมืองสิงห์บุรีซึ่งเป็นผู้มีอำนาจดูแลรักษา ทางสาธารณประโยชน์ ตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ แจ้งว่า ไม่เป็นทางสาธารณประโยชน์ และ ผู้ฟ้องคดีได้ร่วมระวังแนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขตที่ดินด้วยโดยมิได้ร้องเรียนถึงกรณีพิพาทแต่อย่างใด และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่าที่พิพาทไม่เป็นทางสาธารณประโยชน์ แต่เจ้าของที่ดินแปลงข้างเคียงได้เปิดทางเข้าออกกันเองและเมื่อตนได้รังวัดแบ่งแยกกรรมสิทธิ์รวม จึงมีผู้ซื้อที่ดินเพื่อเป็นทางเข้าออก จำนวน ๔๐ ตารางวา
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินของตนติดทางสาธารณประโยชน์และได้ใช้ทางดังกล่าวสัญจรไปมากว่า ๒๐ ปี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และอำเภอเมืองสิงห์บุรีซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ดูแลทางสาธารณประโยชน์ได้ตรวจสอบแล้วแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวไม่ติดทางสาธารณประโยชน์ และต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ยื่นหนังสืออ้างว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดี อ้างว่าเป็นทางสาธารณประโยชน์นั้นตนเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินดังกล่าว คดีจึงเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินทางสาธารณประโยชน์ หรือเป็นที่ดินกรรมสิทธิ์รวมของเอกชนเป็นสำคัญ ซึ่งการโต้แย้งกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินอันเกิดจากการรังวัดสอบเขตที่ดินตามมาตรา ๖๙ ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินนั้น ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์บรรพ ๔ ทรัพย์สิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลจังหวัดสิงห์บุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีมีแนวเขตจดทางสาธารณประโยชน์ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และอำเภอเมืองสิงห์บุรี ซึ่งมีหน้าที่ดูแลทางสาธารณประโยชน์ได้ตรวจสอบแล้วยืนยันว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีไม่จดทางสาธารณประโยชน์นั้นตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดี มีประเด็นหลักเพื่อต้องการทราบว่า โฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีซึ่งอ้างว่าจดทางสาธารณประโยชน์นั้นข้อเท็จจริงเป็นประการใด จะมีการเปิดทางเดินเป็นทางสาธารณประโยชน์ได้หรือไม่ กรณีจึงเป็นการโต้แย้งว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยทำการรังวัดออกโฉนดที่ดินแปลงข้างเคียงที่ดินของผู้ฟ้องคดีไม่ถูกต้องตามกฎหมายและรูปแบบขั้นตอนทั้งยังทำการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แม้ศาลปกครองกลางจะมีคำสั่งให้นายทนงฯ เข้ามาในคดี ในฐานะคู่กรณีฝ่ายผู้ถูกฟ้องคดีโดยเป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก็ไม่ทำให้อำนาจในการพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองต้องเปลี่ยนแปลงไป เพราะนายทนงฯ มิได้ตั้งข้อพิพาทกับผู้ฟ้องคดีโดยตรง คงยืนยัน แต่เพียงว่าในที่ดินของตนไม่มีส่วนใดส่วนหนึ่งเป็นทางสาธารณประโยชน์อยู่ด้วยเท่านั้น จึงมีปัญหา ที่จะต้องวินิจฉัยแต่เพียงว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำการรังวัดที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๗๐๓ ตำบลม่วงหมู่อำเภอเมืองสิงห์บุรี จังหวัดสิงห์บุรี ซึ่งติดกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยไม่ระบุว่ามีทางสาธารณประโยชน์อยู่ในที่ดินดังกล่าวเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำการรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินข้างเคียงเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงเข้ามาในคดีเพื่อกล่าวอ้างกรรมสิทธิ์ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การสรุปได้ว่าผู้ฟ้องคดี มีชื่อเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมในโฉนดที่ดินเลขที่ ๕๕๘๗ ตำบลม่วงหมู่ อำเภอเมืองสิงห์บุรีจังหวัดสิงห์บุรี โดยระบุข้างเคียงด้านทิศตะวันตกเฉียงใต้แจ้งจดทางสาธารณประโยชน์ แต่ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒กับพวกได้ยื่นคำขอรังวัดแบ่งกรรมสิทธิ์รวมที่ดินโฉนดแปลงที่ติดกับที่ดินของผู้ฟ้องคดีด้านดังกล่าว เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ไปทำการรังวัดทับทางสาธารณประโยชน์ข้างต้นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ให้การว่าในการดำเนินการรังวัดที่ดินได้รับแจ้งจากนายอำเภอเมืองสิงห์บุรีซึ่งเป็นผู้มีอำนาจดูแลรักษาทางสาธารณประโยชน์ ตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ว่าที่ดินดังกล่าวไม่เป็นทางสาธารณประโยชน์ และผู้ฟ้องคดีได้ร่วมระวังแนวเขตและลงชื่อรับรองแนวเขตที่ดินด้วยโดยมิได้ร้องเรียนถึงกรณีพิพาทแต่อย่างใด การรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงชอบด้วยกฎหมาย และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่าที่พิพาท ไม่เป็นทางสาธารณประโยชน์ ดังนั้น การที่ศาลจะพิจารณาว่าการรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งดำเนินการโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความ เสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์หรือเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำการรังวัดเพื่อออกโฉนดที่ดินข้างเคียงเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยมีเจ้าของที่ดินข้างเคียงเข้ามาในคดีเพื่อกล่าวอ้างกรรมสิทธิ์ ระหว่าง นางประทุม สัมฤทธิ์ดี ผู้ฟ้องคดี สำนักงานที่ดินจังหวัดสิงห์บุรี ที่ ๑ นายทนง อายุโย ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ศาลจังหวัดสิงห์บุรี
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๕/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ศาลจังหวัดนราธิวาส
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนราธิวาสโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๔๔ กรมการศึกษานอกโรงเรียน เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง ห้างหุ้นส่วนจำกัด สมบุญนราธิวาส ที่ ๑ นายณรงค์ หรือชาญณรงค์ ฟูสกุล ที่ ๒ ธนาคาร นครหลวงไทยจำกัด (มหาชน) ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนราธิวาส เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๙๕/๒๕๔๔(หมายเลขแดงที่ ๕๓๗/๒๕๔๖) เรื่อง ผิดสัญญาจ้างทำของ ค้ำประกัน ความว่า เมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๓๙โจทก์ได้ทำสัญญาว่าจ้างจำเลยที่ ๑ ให้ก่อสร้างอาคารอำนวยการ ๔ ชั้น จำนวน ๑ หลัง บ้านพักคนงานแบบแฝด ๒ ครอบครัว จำนวน ๑ หลัง และอาคารฝึกงาน จำนวน ๒ หลัง ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาส ตำบลบางนาค อำเภอเมืองนราธิวาส จังหวัดนราธิวาส รวมราคา๒๒,๔๗๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๑๐/๒๕๓๙ ตกลงชำระราคาและรับมอบงานรวม ๘ งวด โดยเริ่มงานวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๓๙ กำหนดแล้วเสร็จภายในวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๑ มีจำเลยที่ ๓ค้ำประกัน ความเสียหายจากการทำงานในวงเงิน ๑,๑๒๓,๕๐๐ บาท และค้ำประกันการจ่ายค่าจ้างล่วงหน้าวงเงิน ๓,๓๗๐,๕๐๐ บาท จำเลยที่ ๑ ทำการก่อสร้างอาคารและส่งมอบงานเพียง ๖ งวด แม้มีการต่ออายุสัญญาจ้างแล้ว จำเลยที่ ๑ ก็ยังก่อสร้างไม่แล้วเสร็จและได้ละทิ้งงาน ซึ่งโจทก์ได้มีหนังสือบอกเลิกสัญญาเมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๑ และริบหลักประกันแล้ว จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยที่๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระค่าปรับและค่าเสียหายจำนวน ๒,๐๔๕,๐๒๒ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่า จะชำระเสร็จ และให้จำเลยที่ ๓ ชำระเงินจำนวน ๑,๘๘๗,๗๓๒ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๓ ให้การต่อสู้คดีขอให้ยกฟ้อง โดยอ้างว่า จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ถูกศาลจังหวัดนราธิวาสมีคำสั่งให้พิทักษ์ทรัพย์ชั่วคราว ตั้งแต่วันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๑ ในคดีที่บริษัท รวมใต้ จำกัด ยื่นฟ้องขอให้ล้มละลาย (คดีล้มละลายหมายเลขดำที่ ล. ๑๙/๒๕๔๑ หมายเลขแดงที่ ล. ๒/๒๕๔๔) ดังนั้นอำนาจในการจัดการทรัพย์สินจึงตกเป็นของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ โจทก์จึงต้องแจ้งการบอกเลิกสัญญาจ้างต่อเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ การที่โจทก์แจ้งการบอกเลิกสัญญาจ้างต่อจำเลยจึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาจ้างดังกล่าวยังมีผลบังคับใช้ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ระหว่างพิจารณาโจทก์ยื่นคำร้องว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง พร้อมทั้งขอโอนคดีโดยจำเลยไม่คัดค้านและไม่ขอทำคำชี้แจง ศาลจังหวัดนราธิวาสเห็นว่าแม้โจทก์มิใช่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้อง และไม่สามารถยื่นคำร้องโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลได้ก็ตาม แต่ศาลได้พิจารณาคำฟ้องคำให้การของคู่ความแล้วคดีมีประเด็นโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดนราธิวาสพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลคดีเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากสัญญาที่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้ว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนรับเหมาก่อสร้างอาคารอำนวยการ อาคารฝึกงานที่ใช้สำหรับเป็นสถานศึกษาภาครัฐสำหรับประชาชนทั่วไป กรณีจึงเป็นสถานที่เพื่อให้บริการสาธารณะ สัญญาว่าจ้างจึงเป็นสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อสิ่งสาธารณูปโภคที่หน่วยงานทางปกครองมอบหมายให้เอกชนเข้าดำเนินการก่อสร้างอันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้กรณีพิพาทเป็นเรื่องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองก็ตาม แต่ก่อนโจทก์ฟ้องคดีนี้จำเลยได้ถูกฟ้องในคดีล้มละลายและศาลจังหวัดนราธิวาสได้มีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไว้ชั่วคราว เมื่อวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๑ ตามมาตรา ๑๗ แห่งพระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. ๒๔๘๓ อันมีผลทำให้เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์แต่ผู้เดียวมีอำนาจจัดการและจำหน่ายทรัพย์สินของลูกหนี้ หรือกระทำการที่จำเป็นเพื่อให้กิจการของลูกหนี้ที่ค้างอยู่เสร็จสิ้นไป และ เก็บรวบรวมและรับเงินหรือทรัพย์สินซึ่งจะตกได้แก่ลูกหนี้หรือซึ่งลูกหนี้มีสิทธิจะได้รับจากผู้อื่น ตลอดจนประนีประนอมยอมความหรือฟ้องร้องต่อสู้คดีใด ๆ เกี่ยวกับทรัพย์สินของลูกหนี้ ตามนัยมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน และลูกหนี้ต้องห้ามมิให้กระทำการใด ๆ เกี่ยวกับทรัพย์สินหรือกิจการของตน เว้นแต่จะได้กระทำตามคำสั่งหรือความเห็นชอบของศาลเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ ผู้จัดการทรัพย์ หรือที่ประชุมเจ้าหนี้ ตามนัยมาตรา๒๔ แม้ว่าตราบใดที่ศาลยังมิได้สั่งพิทักษ์ทรัพย์ของลูกหนี้เด็ดขาด เจ้าหนี้ยังจะฟ้องคดีแพ่งอันเกี่ยวกับหนี้ ซึ่งอาจขอรับชำระได้ตามกฎหมายล้มละลายก็ได้ ตามนัยมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวก็ตาม แต่ก็ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับของมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน กล่าวคือเจ้าพนักงานพิทักษ์ซึ่งเข้าว่าคดีแพ่งทั้งปวงอันเกี่ยวกับทรัพย์สินของลูกหนี้มีอำนาจร้องขอให้ศาลงดการพิจารณาคดีแพ่งนั้นไว้หรือจะสั่งประการใด ตามที่เห็นสมควรก็ได้ และมาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ยังบัญญัติต่อไปว่าเมื่อศาลพิทักษ์ทรัพย์ของลูกหนี้เด็ดขาดแล้ว เจ้าหนี้ จะขอรับชำระหนี้ได้ก็แต่โดยปฏิบัติตามวิธีที่กล่าวไว้ในพระราชบัญญัตินี้ แม้จะเป็นเจ้าหนี้ตามคำพิพากษาหรือเป็นเจ้าหนี้ที่ได้ฟ้องคดีแพ่งไว้แล้วแต่คดียังอยู่ระหว่างการพิจารณาก็ตาม นอกจากนั้นข้อเท็จจริงยังปรากฏว่าขณะที่โจทก์ยื่นคำร้องขอโอนคดีมายังศาลปกครองโดยอ้างว่าเป็นคดี อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองก็เป็นระยะเวลาที่ศาลจังหวัดนราธิวาสสั่งจำหน่ายคดีไว้ชั่วคราว ดังนั้นแม้สิทธิเรียกร้องค่าปรับและค่าเสียหายของโจทก์จะเกิดจากการที่จำเลยทั้งสามผิดสัญญาทางปกครองก็ตาม แต่การขอรับชำระหนี้ดังกล่าวตกอยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. ๒๔๘๓ อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีนี้จึงเป็นคดีแพ่งที่เกี่ยวพันกับคดีล้มละลาย ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลล้มละลายและวิธีพิจารณาคดีล้มละลาย พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ในคดีล้มละลาย หมายเลขดำที่ ล. ๑๙/๒๕๔๑ บริษัท รวมใต้ จำกัด โจทก์ ยื่นคำร้องขอถอนฟ้อง ศาลมีคำสั่งอนุญาต และจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีหน่วยงานทางปกครองฟ้องให้เอกชนชำระค่าปรับและค่าเสียหายเนื่องจากผิดสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอำนวยการ และอาคารฝึกงาน ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาส อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องสรุปได้ว่า ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน โจทก์ได้ทำสัญญาจ้างห้างหุ้นส่วนจำกัด สมบุญนราธิวาส จำเลยที่ ๑ ให้ทำการก่อสร้างอาคารอำนวยการอาคารบ้านพักคนงาน และอาคารฝึกงาน ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาสโดยมีธนาคาร นครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) จำเลยที่ ๓ ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างดังกล่าวจำเลยที่ ๑ ทำการก่อสร้างและส่งมอบงานเพียง ๖ งวด แม้โจทก์จะต่ออายุสัญญาจ้างให้ การก่อสร้างก็ไม่แล้วเสร็จ และได้ทิ้งงานไป โจทก์บอกเลิกสัญญาและฟ้องให้จำเลยชำระค่าปรับและค่าเสียหายจำเลยทั้งสามให้การต่อสู้อ้างว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ถูกเจ้าหนี้อื่นฟ้องล้มละลายและ ศาลจังหวัดนราธิวาสได้มีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์ชั่วคราวก่อนที่โจทก์ฟ้องคดีนี้ อำนาจในการจัดการทรัพย์สิน กิจการของจำเลยจึงตกแก่เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ การที่โจทก์ไม่บอกเลิกสัญญาต่อเจ้าพนักงาน พิทักษ์ทรัพย์ แต่กลับบอกเลิกกับจำเลย จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาจ้างดังกล่าวจึงยังมีผลบังคับใช้
ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ บริษัท รวมใต้ จำกัด ซึ่งเป็นโจทก์ในคดีล้มละลายได้ยื่นคำร้องขอถอนฟ้อง ศาลมีคำสั่งอนุญาตและจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ
ประเด็นที่ต้องพิจารณา สัญญาจ้างให้ก่อสร้างอาคารอำนวยการ อาคารบ้านพักคนงานและอาคารฝึกงาน ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาส เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันได้บัญญัติไว้ว่า "สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน เป็นส่วนราชการสังกัดกรมการศึกษานอกโรงเรียนเป็นหน่วยงานปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ทำสัญญาว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างอาคารอำนวยการ อาคารบ้านพักคนงาน และอาคารฝึกงาน ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาส ที่ใช้สำหรับเป็นสถานศึกษาภาครัฐสำหรับประชาชนทั่วไป อันเป็นสถานที่เพื่อให้บริการสาธารณะ สัญญาว่าจ้างดังกล่าว จึงเป็นสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานปกครองที่มอบหมายให้เอกชนเข้าดำเนินการก่อสร้าง อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน สำหรับสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ เป็นสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาหลักสัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาว่าจ้างให้ก่อสร้างอาคารอำนวยการ อาคารบ้านพักคนงาน และอาคารฝึกงาน ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาสซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองเมื่อข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาหลักอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันของจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลเดียวกัน
ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปคือ การที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ถูกเจ้าหนี้รายอื่นฟ้องล้มละลายและศาลมีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์จำเลยทั้งสองไว้ชั่วคราว จะมีผลทำให้คดีที่ยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองภายหลังเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลล้มละลายหรือไม่ เห็นว่า เมื่อ บริษัท รวมใต้จำกัด โจทก์ในคดีล้มละลายได้ยื่นคำร้องขอถอนฟ้องและศาลได้มีคำสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความแล้ว เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ ทำให้ไม่มีประเด็นต้องวินิจฉัยว่าคดีนี้เกี่ยวพันกับคดีล้มละลายหรือไม่ จึงมิจำต้องพิจารณาวินิจฉัยในประเด็นนี้
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีหน่วยงานทางปกครองฟ้องให้เอกชนชำระค่าปรับและค่าเสียหายเนื่องจากผิดสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอำนวยการ และอาคารฝึกงาน ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียนจังหวัดนราธิวาส ระหว่าง กรมการศึกษานอกโรงเรียน โจทก์ ห้างหุ้นส่วนจำกัด สมบุญนราธิวาส ที่ ๑ นายณรงค์ หรือชาญณรงค์ ฟูสกุล ที่ ๒ ธนาคาร นครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๕/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ศาลจังหวัดนราธิวาส
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดนราธิวาสโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในอำนาจและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๔๔ กรมการศึกษานอกโรงเรียน เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง ห้างหุ้นส่วนจำกัด สมบุญนราธิวาส ที่ ๑ นายณรงค์ หรือชาญณรงค์ ฟูสกุล ที่ ๒ ธนาคาร นครหลวงไทยจำกัด (มหาชน) ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนราธิวาส เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๙๕/๒๕๔๔(หมายเลขแดงที่ ๕๓๗/๒๕๔๖) เรื่อง ผิดสัญญาจ้างทำของ ค้ำประกัน ความว่า เมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๓๙โจทก์ได้ทำสัญญาว่าจ้างจำเลยที่ ๑ ให้ก่อสร้างอาคารอำนวยการ ๔ ชั้น จำนวน ๑ หลัง บ้านพักคนงานแบบแฝด ๒ ครอบครัว จำนวน ๑ หลัง และอาคารฝึกงาน จำนวน ๒ หลัง ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาส ตำบลบางนาค อำเภอเมืองนราธิวาส จังหวัดนราธิวาส รวมราคา๒๒,๔๗๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๑๐/๒๕๓๙ ตกลงชำระราคาและรับมอบงานรวม ๘ งวด โดยเริ่มงานวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๓๙ กำหนดแล้วเสร็จภายในวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๑ มีจำเลยที่ ๓ค้ำประกัน ความเสียหายจากการทำงานในวงเงิน ๑,๑๒๓,๕๐๐ บาท และค้ำประกันการจ่ายค่าจ้างล่วงหน้าวงเงิน ๓,๓๗๐,๕๐๐ บาท จำเลยที่ ๑ ทำการก่อสร้างอาคารและส่งมอบงานเพียง ๖ งวด แม้มีการต่ออายุสัญญาจ้างแล้ว จำเลยที่ ๑ ก็ยังก่อสร้างไม่แล้วเสร็จและได้ละทิ้งงาน ซึ่งโจทก์ได้มีหนังสือบอกเลิกสัญญาเมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๑ และริบหลักประกันแล้ว จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยที่๑ และที่ ๒ ร่วมกันชำระค่าปรับและค่าเสียหายจำนวน ๒,๐๔๕,๐๒๒ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่า จะชำระเสร็จ และให้จำเลยที่ ๓ ชำระเงินจำนวน ๑,๘๘๗,๗๓๒ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี จนกว่าจะชำระเสร็จ
จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๓ ให้การต่อสู้คดีขอให้ยกฟ้อง โดยอ้างว่า จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ถูกศาลจังหวัดนราธิวาสมีคำสั่งให้พิทักษ์ทรัพย์ชั่วคราว ตั้งแต่วันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๑ ในคดีที่บริษัท รวมใต้ จำกัด ยื่นฟ้องขอให้ล้มละลาย (คดีล้มละลายหมายเลขดำที่ ล. ๑๙/๒๕๔๑ หมายเลขแดงที่ ล. ๒/๒๕๔๔) ดังนั้นอำนาจในการจัดการทรัพย์สินจึงตกเป็นของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ โจทก์จึงต้องแจ้งการบอกเลิกสัญญาจ้างต่อเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ การที่โจทก์แจ้งการบอกเลิกสัญญาจ้างต่อจำเลยจึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาจ้างดังกล่าวยังมีผลบังคับใช้ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ระหว่างพิจารณาโจทก์ยื่นคำร้องว่า คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง พร้อมทั้งขอโอนคดีโดยจำเลยไม่คัดค้านและไม่ขอทำคำชี้แจง ศาลจังหวัดนราธิวาสเห็นว่าแม้โจทก์มิใช่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้อง และไม่สามารถยื่นคำร้องโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลได้ก็ตาม แต่ศาลได้พิจารณาคำฟ้องคำให้การของคู่ความแล้วคดีมีประเด็นโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดนราธิวาสพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลคดีเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากสัญญาที่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้ว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนรับเหมาก่อสร้างอาคารอำนวยการ อาคารฝึกงานที่ใช้สำหรับเป็นสถานศึกษาภาครัฐสำหรับประชาชนทั่วไป กรณีจึงเป็นสถานที่เพื่อให้บริการสาธารณะ สัญญาว่าจ้างจึงเป็นสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อสิ่งสาธารณูปโภคที่หน่วยงานทางปกครองมอบหมายให้เอกชนเข้าดำเนินการก่อสร้างอันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้กรณีพิพาทเป็นเรื่องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองก็ตาม แต่ก่อนโจทก์ฟ้องคดีนี้จำเลยได้ถูกฟ้องในคดีล้มละลายและศาลจังหวัดนราธิวาสได้มีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์ของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ไว้ชั่วคราว เมื่อวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๑ ตามมาตรา ๑๗ แห่งพระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. ๒๔๘๓ อันมีผลทำให้เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์แต่ผู้เดียวมีอำนาจจัดการและจำหน่ายทรัพย์สินของลูกหนี้ หรือกระทำการที่จำเป็นเพื่อให้กิจการของลูกหนี้ที่ค้างอยู่เสร็จสิ้นไป และ เก็บรวบรวมและรับเงินหรือทรัพย์สินซึ่งจะตกได้แก่ลูกหนี้หรือซึ่งลูกหนี้มีสิทธิจะได้รับจากผู้อื่น ตลอดจนประนีประนอมยอมความหรือฟ้องร้องต่อสู้คดีใด ๆ เกี่ยวกับทรัพย์สินของลูกหนี้ ตามนัยมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน และลูกหนี้ต้องห้ามมิให้กระทำการใด ๆ เกี่ยวกับทรัพย์สินหรือกิจการของตน เว้นแต่จะได้กระทำตามคำสั่งหรือความเห็นชอบของศาลเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ ผู้จัดการทรัพย์ หรือที่ประชุมเจ้าหนี้ ตามนัยมาตรา๒๔ แม้ว่าตราบใดที่ศาลยังมิได้สั่งพิทักษ์ทรัพย์ของลูกหนี้เด็ดขาด เจ้าหนี้ยังจะฟ้องคดีแพ่งอันเกี่ยวกับหนี้ ซึ่งอาจขอรับชำระได้ตามกฎหมายล้มละลายก็ได้ ตามนัยมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวก็ตาม แต่ก็ต้องตกอยู่ภายใต้บังคับของมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน กล่าวคือเจ้าพนักงานพิทักษ์ซึ่งเข้าว่าคดีแพ่งทั้งปวงอันเกี่ยวกับทรัพย์สินของลูกหนี้มีอำนาจร้องขอให้ศาลงดการพิจารณาคดีแพ่งนั้นไว้หรือจะสั่งประการใด ตามที่เห็นสมควรก็ได้ และมาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ยังบัญญัติต่อไปว่าเมื่อศาลพิทักษ์ทรัพย์ของลูกหนี้เด็ดขาดแล้ว เจ้าหนี้ จะขอรับชำระหนี้ได้ก็แต่โดยปฏิบัติตามวิธีที่กล่าวไว้ในพระราชบัญญัตินี้ แม้จะเป็นเจ้าหนี้ตามคำพิพากษาหรือเป็นเจ้าหนี้ที่ได้ฟ้องคดีแพ่งไว้แล้วแต่คดียังอยู่ระหว่างการพิจารณาก็ตาม นอกจากนั้นข้อเท็จจริงยังปรากฏว่าขณะที่โจทก์ยื่นคำร้องขอโอนคดีมายังศาลปกครองโดยอ้างว่าเป็นคดี อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองก็เป็นระยะเวลาที่ศาลจังหวัดนราธิวาสสั่งจำหน่ายคดีไว้ชั่วคราว ดังนั้นแม้สิทธิเรียกร้องค่าปรับและค่าเสียหายของโจทก์จะเกิดจากการที่จำเลยทั้งสามผิดสัญญาทางปกครองก็ตาม แต่การขอรับชำระหนี้ดังกล่าวตกอยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. ๒๔๘๓ อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีนี้จึงเป็นคดีแพ่งที่เกี่ยวพันกับคดีล้มละลาย ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลล้มละลายและวิธีพิจารณาคดีล้มละลาย พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ในคดีล้มละลาย หมายเลขดำที่ ล. ๑๙/๒๕๔๑ บริษัท รวมใต้ จำกัด โจทก์ ยื่นคำร้องขอถอนฟ้อง ศาลมีคำสั่งอนุญาต และจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีหน่วยงานทางปกครองฟ้องให้เอกชนชำระค่าปรับและค่าเสียหายเนื่องจากผิดสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอำนวยการ และอาคารฝึกงาน ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาส อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องสรุปได้ว่า ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน โจทก์ได้ทำสัญญาจ้างห้างหุ้นส่วนจำกัด สมบุญนราธิวาส จำเลยที่ ๑ ให้ทำการก่อสร้างอาคารอำนวยการอาคารบ้านพักคนงาน และอาคารฝึกงาน ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาสโดยมีธนาคาร นครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) จำเลยที่ ๓ ค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาจ้างดังกล่าวจำเลยที่ ๑ ทำการก่อสร้างและส่งมอบงานเพียง ๖ งวด แม้โจทก์จะต่ออายุสัญญาจ้างให้ การก่อสร้างก็ไม่แล้วเสร็จ และได้ทิ้งงานไป โจทก์บอกเลิกสัญญาและฟ้องให้จำเลยชำระค่าปรับและค่าเสียหายจำเลยทั้งสามให้การต่อสู้อ้างว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ เนื่องจากจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ถูกเจ้าหนี้อื่นฟ้องล้มละลายและ ศาลจังหวัดนราธิวาสได้มีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์ชั่วคราวก่อนที่โจทก์ฟ้องคดีนี้ อำนาจในการจัดการทรัพย์สิน กิจการของจำเลยจึงตกแก่เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ การที่โจทก์ไม่บอกเลิกสัญญาต่อเจ้าพนักงาน พิทักษ์ทรัพย์ แต่กลับบอกเลิกกับจำเลย จึงเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาจ้างดังกล่าวจึงยังมีผลบังคับใช้
ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ บริษัท รวมใต้ จำกัด ซึ่งเป็นโจทก์ในคดีล้มละลายได้ยื่นคำร้องขอถอนฟ้อง ศาลมีคำสั่งอนุญาตและจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ
ประเด็นที่ต้องพิจารณา สัญญาจ้างให้ก่อสร้างอาคารอำนวยการ อาคารบ้านพักคนงานและอาคารฝึกงาน ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาส เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันได้บัญญัติไว้ว่า "สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน เป็นส่วนราชการสังกัดกรมการศึกษานอกโรงเรียนเป็นหน่วยงานปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ทำสัญญาว่าจ้างให้จำเลยที่ ๑ ก่อสร้างอาคารอำนวยการ อาคารบ้านพักคนงาน และอาคารฝึกงาน ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาส ที่ใช้สำหรับเป็นสถานศึกษาภาครัฐสำหรับประชาชนทั่วไป อันเป็นสถานที่เพื่อให้บริการสาธารณะ สัญญาว่าจ้างดังกล่าว จึงเป็นสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานปกครองที่มอบหมายให้เอกชนเข้าดำเนินการก่อสร้าง อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน สำหรับสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๓ เป็นสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาหลักสัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาว่าจ้างให้ก่อสร้างอาคารอำนวยการ อาคารบ้านพักคนงาน และอาคารฝึกงาน ณ ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียน จังหวัดนราธิวาสซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองเมื่อข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาหลักอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันของจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลเดียวกัน
ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปคือ การที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ถูกเจ้าหนี้รายอื่นฟ้องล้มละลายและศาลมีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์จำเลยทั้งสองไว้ชั่วคราว จะมีผลทำให้คดีที่ยื่นฟ้องจำเลยทั้งสองภายหลังเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลล้มละลายหรือไม่ เห็นว่า เมื่อ บริษัท รวมใต้จำกัด โจทก์ในคดีล้มละลายได้ยื่นคำร้องขอถอนฟ้องและศาลได้มีคำสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความแล้ว เมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ ทำให้ไม่มีประเด็นต้องวินิจฉัยว่าคดีนี้เกี่ยวพันกับคดีล้มละลายหรือไม่ จึงมิจำต้องพิจารณาวินิจฉัยในประเด็นนี้
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีหน่วยงานทางปกครองฟ้องให้เอกชนชำระค่าปรับและค่าเสียหายเนื่องจากผิดสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอำนวยการ และอาคารฝึกงาน ศูนย์การศึกษานอกโรงเรียนจังหวัดนราธิวาส ระหว่าง กรมการศึกษานอกโรงเรียน โจทก์ ห้างหุ้นส่วนจำกัด สมบุญนราธิวาส ที่ ๑ นายณรงค์ หรือชาญณรงค์ ฟูสกุล ที่ ๒ ธนาคาร นครหลวงไทย จำกัด (มหาชน) ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๔/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๖ ธันวาคม ๒๕๓๙ นางเจริญใจ เข็มวงศ์ กับพวก ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งต่อมาเรื่องดังกล่าวได้โอนมาเป็นคดีของศาลปกครองตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีของศาลปกครองกลางและศาลปกครองขอนแก่น ตามลำดับ (คดีของศาลปกครองขอนแก่น หมายเลขดำที่ ๒๓๒/๒๕๔๕ ระหว่างนางเจริญใจ เข็มวงศ์ ผู้ฟ้องคดี กับเทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี) สรุปข้อเท็จจริงคดีนี้ได้ว่า เดิมผู้ฟ้องคดีอาศัยอยู่ในเขตสุขาภิบาลโนนศิลา อำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ เมื่อทางราชการดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ทำให้น้ำท่วมเขตสุขาภิบาลโนนศิลาทั้งหมด ทางราชการจึงย้ายสถานที่ราชการและอพยพราษฎรไปอยู่บริเวณ "โคกภูสิงห์" (ปัจจุบันคือ อำเภอสหัสขันธ์ ตำบลโนนบุรี จังหวัดกาฬสินธุ์) ซึ่งเดิมเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามไว้สำหรับให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่เลี้ยงสัตว์ โดยจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวและจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎร ต่อมา ได้แบ่งพื้นที่ในเขตนิคมสร้างตนเอง ลำปาวบางส่วนเพื่อย้ายอำเภอสหัสขันธ์เดิมไปตั้งเป็นสุขาภิบาลโนนบุรี (ซึ่งต่อมาได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี) ผู้ฟ้องคดีได้รับจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีขนาดแปลงที่ดินที่ได้รับจัดสรรกว้าง ๑๐.๕๐เมตร ยาว ๒๕ เมตร ใช้ปลูกบ้านแถวเรียงติดกันไป และในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกประมาณ ๑๐ ราย ได้ไปบุกเบิกที่ดินรกร้างว่างเปล่าซึ่งมิใช่เป็นที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรให้เป็นที่อยู่อาศัยประมาณ ๑๐๐ เมตร เพื่อปลูกพืชรายละประมาณ ๑-๓ งาน ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ต่อมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ทางราชการได้ประกาศให้ราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและยังไม่มีเอกสารสิทธิไปขอจับจองที่ดินเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้โดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และในปี พ.ศ. ๒๕๓๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีออกไปจากที่ดิน ทั้งที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาและไม่เคยทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินโคกภูสิงห์ เมื่อมีการอพยพราษฎรออกมาจากพื้นที่น้ำท่วมในการสร้างเขื่อนลำปาวทางราชการจึงจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และดำเนินการถอนสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินของที่ดินในส่วนดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยออกเป็นประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๑๔๕ ลงวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๑๕ ต่อมา ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ และพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้กรมประชาสงเคราะห์จัดสร้างนิคมสร้างตนเอง และใช้เนื้อที่บางส่วนให้เป็นที่อยู่อาศัยของราษฎรและเป็นที่สร้างอำเภอสหัสขันธ์ต่อไป ซึ่งต่อมา ทางราชการได้ดำเนินการออกใบจองในที่ดินบางส่วนให้แก่ราษฎรที่ได้รับการจัดที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีก็ได้รับการจัดที่ดินในครั้งนี้แล้วต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำโครงการจัดที่ดินโดยประกาศให้ราษฎรที่มีที่ดินเป็นของตนเองแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นความประสงค์ขอจับจองที่ดินด้วย แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ไปทำการรังวัดสอบสวนสิทธิแล้วเห็นว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์เป็นที่ดินสุขาและถูกกันออกจากนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขึ้นทะเบียนที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เจ้าหน้าที่จึงไม่สามารถออกใบจองให้ผู้ฟ้องคดีได้(ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขอขึ้นทะเบียนบริเวณที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๕ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แต่กรมธนารักษ์คัดค้านว่าที่ดินในเขตแผนที่ตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ ได้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวทั้งหมดจึงมีฐานะเป็นที่ราชพัสดุ)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินดังกล่าวไม่ได้ เนื่องจากบริเวณที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว โดยไม่เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นการถอนสภาพจากที่สาธารณประโยชน์เดิมเพื่อใช้สร้างเป็นศูนย์ราชการ ยังคงสภาพเป็นทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๓) กล่าวคือ เมื่อพิจารณาแผนที่ที่ดินพิพาทท้ายคำฟ้องและแผนที่ระวางที่ตั้งที่ราชพัสดุ พบว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่า ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๑๐ นั้น อยู่ในเขตที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่กส. ๙๖๘ ทั้งหมด ซึ่งในการจัดทำแผนที่ประกอบการขึ้นทะเบียนราชพัสดุในปี พ.ศ. ๒๕๒๘ และในการสำรวจผู้บุกรุกเข้าไปในที่ดินที่จัดตั้งเป็นอำเภอสหัสขันธ์และที่ราชพัสดุของจังหวัดกาฬสินธุ์ในปีพ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ปรากฏการเข้าถือครองยึดถือใช้ประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวแต่อย่างใด และไม่ปรากฏว่ามีการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีในการขึ้นทะเบียน ราชพัสดุแปลงนี้ อนึ่งปัญหาที่ดินแปลงที่ตั้งอำเภอสหัสขันธ์ได้มีปัญหายืดเยื้อมาเป็นเวลานาน ราษฎรผู้ครอบครองบางส่วนได้นำที่ดินไปออก น.ส. ๓ ก. ใบจอง จากหน่วยราชการอื่นซึ่งมิใช่หน่วยงานของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ยังมีข้อพิพาทกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ซึ่งอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์เช่นกันและยังนำที่ดินไปให้ราษฎรเช่าที่ดินด้วย ซึ่งจังหวัดกาฬสินธุ์ได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินสุขาภิบาลโนนบุรีขึ้น ผลการพิจารณาได้ข้อยุติว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และปัจจุบันนี้ สุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ยอมรับว่าที่ดินพิพาทนี้เป็นที่ราชพัสดุ โดยได้มีการยื่นขออนุญาตใช้ที่ดินในบริเวณที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ เพื่อสร้างเป็นสวนสาธารณะกับกรมธนารักษ์แล้ว รวมทั้งราษฎรผู้เคยทำสัญญาเช่าที่ดินกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ได้ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของกรมธนารักษ์และได้ยื่นคำขอเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยผ่านทางจังหวัดกาฬสินธุ์ ซึ่งบุคคลเหล่านี้ล้วนอาศัยอยู่ในที่บริเวณรอบนอกที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวโดยเช่ากับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ดังกล่าวมาแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำให้การและคำร้องในฉบับเดียวกันโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและ ได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำความเห็นว่า คดีนี้โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องร้องทุกข์รับที่ ๕๒๖/๒๕๓๙ โดยโอนมาเป็นคดีปกครองของศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดำที่ ๔๙/๒๕๔๕ ตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่อมา เมื่อศาลปกครองขอนแก่นเปิดทำการจึงได้มีการโอนคดีนี้มายังศาลปกครองขอนแก่นตามคำขอของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่๓ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลปกครองขอนแก่นเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดเหตุแห่งข้อพิพาททั้งปวงนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ทำความเห็นสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทในคดีนี้ ซึ่งหน่วยราชการคือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งคัดค้านว่าเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิจดทะเบียนที่ดินตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลตามวิธีการที่อธิบดีกำหนดตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๙ กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑)แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเป็น ผู้พิจารณาวินิจฉัยว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่า
ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า คดีนี้ข้อเท็จจริงรับกันว่าผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ประกาศให้ผู้ครอบครองที่ดินแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปแจ้งการครอบครองเพื่อขอออกเอกสารสิทธิที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปฏิเสธการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ โดยพิจารณาจากแผนผังโครงการจัดที่ดินได้เขียนไว้ว่าเป็นที่ดินสุขา และวินิจฉัยข้อกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๒๑ ว่า ได้มีการกันเนื้อที่ประมาณ ๔,๑๐๐ไร่ ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔๙ เพื่อมอบให้กรมการปกครองนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เห็นว่า เหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดว่า ได้มีการกันที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของนิคมสร้างตนเองเพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินทั้ง ๔,๑๐๐ ไร่ จึงเป็นที่ราชพัสดุประเด็นพิพาทในคดีนี้ที่ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาคือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุผลข้อกฎหมายว่าที่ดินเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ดี หรือเป็นที่ราชพัสดุ อยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ดีเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีนี้จึงมิใช่กรณีที่ต้องพิจารณาพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองหรือสิทธิในการครอบครองทำประโยชน์ของคู่กรณีแต่ละฝ่าย แต่ศาลจะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีว่า มีการให้เหตุผลอย่างถูกต้องโดยการปรับใช้กฎหมายได้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ในการตราพระราชกฤษฎีกาให้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเอง จำนวนเนื้อที่ ๔,๑๐๐ ไร่ เพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์นั้นมีความหมายว่า ให้นำไปจัดตั้ง "ที่ว่าการอำเภอ" ตามความเข้าใจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ หรือหมายถึงอำเภอที่ประกอบไปด้วยสถานที่ราชการ ตลาด ชุมชนของราษฎร วัด ฯลฯ ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดี จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์เห็นว่า กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวเกิดจากการพิจารณาวินิจฉัยและการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้กับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์เป็นที่รกร้างว่างเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ ดังนั้น สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะถูกโต้แย้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นการกระทำทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่ความโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของ ผู้ฟ้องคดีหรือเป็นของสาธารณประโยชน์หรือที่ราชพัสดุศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้ เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีต่อไป ซึ่งการพิจารณาคดีที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ "มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่าและที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ..."
การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษอยู่ด้วย กล่าวคือ ต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงได้แก่ศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคือศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๔๕, ๕/๒๕๔๕, ๒๘/๒๕๔๕, ๒๙/๒๕๔๕ และ ๓๑/๒๕๔๖
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกซึ่งได้รับการจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรี เข้าไปบุกเบิกที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและมิใช่ที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรทางทิศตะวันตกประมาณ ๑๐๐ เมตร เนื้อที่ประมาณรายละ ๑-๓ งาน โดยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามประกาศของทางราชการ แต่เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้ผู้ฟ้องคดีโดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทไม่ได้มีสถานะเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างแต่เป็นที่ดินของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางเจริญใจ เข็มวงศ์ ผู้ฟ้องคดี เทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๗
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๔/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๖ ธันวาคม ๒๕๓๙ นางเจริญใจ เข็มวงศ์ กับพวก ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งต่อมาเรื่องดังกล่าวได้โอนมาเป็นคดีของศาลปกครองตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีของศาลปกครองกลางและศาลปกครองขอนแก่น ตามลำดับ (คดีของศาลปกครองขอนแก่น หมายเลขดำที่ ๒๓๒/๒๕๔๕ ระหว่างนางเจริญใจ เข็มวงศ์ ผู้ฟ้องคดี กับเทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี) สรุปข้อเท็จจริงคดีนี้ได้ว่า เดิมผู้ฟ้องคดีอาศัยอยู่ในเขตสุขาภิบาลโนนศิลา อำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ เมื่อทางราชการดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ทำให้น้ำท่วมเขตสุขาภิบาลโนนศิลาทั้งหมด ทางราชการจึงย้ายสถานที่ราชการและอพยพราษฎรไปอยู่บริเวณ "โคกภูสิงห์" (ปัจจุบันคือ อำเภอสหัสขันธ์ ตำบลโนนบุรี จังหวัดกาฬสินธุ์) ซึ่งเดิมเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามไว้สำหรับให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่เลี้ยงสัตว์ โดยจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวและจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎร ต่อมา ได้แบ่งพื้นที่ในเขตนิคมสร้างตนเอง ลำปาวบางส่วนเพื่อย้ายอำเภอสหัสขันธ์เดิมไปตั้งเป็นสุขาภิบาลโนนบุรี (ซึ่งต่อมาได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี) ผู้ฟ้องคดีได้รับจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีขนาดแปลงที่ดินที่ได้รับจัดสรรกว้าง ๑๐.๕๐เมตร ยาว ๒๕ เมตร ใช้ปลูกบ้านแถวเรียงติดกันไป และในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกประมาณ ๑๐ ราย ได้ไปบุกเบิกที่ดินรกร้างว่างเปล่าซึ่งมิใช่เป็นที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรให้เป็นที่อยู่อาศัยประมาณ ๑๐๐ เมตร เพื่อปลูกพืชรายละประมาณ ๑-๓ งาน ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ต่อมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ทางราชการได้ประกาศให้ราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและยังไม่มีเอกสารสิทธิไปขอจับจองที่ดินเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้โดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และในปี พ.ศ. ๒๕๓๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีออกไปจากที่ดิน ทั้งที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาและไม่เคยทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินโคกภูสิงห์ เมื่อมีการอพยพราษฎรออกมาจากพื้นที่น้ำท่วมในการสร้างเขื่อนลำปาวทางราชการจึงจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และดำเนินการถอนสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินของที่ดินในส่วนดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยออกเป็นประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๑๔๕ ลงวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๑๕ ต่อมา ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ และพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้กรมประชาสงเคราะห์จัดสร้างนิคมสร้างตนเอง และใช้เนื้อที่บางส่วนให้เป็นที่อยู่อาศัยของราษฎรและเป็นที่สร้างอำเภอสหัสขันธ์ต่อไป ซึ่งต่อมา ทางราชการได้ดำเนินการออกใบจองในที่ดินบางส่วนให้แก่ราษฎรที่ได้รับการจัดที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีก็ได้รับการจัดที่ดินในครั้งนี้แล้วต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำโครงการจัดที่ดินโดยประกาศให้ราษฎรที่มีที่ดินเป็นของตนเองแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นความประสงค์ขอจับจองที่ดินด้วย แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ไปทำการรังวัดสอบสวนสิทธิแล้วเห็นว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์เป็นที่ดินสุขาและถูกกันออกจากนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขึ้นทะเบียนที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เจ้าหน้าที่จึงไม่สามารถออกใบจองให้ผู้ฟ้องคดีได้(ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขอขึ้นทะเบียนบริเวณที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๕ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แต่กรมธนารักษ์คัดค้านว่าที่ดินในเขตแผนที่ตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ ได้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวทั้งหมดจึงมีฐานะเป็นที่ราชพัสดุ)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินดังกล่าวไม่ได้ เนื่องจากบริเวณที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว โดยไม่เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นการถอนสภาพจากที่สาธารณประโยชน์เดิมเพื่อใช้สร้างเป็นศูนย์ราชการ ยังคงสภาพเป็นทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๓) กล่าวคือ เมื่อพิจารณาแผนที่ที่ดินพิพาทท้ายคำฟ้องและแผนที่ระวางที่ตั้งที่ราชพัสดุ พบว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่า ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๑๐ นั้น อยู่ในเขตที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่กส. ๙๖๘ ทั้งหมด ซึ่งในการจัดทำแผนที่ประกอบการขึ้นทะเบียนราชพัสดุในปี พ.ศ. ๒๕๒๘ และในการสำรวจผู้บุกรุกเข้าไปในที่ดินที่จัดตั้งเป็นอำเภอสหัสขันธ์และที่ราชพัสดุของจังหวัดกาฬสินธุ์ในปีพ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ปรากฏการเข้าถือครองยึดถือใช้ประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวแต่อย่างใด และไม่ปรากฏว่ามีการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีในการขึ้นทะเบียน ราชพัสดุแปลงนี้ อนึ่งปัญหาที่ดินแปลงที่ตั้งอำเภอสหัสขันธ์ได้มีปัญหายืดเยื้อมาเป็นเวลานาน ราษฎรผู้ครอบครองบางส่วนได้นำที่ดินไปออก น.ส. ๓ ก. ใบจอง จากหน่วยราชการอื่นซึ่งมิใช่หน่วยงานของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ยังมีข้อพิพาทกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ซึ่งอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์เช่นกันและยังนำที่ดินไปให้ราษฎรเช่าที่ดินด้วย ซึ่งจังหวัดกาฬสินธุ์ได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินสุขาภิบาลโนนบุรีขึ้น ผลการพิจารณาได้ข้อยุติว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และปัจจุบันนี้ สุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ยอมรับว่าที่ดินพิพาทนี้เป็นที่ราชพัสดุ โดยได้มีการยื่นขออนุญาตใช้ที่ดินในบริเวณที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ เพื่อสร้างเป็นสวนสาธารณะกับกรมธนารักษ์แล้ว รวมทั้งราษฎรผู้เคยทำสัญญาเช่าที่ดินกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ได้ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของกรมธนารักษ์และได้ยื่นคำขอเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยผ่านทางจังหวัดกาฬสินธุ์ ซึ่งบุคคลเหล่านี้ล้วนอาศัยอยู่ในที่บริเวณรอบนอกที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวโดยเช่ากับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ดังกล่าวมาแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำให้การและคำร้องในฉบับเดียวกันโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและ ได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำความเห็นว่า คดีนี้โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องร้องทุกข์รับที่ ๕๒๖/๒๕๓๙ โดยโอนมาเป็นคดีปกครองของศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดำที่ ๔๙/๒๕๔๕ ตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่อมา เมื่อศาลปกครองขอนแก่นเปิดทำการจึงได้มีการโอนคดีนี้มายังศาลปกครองขอนแก่นตามคำขอของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่๓ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลปกครองขอนแก่นเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดเหตุแห่งข้อพิพาททั้งปวงนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ทำความเห็นสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทในคดีนี้ ซึ่งหน่วยราชการคือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งคัดค้านว่าเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิจดทะเบียนที่ดินตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลตามวิธีการที่อธิบดีกำหนดตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๙ กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑)แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเป็น ผู้พิจารณาวินิจฉัยว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่า
ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า คดีนี้ข้อเท็จจริงรับกันว่าผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ประกาศให้ผู้ครอบครองที่ดินแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปแจ้งการครอบครองเพื่อขอออกเอกสารสิทธิที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปฏิเสธการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ โดยพิจารณาจากแผนผังโครงการจัดที่ดินได้เขียนไว้ว่าเป็นที่ดินสุขา และวินิจฉัยข้อกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๒๑ ว่า ได้มีการกันเนื้อที่ประมาณ ๔,๑๐๐ไร่ ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔๙ เพื่อมอบให้กรมการปกครองนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เห็นว่า เหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดว่า ได้มีการกันที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของนิคมสร้างตนเองเพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินทั้ง ๔,๑๐๐ ไร่ จึงเป็นที่ราชพัสดุประเด็นพิพาทในคดีนี้ที่ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาคือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุผลข้อกฎหมายว่าที่ดินเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ดี หรือเป็นที่ราชพัสดุ อยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ดีเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีนี้จึงมิใช่กรณีที่ต้องพิจารณาพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองหรือสิทธิในการครอบครองทำประโยชน์ของคู่กรณีแต่ละฝ่าย แต่ศาลจะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีว่า มีการให้เหตุผลอย่างถูกต้องโดยการปรับใช้กฎหมายได้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ในการตราพระราชกฤษฎีกาให้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเอง จำนวนเนื้อที่ ๔,๑๐๐ ไร่ เพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์นั้นมีความหมายว่า ให้นำไปจัดตั้ง "ที่ว่าการอำเภอ" ตามความเข้าใจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ หรือหมายถึงอำเภอที่ประกอบไปด้วยสถานที่ราชการ ตลาด ชุมชนของราษฎร วัด ฯลฯ ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดี จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์เห็นว่า กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวเกิดจากการพิจารณาวินิจฉัยและการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้กับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์เป็นที่รกร้างว่างเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ ดังนั้น สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะถูกโต้แย้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นการกระทำทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่ความโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของ ผู้ฟ้องคดีหรือเป็นของสาธารณประโยชน์หรือที่ราชพัสดุศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้ เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีต่อไป ซึ่งการพิจารณาคดีที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ "มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่าและที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ..."
การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษอยู่ด้วย กล่าวคือ ต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงได้แก่ศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคือศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๔๕, ๕/๒๕๔๕, ๒๘/๒๕๔๕, ๒๙/๒๕๔๕ และ ๓๑/๒๕๔๖
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกซึ่งได้รับการจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรี เข้าไปบุกเบิกที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและมิใช่ที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรทางทิศตะวันตกประมาณ ๑๐๐ เมตร เนื้อที่ประมาณรายละ ๑-๓ งาน โดยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามประกาศของทางราชการ แต่เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้ผู้ฟ้องคดีโดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทไม่ได้มีสถานะเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างแต่เป็นที่ดินของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางเจริญใจ เข็มวงศ์ ผู้ฟ้องคดี เทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๗
อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๓/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๖ ธันวาคม ๒๕๓๙ นางทองใบ เยาวพันธ์ กับพวก ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งต่อมาเรื่องดังกล่าวได้โอนมาเป็นคดีของศาลปกครองตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีของศาลปกครองกลางและศาลปกครองขอนแก่น ตามลำดับ (คดีของศาลปกครองขอนแก่น หมายเลขดำที่ ๒๓๑/๒๕๔๕ระหว่างนางทองใบ เยาวพันธ์ ผู้ฟ้องคดี กับเทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี) สรุปข้อเท็จจริงคดีนี้ได้ว่า เดิมผู้ฟ้องคดีอาศัยอยู่ในเขตสุขาภิบาลโนนศิลา อำเภอสหัสขันธ์จังหวัดกาฬสินธุ์ เมื่อทางราชการดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ทำให้น้ำท่วมเขตสุขาภิบาลโนนศิลาทั้งหมด ทางราชการจึงย้ายสถานที่ราชการและอพยพราษฎรไปอยู่บริเวณ "โคกภูสิงห์" (ปัจจุบันคือ อำเภอสหัสขันธ์ ตำบลโนนบุรี จังหวัดกาฬสินธุ์) ซึ่งเดิมเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามไว้สำหรับให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่เลี้ยงสัตว์ โดยจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวและจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎร ต่อมา ได้แบ่งพื้นที่ในเขตนิคมสร้างตนเองลำปาวบางส่วนเพื่อย้ายอำเภอสหัสขันธ์เดิมไปตั้งเป็นสุขาภิบาลโนนบุรี(ซึ่งต่อมาได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี) ผู้ฟ้องคดีได้รับจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีขนาดแปลงที่ดินที่ได้รับจัดสรรกว้าง ๑๐.๕๐ เมตร ยาว ๒๕ เมตร ใช้ปลูกบ้านแถวเรียงติดกันไป และในปี พ.ศ.๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวก ประมาณ ๑๐ ราย ได้ไปบุกเบิกที่ดินรกร้างว่างเปล่าซึ่งมิใช่เป็นที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรให้เป็นที่อยู่อาศัยประมาณ ๑๐๐ เมตร เพื่อปลูกพืชรายละประมาณ ๑-๓ งาน ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ทางราชการได้ประกาศให้ราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและยังไม่มีเอกสารสิทธิไปขอจับจองที่ดินเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ก.)แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้โดยแจ้งว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และในปี พ.ศ. ๒๕๓๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีออกไปจากที่ดิน ทั้งที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาและไม่เคยทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน โคกภูสิงห์ เมื่อมีการอพยพราษฎรออกมาจากพื้นที่น้ำท่วมในการสร้างเขื่อนลำปาวทางราชการจึงจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และดำเนินการถอนสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินของที่ดินในส่วนดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยออกเป็นประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๑๔๕ ลงวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๑๕ ต่อมา ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ และพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้กรมประชาสงเคราะห์จัดสร้างนิคมสร้างตนเอง และใช้เนื้อที่บางส่วนให้เป็นที่อยู่อาศัยของราษฎรและเป็นที่สร้างอำเภอสหัสขันธ์ต่อไป ซึ่งต่อมา ทางราชการได้ดำเนินการออกใบจองในที่ดินบางส่วนให้แก่ราษฎรที่ได้รับการจัดที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีก็ได้รับการจัดที่ดินในครั้งนี้แล้ว ต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำโครงการจัดที่ดินโดยประกาศให้ราษฎรที่มีที่ดินเป็นของตนเองแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒)ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นความประสงค์ขอจับจองที่ดินด้วย แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ไปทำการรังวัดสอบสวนสิทธิแล้วเห็นว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์เป็นที่ดินสุขาและถูกกันออกจากนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขึ้นทะเบียนที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เจ้าหน้าที่จึงไม่สามารถออกใบจองให้ผู้ฟ้องคดีได้(ผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ได้ขอขึ้นทะเบียนบริเวณที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๕(พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แต่กรมธนารักษ์คัดค้านว่าที่ดินในเขตแผนที่ตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ ได้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวทั้งหมดจึงมีฐานะเป็นที่ราชพัสดุ)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินดังกล่าวไม่ได้เนื่องจากบริเวณที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว โดยไม่เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นการถอนสภาพจากที่สาธารณประโยชน์เดิมเพื่อใช้สร้างเป็นศูนย์ราชการ ยังคงสภาพเป็นทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๓) กล่าวคือ เมื่อพิจารณาแผนที่ที่ดินพิพาทท้ายคำฟ้องและแผนที่ระวางที่ตั้งที่ราชพัสดุ พบว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่าได้เข้าครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๑๐ นั้น อยู่ในเขตที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ ทั้งหมด ซึ่งในการจัดทำแผนที่ประกอบการขึ้นทะเบียนราชพัสดุในปี พ.ศ.๒๕๒๘และในการสำรวจผู้บุกรุกเข้าไปในที่ดินที่จัดตั้งเป็นอำเภอสหัสขันธ์และ ที่ราชพัสดุของจังหวัดกาฬสินธุ์ในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ปรากฏการเข้าถือครองยึดถือใช้ประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวแต่อย่างใด และไม่ปรากฏว่ามีการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีในการขึ้นทะเบียนราชพัสดุแปลงนี้ อนึ่ง ปัญหาที่ดินแปลงที่ตั้งอำเภอสหัสขันธ์ได้มีปัญหายืดเยื้อมาเป็นเวลานานราษฎรผู้ครอบครองบางส่วนได้นำที่ดินไปออก น.ส. ๓ ก. ใบจอง จากหน่วยราชการอื่นซึ่งมิใช่หน่วยงานของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ยังมีข้อพิพาทกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ซึ่งอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์เช่นกันและยังนำที่ดินไปให้ราษฎรเช่าที่ดินด้วย ซึ่งจังหวัดกาฬสินธุ์ได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินสุขาภิบาลโนนบุรีขึ้น ผลการพิจารณาได้ข้อยุติว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และปัจจุบันนี้สุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ยอมรับว่าที่ดินพิพาทนี้เป็นที่ราชพัสดุ โดยได้มีการยื่นขออนุญาตใช้ที่ดินในบริเวณที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ เพื่อสร้างเป็นสวนสาธารณะกับกรมธนารักษ์แล้วรวมทั้งราษฎรผู้เคยทำสัญญาเช่าที่ดินกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ได้ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของกรมธนารักษ์และได้ยื่นคำขอเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยผ่านทางจังหวัดกาฬสินธุ์ ซึ่งบุคคลเหล่านี้ล้วนอาศัยอยู่ในที่บริเวณ รอบนอกที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวโดยเช่ากับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี)ดังกล่าวมาแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำให้การและคำร้องในฉบับเดียวกันโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และ ได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากันกรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำความเห็นว่า คดีนี้โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องร้องทุกข์รับที่ ๕๒๖/๒๕๓๙ โดยโอนมาเป็นคดีปกครองของศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดำที่ ๔๙/๒๕๔๕ ตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่อมา เมื่อศาลปกครองขอนแก่นเปิดทำการจึงได้มีการโอนคดีนี้มายังศาลปกครองขอนแก่นตามคำขอของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลปกครองขอนแก่นเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดเหตุแห่งข้อพิพาททั้งปวงนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ทำความเห็นสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทในคดีนี้ ซึ่งหน่วยราชการคือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งคัดค้านว่าเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิจดทะเบียนที่ดินตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลตามวิธีการที่อธิบดีกำหนดตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๙ กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเป็น ผู้พิจารณาวินิจฉัยว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่า
ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า คดีนี้ข้อเท็จจริงรับกันว่าผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ประกาศให้ผู้ครอบครองที่ดินแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปแจ้งการครอบครองเพื่อขอออกเอกสารสิทธิที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปฏิเสธการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ โดยพิจารณาจากแผนผังโครงการจัดที่ดินได้เขียนไว้ว่าเป็นที่ดินสุขา และวินิจฉัยข้อกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๒๑ ว่า ได้มีการกันเนื้อที่ประมาณ ๔,๑๐๐ ไร่ ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔๙ เพื่อมอบให้กรมการปกครองนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เห็นว่า เหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดว่าได้มีการกันที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของนิคมสร้างตนเองเพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินทั้ง๔,๑๐๐ ไร่ จึงเป็นที่ราชพัสดุประเด็นพิพาทในคดีนี้ที่ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาคือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุผลข้อกฎหมายว่าที่ดินเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ดี หรือเป็นที่ราชพัสดุ อยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ก็ดี เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีนี้จึงมิใช่กรณีที่ต้องพิจารณาพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองหรือสิทธิในการครอบครองทำประโยชน์ของคู่กรณีแต่ละฝ่าย แต่ศาลจะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ที่ปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ ผู้ฟ้องคดีว่า มีการให้เหตุผลอย่างถูกต้องโดยการปรับใช้กฎหมายได้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ในการตราพระราชกฤษฎีกาให้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองจำนวนเนื้อที่ ๔,๑๐๐ ไร่ เพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์นั้น มีความหมายว่าให้นำไปจัดตั้ง "ที่ว่าการอำเภอ" ตามความเข้าใจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ หรือหมายถึงอำเภอที่ประกอบไปด้วยสถานที่ราชการ ตลาด ชุมชนของราษฎรวัดฯลฯ ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดี จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์เห็นว่า กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวเกิดจากการพิจารณาวินิจฉัยและการกระทำของเจ้าหการกระทำของเจ้าหม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้กับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์เป็น ที่รกร้างว่างเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ ดังนั้น สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะถูกโต้แย้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ออกหนังสือรับรอง การทำประโยชน์ในที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นการกระทำทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่ความโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของ ผู้ฟ้องคดีหรือเป็นของสาธารณประโยชน์หรือที่ราชพัสดุ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้ เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีต่อไป ซึ่งการพิจารณาคดีที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ "มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่าและที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ..."
การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ อยู่ด้วย กล่าวคือ ต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงได้แก่ ศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคือศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๔๕, ๕/๒๕๔๕, ๒๘/๒๕๔๕, ๒๙/๒๕๔๕ และ ๓๑/๒๕๔๖
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกซึ่งได้รับการจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรี เข้าไปบุกเบิกที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและมิใช่ที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรทางทิศตะวันตกประมาณ ๑๐๐ เมตร เนื้อที่ประมาณรายละ ๑-๓งานโดยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามประกาศของทางราชการ แต่เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้ผู้ฟ้องคดีโดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอให้ ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทไม่ได้มีสถานะเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างแต่เป็นที่ดินของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางทองใบ เยาวพันธ์ ผู้ฟ้องคดี เทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ที่๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๗
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๓/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๖ ธันวาคม ๒๕๓๙ นางทองใบ เยาวพันธ์ กับพวก ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งต่อมาเรื่องดังกล่าวได้โอนมาเป็นคดีของศาลปกครองตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีของศาลปกครองกลางและศาลปกครองขอนแก่น ตามลำดับ (คดีของศาลปกครองขอนแก่น หมายเลขดำที่ ๒๓๑/๒๕๔๕ระหว่างนางทองใบ เยาวพันธ์ ผู้ฟ้องคดี กับเทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี) สรุปข้อเท็จจริงคดีนี้ได้ว่า เดิมผู้ฟ้องคดีอาศัยอยู่ในเขตสุขาภิบาลโนนศิลา อำเภอสหัสขันธ์จังหวัดกาฬสินธุ์ เมื่อทางราชการดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ทำให้น้ำท่วมเขตสุขาภิบาลโนนศิลาทั้งหมด ทางราชการจึงย้ายสถานที่ราชการและอพยพราษฎรไปอยู่บริเวณ "โคกภูสิงห์" (ปัจจุบันคือ อำเภอสหัสขันธ์ ตำบลโนนบุรี จังหวัดกาฬสินธุ์) ซึ่งเดิมเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามไว้สำหรับให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่เลี้ยงสัตว์ โดยจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวและจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎร ต่อมา ได้แบ่งพื้นที่ในเขตนิคมสร้างตนเองลำปาวบางส่วนเพื่อย้ายอำเภอสหัสขันธ์เดิมไปตั้งเป็นสุขาภิบาลโนนบุรี(ซึ่งต่อมาได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี) ผู้ฟ้องคดีได้รับจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีขนาดแปลงที่ดินที่ได้รับจัดสรรกว้าง ๑๐.๕๐ เมตร ยาว ๒๕ เมตร ใช้ปลูกบ้านแถวเรียงติดกันไป และในปี พ.ศ.๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวก ประมาณ ๑๐ ราย ได้ไปบุกเบิกที่ดินรกร้างว่างเปล่าซึ่งมิใช่เป็นที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรให้เป็นที่อยู่อาศัยประมาณ ๑๐๐ เมตร เพื่อปลูกพืชรายละประมาณ ๑-๓ งาน ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ทางราชการได้ประกาศให้ราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและยังไม่มีเอกสารสิทธิไปขอจับจองที่ดินเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ก.)แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้โดยแจ้งว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และในปี พ.ศ. ๒๕๓๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีออกไปจากที่ดิน ทั้งที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาและไม่เคยทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน โคกภูสิงห์ เมื่อมีการอพยพราษฎรออกมาจากพื้นที่น้ำท่วมในการสร้างเขื่อนลำปาวทางราชการจึงจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และดำเนินการถอนสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินของที่ดินในส่วนดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยออกเป็นประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๑๔๕ ลงวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๑๕ ต่อมา ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ และพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้กรมประชาสงเคราะห์จัดสร้างนิคมสร้างตนเอง และใช้เนื้อที่บางส่วนให้เป็นที่อยู่อาศัยของราษฎรและเป็นที่สร้างอำเภอสหัสขันธ์ต่อไป ซึ่งต่อมา ทางราชการได้ดำเนินการออกใบจองในที่ดินบางส่วนให้แก่ราษฎรที่ได้รับการจัดที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีก็ได้รับการจัดที่ดินในครั้งนี้แล้ว ต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำโครงการจัดที่ดินโดยประกาศให้ราษฎรที่มีที่ดินเป็นของตนเองแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒)ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นความประสงค์ขอจับจองที่ดินด้วย แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ไปทำการรังวัดสอบสวนสิทธิแล้วเห็นว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์เป็นที่ดินสุขาและถูกกันออกจากนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขึ้นทะเบียนที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เจ้าหน้าที่จึงไม่สามารถออกใบจองให้ผู้ฟ้องคดีได้(ผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ได้ขอขึ้นทะเบียนบริเวณที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๕(พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แต่กรมธนารักษ์คัดค้านว่าที่ดินในเขตแผนที่ตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ ได้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวทั้งหมดจึงมีฐานะเป็นที่ราชพัสดุ)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินดังกล่าวไม่ได้เนื่องจากบริเวณที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว โดยไม่เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นการถอนสภาพจากที่สาธารณประโยชน์เดิมเพื่อใช้สร้างเป็นศูนย์ราชการ ยังคงสภาพเป็นทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๓) กล่าวคือ เมื่อพิจารณาแผนที่ที่ดินพิพาทท้ายคำฟ้องและแผนที่ระวางที่ตั้งที่ราชพัสดุ พบว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่าได้เข้าครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๑๐ นั้น อยู่ในเขตที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ ทั้งหมด ซึ่งในการจัดทำแผนที่ประกอบการขึ้นทะเบียนราชพัสดุในปี พ.ศ.๒๕๒๘และในการสำรวจผู้บุกรุกเข้าไปในที่ดินที่จัดตั้งเป็นอำเภอสหัสขันธ์และ ที่ราชพัสดุของจังหวัดกาฬสินธุ์ในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ปรากฏการเข้าถือครองยึดถือใช้ประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวแต่อย่างใด และไม่ปรากฏว่ามีการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีในการขึ้นทะเบียนราชพัสดุแปลงนี้ อนึ่ง ปัญหาที่ดินแปลงที่ตั้งอำเภอสหัสขันธ์ได้มีปัญหายืดเยื้อมาเป็นเวลานานราษฎรผู้ครอบครองบางส่วนได้นำที่ดินไปออก น.ส. ๓ ก. ใบจอง จากหน่วยราชการอื่นซึ่งมิใช่หน่วยงานของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ยังมีข้อพิพาทกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ซึ่งอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์เช่นกันและยังนำที่ดินไปให้ราษฎรเช่าที่ดินด้วย ซึ่งจังหวัดกาฬสินธุ์ได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินสุขาภิบาลโนนบุรีขึ้น ผลการพิจารณาได้ข้อยุติว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และปัจจุบันนี้สุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ยอมรับว่าที่ดินพิพาทนี้เป็นที่ราชพัสดุ โดยได้มีการยื่นขออนุญาตใช้ที่ดินในบริเวณที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ เพื่อสร้างเป็นสวนสาธารณะกับกรมธนารักษ์แล้วรวมทั้งราษฎรผู้เคยทำสัญญาเช่าที่ดินกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ได้ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของกรมธนารักษ์และได้ยื่นคำขอเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยผ่านทางจังหวัดกาฬสินธุ์ ซึ่งบุคคลเหล่านี้ล้วนอาศัยอยู่ในที่บริเวณ รอบนอกที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวโดยเช่ากับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี)ดังกล่าวมาแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำให้การและคำร้องในฉบับเดียวกันโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และ ได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากันกรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำความเห็นว่า คดีนี้โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องร้องทุกข์รับที่ ๕๒๖/๒๕๓๙ โดยโอนมาเป็นคดีปกครองของศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดำที่ ๔๙/๒๕๔๕ ตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่อมา เมื่อศาลปกครองขอนแก่นเปิดทำการจึงได้มีการโอนคดีนี้มายังศาลปกครองขอนแก่นตามคำขอของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลปกครองขอนแก่นเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดเหตุแห่งข้อพิพาททั้งปวงนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ทำความเห็นสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทในคดีนี้ ซึ่งหน่วยราชการคือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งคัดค้านว่าเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิจดทะเบียนที่ดินตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลตามวิธีการที่อธิบดีกำหนดตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๙ กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเป็น ผู้พิจารณาวินิจฉัยว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่า
ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า คดีนี้ข้อเท็จจริงรับกันว่าผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ประกาศให้ผู้ครอบครองที่ดินแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปแจ้งการครอบครองเพื่อขอออกเอกสารสิทธิที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปฏิเสธการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ โดยพิจารณาจากแผนผังโครงการจัดที่ดินได้เขียนไว้ว่าเป็นที่ดินสุขา และวินิจฉัยข้อกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๒๑ ว่า ได้มีการกันเนื้อที่ประมาณ ๔,๑๐๐ ไร่ ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔๙ เพื่อมอบให้กรมการปกครองนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เห็นว่า เหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดว่าได้มีการกันที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของนิคมสร้างตนเองเพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินทั้ง๔,๑๐๐ ไร่ จึงเป็นที่ราชพัสดุประเด็นพิพาทในคดีนี้ที่ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาคือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุผลข้อกฎหมายว่าที่ดินเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ดี หรือเป็นที่ราชพัสดุ อยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ก็ดี เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีนี้จึงมิใช่กรณีที่ต้องพิจารณาพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองหรือสิทธิในการครอบครองทำประโยชน์ของคู่กรณีแต่ละฝ่าย แต่ศาลจะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ที่ปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ ผู้ฟ้องคดีว่า มีการให้เหตุผลอย่างถูกต้องโดยการปรับใช้กฎหมายได้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ในการตราพระราชกฤษฎีกาให้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองจำนวนเนื้อที่ ๔,๑๐๐ ไร่ เพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์นั้น มีความหมายว่าให้นำไปจัดตั้ง "ที่ว่าการอำเภอ" ตามความเข้าใจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ หรือหมายถึงอำเภอที่ประกอบไปด้วยสถานที่ราชการ ตลาด ชุมชนของราษฎรวัดฯลฯ ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดี จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์เห็นว่า กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวเกิดจากการพิจารณาวินิจฉัยและการกระทำของเจ้าหการกระทำของเจ้าหม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้กับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์เป็น ที่รกร้างว่างเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ ดังนั้น สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะถูกโต้แย้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ออกหนังสือรับรอง การทำประโยชน์ในที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นการกระทำทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่ความโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของ ผู้ฟ้องคดีหรือเป็นของสาธารณประโยชน์หรือที่ราชพัสดุ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้ เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีต่อไป ซึ่งการพิจารณาคดีที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ "มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่าและที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ..."
การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ อยู่ด้วย กล่าวคือ ต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงได้แก่ ศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคือศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๔๕, ๕/๒๕๔๕, ๒๘/๒๕๔๕, ๒๙/๒๕๔๕ และ ๓๑/๒๕๔๖
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกซึ่งได้รับการจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรี เข้าไปบุกเบิกที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและมิใช่ที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรทางทิศตะวันตกประมาณ ๑๐๐ เมตร เนื้อที่ประมาณรายละ ๑-๓งานโดยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามประกาศของทางราชการ แต่เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้ผู้ฟ้องคดีโดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอให้ ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทไม่ได้มีสถานะเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างแต่เป็นที่ดินของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางทองใบ เยาวพันธ์ ผู้ฟ้องคดี เทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ที่๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๗
อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๒/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้อง และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางคำตัน การะมุล กับพวก ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ กรณีได้รับความเดือดร้อนจากการที่อำเภอสหัสขันธ์ไม่ดำเนินการรังวัดเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ ในที่ดินที่ผู้ร้องทุกข์ครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๑๐ และเทศบาลตำบลโนนบุรี (เดิมคือสุขาภิบาลโนนบุรี อำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ ต่อมายกฐานะเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี)กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเมิดสิทธิครอบครองในที่ดินของผู้ร้องทุกข์ โดยกล่าวอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของเทศบาลตำบลโนนบุรี จึงขอให้วินิจฉัยให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แก่ผู้ร้องทุกข์ ซึ่งต่อมา เรื่องดังกล่าวได้โอนมาเป็นคดีของศาลปกครองตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสามแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีของศาลปกครองกลางและศาลปกครองขอนแก่น ตามลำดับ(คดีของศาลปกครองขอนแก่น หมายเลขดำที่๒๓๐/๒๕๔๕ ระหว่างนางคำตัน กาละมุลผู้ฟ้องคดี กับ เทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ผู้ถูกฟ้องคดี) สรุปข้อเท็จจริงคดีนี้ได้ว่า เดิมผู้ฟ้องคดีอาศัยอยู่ในเขตสุขาภิบาลโนนศิลา อำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ เมื่อทางราชการดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ทำให้น้ำท่วมเขตสุขาภิบาลโนนศิลาทั้งหมด ทางราชการจึงย้ายสถานที่ราชการและอพยพราษฎรไปอยู่บริเวณ "โคกภูสิงห์" (ปัจจุบันคือ อำเภอสหัสขันธ์ ตำบลโนนบุรี จังหวัดกาฬสินธุ์) ซึ่งเดิมเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามไว้สำหรับให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่เลี้ยงสัตว์ โดยจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวและจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎร ต่อมา ได้แบ่งพื้นที่ในเขตนิคมสร้างตนเองลำปาวบางส่วนเพื่อย้ายอำเภอสหัสขันธ์เดิมไปตั้งเป็นสุขาภิบาลโนนบุรี (ซึ่งต่อมาได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี) ผู้ฟ้องคดีได้รับจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีขนาดแปลงที่ดินที่ได้รับจัดสรรกว้าง๑๐.๕๐ เมตร ยาว ๒๕ เมตร ใช้ปลูกบ้านแถวเรียงติดกันไป และในปีพ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวก ประมาณ ๑๐ ราย ได้ไปบุกเบิกที่ดินรกร้างว่างเปล่าห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรให้เป็นที่อยู่อาศัยประมาณ ๑๐๐ เมตร เพื่อปลูกพืชรายละประมาณ ๑-๓งานซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ต่อมา ในปี พ.ศ.๒๕๓๘ทางราชการได้ประกาศให้ราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและยังไม่มีเอกสารสิทธิไปขอจับจองที่ดินเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดโดยแจ้งว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และในปี พ.ศ.๒๕๓๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีออกไปจากที่ดิน ทั้งที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาและไม่เคยทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินโคกภูสิงห์ เมื่อมีการอพยพราษฎรออกมาจากพื้นที่น้ำท่วมในการสร้างเขื่อนลำปาว ทางราชการจึงจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และดำเนินการถอนสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินของที่ดินในส่วนดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยออกเป็นประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๑๔๕ ลงวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๑๕ ต่อมา ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ และพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้กรมประชาสงเคราะห์จัดสร้างนิคมสร้างตนเอง และใช้เนื้อที่บางส่วนให้เป็นที่อยู่อาศัยของราษฎรและเป็นที่สร้างอำเภอสหัสขันธ์ต่อไป ซึ่งต่อมา ทางราชการได้ดำเนินการออกใบจองในที่ดินบางส่วนให้แก่ราษฎรที่ได้รับการจัดที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีก็ได้รับการจัดที่ดินในครั้งนี้แล้ว ต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำโครงการจัดที่ดินโดยประกาศให้ราษฎรที่มีที่ดินเป็นของตนเองแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นความประสงค์ขอจับจองที่ดินด้วย แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ไปทำการรังวัดสอบสวนสิทธิแล้วเห็นว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์เป็นที่ดินสุขาและถูกกันออกจากนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ได้ขึ้นทะเบียนที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่๑เจ้าหน้าที่จึงไม่สามารถออกใบจองให้ผู้ฟ้องคดีได้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขอขึ้นทะเบียนบริเวณที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๕ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แต่กรมธนารักษ์คัดค้านว่าที่ดินในเขตแผนที่ตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ.๒๕๒๑ ได้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวทั้งหมดจึงมีฐานะเป็นที่ราชพัสดุ)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินดังกล่าวไม่ได้เนื่องจากบริเวณที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว โดยไม่เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นการถอนสภาพจากที่สาธารณประโยชน์เดิมเพื่อใช้สร้างเป็นศูนย์ราชการ ยังคงสภาพเป็นทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๓) กล่าวคือ เมื่อพิจารณาแผนที่ที่ดินพิพาทท้ายคำฟ้องและแผนที่ระวางที่ตั้งที่ราชพัสดุ พบว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่า ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๑๐ นั้น อยู่ในเขตที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ ทั้งหมด ซึ่งในการจัดทำแผนที่ประกอบการขึ้นทะเบียนราชพัสดุในปี พ.ศ. ๒๕๒๘ และในการสำรวจผู้บุกรุกเข้าไปในที่ดินที่จัดตั้งเป็นอำเภอสหัสขันธ์และที่ราชพัสดุของจังหวัดกาฬสินธุ์ในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ปรากฏการเข้าถือครองยึดถือใช้ประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวแต่อย่างใด และไม่ปรากฏว่ามีการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีในการขึ้นทะเบียนราชพัสดุแปลงนี้ อนึ่ง ปัญหาที่ดินแปลงที่ตั้งอำเภอสหัสขันธ์ได้มีปัญหายืดเยื้อมาเป็นเวลานาน ราษฎรผู้ครอบครองบางส่วนได้นำที่ดินไปออก น.ส. ๓ ก. และใบจอง จากหน่วยราชการอื่นซึ่งมิใช่หน่วยงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ยังมีข้อพิพาทกับสุขาภิบาลโนนบุรี(เทศบาลตำบลโนนบุรี) ซึ่งอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์เช่นกันและยังนำที่ดินไปให้ราษฎรเช่าที่ดินด้วย ซึ่งจังหวัดกาฬสินธุ์ได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินสุขาภิบาลโนนบุรีขึ้น ผลการพิจารณาได้ข้อยุติว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และปัจจุบันนี้ สุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี)ยอมรับว่าที่ดินพิพาทนี้เป็นที่ราชพัสดุ โดยได้มีการยื่นขออนุญาตใช้ที่ดินในบริเวณที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ เพื่อสร้างเป็นสวนสาธารณะกับกรมธนารักษ์แล้วรวมทั้งราษฎรผู้เคยทำสัญญาเช่าที่ดินกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ได้ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของกรมธนารักษ์และได้ยื่นคำขอเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยผ่านทางจังหวัดกาฬสินธุ์ ซึ่งบุคคลเหล่านี้ล้วนอาศัยอยู่ในที่บริเวณรอบนอกที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวโดยเช่ากับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ดังกล่าวมาแล้ว
นอกจากนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือมาตรา ๖๐แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำความเห็นว่า เมื่อทางราชการก่อสร้างเขื่อนชลประทานลำปาวประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๙ - พ.ศ. ๒๕๑๐ น้ำได้ท่วมไร่นาของครอบครัวผู้ฟ้องคดี ทางราชการได้อพยพราษฎรที่ถูกน้ำท่วมไปอยู่ที่โคกคงเค็งและโคกภูสิงห์ โดยทางนิคมสร้างตนเองได้จัดสรรที่ดินให้เฉพาะหัวหน้าครอบครัวเท่านั้น แต่สำหรับผู้ที่แต่งงานแล้วแต่ยังอาศัยรวมกับครอบครัวบิดามารดาเดิมจึงไม่ได้รับจัดสรรที่ดิน ประมาณ พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีขออนุญาตทางนิคมด้วยวาจาเข้าทำประโยชน์ในที่ดินรกร้างว่างเปล่า เมื่อได้รับอนุญาตจึงได้บุกเบิกทำกินตลอดมาจนถึงปัจจุบัน เมื่อผู้ฟ้องคดีไปติดต่อสำนักงานที่ดินให้ออกเอกสารสิทธิที่ดิน สำนักงานที่ดินไม่ดำเนินการให้โดยไม่ชี้แจงเหตุผล ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลออกเอกสารสิทธิที่ดินให้
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้ทำความเห็นสรุปความว่า ผู้ฟ้องคดีได้อ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทในคดีนี้ ซึ่งหน่วยราชการคือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งคัดค้านว่าเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓จะต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิจดทะเบียนที่ดินตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลตามวิธีการที่อธิบดีกำหนด ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๙ กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่า
ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า คดีนี้ข้อเท็จจริงรับกันว่าผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ประกาศให้ผู้ครอบครองที่ดิน แต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปแจ้งการครอบครองเพื่อขอออกเอกสารสิทธิที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ปฏิเสธการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ โดยพิจารณาจากแผนผังโครงการจัดที่ดินได้เขียนไว้ว่าเป็นที่ดินสุขา และวินิจฉัยข้อกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๒๑ ว่า ได้มีการกันเนื้อที่ประมาณ ๔,๑๐๐ ไร่ ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔๙เพื่อมอบให้กรมการปกครองนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เห็นว่า เหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดว่าได้มีการกันที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของนิคมสร้างตนเองเพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินทั้ง ๔,๑๐๐ ไร่ จึงเป็นที่ราชพัสดุประเด็นพิพาทในคดีนี้ที่ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาคือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุผลข้อกฎหมายว่าที่ดินเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ก็ดี หรือเป็นที่ราชพัสดุ อยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ก็ดี เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีนี้จึงมิใช่กรณีที่ต้องพิจารณาพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองหรือสิทธิในการครอบครองทำประโยชน์ของคู่กรณีแต่ละฝ่าย แต่ศาลจะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีว่า มีการให้เหตุผลอย่างถูกต้องโดยการปรับใช้กฎหมายได้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ในการตราพระราชกฤษฎีกาให้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเอง จำนวนเนื้อที่ ๔,๑๐๐ ไร่ เพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์นั้น มีความหมายว่าให้นำไปจัดตั้ง "ที่ว่าการอำเภอ" ตามความเข้าใจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ หรือหมายถึงอำเภอที่ประกอบไปด้วยสถานที่ราชการ ตลาด ชุมชนของราษฎร วัด ฯลฯ ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดี จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์เห็นว่า กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวเกิดจากการพิจารณาวินิจฉัยและการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้กับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์เป็นที่รกร้างว่างเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ดังนั้นสิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ๔ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้นท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีจะถูกโต้แย้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นการกระทำทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่ความโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นของสาธารณประโยชน์หรือที่ราชพัสดุ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีต่อไป
การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษอยู่ด้วย กล่าวคือ ต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงได้แก่ ศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคือศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๔๕, ๕/๒๕๔๕, ๒๘/๒๕๔๕, ๒๙/๒๕๔๕ และ ๓๑/๒๕๔๖
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกซึ่งได้รับการจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรี เข้าไปบุกเบิกที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและมิใช่ที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรทางทิศตะวันตกประมาณ ๑๐๐ เมตร เนื้อที่ประมาณรายละ ๑-๓ งาน โดยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ในปี พ.ศ.๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) ตามประกาศของทางราชการ แต่เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้ผู้ฟ้องคดีโดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทไม่ได้มีสถานะเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างแต่เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางคำตัน การะมุล ผู้ฟ้องคดีเทศบาลตำบลโนนบุรีที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา รรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๒
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๒/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้อง และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางคำตัน การะมุล กับพวก ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ กรณีได้รับความเดือดร้อนจากการที่อำเภอสหัสขันธ์ไม่ดำเนินการรังวัดเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ ในที่ดินที่ผู้ร้องทุกข์ครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๑๐ และเทศบาลตำบลโนนบุรี (เดิมคือสุขาภิบาลโนนบุรี อำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ ต่อมายกฐานะเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี)กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเมิดสิทธิครอบครองในที่ดินของผู้ร้องทุกข์ โดยกล่าวอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของเทศบาลตำบลโนนบุรี จึงขอให้วินิจฉัยให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แก่ผู้ร้องทุกข์ ซึ่งต่อมา เรื่องดังกล่าวได้โอนมาเป็นคดีของศาลปกครองตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสามแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีของศาลปกครองกลางและศาลปกครองขอนแก่น ตามลำดับ(คดีของศาลปกครองขอนแก่น หมายเลขดำที่๒๓๐/๒๕๔๕ ระหว่างนางคำตัน กาละมุลผู้ฟ้องคดี กับ เทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ผู้ถูกฟ้องคดี) สรุปข้อเท็จจริงคดีนี้ได้ว่า เดิมผู้ฟ้องคดีอาศัยอยู่ในเขตสุขาภิบาลโนนศิลา อำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ เมื่อทางราชการดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ทำให้น้ำท่วมเขตสุขาภิบาลโนนศิลาทั้งหมด ทางราชการจึงย้ายสถานที่ราชการและอพยพราษฎรไปอยู่บริเวณ "โคกภูสิงห์" (ปัจจุบันคือ อำเภอสหัสขันธ์ ตำบลโนนบุรี จังหวัดกาฬสินธุ์) ซึ่งเดิมเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามไว้สำหรับให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่เลี้ยงสัตว์ โดยจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวและจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎร ต่อมา ได้แบ่งพื้นที่ในเขตนิคมสร้างตนเองลำปาวบางส่วนเพื่อย้ายอำเภอสหัสขันธ์เดิมไปตั้งเป็นสุขาภิบาลโนนบุรี (ซึ่งต่อมาได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี) ผู้ฟ้องคดีได้รับจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีขนาดแปลงที่ดินที่ได้รับจัดสรรกว้าง๑๐.๕๐ เมตร ยาว ๒๕ เมตร ใช้ปลูกบ้านแถวเรียงติดกันไป และในปีพ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวก ประมาณ ๑๐ ราย ได้ไปบุกเบิกที่ดินรกร้างว่างเปล่าห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรให้เป็นที่อยู่อาศัยประมาณ ๑๐๐ เมตร เพื่อปลูกพืชรายละประมาณ ๑-๓งานซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ต่อมา ในปี พ.ศ.๒๕๓๘ทางราชการได้ประกาศให้ราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและยังไม่มีเอกสารสิทธิไปขอจับจองที่ดินเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดโดยแจ้งว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และในปี พ.ศ.๒๕๓๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีออกไปจากที่ดิน ทั้งที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาและไม่เคยทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินโคกภูสิงห์ เมื่อมีการอพยพราษฎรออกมาจากพื้นที่น้ำท่วมในการสร้างเขื่อนลำปาว ทางราชการจึงจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และดำเนินการถอนสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินของที่ดินในส่วนดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยออกเป็นประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๑๔๕ ลงวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๑๕ ต่อมา ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ และพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้กรมประชาสงเคราะห์จัดสร้างนิคมสร้างตนเอง และใช้เนื้อที่บางส่วนให้เป็นที่อยู่อาศัยของราษฎรและเป็นที่สร้างอำเภอสหัสขันธ์ต่อไป ซึ่งต่อมา ทางราชการได้ดำเนินการออกใบจองในที่ดินบางส่วนให้แก่ราษฎรที่ได้รับการจัดที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีก็ได้รับการจัดที่ดินในครั้งนี้แล้ว ต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำโครงการจัดที่ดินโดยประกาศให้ราษฎรที่มีที่ดินเป็นของตนเองแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นความประสงค์ขอจับจองที่ดินด้วย แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ไปทำการรังวัดสอบสวนสิทธิแล้วเห็นว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์เป็นที่ดินสุขาและถูกกันออกจากนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ได้ขึ้นทะเบียนที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่๑เจ้าหน้าที่จึงไม่สามารถออกใบจองให้ผู้ฟ้องคดีได้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขอขึ้นทะเบียนบริเวณที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๕ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แต่กรมธนารักษ์คัดค้านว่าที่ดินในเขตแผนที่ตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ.๒๕๒๑ ได้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวทั้งหมดจึงมีฐานะเป็นที่ราชพัสดุ)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินดังกล่าวไม่ได้เนื่องจากบริเวณที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว โดยไม่เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นการถอนสภาพจากที่สาธารณประโยชน์เดิมเพื่อใช้สร้างเป็นศูนย์ราชการ ยังคงสภาพเป็นทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๓) กล่าวคือ เมื่อพิจารณาแผนที่ที่ดินพิพาทท้ายคำฟ้องและแผนที่ระวางที่ตั้งที่ราชพัสดุ พบว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่า ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๑๐ นั้น อยู่ในเขตที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ ทั้งหมด ซึ่งในการจัดทำแผนที่ประกอบการขึ้นทะเบียนราชพัสดุในปี พ.ศ. ๒๕๒๘ และในการสำรวจผู้บุกรุกเข้าไปในที่ดินที่จัดตั้งเป็นอำเภอสหัสขันธ์และที่ราชพัสดุของจังหวัดกาฬสินธุ์ในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ปรากฏการเข้าถือครองยึดถือใช้ประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวแต่อย่างใด และไม่ปรากฏว่ามีการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีในการขึ้นทะเบียนราชพัสดุแปลงนี้ อนึ่ง ปัญหาที่ดินแปลงที่ตั้งอำเภอสหัสขันธ์ได้มีปัญหายืดเยื้อมาเป็นเวลานาน ราษฎรผู้ครอบครองบางส่วนได้นำที่ดินไปออก น.ส. ๓ ก. และใบจอง จากหน่วยราชการอื่นซึ่งมิใช่หน่วยงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ยังมีข้อพิพาทกับสุขาภิบาลโนนบุรี(เทศบาลตำบลโนนบุรี) ซึ่งอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์เช่นกันและยังนำที่ดินไปให้ราษฎรเช่าที่ดินด้วย ซึ่งจังหวัดกาฬสินธุ์ได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินสุขาภิบาลโนนบุรีขึ้น ผลการพิจารณาได้ข้อยุติว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และปัจจุบันนี้ สุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี)ยอมรับว่าที่ดินพิพาทนี้เป็นที่ราชพัสดุ โดยได้มีการยื่นขออนุญาตใช้ที่ดินในบริเวณที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ เพื่อสร้างเป็นสวนสาธารณะกับกรมธนารักษ์แล้วรวมทั้งราษฎรผู้เคยทำสัญญาเช่าที่ดินกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ได้ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของกรมธนารักษ์และได้ยื่นคำขอเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยผ่านทางจังหวัดกาฬสินธุ์ ซึ่งบุคคลเหล่านี้ล้วนอาศัยอยู่ในที่บริเวณรอบนอกที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวโดยเช่ากับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ดังกล่าวมาแล้ว
นอกจากนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือมาตรา ๖๐แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำความเห็นว่า เมื่อทางราชการก่อสร้างเขื่อนชลประทานลำปาวประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๙ - พ.ศ. ๒๕๑๐ น้ำได้ท่วมไร่นาของครอบครัวผู้ฟ้องคดี ทางราชการได้อพยพราษฎรที่ถูกน้ำท่วมไปอยู่ที่โคกคงเค็งและโคกภูสิงห์ โดยทางนิคมสร้างตนเองได้จัดสรรที่ดินให้เฉพาะหัวหน้าครอบครัวเท่านั้น แต่สำหรับผู้ที่แต่งงานแล้วแต่ยังอาศัยรวมกับครอบครัวบิดามารดาเดิมจึงไม่ได้รับจัดสรรที่ดิน ประมาณ พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีขออนุญาตทางนิคมด้วยวาจาเข้าทำประโยชน์ในที่ดินรกร้างว่างเปล่า เมื่อได้รับอนุญาตจึงได้บุกเบิกทำกินตลอดมาจนถึงปัจจุบัน เมื่อผู้ฟ้องคดีไปติดต่อสำนักงานที่ดินให้ออกเอกสารสิทธิที่ดิน สำนักงานที่ดินไม่ดำเนินการให้โดยไม่ชี้แจงเหตุผล ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลออกเอกสารสิทธิที่ดินให้
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้ทำความเห็นสรุปความว่า ผู้ฟ้องคดีได้อ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทในคดีนี้ ซึ่งหน่วยราชการคือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งคัดค้านว่าเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓จะต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิจดทะเบียนที่ดินตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลตามวิธีการที่อธิบดีกำหนด ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๙ กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่า
ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า คดีนี้ข้อเท็จจริงรับกันว่าผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ประกาศให้ผู้ครอบครองที่ดิน แต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปแจ้งการครอบครองเพื่อขอออกเอกสารสิทธิที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ปฏิเสธการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ โดยพิจารณาจากแผนผังโครงการจัดที่ดินได้เขียนไว้ว่าเป็นที่ดินสุขา และวินิจฉัยข้อกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๒๑ ว่า ได้มีการกันเนื้อที่ประมาณ ๔,๑๐๐ ไร่ ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔๙เพื่อมอบให้กรมการปกครองนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เห็นว่า เหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดว่าได้มีการกันที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของนิคมสร้างตนเองเพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินทั้ง ๔,๑๐๐ ไร่ จึงเป็นที่ราชพัสดุประเด็นพิพาทในคดีนี้ที่ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาคือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุผลข้อกฎหมายว่าที่ดินเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ก็ดี หรือเป็นที่ราชพัสดุ อยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ก็ดี เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีนี้จึงมิใช่กรณีที่ต้องพิจารณาพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองหรือสิทธิในการครอบครองทำประโยชน์ของคู่กรณีแต่ละฝ่าย แต่ศาลจะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีว่า มีการให้เหตุผลอย่างถูกต้องโดยการปรับใช้กฎหมายได้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ในการตราพระราชกฤษฎีกาให้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเอง จำนวนเนื้อที่ ๔,๑๐๐ ไร่ เพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์นั้น มีความหมายว่าให้นำไปจัดตั้ง "ที่ว่าการอำเภอ" ตามความเข้าใจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ หรือหมายถึงอำเภอที่ประกอบไปด้วยสถานที่ราชการ ตลาด ชุมชนของราษฎร วัด ฯลฯ ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดี จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์เห็นว่า กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวเกิดจากการพิจารณาวินิจฉัยและการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้กับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์เป็นที่รกร้างว่างเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ดังนั้นสิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ๔ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้นท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีจะถูกโต้แย้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นการกระทำทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่ความโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นของสาธารณประโยชน์หรือที่ราชพัสดุ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีต่อไป
การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษอยู่ด้วย กล่าวคือ ต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงได้แก่ ศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคือศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๔๕, ๕/๒๕๔๕, ๒๘/๒๕๔๕, ๒๙/๒๕๔๕ และ ๓๑/๒๕๔๖
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกซึ่งได้รับการจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรี เข้าไปบุกเบิกที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและมิใช่ที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรทางทิศตะวันตกประมาณ ๑๐๐ เมตร เนื้อที่ประมาณรายละ ๑-๓ งาน โดยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ในปี พ.ศ.๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) ตามประกาศของทางราชการ แต่เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้ผู้ฟ้องคดีโดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทไม่ได้มีสถานะเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างแต่เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางคำตัน การะมุล ผู้ฟ้องคดีเทศบาลตำบลโนนบุรีที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา รรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๒
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๑/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้อง และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางบัวไข ไชยคำมี กับพวก ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ กรณีได้รับความเดือดร้อนจากการที่อำเภอสหัสขันธ์ไม่ดำเนินการรังวัดเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ ในที่ดินที่ผู้ร้องทุกข์ครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๑๐ และเทศบาลตำบลโนนบุรี (เดิมคือสุขาภิบาลโนนบุรี อำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ ต่อมายกฐานะเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี)กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเมิดสิทธิครอบครองในที่ดินของผู้ร้องทุกข์ โดยกล่าวอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของเทศบาลตำบลโนนบุรี จึงขอให้วินิจฉัยให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แก่ผู้ร้องทุกข์ ซึ่งต่อมา เรื่องดังกล่าวได้โอนมาเป็นคดีของศาลปกครองตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสามแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีของศาลปกครองกลางและศาลปกครองขอนแก่น ตามลำดับ(คดีของศาลปกครองขอนแก่น หมายเลขดำที่๒๒๘/๒๕๔๕ ระหว่างนางบัวไข ไชยคำมี ผู้ฟ้องคดี กับ เทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ที่ ๓และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี) สรุปข้อเท็จจริงคดีนี้ได้ว่า เดิมผู้ฟ้องคดีอาศัยอยู่ในเขตสุขาภิบาลโนนศิลา อำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ เมื่อทางราชการดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ทำให้น้ำท่วมเขตสุขาภิบาลโนนศิลาทั้งหมด ทางราชการจึงย้ายสถานที่ราชการและอพยพราษฎรไปอยู่บริเวณ "โคกภูสิงห์"(ปัจจุบันคือ อำเภอสหัสขันธ์ ตำบลโนนบุรี จังหวัดกาฬสินธุ์) ซึ่งเดิมเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามไว้สำหรับให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่เลี้ยงสัตว์ โดยจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวและจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎร ต่อมา ได้แบ่งพื้นที่ในเขตนิคมสร้างตนเองลำปาวบางส่วนเพื่อย้ายอำเภอสหัสขันธ์เดิมไปตั้งเป็นสุขาภิบาลโนนบุรี (ซึ่งต่อมาได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี) ผู้ฟ้องคดีได้รับจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีขนาดแปลงที่ดินที่ได้รับจัดสรรกว้าง ๑๐.๕๐ เมตรยาว๒๕ เมตร ใช้ปลูกบ้านแถวเรียงติดกันไป และในปีพ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวก ประมาณ ๑๐รายได้ไปบุกเบิกที่ดินรกร้างว่างเปล่าห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรให้เป็นที่อยู่อาศัยประมาณ ๑๐๐เมตร เพื่อปลูกพืชรายละประมาณ ๑-๓งาน ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ต่อมา ในปี พ.ศ.๒๕๓๘ ทางราชการได้ประกาศให้ราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและยังไม่มีเอกสารสิทธิไปขอจับจองที่ดินเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส. ๓ ก.) แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดโดยแจ้งว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑และในปี พ.ศ.๒๕๓๙ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีออกไปจากที่ดิน ทั้งที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาและไม่เคยทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินโคกภูสิงห์ เมื่อมีการอพยพราษฎรออกมาจากพื้นที่น้ำท่วมในการสร้างเขื่อนลำปาว ทางราชการจึงจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และดำเนินการถอนสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินของที่ดินในส่วนดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยออกเป็นประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๑๔๕ ลงวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๑๕ ต่อมา ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ และพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้กรมประชาสงเคราะห์จัดสร้างนิคมสร้างตนเอง และใช้เนื้อที่บางส่วนให้เป็นที่อยู่อาศัยของราษฎรและเป็นที่สร้างอำเภอสหัสขันธ์ต่อไป ซึ่งต่อมา ทางราชการได้ดำเนินการออกใบจองในที่ดินบางส่วนให้แก่ราษฎรที่ได้รับการจัดที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีก็ได้รับการจัดที่ดินในครั้งนี้แล้ว ต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำโครงการจัดที่ดินโดยประกาศให้ราษฎรที่มีที่ดินเป็นของตนเองแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นความประสงค์ขอจับจองที่ดินด้วย แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ไปทำการรังวัดสอบสวนสิทธิแล้วเห็นว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์เป็นที่ดินสุขาและถูกกันออกจากนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ได้ขึ้นทะเบียนที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่๑เจ้าหน้าที่จึงไม่สามารถออกใบจองให้ผู้ฟ้องคดีได้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขอขึ้นทะเบียนบริเวณที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๕ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แต่กรมธนารักษ์คัดค้านว่าที่ดินในเขตแผนที่ตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ.๒๕๒๑ ได้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวทั้งหมดจึงมีฐานะเป็นที่ราชพัสดุ)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินดังกล่าวไม่ได้เนื่องจากบริเวณที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว โดยไม่เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นการถอนสภาพจากที่สาธารณประโยชน์เดิมเพื่อใช้สร้างเป็นศูนย์ราชการ ยังคงสภาพเป็นทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๓) กล่าวคือ เมื่อพิจารณาแผนที่ที่ดินพิพาทท้ายคำฟ้องและแผนที่ระวางที่ตั้งที่ราชพัสดุ พบว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่า ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๑๐ นั้น อยู่ในเขตที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ ทั้งหมด ซึ่งในการจัดทำแผนที่ประกอบการขึ้นทะเบียนราชพัสดุในปี พ.ศ. ๒๕๒๘และในการสำรวจผู้บุกรุกเข้าไปในที่ดินที่จัดตั้งเป็นอำเภอสหัสขันธ์และที่ราชพัสดุของจังหวัดกาฬสินธุ์ในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ปรากฏการเข้าถือครองยึดถือใช้ประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวแต่อย่างใด และไม่ปรากฏว่ามีการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีในการขึ้นทะเบียนราชพัสดุแปลงนี้ อนึ่ง ปัญหาที่ดินแปลงที่ตั้งอำเภอสหัสขันธ์ได้มีปัญหายืดเยื้อมาเป็นเวลานานราษฎรผู้ครอบครองบางส่วนได้นำที่ดินไปออก น.ส.๓ ก. และใบจอง จากหน่วยราชการอื่นซึ่งมิใช่หน่วยงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ยังมีข้อพิพาทกับสุขาภิบาลโนนบุรี(เทศบาลตำบลโนนบุรี) ซึ่งอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์เช่นกันและยังนำที่ดินไปให้ราษฎรเช่าที่ดินด้วย ซึ่งจังหวัดกาฬสินธุ์ได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินสุขาภิบาลโนนบุรีขึ้น ผลการพิจารณาได้ข้อยุติว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และปัจจุบันนี้ สุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี)ยอมรับว่าที่ดินพิพาทนี้เป็นที่ราชพัสดุ โดยได้มีการยื่นขออนุญาตใช้ที่ดินในบริเวณที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ เพื่อสร้างเป็นสวนสาธารณะกับกรมธนารักษ์แล้วรวมทั้งราษฎรผู้เคยทำสัญญาเช่าที่ดินกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ได้ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของกรมธนารักษ์และได้ยื่นคำขอเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยผ่านทางจังหวัดกาฬสินธุ์ ซึ่งบุคคลเหล่านี้ล้วนอาศัยอยู่ในที่บริเวณรอบนอกที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวโดยเช่ากับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ดังกล่าวมาแล้ว
นอกจากนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือมาตรา ๖๐แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำความเห็นว่า คดีนี้มูลความแห่งคดีเริ่มต้นเป็นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของรัฐ อีกทั้งได้เริ่มต้นคดีในครั้งแรกโดยการยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ก็ได้รับเรื่องและวินิจฉัยไปบ้างแล้ว ต่อมาได้โอนคดีไปยังศาลปกครองขอนแก่น ซึ่งเป็นศาลที่มีความชำนาญในการพิจารณาเกี่ยวกับคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของรัฐ ผู้ฟ้องคดีจึงเห็นควรให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้ทำความเห็นสรุปความว่า ผู้ฟ้องคดีได้อ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทในคดีนี้ ซึ่งหน่วยราชการคือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งคัดค้านว่าเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓จะต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิจดทะเบียนที่ดินตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลตามวิธีการที่อธิบดีกำหนด ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๙ กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่า
ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า คดีนี้ข้อเท็จจริงรับกันว่าผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ประกาศให้ผู้ครอบครองที่ดิน แต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปแจ้งการครอบครองเพื่อขอออกเอกสารสิทธิที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ปฏิเสธการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ โดยพิจารณาจากแผนผังโครงการจัดที่ดินได้เขียนไว้ว่าเป็นที่ดินสุขา และวินิจฉัยข้อกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๒๑ ว่า ได้มีการกันเนื้อที่ประมาณ๔,๑๐๐ ไร่ ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔๙เพื่อมอบให้กรมการปกครองนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เห็นว่า เหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดว่าได้มีการกันที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของนิคมสร้างตนเองเพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินทั้ง ๔,๑๐๐ ไร่ จึงเป็นที่ราชพัสดุประเด็นพิพาทในคดีนี้ที่ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาคือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุผลข้อกฎหมายว่าที่ดินเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ก็ดี หรือเป็นที่ราชพัสดุ อยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ก็ดี เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีนี้จึงมิใช่กรณีที่ต้องพิจารณาพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองหรือสิทธิในการครอบครองทำประโยชน์ของคู่กรณีแต่ละฝ่าย แต่ศาลจะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีว่า มีการให้เหตุผลอย่างถูกต้องโดยการปรับใช้กฎหมายได้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ในการตราพระราชกฤษฎีกาให้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเอง จำนวนเนื้อที่ ๔,๑๐๐ ไร่ เพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์นั้น มีความหมายว่าให้นำไปจัดตั้ง "ที่ว่าการอำเภอ" ตามความเข้าใจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ หรือหมายถึงอำเภอที่ประกอบไปด้วยสถานที่ราชการ ตลาด ชุมชนของราษฎรวัดฯลฯ ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดีจึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์เห็นว่า กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวเกิดจากการพิจารณาวินิจฉัยและการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้กับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์เป็นที่รกร้างว่างเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ดังนั้นสิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีจะถูกโต้แย้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นการกระทำทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่ความโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นของสาธารณประโยชน์หรือที่ราชพัสดุ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีต่อไป
การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษอยู่ด้วย กล่าวคือ ต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงได้แก่ ศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคือศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๔๕, ๕/๒๕๔๕, ๒๘/๒๕๔๕, ๒๙/๒๕๔๕ และ ๓๑/๒๕๔๖
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกซึ่งได้รับการจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรี เข้าไปบุกเบิกที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและมิใช่ที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรทางทิศตะวันตกประมาณ ๑๐๐ เมตร เนื้อที่ประมาณรายละ ๑-๓ งาน โดยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ในปี พ.ศ.๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) ตามประกาศของทางราชการ แต่เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้ผู้ฟ้องคดีโดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่าที่ดินพิพาทไม่ได้มีสถานะเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างแต่เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่าที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางบัวไข ไชยคำมี ผู้ฟ้องคดี เทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๗
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๑/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้อง และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางบัวไข ไชยคำมี กับพวก ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ กรณีได้รับความเดือดร้อนจากการที่อำเภอสหัสขันธ์ไม่ดำเนินการรังวัดเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ ในที่ดินที่ผู้ร้องทุกข์ครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๑๐ และเทศบาลตำบลโนนบุรี (เดิมคือสุขาภิบาลโนนบุรี อำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ ต่อมายกฐานะเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี)กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเมิดสิทธิครอบครองในที่ดินของผู้ร้องทุกข์ โดยกล่าวอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของเทศบาลตำบลโนนบุรี จึงขอให้วินิจฉัยให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์แก่ผู้ร้องทุกข์ ซึ่งต่อมา เรื่องดังกล่าวได้โอนมาเป็นคดีของศาลปกครองตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสามแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีของศาลปกครองกลางและศาลปกครองขอนแก่น ตามลำดับ(คดีของศาลปกครองขอนแก่น หมายเลขดำที่๒๒๘/๒๕๔๕ ระหว่างนางบัวไข ไชยคำมี ผู้ฟ้องคดี กับ เทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ที่ ๓และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี) สรุปข้อเท็จจริงคดีนี้ได้ว่า เดิมผู้ฟ้องคดีอาศัยอยู่ในเขตสุขาภิบาลโนนศิลา อำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ เมื่อทางราชการดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ทำให้น้ำท่วมเขตสุขาภิบาลโนนศิลาทั้งหมด ทางราชการจึงย้ายสถานที่ราชการและอพยพราษฎรไปอยู่บริเวณ "โคกภูสิงห์"(ปัจจุบันคือ อำเภอสหัสขันธ์ ตำบลโนนบุรี จังหวัดกาฬสินธุ์) ซึ่งเดิมเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามไว้สำหรับให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่เลี้ยงสัตว์ โดยจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวและจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎร ต่อมา ได้แบ่งพื้นที่ในเขตนิคมสร้างตนเองลำปาวบางส่วนเพื่อย้ายอำเภอสหัสขันธ์เดิมไปตั้งเป็นสุขาภิบาลโนนบุรี (ซึ่งต่อมาได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี) ผู้ฟ้องคดีได้รับจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีขนาดแปลงที่ดินที่ได้รับจัดสรรกว้าง ๑๐.๕๐ เมตรยาว๒๕ เมตร ใช้ปลูกบ้านแถวเรียงติดกันไป และในปีพ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวก ประมาณ ๑๐รายได้ไปบุกเบิกที่ดินรกร้างว่างเปล่าห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรให้เป็นที่อยู่อาศัยประมาณ ๑๐๐เมตร เพื่อปลูกพืชรายละประมาณ ๑-๓งาน ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ต่อมา ในปี พ.ศ.๒๕๓๘ ทางราชการได้ประกาศให้ราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและยังไม่มีเอกสารสิทธิไปขอจับจองที่ดินเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส. ๓ ก.) แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดโดยแจ้งว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑และในปี พ.ศ.๒๕๓๙ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีออกไปจากที่ดิน ทั้งที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาและไม่เคยทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินโคกภูสิงห์ เมื่อมีการอพยพราษฎรออกมาจากพื้นที่น้ำท่วมในการสร้างเขื่อนลำปาว ทางราชการจึงจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และดำเนินการถอนสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินของที่ดินในส่วนดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยออกเป็นประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๑๔๕ ลงวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๑๕ ต่อมา ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ และพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้กรมประชาสงเคราะห์จัดสร้างนิคมสร้างตนเอง และใช้เนื้อที่บางส่วนให้เป็นที่อยู่อาศัยของราษฎรและเป็นที่สร้างอำเภอสหัสขันธ์ต่อไป ซึ่งต่อมา ทางราชการได้ดำเนินการออกใบจองในที่ดินบางส่วนให้แก่ราษฎรที่ได้รับการจัดที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีก็ได้รับการจัดที่ดินในครั้งนี้แล้ว ต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำโครงการจัดที่ดินโดยประกาศให้ราษฎรที่มีที่ดินเป็นของตนเองแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นความประสงค์ขอจับจองที่ดินด้วย แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ไปทำการรังวัดสอบสวนสิทธิแล้วเห็นว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์เป็นที่ดินสุขาและถูกกันออกจากนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ได้ขึ้นทะเบียนที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่๑เจ้าหน้าที่จึงไม่สามารถออกใบจองให้ผู้ฟ้องคดีได้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขอขึ้นทะเบียนบริเวณที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๕ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แต่กรมธนารักษ์คัดค้านว่าที่ดินในเขตแผนที่ตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ.๒๕๒๑ ได้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวทั้งหมดจึงมีฐานะเป็นที่ราชพัสดุ)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินดังกล่าวไม่ได้เนื่องจากบริเวณที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว โดยไม่เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นการถอนสภาพจากที่สาธารณประโยชน์เดิมเพื่อใช้สร้างเป็นศูนย์ราชการ ยังคงสภาพเป็นทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๓) กล่าวคือ เมื่อพิจารณาแผนที่ที่ดินพิพาทท้ายคำฟ้องและแผนที่ระวางที่ตั้งที่ราชพัสดุ พบว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่า ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๑๐ นั้น อยู่ในเขตที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ ทั้งหมด ซึ่งในการจัดทำแผนที่ประกอบการขึ้นทะเบียนราชพัสดุในปี พ.ศ. ๒๕๒๘และในการสำรวจผู้บุกรุกเข้าไปในที่ดินที่จัดตั้งเป็นอำเภอสหัสขันธ์และที่ราชพัสดุของจังหวัดกาฬสินธุ์ในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ปรากฏการเข้าถือครองยึดถือใช้ประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวแต่อย่างใด และไม่ปรากฏว่ามีการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีในการขึ้นทะเบียนราชพัสดุแปลงนี้ อนึ่ง ปัญหาที่ดินแปลงที่ตั้งอำเภอสหัสขันธ์ได้มีปัญหายืดเยื้อมาเป็นเวลานานราษฎรผู้ครอบครองบางส่วนได้นำที่ดินไปออก น.ส.๓ ก. และใบจอง จากหน่วยราชการอื่นซึ่งมิใช่หน่วยงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ยังมีข้อพิพาทกับสุขาภิบาลโนนบุรี(เทศบาลตำบลโนนบุรี) ซึ่งอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์เช่นกันและยังนำที่ดินไปให้ราษฎรเช่าที่ดินด้วย ซึ่งจังหวัดกาฬสินธุ์ได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินสุขาภิบาลโนนบุรีขึ้น ผลการพิจารณาได้ข้อยุติว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และปัจจุบันนี้ สุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี)ยอมรับว่าที่ดินพิพาทนี้เป็นที่ราชพัสดุ โดยได้มีการยื่นขออนุญาตใช้ที่ดินในบริเวณที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ เพื่อสร้างเป็นสวนสาธารณะกับกรมธนารักษ์แล้วรวมทั้งราษฎรผู้เคยทำสัญญาเช่าที่ดินกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ได้ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของกรมธนารักษ์และได้ยื่นคำขอเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยผ่านทางจังหวัดกาฬสินธุ์ ซึ่งบุคคลเหล่านี้ล้วนอาศัยอยู่ในที่บริเวณรอบนอกที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวโดยเช่ากับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ดังกล่าวมาแล้ว
นอกจากนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือมาตรา ๖๐แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำความเห็นว่า คดีนี้มูลความแห่งคดีเริ่มต้นเป็นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของรัฐ อีกทั้งได้เริ่มต้นคดีในครั้งแรกโดยการยื่นเรื่องร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ก็ได้รับเรื่องและวินิจฉัยไปบ้างแล้ว ต่อมาได้โอนคดีไปยังศาลปกครองขอนแก่น ซึ่งเป็นศาลที่มีความชำนาญในการพิจารณาเกี่ยวกับคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของรัฐ ผู้ฟ้องคดีจึงเห็นควรให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้ทำความเห็นสรุปความว่า ผู้ฟ้องคดีได้อ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทในคดีนี้ ซึ่งหน่วยราชการคือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งคัดค้านว่าเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓จะต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิจดทะเบียนที่ดินตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลตามวิธีการที่อธิบดีกำหนด ตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๙ กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่า
ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า คดีนี้ข้อเท็จจริงรับกันว่าผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ประกาศให้ผู้ครอบครองที่ดิน แต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปแจ้งการครอบครองเพื่อขอออกเอกสารสิทธิที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ปฏิเสธการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ โดยพิจารณาจากแผนผังโครงการจัดที่ดินได้เขียนไว้ว่าเป็นที่ดินสุขา และวินิจฉัยข้อกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๒๑ ว่า ได้มีการกันเนื้อที่ประมาณ๔,๑๐๐ ไร่ ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔๙เพื่อมอบให้กรมการปกครองนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เห็นว่า เหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดว่าได้มีการกันที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของนิคมสร้างตนเองเพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินทั้ง ๔,๑๐๐ ไร่ จึงเป็นที่ราชพัสดุประเด็นพิพาทในคดีนี้ที่ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาคือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุผลข้อกฎหมายว่าที่ดินเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ก็ดี หรือเป็นที่ราชพัสดุ อยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ก็ดี เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีนี้จึงมิใช่กรณีที่ต้องพิจารณาพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองหรือสิทธิในการครอบครองทำประโยชน์ของคู่กรณีแต่ละฝ่าย แต่ศาลจะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีว่า มีการให้เหตุผลอย่างถูกต้องโดยการปรับใช้กฎหมายได้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ในการตราพระราชกฤษฎีกาให้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเอง จำนวนเนื้อที่ ๔,๑๐๐ ไร่ เพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์นั้น มีความหมายว่าให้นำไปจัดตั้ง "ที่ว่าการอำเภอ" ตามความเข้าใจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ หรือหมายถึงอำเภอที่ประกอบไปด้วยสถานที่ราชการ ตลาด ชุมชนของราษฎรวัดฯลฯ ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดีจึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์เห็นว่า กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวเกิดจากการพิจารณาวินิจฉัยและการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้กับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์เป็นที่รกร้างว่างเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ดังนั้นสิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีจะถูกโต้แย้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นการกระทำทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่ความโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นของสาธารณประโยชน์หรือที่ราชพัสดุ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีต่อไป
การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษอยู่ด้วย กล่าวคือ ต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงได้แก่ ศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคือศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๔๕, ๕/๒๕๔๕, ๒๘/๒๕๔๕, ๒๙/๒๕๔๕ และ ๓๑/๒๕๔๖
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกซึ่งได้รับการจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรี เข้าไปบุกเบิกที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและมิใช่ที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรทางทิศตะวันตกประมาณ ๑๐๐ เมตร เนื้อที่ประมาณรายละ ๑-๓ งาน โดยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ในปี พ.ศ.๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) ตามประกาศของทางราชการ แต่เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้ผู้ฟ้องคดีโดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงขอให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่าที่ดินพิพาทไม่ได้มีสถานะเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างแต่เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่าที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางบัวไข ไชยคำมี ผู้ฟ้องคดี เทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๗
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๐/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางหนูสิน คำภักดี กับพวก ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งต่อมา เรื่องดังกล่าวได้โอนมาเป็นคดีของศาลปกครองตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีของศาลปกครองกลางและศาลปกครองขอนแก่นตามลำดับ (คดีของศาลปกครองขอนแก่น หมายเลขดำที่ ๒๒๖/๒๕๔๕ ระหว่างนางหนูสิน คำภักดีผู้ฟ้องคดี กับเทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี) สรุปข้อเท็จจริงคดีนี้ได้ว่าเดิมผู้ฟ้องคดีอาศัยอยู่ในเขตสุขาภิบาลโนนศิลา อำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ เมื่อทางราชการดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ทำให้น้ำท่วมเขตสุขาภิบาลโนนศิลาทั้งหมดทางราชการจึงย้ายสถานที่ราชการและอพยพราษฎรไปอยู่บริเวณ "โคกภูสิงห์" (ปัจจุบันคืออำเภอสหัสขันธ์ ตำบลโนนบุรี จังหวัดกาฬสินธุ์) ซึ่งเดิมเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามไว้สำหรับให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่เลี้ยงสัตว์ โดยจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวและจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎรต่อมา ได้แบ่งพื้นที่ในเขตนิคมสร้างตนเองลำปาวบางส่วนเพื่อย้ายอำเภอสหัสขันธ์เดิมไปตั้งเป็นสุขาภิบาลโนนบุรี (ซึ่งต่อมาได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี) ผู้ฟ้องคดีได้รับจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีขนาดแปลงที่ดินที่ได้รับจัดสรรกว้าง ๑๐.๕๐ เมตร ยาว ๒๕เมตร ใช้ปลูกบ้านแถวเรียงติดกันไป และในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวก ประมาณ ๑๐ ราย ได้ไปบุกเบิกที่ดินรกร้างว่างเปล่าซึ่งมิใช่เป็นที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรให้เป็นที่อยู่อาศัยประมาณ ๑๐๐ เมตร เพื่อปลูกพืชรายละประมาณ ๑-๓ งาน ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ต่อมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ทางราชการได้ประกาศให้ราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและยังไม่มีเอกสารสิทธิไปขอจับจองที่ดินเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้โดยแจ้งว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และในปี พ.ศ. ๒๕๓๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีออกไปจากที่ดิน ทั้งที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาและไม่เคยทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินโคกภูสิงห์ เมื่อมีการอพยพราษฎรออกมาจากพื้นที่น้ำท่วมในการสร้างเขื่อนลำปาวทางราชการจึงจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และดำเนินการถอนสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินของที่ดินในส่วนดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยออกเป็นประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๑๔๕ ลงวันที่๑๐ พฤษภาคม ๒๕๑๕ ต่อมา ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ และพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้กรมประชาสงเคราะห์จัดสร้างนิคมสร้างตนเอง และใช้เนื้อที่บางส่วนให้เป็นที่อยู่อาศัยของราษฎรและเป็นที่สร้างอำเภอสหัสขันธ์ต่อไป ซึ่งต่อมา ทางราชการได้ดำเนินการออกใบจองในที่ดินบางส่วนให้แก่ราษฎรที่ได้รับการจัดที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีก็ได้รับการจัดที่ดินในครั้งนี้แล้ว ต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำโครงการจัดที่ดินโดยประกาศให้ราษฎรที่มีที่ดินเป็นของตนเองแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นความประสงค์ขอจับจองที่ดินด้วย แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ไปทำการรังวัดสอบสวนสิทธิแล้วเห็นว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์เป็นที่ดินสุขาและถูกกันออกจากนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขึ้นทะเบียนที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เจ้าหน้าที่จึงไม่สามารถออกใบจองให้ผู้ฟ้องคดีได้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขอขึ้นทะเบียนบริเวณที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๕ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แต่กรมธนารักษ์คัดค้านว่าที่ดินในเขตแผนที่ตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ ได้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวทั้งหมดจึงมีฐานะเป็นที่ราชพัสดุ)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินดังกล่าวไม่ได้เนื่องจากบริเวณที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว โดยไม่เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นการถอนสภาพจากที่สาธารณประโยชน์เดิมเพื่อใช้สร้างเป็นศูนย์ราชการ ยังคงสภาพเป็นทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๓) กล่าวคือ เมื่อพิจารณาแผนที่ที่ดินพิพาทท้ายคำฟ้องและแผนที่ระวางที่ตั้งที่ราชพัสดุ พบว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่า ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๑๐ นั้น อยู่ในเขตที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ ทั้งหมด ซึ่งในการจัดทำแผนที่ประกอบการขึ้นทะเบียนราชพัสดุในปี พ.ศ. ๒๕๒๘และในการสำรวจผู้บุกรุกเข้าไปในที่ดินที่จัดตั้งเป็นอำเภอสหัสขันธ์และที่ราชพัสดุของจังหวัดกาฬสินธุ์ในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ปรากฏการเข้าถือครองยึดถือใช้ประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวแต่อย่างใด และไม่ปรากฏว่ามีการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีในการขึ้นทะเบียนราชพัสดุแปลงนี้ อนึ่ง ปัญหาที่ดินแปลงที่ตั้งอำเภอสหัสขันธ์ได้มีปัญหายืดเยื้อมาเป็นเวลานาน ราษฎรผู้ครอบครองบางส่วนได้นำที่ดินไปออก น.ส. ๓ ก. ใบจอง จากหน่วยราชการอื่นซึ่งมิใช่หน่วยงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ยังมีข้อพิพาทกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ซึ่งอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์เช่นกันและยังนำที่ดินไปให้ราษฎรเช่าที่ดินด้วย ซึ่งจังหวัดกาฬสินธุ์ได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินสุขาภิบาลโนนบุรีขึ้น ผลการพิจารณาได้ข้อยุติว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และปัจจุบันนี้ สุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ยอมรับว่าที่ดินพิพาทนี้เป็นที่ราชพัสดุ โดยได้มีการยื่นขออนุญาตใช้ที่ดินในบริเวณที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ เพื่อสร้างเป็นสวนสาธารณะกับกรมธนารักษ์แล้ว รวมทั้งราษฎรผู้เคยทำสัญญาเช่าที่ดินกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ได้ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของกรมธนารักษ์และได้ยื่นคำขอเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยผ่านทางจังหวัดกาฬสินธุ์ ซึ่งบุคคลเหล่านี้ล้วนอาศัยอยู่ในที่บริเวณรอบนอกที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวโดยเช่ากับสุขาภิบาลโนนบุรี(เทศบาลตำบลโนนบุรี) ดังกล่าวมาแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำให้การและคำร้องในฉบับเดียวกันโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำความเห็นว่า คดีนี้โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องร้องทุกข์รับที่ ๕๒๖/๒๕๓๙ โดยโอนมาเป็นคดีปกครองของศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดำที่ ๔๙/๒๕๔๕ ตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่อมา เมื่อศาลปกครองขอนแก่นเปิดทำการจึงได้มีการโอนคดีนี้มายังศาลปกครองขอนแก่นตามคำขอของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่๓ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลปกครองขอนแก่นเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดเหตุแห่งข้อพิพาททั้งปวงนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ทำความเห็นสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทในคดีนี้ ซึ่งหน่วยราชการคือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งคัดค้านว่าเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิจดทะเบียนที่ดินตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลตามวิธีการที่อธิบดีกำหนดตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๙ กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามนัยมาตรา๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่า
ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ผู้ถูกฟ้องคดีกล่าวอ้างประกอบความเห็นนั้น ล้วนแต่เป็นเรื่องที่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับข้อเท็จจริงในการครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินซึ่งต้องมีการพิสูจน์กันในข้อเท็จจริงดังกล่าวเกี่ยวกับสภาพที่ดินและกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองของแต่ละฝ่าย แต่ในคดีนี้ข้อเท็จจริงรับกันว่าผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ประกาศให้ผู้ครอบครองที่ดินแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปแจ้งการครอบครองเพื่อขอออกเอกสารสิทธิที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปฏิเสธการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ โดยพิจารณาจากแผนผังโครงการจัดที่ดินได้เขียนไว้ว่าเป็นที่ดินสุขา และวินิจฉัยข้อกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๒๑ ว่า ได้มีการกันเนื้อที่ประมาณ ๔,๑๐๐ไร่ ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔๙ เพื่อมอบให้กรมการปกครองนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เห็นว่า เหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดว่าได้มีการกันที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของนิคมสร้างตนเองเพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินทั้ง ๔,๑๐๐ ไร่ จึงเป็นที่ราชพัสดุ ประเด็นพิพาทในคดีนี้ที่ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาคือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุผลข้อกฎหมายว่าที่ดินเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ดี หรือเป็นที่ราชพัสดุ อยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ดี เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีนี้จึงมิใช่กรณีที่ต้องพิจารณาพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองหรือสิทธิในการครอบครองทำประโยชน์ของคู่กรณีแต่ละฝ่าย แต่ศาลจะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีว่า มีการให้เหตุผลอย่างถูกต้องโดยการปรับใช้กฎหมายได้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ในการตราพระราชกฤษฎีกาให้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเอง จำนวนเนื้อที่ ๔,๑๐๐ ไร่ เพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์นั้น มีความหมายว่าให้นำไปจัดตั้ง "ที่ว่าการอำเภอ" ตามความเข้าใจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ หรือหมายถึงอำเภอที่ประกอบไปด้วยสถานที่ราชการ ตลาด ชุมชนของราษฎร วัด ฯลฯ ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดี จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์เห็นว่า กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวเกิดจากการพิจารณาวินิจฉัยและการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้กับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์เป็นที่รกร้างว่างเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ ดังนั้น สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีจะถูกโต้แย้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นการกระทำทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่ความโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นของสาธารณประโยชน์หรือที่ราชพัสดุ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีต่อไปซึ่งการพิจารณาคดีที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ "มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่าและที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ..."
การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษอยู่ด้วย กล่าวคือ ต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงได้แก่ศาลยุติธรรมคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคือศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๔๕, ๕/๒๕๔๕, ๒๘/๒๕๔๕, ๒๙/๒๕๔๕ และ ๓๑/๒๕๔๖
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกซึ่งได้รับการจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีเข้าไปบุกเบิกที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและมิใช่ที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรทางทิศตะวันตกประมาณ ๑๐๐ เมตร เนื้อที่ประมาณรายละ ๑-๓ งาน โดยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามประกาศของทางราชการ แต่เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้ผู้ฟ้องคดีโดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑จึงขอให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทไม่ได้มีสถานะเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง แต่เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาด คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางหนูสิน คำภักดี ผู้ฟ้องคดีเทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๔๐/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางหนูสิน คำภักดี กับพวก ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งต่อมา เรื่องดังกล่าวได้โอนมาเป็นคดีของศาลปกครองตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีของศาลปกครองกลางและศาลปกครองขอนแก่นตามลำดับ (คดีของศาลปกครองขอนแก่น หมายเลขดำที่ ๒๒๖/๒๕๔๕ ระหว่างนางหนูสิน คำภักดีผู้ฟ้องคดี กับเทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี) สรุปข้อเท็จจริงคดีนี้ได้ว่าเดิมผู้ฟ้องคดีอาศัยอยู่ในเขตสุขาภิบาลโนนศิลา อำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ เมื่อทางราชการดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ทำให้น้ำท่วมเขตสุขาภิบาลโนนศิลาทั้งหมดทางราชการจึงย้ายสถานที่ราชการและอพยพราษฎรไปอยู่บริเวณ "โคกภูสิงห์" (ปัจจุบันคืออำเภอสหัสขันธ์ ตำบลโนนบุรี จังหวัดกาฬสินธุ์) ซึ่งเดิมเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามไว้สำหรับให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่เลี้ยงสัตว์ โดยจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวและจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎรต่อมา ได้แบ่งพื้นที่ในเขตนิคมสร้างตนเองลำปาวบางส่วนเพื่อย้ายอำเภอสหัสขันธ์เดิมไปตั้งเป็นสุขาภิบาลโนนบุรี (ซึ่งต่อมาได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี) ผู้ฟ้องคดีได้รับจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีขนาดแปลงที่ดินที่ได้รับจัดสรรกว้าง ๑๐.๕๐ เมตร ยาว ๒๕เมตร ใช้ปลูกบ้านแถวเรียงติดกันไป และในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวก ประมาณ ๑๐ ราย ได้ไปบุกเบิกที่ดินรกร้างว่างเปล่าซึ่งมิใช่เป็นที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรให้เป็นที่อยู่อาศัยประมาณ ๑๐๐ เมตร เพื่อปลูกพืชรายละประมาณ ๑-๓ งาน ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ต่อมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ทางราชการได้ประกาศให้ราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและยังไม่มีเอกสารสิทธิไปขอจับจองที่ดินเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้โดยแจ้งว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และในปี พ.ศ. ๒๕๓๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีออกไปจากที่ดิน ทั้งที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาและไม่เคยทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินโคกภูสิงห์ เมื่อมีการอพยพราษฎรออกมาจากพื้นที่น้ำท่วมในการสร้างเขื่อนลำปาวทางราชการจึงจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และดำเนินการถอนสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินของที่ดินในส่วนดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยออกเป็นประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๑๔๕ ลงวันที่๑๐ พฤษภาคม ๒๕๑๕ ต่อมา ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ และพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้กรมประชาสงเคราะห์จัดสร้างนิคมสร้างตนเอง และใช้เนื้อที่บางส่วนให้เป็นที่อยู่อาศัยของราษฎรและเป็นที่สร้างอำเภอสหัสขันธ์ต่อไป ซึ่งต่อมา ทางราชการได้ดำเนินการออกใบจองในที่ดินบางส่วนให้แก่ราษฎรที่ได้รับการจัดที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีก็ได้รับการจัดที่ดินในครั้งนี้แล้ว ต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำโครงการจัดที่ดินโดยประกาศให้ราษฎรที่มีที่ดินเป็นของตนเองแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นความประสงค์ขอจับจองที่ดินด้วย แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ไปทำการรังวัดสอบสวนสิทธิแล้วเห็นว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์เป็นที่ดินสุขาและถูกกันออกจากนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขึ้นทะเบียนที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เจ้าหน้าที่จึงไม่สามารถออกใบจองให้ผู้ฟ้องคดีได้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขอขึ้นทะเบียนบริเวณที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๕ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แต่กรมธนารักษ์คัดค้านว่าที่ดินในเขตแผนที่ตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ ได้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวทั้งหมดจึงมีฐานะเป็นที่ราชพัสดุ)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินดังกล่าวไม่ได้เนื่องจากบริเวณที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว โดยไม่เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นการถอนสภาพจากที่สาธารณประโยชน์เดิมเพื่อใช้สร้างเป็นศูนย์ราชการ ยังคงสภาพเป็นทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๓) กล่าวคือ เมื่อพิจารณาแผนที่ที่ดินพิพาทท้ายคำฟ้องและแผนที่ระวางที่ตั้งที่ราชพัสดุ พบว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่า ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๑๐ นั้น อยู่ในเขตที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ ทั้งหมด ซึ่งในการจัดทำแผนที่ประกอบการขึ้นทะเบียนราชพัสดุในปี พ.ศ. ๒๕๒๘และในการสำรวจผู้บุกรุกเข้าไปในที่ดินที่จัดตั้งเป็นอำเภอสหัสขันธ์และที่ราชพัสดุของจังหวัดกาฬสินธุ์ในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ปรากฏการเข้าถือครองยึดถือใช้ประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวแต่อย่างใด และไม่ปรากฏว่ามีการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีในการขึ้นทะเบียนราชพัสดุแปลงนี้ อนึ่ง ปัญหาที่ดินแปลงที่ตั้งอำเภอสหัสขันธ์ได้มีปัญหายืดเยื้อมาเป็นเวลานาน ราษฎรผู้ครอบครองบางส่วนได้นำที่ดินไปออก น.ส. ๓ ก. ใบจอง จากหน่วยราชการอื่นซึ่งมิใช่หน่วยงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ยังมีข้อพิพาทกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ซึ่งอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์เช่นกันและยังนำที่ดินไปให้ราษฎรเช่าที่ดินด้วย ซึ่งจังหวัดกาฬสินธุ์ได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินสุขาภิบาลโนนบุรีขึ้น ผลการพิจารณาได้ข้อยุติว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และปัจจุบันนี้ สุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ยอมรับว่าที่ดินพิพาทนี้เป็นที่ราชพัสดุ โดยได้มีการยื่นขออนุญาตใช้ที่ดินในบริเวณที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ เพื่อสร้างเป็นสวนสาธารณะกับกรมธนารักษ์แล้ว รวมทั้งราษฎรผู้เคยทำสัญญาเช่าที่ดินกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ได้ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของกรมธนารักษ์และได้ยื่นคำขอเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยผ่านทางจังหวัดกาฬสินธุ์ ซึ่งบุคคลเหล่านี้ล้วนอาศัยอยู่ในที่บริเวณรอบนอกที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวโดยเช่ากับสุขาภิบาลโนนบุรี(เทศบาลตำบลโนนบุรี) ดังกล่าวมาแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำให้การและคำร้องในฉบับเดียวกันโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำความเห็นว่า คดีนี้โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องร้องทุกข์รับที่ ๕๒๖/๒๕๓๙ โดยโอนมาเป็นคดีปกครองของศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดำที่ ๔๙/๒๕๔๕ ตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่อมา เมื่อศาลปกครองขอนแก่นเปิดทำการจึงได้มีการโอนคดีนี้มายังศาลปกครองขอนแก่นตามคำขอของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่๓ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลปกครองขอนแก่นเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดเหตุแห่งข้อพิพาททั้งปวงนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ทำความเห็นสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทในคดีนี้ ซึ่งหน่วยราชการคือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งคัดค้านว่าเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิจดทะเบียนที่ดินตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลตามวิธีการที่อธิบดีกำหนดตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๙ กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามนัยมาตรา๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่า
ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ผู้ถูกฟ้องคดีกล่าวอ้างประกอบความเห็นนั้น ล้วนแต่เป็นเรื่องที่มีประเด็นพิพาทเกี่ยวกับข้อเท็จจริงในการครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินซึ่งต้องมีการพิสูจน์กันในข้อเท็จจริงดังกล่าวเกี่ยวกับสภาพที่ดินและกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองของแต่ละฝ่าย แต่ในคดีนี้ข้อเท็จจริงรับกันว่าผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ประกาศให้ผู้ครอบครองที่ดินแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปแจ้งการครอบครองเพื่อขอออกเอกสารสิทธิที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปฏิเสธการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ โดยพิจารณาจากแผนผังโครงการจัดที่ดินได้เขียนไว้ว่าเป็นที่ดินสุขา และวินิจฉัยข้อกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๒๑ ว่า ได้มีการกันเนื้อที่ประมาณ ๔,๑๐๐ไร่ ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔๙ เพื่อมอบให้กรมการปกครองนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เห็นว่า เหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดว่าได้มีการกันที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของนิคมสร้างตนเองเพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินทั้ง ๔,๑๐๐ ไร่ จึงเป็นที่ราชพัสดุ ประเด็นพิพาทในคดีนี้ที่ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาคือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุผลข้อกฎหมายว่าที่ดินเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ดี หรือเป็นที่ราชพัสดุ อยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ดี เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีนี้จึงมิใช่กรณีที่ต้องพิจารณาพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองหรือสิทธิในการครอบครองทำประโยชน์ของคู่กรณีแต่ละฝ่าย แต่ศาลจะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีว่า มีการให้เหตุผลอย่างถูกต้องโดยการปรับใช้กฎหมายได้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ในการตราพระราชกฤษฎีกาให้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเอง จำนวนเนื้อที่ ๔,๑๐๐ ไร่ เพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์นั้น มีความหมายว่าให้นำไปจัดตั้ง "ที่ว่าการอำเภอ" ตามความเข้าใจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ หรือหมายถึงอำเภอที่ประกอบไปด้วยสถานที่ราชการ ตลาด ชุมชนของราษฎร วัด ฯลฯ ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดี จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์เห็นว่า กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวเกิดจากการพิจารณาวินิจฉัยและการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้กับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์เป็นที่รกร้างว่างเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ ดังนั้น สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีจะถูกโต้แย้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นการกระทำทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่ความโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นของสาธารณประโยชน์หรือที่ราชพัสดุ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีต่อไปซึ่งการพิจารณาคดีที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ "มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่าและที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ..."
การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษอยู่ด้วย กล่าวคือ ต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงได้แก่ศาลยุติธรรมคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคือศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๔๕, ๕/๒๕๔๕, ๒๘/๒๕๔๕, ๒๙/๒๕๔๕ และ ๓๑/๒๕๔๖
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกซึ่งได้รับการจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีเข้าไปบุกเบิกที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและมิใช่ที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรทางทิศตะวันตกประมาณ ๑๐๐ เมตร เนื้อที่ประมาณรายละ ๑-๓ งาน โดยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามประกาศของทางราชการ แต่เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้ผู้ฟ้องคดีโดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑จึงขอให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทไม่ได้มีสถานะเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง แต่เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาด คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางหนูสิน คำภักดี ผู้ฟ้องคดีเทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๙/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางเดือน พิมพ์พะนิตย์ กับพวก ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งต่อมา เรื่องดังกล่าวได้โอนมาเป็นคดีของศาลปกครองตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีของศาลปกครองกลางและศาลปกครองขอนแก่นตามลำดับ (คดีของศาลปกครองขอนแก่น หมายเลขดำที่ ๒๒๕/๒๕๔๕ ระหว่างนางเดือน พิมพ์พะนิตย์ ผู้ฟ้องคดี กับเทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี) สรุปข้อเท็จจริงคดีนี้ได้ว่า เดิมผู้ฟ้องคดีอาศัยอยู่ในเขตสุขาภิบาลโนนศิลาอำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ เมื่อทางราชการดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ทำให้น้ำท่วมเขตสุขาภิบาลโนนศิลาทั้งหมดทางราชการจึงย้ายสถานที่ราชการและอพยพราษฎรไปอยู่บริเวณ "โคกภูสิงห์" (ปัจจุบันคืออำเภอสหัสขันธ์ ตำบลโนนบุรี จังหวัดกาฬสินธุ์) ซึ่งเดิมเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามไว้สำหรับให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่เลี้ยงสัตว์โดยจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวและจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎรต่อมา ได้แบ่งพื้นที่ในเขตนิคมสร้างตนเองลำปาวบางส่วนเพื่อย้ายอำเภอสหัสขันธ์เดิมไปตั้งเป็นสุขาภิบาลโนนบุรี (ซึ่งต่อมาได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี) ผู้ฟ้องคดีได้รับจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีขนาดแปลงที่ดินที่ได้รับจัดสรรกว้าง ๑๐.๕๐ เมตรยาว๒๕เมตร ใช้ปลูกบ้านแถวเรียงติดกันไป และในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวก ประมาณ ๑๐ ราย ได้ไปบุกเบิกที่ดินรกร้างว่างเปล่าซึ่งมิใช่เป็นที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรให้เป็นที่อยู่อาศัยประมาณ ๑๐๐ เมตร เพื่อปลูกพืชรายละประมาณ ๑-๓ งาน ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ต่อมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ทางราชการได้ประกาศให้ราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและยังไม่มีเอกสารสิทธิไปขอจับจองที่ดินเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้โดยแจ้งว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และในปีพ.ศ.๒๕๓๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีออกไปจากที่ดินทั้งที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาและไม่เคยทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินโคกภูสิงห์ เมื่อมีการอพยพราษฎรออกมาจากพื้นที่น้ำท่วมในการสร้างเขื่อนลำปาวทางราชการจึงจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และดำเนินการถอนสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินของที่ดินในส่วนดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยออกเป็นประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๑๔๕ ลงวันที่ ๑๐พฤษภาคม๒๕๑๕ ต่อมา ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ และพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้กรมประชาสงเคราะห์จัดสร้างนิคมสร้างตนเอง และใช้เนื้อที่บางส่วนให้เป็นที่อยู่อาศัยของราษฎรและเป็นที่สร้างอำเภอสหัสขันธ์ต่อไป ซึ่งต่อมา ทางราชการได้ดำเนินการออกใบจองในที่ดินบางส่วนให้แก่ราษฎรที่ได้รับการจัดที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีก็ได้รับการจัดที่ดินในครั้งนี้แล้ว ต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำโครงการจัดที่ดินโดยประกาศให้ราษฎรที่มีที่ดินเป็นของตนเองแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปยื่นคำขอจับจอง(จ.ด. ๒) ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นความประสงค์ขอจับจองที่ดินด้วย แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ไปทำการรังวัดสอบสวนสิทธิแล้วเห็นว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์เป็นที่ดินสุขาและถูกกันออกจากนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขึ้นทะเบียนที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เจ้าหน้าที่จึงไม่สามารถออกใบจองให้ผู้ฟ้องคดีได้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขอขึ้นทะเบียนบริเวณที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๕ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แต่กรมธนารักษ์คัดค้านว่าที่ดินในเขตแผนที่ตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ ได้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวทั้งหมดจึงมีฐานะเป็นที่ราชพัสดุ)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินดังกล่าวไม่ได้เนื่องจากบริเวณที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว โดยไม่เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นการถอนสภาพจากที่สาธารณประโยชน์เดิมเพื่อใช้สร้างเป็นศูนย์ราชการ ยังคงสภาพเป็นทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๓) กล่าวคือ เมื่อพิจารณาแผนที่ที่ดินพิพาทท้ายคำฟ้องและแผนที่ระวางที่ตั้งที่ราชพัสดุ พบว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่า ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๑๐ นั้น อยู่ในเขตที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ ทั้งหมด ซึ่งในการจัดทำแผนที่ประกอบการขึ้นทะเบียนราชพัสดุในปี พ.ศ. ๒๕๒๘ และในการสำรวจผู้บุกรุกเข้าไปในที่ดินที่จัดตั้งเป็นอำเภอสหัสขันธ์และที่ราชพัสดุของจังหวัดกาฬสินธุ์ในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ปรากฏการเข้าถือครองยึดถือใช้ประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวแต่อย่างใด และไม่ปรากฏว่ามีการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีในการขึ้นทะเบียนราชพัสดุแปลงนี้ อนึ่ง ปัญหาที่ดินแปลงที่ตั้งอำเภอสหัสขันธ์ได้มีปัญหายืดเยื้อมาเป็นเวลานาน ราษฎรผู้ครอบครองบางส่วนได้นำที่ดินไปออก น.ส. ๓ ก. ใบจอง จากหน่วยราชการอื่นซึ่งมิใช่หน่วยงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ยังมีข้อพิพาทกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ซึ่งอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์เช่นกันและยังนำที่ดินไปให้ราษฎรเช่าที่ดินด้วย ซึ่งจังหวัดกาฬสินธุ์ได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินสุขาภิบาลโนนบุรีขึ้น ผลการพิจารณาได้ข้อยุติว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และปัจจุบันนี้ สุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ยอมรับว่าที่ดินพิพาทนี้เป็นที่ราชพัสดุ โดยได้มีการยื่นขออนุญาตใช้ที่ดินในบริเวณที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ เพื่อสร้างเป็นสวนสาธารณะกับกรมธนารักษ์แล้ว รวมทั้งราษฎรผู้เคยทำสัญญาเช่าที่ดินกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ได้ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของกรมธนารักษ์และได้ยื่นคำขอเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยผ่านทางจังหวัดกาฬสินธุ์ ซึ่งบุคคลเหล่านี้ล้วนอาศัยอยู่ในที่บริเวณรอบนอกที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวโดยเช่ากับสุขาภิบาลโนนบุรี(เทศบาลตำบลโนนบุรี) ดังกล่าวมาแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำให้การและคำร้องในฉบับเดียวกันโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือมาตรา ๖๐แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำความเห็นว่า คดีนี้โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องร้องทุกข์รับที่ ๕๒๖/๒๕๓๙ โดยโอนมาเป็นคดีปกครองของศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดำที่ ๔๙/๒๕๔๕ ตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่อมา เมื่อศาลปกครองขอนแก่นเปิดทำการจึงได้มีการโอนคดีนี้มายังศาลปกครองขอนแก่นตามคำขอของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่๓ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลปกครองขอนแก่นเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดเหตุแห่งข้อพิพาททั้งปวงนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ทำความเห็นสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทในคดีนี้ ซึ่งหน่วยราชการคือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งคัดค้านว่าเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิจดทะเบียนที่ดินตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลตามวิธีการที่อธิบดีกำหนดตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๙ กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑)แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่า
ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า คดีนี้ข้อเท็จจริงรับกันว่า ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ประกาศให้ผู้ครอบครองที่ดินแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปแจ้งการครอบครองเพื่อขอออกเอกสารสิทธิที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปฏิเสธการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งเป็นที่ราชพัสดุโดยพิจารณาจากแผนผังโครงการจัดที่ดินได้เขียนไว้ว่าเป็นที่ดินสุขา และวินิจฉัยข้อกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๒๑ ว่า ได้มีการกันเนื้อที่ประมาณ ๔,๑๐๐ไร่ ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔๙ เพื่อมอบให้กรมการปกครองนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เห็นว่า เหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดว่าได้มีการกันที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของนิคมสร้างตนเองเพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินทั้ง ๔,๑๐๐ ไร่ จึงเป็นที่ราชพัสดุประเด็นพิพาทในคดีนี้ที่ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาคือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุผลข้อกฎหมายว่าที่ดินเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ดี หรือเป็นที่ราชพัสดุ อยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ดี เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีนี้จึงมิใช่กรณีที่ต้องพิจารณาพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองหรือสิทธิในการครอบครองทำประโยชน์ของคู่กรณีแต่ละฝ่าย แต่ศาลจะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีว่า มีการให้เหตุผลอย่างถูกต้องโดยการปรับใช้กฎหมายได้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ในการตราพระราชกฤษฎีกาให้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเอง จำนวนเนื้อที่ ๔,๑๐๐ ไร่ เพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์นั้น มีความหมายว่าให้นำไปจัดตั้ง "ที่ว่าการอำเภอ" ตามความเข้าใจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ หรือหมายถึงอำเภอที่ประกอบไปด้วยสถานที่ราชการตลาด ชุมชนของราษฎร วัด ฯลฯ ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดี จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์เห็นว่า กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวเกิดจากการพิจารณาวินิจฉัยและการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้กับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์เป็นที่รกร้างว่างเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ ดังนั้น สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีจะถูกโต้แย้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นการกระทำทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่ความโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นของสาธารณประโยชน์หรือที่ราชพัสดุ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีต่อไป ซึ่งการพิจารณาคดีที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ "มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่าและที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ..."
การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษอยู่ด้วย กล่าวคือ ต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงได้แก่ศาลยุติธรรมคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคือศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๔๕, ๕/๒๕๔๕, ๒๘/๒๕๔๕, ๒๙/๒๕๔๕ และ ๓๑/๒๕๔๖
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกซึ่งได้รับการจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีเข้าไปบุกเบิกที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและมิใช่ที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรทางทิศตะวันตกประมาณ ๑๐๐ เมตร เนื้อที่ประมาณรายละ ๑-๓ งาน โดยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามประกาศของทางราชการ แต่เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้ผู้ฟ้องคดีโดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑จึงขอให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทไม่ได้มีสถานะเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง แต่เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางเดือน พิมพ์พะนิตย์ ผู้ฟ้องคดีเทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่๓และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๙/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองขอนแก่น
ระหว่าง
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองขอนแก่นโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นางเดือน พิมพ์พะนิตย์ กับพวก ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งต่อมา เรื่องดังกล่าวได้โอนมาเป็นคดีของศาลปกครองตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีของศาลปกครองกลางและศาลปกครองขอนแก่นตามลำดับ (คดีของศาลปกครองขอนแก่น หมายเลขดำที่ ๒๒๕/๒๕๔๕ ระหว่างนางเดือน พิมพ์พะนิตย์ ผู้ฟ้องคดี กับเทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๓ และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี) สรุปข้อเท็จจริงคดีนี้ได้ว่า เดิมผู้ฟ้องคดีอาศัยอยู่ในเขตสุขาภิบาลโนนศิลาอำเภอสหัสขันธ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ เมื่อทางราชการดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ทำให้น้ำท่วมเขตสุขาภิบาลโนนศิลาทั้งหมดทางราชการจึงย้ายสถานที่ราชการและอพยพราษฎรไปอยู่บริเวณ "โคกภูสิงห์" (ปัจจุบันคืออำเภอสหัสขันธ์ ตำบลโนนบุรี จังหวัดกาฬสินธุ์) ซึ่งเดิมเป็นที่ดินสงวนหวงห้ามไว้สำหรับให้ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นที่เลี้ยงสัตว์โดยจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวและจัดสรรที่ดินให้แก่ราษฎรต่อมา ได้แบ่งพื้นที่ในเขตนิคมสร้างตนเองลำปาวบางส่วนเพื่อย้ายอำเภอสหัสขันธ์เดิมไปตั้งเป็นสุขาภิบาลโนนบุรี (ซึ่งต่อมาได้ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลโนนบุรี) ผู้ฟ้องคดีได้รับจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีขนาดแปลงที่ดินที่ได้รับจัดสรรกว้าง ๑๐.๕๐ เมตรยาว๒๕เมตร ใช้ปลูกบ้านแถวเรียงติดกันไป และในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวก ประมาณ ๑๐ ราย ได้ไปบุกเบิกที่ดินรกร้างว่างเปล่าซึ่งมิใช่เป็นที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรให้เป็นที่อยู่อาศัยประมาณ ๑๐๐ เมตร เพื่อปลูกพืชรายละประมาณ ๑-๓ งาน ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ต่อมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ทางราชการได้ประกาศให้ราษฎรที่ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและยังไม่มีเอกสารสิทธิไปขอจับจองที่ดินเพื่อออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้โดยแจ้งว่า ที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และในปีพ.ศ.๒๕๓๙ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการเช่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีออกไปจากที่ดินทั้งที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมาและไม่เคยทำสัญญาเช่าที่ดินตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กล่าวอ้าง
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า เดิมที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินโคกภูสิงห์ เมื่อมีการอพยพราษฎรออกมาจากพื้นที่น้ำท่วมในการสร้างเขื่อนลำปาวทางราชการจึงจัดตั้งนิคมสร้างตนเองลำปาวในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และดำเนินการถอนสภาพสาธารณสมบัติของแผ่นดินของที่ดินในส่วนดังกล่าวในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ โดยออกเป็นประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่๑๔๕ ลงวันที่ ๑๐พฤษภาคม๒๕๑๕ ต่อมา ได้มีการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม ๒๕๑๕ และพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้กรมประชาสงเคราะห์จัดสร้างนิคมสร้างตนเอง และใช้เนื้อที่บางส่วนให้เป็นที่อยู่อาศัยของราษฎรและเป็นที่สร้างอำเภอสหัสขันธ์ต่อไป ซึ่งต่อมา ทางราชการได้ดำเนินการออกใบจองในที่ดินบางส่วนให้แก่ราษฎรที่ได้รับการจัดที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีก็ได้รับการจัดที่ดินในครั้งนี้แล้ว ต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จัดทำโครงการจัดที่ดินโดยประกาศให้ราษฎรที่มีที่ดินเป็นของตนเองแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปยื่นคำขอจับจอง(จ.ด. ๒) ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นความประสงค์ขอจับจองที่ดินด้วย แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ไปทำการรังวัดสอบสวนสิทธิแล้วเห็นว่า ที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์เป็นที่ดินสุขาและถูกกันออกจากนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขึ้นทะเบียนที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เจ้าหน้าที่จึงไม่สามารถออกใบจองให้ผู้ฟ้องคดีได้ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ขอขึ้นทะเบียนบริเวณที่ดินแปลงพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๕ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ แต่กรมธนารักษ์คัดค้านว่าที่ดินในเขตแผนที่ตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ พ.ศ. ๒๕๒๑ ได้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเองเพื่อจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวทั้งหมดจึงมีฐานะเป็นที่ราชพัสดุ)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ผู้ฟ้องคดีจะอ้างกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินดังกล่าวไม่ได้เนื่องจากบริเวณที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้ขึ้นทะเบียนไว้แล้ว โดยไม่เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นการถอนสภาพจากที่สาธารณประโยชน์เดิมเพื่อใช้สร้างเป็นศูนย์ราชการ ยังคงสภาพเป็นทรัพย์สินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๓) กล่าวคือ เมื่อพิจารณาแผนที่ที่ดินพิพาทท้ายคำฟ้องและแผนที่ระวางที่ตั้งที่ราชพัสดุ พบว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวอ้างว่า ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ปี ๒๕๑๐ นั้น อยู่ในเขตที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ ทั้งหมด ซึ่งในการจัดทำแผนที่ประกอบการขึ้นทะเบียนราชพัสดุในปี พ.ศ. ๒๕๒๘ และในการสำรวจผู้บุกรุกเข้าไปในที่ดินที่จัดตั้งเป็นอำเภอสหัสขันธ์และที่ราชพัสดุของจังหวัดกาฬสินธุ์ในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ปรากฏการเข้าถือครองยึดถือใช้ประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวแต่อย่างใด และไม่ปรากฏว่ามีการคัดค้านของผู้ฟ้องคดีในการขึ้นทะเบียนราชพัสดุแปลงนี้ อนึ่ง ปัญหาที่ดินแปลงที่ตั้งอำเภอสหัสขันธ์ได้มีปัญหายืดเยื้อมาเป็นเวลานาน ราษฎรผู้ครอบครองบางส่วนได้นำที่ดินไปออก น.ส. ๓ ก. ใบจอง จากหน่วยราชการอื่นซึ่งมิใช่หน่วยงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ยังมีข้อพิพาทกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ซึ่งอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์เช่นกันและยังนำที่ดินไปให้ราษฎรเช่าที่ดินด้วย ซึ่งจังหวัดกาฬสินธุ์ได้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปัญหาการเช่าที่ดินสุขาภิบาลโนนบุรีขึ้น ผลการพิจารณาได้ข้อยุติว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุ และปัจจุบันนี้ สุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ยอมรับว่าที่ดินพิพาทนี้เป็นที่ราชพัสดุ โดยได้มีการยื่นขออนุญาตใช้ที่ดินในบริเวณที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ กส. ๙๖๘ เพื่อสร้างเป็นสวนสาธารณะกับกรมธนารักษ์แล้ว รวมทั้งราษฎรผู้เคยทำสัญญาเช่าที่ดินกับสุขาภิบาลโนนบุรี (เทศบาลตำบลโนนบุรี) ได้ยอมรับว่าที่ดินพิพาทเป็นของกรมธนารักษ์และได้ยื่นคำขอเช่าที่ดินกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยผ่านทางจังหวัดกาฬสินธุ์ ซึ่งบุคคลเหล่านี้ล้วนอาศัยอยู่ในที่บริเวณรอบนอกที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวโดยเช่ากับสุขาภิบาลโนนบุรี(เทศบาลตำบลโนนบุรี) ดังกล่าวมาแล้ว
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำให้การและคำร้องในฉบับเดียวกันโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๑) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือมาตรา ๖๐แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีทำความเห็นว่า คดีนี้โอนมาจากเรื่องร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องร้องทุกข์รับที่ ๕๒๖/๒๕๓๙ โดยโอนมาเป็นคดีปกครองของศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดำที่ ๔๙/๒๕๔๕ ตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่อมา เมื่อศาลปกครองขอนแก่นเปิดทำการจึงได้มีการโอนคดีนี้มายังศาลปกครองขอนแก่นตามคำขอของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่๓ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลปกครองขอนแก่นเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดเหตุแห่งข้อพิพาททั้งปวงนี้
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ทำความเห็นสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทในคดีนี้ ซึ่งหน่วยราชการคือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้โต้แย้งคัดค้านว่าเป็นที่ราชพัสดุและได้มีการใช้สิทธิทางศาลเพื่อให้ศาลมีคำพิพากษาว่าผู้ใดมีกรรมสิทธิ์ดีกว่ากัน ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะต้องดำเนินการออกเอกสารสิทธิจดทะเบียนที่ดินตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลตามวิธีการที่อธิบดีกำหนดตามนัยกฎกระทรวง ฉบับที่๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๙ กรณีนี้เป็นการเรียกร้องสิทธิเหนืออสังหาริมทรัพย์ตามนัยมาตรา ๑๓๐๔ (๑)แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่า
ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า คดีนี้ข้อเท็จจริงรับกันว่า ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ต่อมาเมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ประกาศให้ผู้ครอบครองที่ดินแต่ยังไม่มีเอกสารสิทธิไปแจ้งการครอบครองเพื่อขอออกเอกสารสิทธิที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผู้ฟ้องคดีได้ไปยื่นคำขอจับจอง (จ.ด. ๒) แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปฏิเสธการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งเป็นที่ราชพัสดุโดยพิจารณาจากแผนผังโครงการจัดที่ดินได้เขียนไว้ว่าเป็นที่ดินสุขา และวินิจฉัยข้อกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔๙ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๒๑ ว่า ได้มีการกันเนื้อที่ประมาณ ๔,๑๐๐ไร่ ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๔๔๙ เพื่อมอบให้กรมการปกครองนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินดังกล่าวจึงเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เห็นว่า เหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดว่าได้มีการกันที่ดินดังกล่าวออกจากที่ดินของนิคมสร้างตนเองเพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์ ที่ดินทั้ง ๔,๑๐๐ ไร่ จึงเป็นที่ราชพัสดุประเด็นพิพาทในคดีนี้ที่ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาคือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุผลข้อกฎหมายว่าที่ดินเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ดี หรือเป็นที่ราชพัสดุ อยู่ในความดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ดี เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ คดีนี้จึงมิใช่กรณีที่ต้องพิจารณาพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองหรือสิทธิในการครอบครองทำประโยชน์ของคู่กรณีแต่ละฝ่าย แต่ศาลจะพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ปฏิเสธการดำเนินการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีว่า มีการให้เหตุผลอย่างถูกต้องโดยการปรับใช้กฎหมายได้ถูกต้องตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจตนารมณ์ในการตราพระราชกฤษฎีกาให้กันที่ดินออกจากเขตนิคมสร้างตนเอง จำนวนเนื้อที่ ๔,๑๐๐ ไร่ เพื่อนำไปจัดตั้งอำเภอสหัสขันธ์นั้น มีความหมายว่าให้นำไปจัดตั้ง "ที่ว่าการอำเภอ" ตามความเข้าใจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ หรือหมายถึงอำเภอที่ประกอบไปด้วยสถานที่ราชการตลาด ชุมชนของราษฎร วัด ฯลฯ ตามความเข้าใจของผู้ฟ้องคดี จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์เห็นว่า กรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวเกิดจากการพิจารณาวินิจฉัยและการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้กับผู้ฟ้องคดีเนื่องจากการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน โดยผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าที่ดินพิพาทไม่ใช่ที่สาธารณประโยชน์เป็นที่รกร้างว่างเปล่าที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองทำประโยชน์ ดังนั้น สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ สำหรับคดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีจะถูกโต้แย้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ใช้อำนาจตามกฎหมายไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นการกระทำทางปกครองก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่ความโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นของสาธารณประโยชน์หรือที่ราชพัสดุ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ที่ดินให้กับผู้ฟ้องคดีต่อไป ซึ่งการพิจารณาคดีที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ "มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่าและที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ..."
การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทในคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษอยู่ด้วย กล่าวคือ ต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงได้แก่ศาลยุติธรรมคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคือศาลจังหวัดกาฬสินธุ์ ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๓/๒๕๔๕, ๕/๒๕๔๕, ๒๘/๒๕๔๕, ๒๙/๒๕๔๕ และ ๓๑/๒๕๔๖
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ในปี พ.ศ. ๒๕๑๐ ผู้ฟ้องคดีกับพวกซึ่งได้รับการจัดสรรที่ดินเป็นที่อยู่อาศัยในเขตสุขาภิบาลโนนบุรีเข้าไปบุกเบิกที่ดินพิพาทซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและมิใช่ที่สาธารณะห่างจากบริเวณที่ได้รับจัดสรรทางทิศตะวันตกประมาณ ๑๐๐ เมตร เนื้อที่ประมาณรายละ ๑-๓ งาน โดยครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ผู้ฟ้องคดีไปแจ้งการครอบครองที่ดินเพื่อขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตามประกาศของทางราชการ แต่เจ้าหน้าที่สำนักงานที่ดินกลับไม่ดำเนินการรังวัดให้ผู้ฟ้องคดีโดยแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑จึงขอให้ทางราชการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การในทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทไม่ได้มีสถานะเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง แต่เป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑หรือมิฉะนั้นก็เป็นที่ราชพัสดุของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนั้น ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นางเดือน พิมพ์พะนิตย์ ผู้ฟ้องคดีเทศบาลตำบลโนนบุรี ที่ ๑ นายอำเภอสหัสขันธ์ ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาฬสินธุ์ ที่๓และสำนักงานธนารักษ์จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกาฬสินธุ์
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๘/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องและศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
บริษัท ศุภาลัย จำกัด (มหาชน) โดยนางอัจฉรา ตั้งมติธรรม และนายอธิป พีชานนท์ กรรมการผู้มีอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการสำนักงานเขตจตุจักร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่๒๑๖๒/๒๕๔๕ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๙๑๘๘ แขวงลาดยาว เขตจตุจักร กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ ไร่ ๘ ตารางวา อยู่ติดกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๕๓เลขที่ดิน ๗๗๒ เนื้อที่ ๙ ไร่ ๑ งาน ๕๐ ตารางวา แขวงลาดยาว เขตจตุจักร กรุงเทพมหานคร ซึ่งผู้ฟ้องคดีใช้เป็นถนนส่วนบุคคลในโครงการคอนโดมิเนียมศุภาลัยปาร์ค เพื่อให้ลูกค้าหรือผู้อยู่อาศัยในโครงการของผู้ฟ้องคดีใช้เป็นเส้นทางเข้าออกสู่ถนนพหลโยธิน บริเวณซอยพหลโยธิน ๒๑และด้านในสุดของถนนดังกล่าวติดต่อเยื้องกันกับซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ เป็นระยะทางประมาณ๒๕๐ เมตร ซึ่งผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาจากบริษัท เรย์แลม แบตเตอรี่ จำกัด เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๗ และเริ่มใช้เป็นทางออกสู่ถนนพหลโยธินตั้งแต่ซื้อมาการใช้ถนนดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เหล็กกั้นยกขึ้นลงและมีป้อมยามรักษาการณ์เพื่อแสดงอาณาเขตทั้งที่ดินด้านซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ และด้านที่ออกสู่ถนนพหลโยธิน และยังได้จัดวางกระถางต้นไม้เพื่อประดับให้เกิดความสวยงามและเป็นระเบียบ กับป้ายโครงการคอนโดมิเนียมด้านติดปากซอยพหลโยธิน ๒๑ไว้ด้วย ทั้งนี้ ผู้ฟ้องคดีไม่เคยแสดงออกไม่ว่าโดยตรงหรือโดยปริยายที่จะอุทิศที่ดินดังกล่าวให้เป็นทางสาธารณะ รวมถึงเจ้าของที่ดินเดิมก็ได้สงวนสิทธิ์ในการใช้ถนนส่วนบุคคลนี้ด้วยกิริยาอาการหวงกันกรรมสิทธิ์โดยตรงจนถึงผู้ฟ้องคดีประมาณเดือนตุลาคม ๒๕๔๒ ผู้อำนวยการสำนักการจราจรและขนส่งในขณะนั้น ได้นำป้ายบอกเส้นทางลัดของกรุงเทพมหานครไปติดตั้งไว้จำนวน ๒ จุด คือ ปากซอยพหลโยธิน ๒๑ และปากซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ เพื่อเป็นทางลัด ทั้ง ๆ ที่ทราบว่าถนนเป็นที่ดินส่วนบุคคล การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันนำป้ายบอกเส้นทางลัดมาติดตั้ง ทำให้มีผู้สัญจรมาใช้ถนนทั้งฝั่งถนนวิภาวดีรังสิตและฝั่งถนนพหลโยธิน ทั้งที่บุคคลเหล่านั้นมิได้อาศัยอยู่ในซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐โดยเข้าใจตามป้ายบอกเส้นทางลัดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองที่นำมาติดตั้ง ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทราบว่าเส้นทางลัดสำหรับออกสู่ซอยพหลโยธิน ๒๑ เป็นถนนส่วนบุคคล ใช้สำหรับผู้อาศัยคอนโดมิเนียมของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น การนำป้ายบอกเส้นทางลัดมาติดตั้งในบริเวณดังกล่าว ย่อมกระทบถึงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิอันชอบด้วยกฎหมายของผู้ฟ้องคดี เป็นการกระทำละเมิดและไม่ชอบในทางปกครอง และก่อให้ผู้ฟ้องคดีต้องได้รับความเสียหายเป็นอย่างมาก ทำให้เกิดปัญหาจากการจราจร นอกจากนี้ ปรากฏว่ามีบุคคลภายนอกที่มิได้อาศัยอยู่ในซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ มารวมตัวกับผู้อาศัยอยู่จริงเพียงไม่กี่คนทำเรื่องร้องเรียนว่าผู้ฟ้องคดีนำกระถางต้นไม้มาเรียงและตั้งป้อมยามรวมถึงไม้ปิดกั้นบนถนนต่อผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง โดยอ้างว่าเส้นทางดังกล่าวเป็นทางสาธารณประโยชน์ โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อออกสู่ถนนพหลโยธิน ๒๑ และนำเรื่องไปฟ้องต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๐๖๐/๒๕๔๓ ซึ่งขณะนี้อยู่ระหว่างการสืบพยานจำเลย ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาคำร้องของกลุ่มบุคคลดังกล่าว โดยวินิจฉัยว่าที่ดินที่ประชาชนใช้เข้าออกโดยมิได้มีผู้ใดหวงห้ามเป็นเวลานานกว่า ๔๐ ปีแล้ว จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และได้มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดียกเลิกการปิดกั้นทางเข้า-ออกและรื้อถอนป้ายส่วนบุคคลออกไป ซึ่งผู้ฟ้องคดีเห็นว่าไม่ถูกต้อง จึงยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งยกอุทธรณ์และแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีนำคดีไปฟ้องต่อศาลปกครอง ผู้ฟ้องคดีจึงขอศาลพิพากษาให้
๑. เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เลขที่ กท ๙๐๔๑/๘๑๒๐ ลงวันที่ ๑๔ธันวาคม ๒๕๔๔
๒. เพิกถอนคำวินิจฉัยของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตามหนังสือเลขที่ กท ๙๐๔๑/๕๕๐๖ ลงวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๔๕
๓. ให้ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีกรรมสิทธิ์โดยชอบ ซึ่งไม่ใช่เป็นที่ดินที่ใช้เป็นทางสาธารณประโยชน์
๔. ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง รื้อถอนป้ายบอกเส้นทางลัดออกทั้ง ๒ ฝั่ง คือ ฝั่งซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ และฝั่งซอยพหลโยธิน ๒๑
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำให้การต่อสู้คดี พร้อมคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าคดีนี้เป็นคดีที่มีข้อพิพาทกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีในที่ดินพิพาท ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดิน อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงคดีนี้ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับมอบหมายจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ พุทธศักราช ๒๔๕๗ ได้ออกคำสั่งเลขที่ กท๙๐๔๑/๘๑๒๐ ลงวันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๔๔ ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนแนวเหล็กกั้นรถยนต์ขนาดยาวประมาณ ๔ เมตร จำนวน ๒ แห่ง และกระถางต้นไม้จำนวน ๕๐ กระถาง ออกไปให้พ้นจากที่สาธารณประโยชน์ภายใน ๓๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับคำสั่ง และผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยกอุทธรณ์ตามหนังสือที่ กท ๙๐๔๑/๕๕๐๖ ลงวันที่๒๗ สิงหาคม๒๕๔๕ จึงเป็นเรื่องที่คู่กรณีโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย ในการพิจารณาพิพากษาคดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาให้ได้ความว่าคำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ดังนั้น จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำการโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นทางสาธารณะ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่อ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองว่าเป็นการละเมิดสิทธิของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๒๙๘ และมาตรา ๑๓๐๔ ทั้งนี้บทบัญญัติตามมาตรา ๑๒๙๘ กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน นอกจากจะอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายอื่นประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของเจ้าของที่ดิน ตลอดจนพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชน คดีละเมิดเกี่ยวด้วยอสังหาริมทรัพย์และมีการโต้แย้งกรรมสิทธิ์กันเช่นนี้ จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งให้ยกเลิกการปิดกั้นทางเข้า-ออก และรื้อถอนป้ายส่วนบุคคล รวมทั้งขอให้แสดงสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีฟ้องผู้อำนวยการสำนักงานเขตจตุจักร ที่ ๑ และผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ว่านำป้ายบอกเส้นทางลัดของกรุงเทพมหานครไปติดตั้งไว้บริเวณปากซอยพหลโยธิน ๒๑ และปากซอยวิภาวดีรังสิต๓๐ เพื่อให้ประชาชนทั่วไปใช้เป็นเส้นทางลัด โดยที่ทราบว่าถนนดังกล่าวเป็นที่ดินส่วนบุคคลของผู้ฟ้องคดีผลจากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ทำให้มีผู้สัญจรมาใช้ถนนทั้งฝั่งถนนพหลโยธินและฝั่งถนนวิภาวดีรังสิต ทั้งที่บุคคลเหล่านั้นมิได้อาศัยอยู่ในซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐แต่เข้าใจตามป้ายบอกเส้นทางลัดที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองนำมาติดตั้ง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดียกเลิกการปิดกั้นทางเข้า-ออก และรื้อถอนป้ายส่วนบุคคลออกไป ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ วินิจฉัยยกอุทธรณ์คำสั่งของผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีให้การต่อสู้ว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน เห็นว่าแม้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าการออกคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง เป็นการออกคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเมิดสิทธิของผู้ฟ้องคดี แต่การจะพิจารณาว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำเป็นต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันเสียก่อน จึงจะสามารถพิจารณาได้ว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการละเมิด ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งให้ยกเลิกการปิดกั้นทางเข้าออกและรื้อถอนป้ายส่วนบุคคล รวมทั้งขอให้แสดงสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ระหว่างบริษัท ศุภาลัยจำกัด (มหาชน) ผู้ฟ้องคดี ผู้อำนวยการสำนักงานเขตจตุจักร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่ง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๕
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๘/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องและศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
บริษัท ศุภาลัย จำกัด (มหาชน) โดยนางอัจฉรา ตั้งมติธรรม และนายอธิป พีชานนท์ กรรมการผู้มีอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการสำนักงานเขตจตุจักร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่๒๑๖๒/๒๕๔๕ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๙๑๘๘ แขวงลาดยาว เขตจตุจักร กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ ไร่ ๘ ตารางวา อยู่ติดกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๕๓เลขที่ดิน ๗๗๒ เนื้อที่ ๙ ไร่ ๑ งาน ๕๐ ตารางวา แขวงลาดยาว เขตจตุจักร กรุงเทพมหานคร ซึ่งผู้ฟ้องคดีใช้เป็นถนนส่วนบุคคลในโครงการคอนโดมิเนียมศุภาลัยปาร์ค เพื่อให้ลูกค้าหรือผู้อยู่อาศัยในโครงการของผู้ฟ้องคดีใช้เป็นเส้นทางเข้าออกสู่ถนนพหลโยธิน บริเวณซอยพหลโยธิน ๒๑และด้านในสุดของถนนดังกล่าวติดต่อเยื้องกันกับซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ เป็นระยะทางประมาณ๒๕๐ เมตร ซึ่งผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาจากบริษัท เรย์แลม แบตเตอรี่ จำกัด เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๗ และเริ่มใช้เป็นทางออกสู่ถนนพหลโยธินตั้งแต่ซื้อมาการใช้ถนนดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เหล็กกั้นยกขึ้นลงและมีป้อมยามรักษาการณ์เพื่อแสดงอาณาเขตทั้งที่ดินด้านซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ และด้านที่ออกสู่ถนนพหลโยธิน และยังได้จัดวางกระถางต้นไม้เพื่อประดับให้เกิดความสวยงามและเป็นระเบียบ กับป้ายโครงการคอนโดมิเนียมด้านติดปากซอยพหลโยธิน ๒๑ไว้ด้วย ทั้งนี้ ผู้ฟ้องคดีไม่เคยแสดงออกไม่ว่าโดยตรงหรือโดยปริยายที่จะอุทิศที่ดินดังกล่าวให้เป็นทางสาธารณะ รวมถึงเจ้าของที่ดินเดิมก็ได้สงวนสิทธิ์ในการใช้ถนนส่วนบุคคลนี้ด้วยกิริยาอาการหวงกันกรรมสิทธิ์โดยตรงจนถึงผู้ฟ้องคดีประมาณเดือนตุลาคม ๒๕๔๒ ผู้อำนวยการสำนักการจราจรและขนส่งในขณะนั้น ได้นำป้ายบอกเส้นทางลัดของกรุงเทพมหานครไปติดตั้งไว้จำนวน ๒ จุด คือ ปากซอยพหลโยธิน ๒๑ และปากซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ เพื่อเป็นทางลัด ทั้ง ๆ ที่ทราบว่าถนนเป็นที่ดินส่วนบุคคล การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันนำป้ายบอกเส้นทางลัดมาติดตั้ง ทำให้มีผู้สัญจรมาใช้ถนนทั้งฝั่งถนนวิภาวดีรังสิตและฝั่งถนนพหลโยธิน ทั้งที่บุคคลเหล่านั้นมิได้อาศัยอยู่ในซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐โดยเข้าใจตามป้ายบอกเส้นทางลัดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองที่นำมาติดตั้ง ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทราบว่าเส้นทางลัดสำหรับออกสู่ซอยพหลโยธิน ๒๑ เป็นถนนส่วนบุคคล ใช้สำหรับผู้อาศัยคอนโดมิเนียมของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น การนำป้ายบอกเส้นทางลัดมาติดตั้งในบริเวณดังกล่าว ย่อมกระทบถึงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิอันชอบด้วยกฎหมายของผู้ฟ้องคดี เป็นการกระทำละเมิดและไม่ชอบในทางปกครอง และก่อให้ผู้ฟ้องคดีต้องได้รับความเสียหายเป็นอย่างมาก ทำให้เกิดปัญหาจากการจราจร นอกจากนี้ ปรากฏว่ามีบุคคลภายนอกที่มิได้อาศัยอยู่ในซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ มารวมตัวกับผู้อาศัยอยู่จริงเพียงไม่กี่คนทำเรื่องร้องเรียนว่าผู้ฟ้องคดีนำกระถางต้นไม้มาเรียงและตั้งป้อมยามรวมถึงไม้ปิดกั้นบนถนนต่อผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง โดยอ้างว่าเส้นทางดังกล่าวเป็นทางสาธารณประโยชน์ โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อออกสู่ถนนพหลโยธิน ๒๑ และนำเรื่องไปฟ้องต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๐๖๐/๒๕๔๓ ซึ่งขณะนี้อยู่ระหว่างการสืบพยานจำเลย ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาคำร้องของกลุ่มบุคคลดังกล่าว โดยวินิจฉัยว่าที่ดินที่ประชาชนใช้เข้าออกโดยมิได้มีผู้ใดหวงห้ามเป็นเวลานานกว่า ๔๐ ปีแล้ว จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และได้มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดียกเลิกการปิดกั้นทางเข้า-ออกและรื้อถอนป้ายส่วนบุคคลออกไป ซึ่งผู้ฟ้องคดีเห็นว่าไม่ถูกต้อง จึงยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งยกอุทธรณ์และแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีนำคดีไปฟ้องต่อศาลปกครอง ผู้ฟ้องคดีจึงขอศาลพิพากษาให้
๑. เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เลขที่ กท ๙๐๔๑/๘๑๒๐ ลงวันที่ ๑๔ธันวาคม ๒๕๔๔
๒. เพิกถอนคำวินิจฉัยของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตามหนังสือเลขที่ กท ๙๐๔๑/๕๕๐๖ ลงวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๔๕
๓. ให้ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีกรรมสิทธิ์โดยชอบ ซึ่งไม่ใช่เป็นที่ดินที่ใช้เป็นทางสาธารณประโยชน์
๔. ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง รื้อถอนป้ายบอกเส้นทางลัดออกทั้ง ๒ ฝั่ง คือ ฝั่งซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ และฝั่งซอยพหลโยธิน ๒๑
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำให้การต่อสู้คดี พร้อมคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าคดีนี้เป็นคดีที่มีข้อพิพาทกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีในที่ดินพิพาท ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดิน อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงคดีนี้ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับมอบหมายจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ พุทธศักราช ๒๔๕๗ ได้ออกคำสั่งเลขที่ กท๙๐๔๑/๘๑๒๐ ลงวันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๔๔ ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนแนวเหล็กกั้นรถยนต์ขนาดยาวประมาณ ๔ เมตร จำนวน ๒ แห่ง และกระถางต้นไม้จำนวน ๕๐ กระถาง ออกไปให้พ้นจากที่สาธารณประโยชน์ภายใน ๓๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับคำสั่ง และผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยกอุทธรณ์ตามหนังสือที่ กท ๙๐๔๑/๕๕๐๖ ลงวันที่๒๗ สิงหาคม๒๕๔๕ จึงเป็นเรื่องที่คู่กรณีโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย ในการพิจารณาพิพากษาคดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาให้ได้ความว่าคำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ดังนั้น จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำการโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้คู่ความโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นทางสาธารณะ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่อ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองว่าเป็นการละเมิดสิทธิของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๒๙๘ และมาตรา ๑๓๐๔ ทั้งนี้บทบัญญัติตามมาตรา ๑๒๙๘ กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน นอกจากจะอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายอื่นประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของเจ้าของที่ดิน ตลอดจนพยานหลักฐานการใช้ประโยชน์ของประชาชน คดีละเมิดเกี่ยวด้วยอสังหาริมทรัพย์และมีการโต้แย้งกรรมสิทธิ์กันเช่นนี้ จึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งให้ยกเลิกการปิดกั้นทางเข้า-ออก และรื้อถอนป้ายส่วนบุคคล รวมทั้งขอให้แสดงสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีฟ้องผู้อำนวยการสำนักงานเขตจตุจักร ที่ ๑ และผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ว่านำป้ายบอกเส้นทางลัดของกรุงเทพมหานครไปติดตั้งไว้บริเวณปากซอยพหลโยธิน ๒๑ และปากซอยวิภาวดีรังสิต๓๐ เพื่อให้ประชาชนทั่วไปใช้เป็นเส้นทางลัด โดยที่ทราบว่าถนนดังกล่าวเป็นที่ดินส่วนบุคคลของผู้ฟ้องคดีผลจากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ทำให้มีผู้สัญจรมาใช้ถนนทั้งฝั่งถนนพหลโยธินและฝั่งถนนวิภาวดีรังสิต ทั้งที่บุคคลเหล่านั้นมิได้อาศัยอยู่ในซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐แต่เข้าใจตามป้ายบอกเส้นทางลัดที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองนำมาติดตั้ง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดียกเลิกการปิดกั้นทางเข้า-ออก และรื้อถอนป้ายส่วนบุคคลออกไป ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ วินิจฉัยยกอุทธรณ์คำสั่งของผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีให้การต่อสู้ว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน เห็นว่าแม้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าการออกคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง เป็นการออกคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเมิดสิทธิของผู้ฟ้องคดี แต่การจะพิจารณาว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำเป็นต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันเสียก่อน จึงจะสามารถพิจารณาได้ว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการละเมิด ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งให้ยกเลิกการปิดกั้นทางเข้าออกและรื้อถอนป้ายส่วนบุคคล รวมทั้งขอให้แสดงสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ระหว่างบริษัท ศุภาลัยจำกัด (มหาชน) ผู้ฟ้องคดี ผู้อำนวยการสำนักงานเขตจตุจักร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่ง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๕
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๗/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
บริษัทโอสถสภาประกันภัย จำกัด ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกองทัพบก ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๙๗๗/๒๕๔๕ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระเงินจำนวน ๓๖๓,๕๒๓ บาท พร้อมดอกเบี้ย จากกรณีผู้ถูกฟ้องคดีและเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดเนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ในการขนย้ายวัตถุระเบิดไปทำลายโดยประมาท ทำให้เกิดเหตุระเบิดคลังแสงสรรพาวุธทหารบก ซึ่งตั้งอยู่ที่ถนนมิตรภาพสายเก่า บริเวณหลักกิโลเมตรที่ ๑๗๕-๑๗๖ท้องที่บ้านโคก ตำบลหนองสาหร่าย อำเภอปากช่อง จังหวัดนครราชสีมา แรงระเบิดทำให้ทรัพย์สินของบริษัทโอสถสภาแดรี่ จำกัด ตั้งอยู่ที่ ๑๓๔ หมู่ที่ ๔ ถนนปากช่อง-ลำนารายณ์ ตำบลจันทึก อำเภอปากช่อง จังหวัดนครราชสีมา ซึ่งเอาประกันภัยไว้กับผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย และผู้ฟ้องคดีได้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เอาประกันภัยไปแล้ว จึงเข้ารับช่วงสิทธิเรียกค่าเสียหายดังกล่าวจากผู้ถูกฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การปฏิเสธฟ้อง และยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่า เหตุระเบิดที่เกิดขึ้นเป็นเหตุสุดวิสัย การขนย้ายวัตถุระเบิดที่เสื่อมสภาพไปทำลายเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามที่ได้รับคำสั่งกรมสรรพาวุธทหารบกที่ ๓๕๙/๒๕๔๔ ลงวันที่ ๑๙ ตุลาคม ๒๕๔๔ และระเบียบกองทัพบก ว่าด้วยการเก็บรักษากระสุนและวัตถุระเบิด พ.ศ. ๒๕๓๒ ถือได้ว่า เจ้าหน้าที่ชุดทำลายระเบิดของแผนกตรวจสภาพและทดสอบ กองคลังแสง กรมสรรพาวุธทหารบก เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย เมื่อเกิดเหตุระเบิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ชุดทำลายระเบิดของแผนกตรวจสภาพและทดสอบ กองคลังแสง กรมสรรพาวุธทหารบก ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ กรณีจึงเป็นไปตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งการละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำไปในการปฏิบัติหน้าที่ แต่คดีที่ฟ้องเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐให้ต้องรับผิดทางละเมิดอาจอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครองก็ได้ กรณีจำเป็นต้องพิจารณาอำนาจของศาลปกครองในการพิจารณาพิพากษาคดีเป็นสำคัญซึ่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๓)บัญญัติให้ "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร" อันเป็นการจำกัดประเภทคดีปกครองที่เกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ โดยมุ่งหมายให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐเท่านั้น ไม่รวมถึงการกระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำทางกายภาพของเจ้าหน้าที่ เมื่อการยื่นฟ้องคดีนี้เป็นการฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนอันเกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เป็นการกระทำทางกายภาพในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่คือ การขนย้ายระเบิดที่เสื่อมสภาพไปทำลาย จึงไม่ใช่การฟ้องคดีเนื่องจากผู้ถูกละเมิดไม่พอใจการวินิจฉัยของหน่วยงานของรัฐตามมาตรา๑๑ ประกอบมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และความเสียหายในคดีนี้ มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐโดยตรงต่อผู้ฟ้องคดี อีกทั้งการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐนั้นจะต้องเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายปกครองตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ด้วย ดังนั้น คดีนี้จึงไม่ใช่คดีปกครองเพราะไม่อยู่ในบังคับมาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีชี้แจงว่า การที่เจ้าหน้าที่ขนย้ายวัตถุระเบิดจนทำให้เกิดเหตุระเบิดขึ้นนั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการละเมิดครั้งนี้เท่านั้นโดยประเด็นนี้เป็นปัญหาที่ยุติแล้ว แต่ประเด็นของสาเหตุที่ทำให้เกิดระเบิดครั้งนี้ นอกจากเหตุจะเกิดเพราะเหตุขนย้ายดังกล่าว เหตุระเบิดดังกล่าวไม่อาจจะเกิดขึ้นได้หากกองทัพบกไม่เป็นผู้ครอบครองวัตถุระเบิดดังกล่าว การครอบครองวัตถุระเบิดของกองทัพบกเป็นการครอบครองตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้ กองทัพบกจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายที่จะต้องดำเนินการให้มีความปลอดภัยสูงสุดในการปฏิบัติการต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการเก็บรักษาหรือการขนย้ายเพื่อนำไปทำลาย โดยหากเป็นวัตถุระเบิดที่เสื่อมสภาพ กองทัพบกมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายไม่ว่าจะบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรและที่ไม่มีบัญญัติไว้โดยเป็นแต่เพียงระเบียบปฏิบัติก็ตาม โดยเฉพาะกรณีขนย้ายวัตถุระเบิดที่เสื่อมสภาพ กองทัพบกมีหน้าที่ตามกฎหมายจะต้องตรวจสอบให้เป็นที่แน่ใจเสียก่อนว่า วัตถุระเบิดที่เข้าใจไปเองว่าเสื่อมสภาพนั้นเสื่อมสภาพจริงโดยไม่มีอานุภาพในการทำลายล้างเสียก่อนจึงจะมีคำสั่งให้ขนย้ายไปเพื่อทำลายได้ ซึ่งกองทัพบกมีผู้เชี่ยวชาญจึงสามารถมีคำสั่งให้ทำการตรวจสอบเพื่อให้เกิดความปลอดภัยเช่นนั้นได้ แต่กองทัพบกกลับละเลยไม่มีคำสั่งให้ตรวจสอบถึงอานุภาพการทำลายล้างของวัตถุระเบิดเสียก่อน แต่กลับมีคำสั่งให้ขนย้ายวัตถุระเบิดไปเพื่อทำลายในทันทีจนทำให้เกิดเหตุระเบิดขึ้น การกระทำของกองทัพบกดังกล่าวเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ เมื่อความเสียหายอันเกิดจากการละเมิดของหน่วยงานของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากคำสั่งของกองทัพบก และจากการละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่ของกองทัพบก คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๓ ได้บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่เตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ซึ่งจากบทบัญญัติดังกล่าวทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจตามกฎหมายในการมีเครื่องกระสุนปืนและวัตถุระเบิด ซึ่งเป็นทรัพย์อันตรายไว้ในครอบครองและมีอำนาจทำลายเครื่องกระสุนปืนและวัตถุระเบิดที่เสื่อมสภาพแล้ว ซึ่งบุคคลทั่วไปไม่สามารถจะดำเนินการดังเช่นผู้ถูกฟ้องคดีได้หากไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ เมื่อเหตุระเบิดดังกล่าวได้เกิดขึ้นเนื่องมาจากการที่ระบบนิรภัยของชนวนลูกระเบิดยิงจากปืนเล็กขนาด ๗๐ มิลลิเมตร ชนิดต่อสู้รถถังแบบ ๖๗ บางนัดบกพร่อง และเกิดจากการรั่วไหลของวัตถุระเบิดออกจากหัวรบ เมื่อมีการหยิบยกขนย้ายเพื่อไปทำลายจึงเกิดการกระทบกระเทือนทำให้เกิดระเบิดแม้จะเป็นการกระทำทางกายภาพก็ตาม แต่การกระทำทางกายภาพดังกล่าวนั้นเป็นการกระทำเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย เมื่อเกิดการระเบิดและผู้ฟ้องคดีอ้างว่าการระเบิดดังกล่าวทำให้บริษัทโอสถสภา แดรี่ จำกัด ได้รับความเสียหาย โดยผู้ฟ้องคดีเป็นผู้รับประกันภัย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เนื่องจากการเก็บและการหยิบยกขนย้ายเครื่องกระสุนปืนและวัตถุระเบิดเพื่อไปทำลายนั้นเป็นการดำเนินการโดยการใช้อำนาจตามกฎหมาย อีกทั้งการที่ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้มีอำนาจตามกฎหมายในการครอบครองและทำลายวัตถุระเบิดดังกล่าว ซึ่งเป็นทรัพย์อันตรายแม้ว่าเหตุระเบิดอาจจะเกิดจากเหตุสุดวิสัยและผู้ฟ้องคดีอ้างว่า การระเบิดดังกล่าวทำให้ทรัพย์สินของบริษัทโอสถสภาแดรี่ จำกัด ได้รับความเสียหาย กรณีดังกล่าวก็เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งเห็นว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจในการมีอาวุธและวัตถุระเบิดไว้ในครอบครองตลอดจนทำลายเครื่องกระสุนปืนและวัตถุระเบิดที่เสื่อมสภาพแล้ว โดยอาศัยพระราชบัญญัติจัดระเบียบกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ มาตรา ๑๔ แต่การยื่นฟ้องคดีนี้เป็นการฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนอันเกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เป็นการกระทำทางกายภาพในระหว่างปฏิบัติหน้าที่ และความเสียหายในคดีนี้มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐ และแม้จะมีระเบียบกองทัพบก ว่าด้วยการเก็บรักษากระสุนและวัตถุระเบิด พ.ศ. ๒๕๓๒ ให้เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีถือปฏิบัติ แต่ระเบียบดังกล่าวไม่ใช่กฎหมาย จึงมิใช่เป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติไม่อยู่ในบังคับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการเคลื่อนย้ายวัตถุระเบิดของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นที่ต้องพิจารณาเบื้องต้นมีว่า ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือไม่ ตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม (ฉบับที่ ๕)พ.ศ. ๒๕๓๖ มาตรา ๑๗ ประกอบพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ มาตรา ๔ (๒๔) และมาตรา ๕(๒๔) กำหนดให้กองทัพบกมีฐานะเป็นนิติบุคคล โดยมีกรมสรรพาวุธทหารบกเป็นส่วนราชการในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ประเด็นที่ต้องพิจารณาถัดไปมีว่า คดีเกี่ยวกับการเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการเคลื่อนย้ายวัตถุระเบิดของเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีในกรณีนี้เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือไม่ พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่โดยประมาททำให้เกิดเหตุระเบิดและทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเมื่อเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวถือได้ว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายในการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักรของผู้ถูกฟ้องคดี เมื่อเกิดความเสียหายจากการกระทำของเจ้าหน้าที่จากการปฏิบัติหน้าที่ กรณีจึงเป็นไปตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำไปในการปฏิบัติหน้าที่ ทั้งนี้ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาคดีพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น แต่การดำเนินการเคลื่อนย้ายวัตถุระเบิดออกไปทำลาย ณ สถานที่ทำลายวัตถุระเบิดของเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีในคดีนี้ เป็นเพียงปฏิบัติการทางปกครองที่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาเพื่อให้กิจการของฝ่ายปกครองเกิดผลสำเร็จเท่านั้น มิใช่เป็นกรณีการปฏิบัติหน้าที่ในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายดังนั้น คดีพิพาทจึงมิใช่เรื่องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย กฎ หรือคำสั่งทางปกครอง ทั้งประเด็นพิพาทในคดีนี้แม้เป็นเรื่องการฟ้องเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากทรัพย์อันเป็นของเกิดอันตรายได้โดยสภาพก็มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของรัฐตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการเคลื่อนย้ายวัตถุระเบิดของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ ระหว่าง บริษัทโอสถสภาประกันภัย จำกัด ผู้ฟ้องคดีกองทัพบก ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่ง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๗/๒๕๔๗
วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลแพ่ง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางส่งเรื่องมาให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
บริษัทโอสถสภาประกันภัย จำกัด ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกองทัพบก ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๙๗๗/๒๕๔๕ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีชำระเงินจำนวน ๓๖๓,๕๒๓ บาท พร้อมดอกเบี้ย จากกรณีผู้ถูกฟ้องคดีและเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีกระทำละเมิดเนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ในการขนย้ายวัตถุระเบิดไปทำลายโดยประมาท ทำให้เกิดเหตุระเบิดคลังแสงสรรพาวุธทหารบก ซึ่งตั้งอยู่ที่ถนนมิตรภาพสายเก่า บริเวณหลักกิโลเมตรที่ ๑๗๕-๑๗๖ท้องที่บ้านโคก ตำบลหนองสาหร่าย อำเภอปากช่อง จังหวัดนครราชสีมา แรงระเบิดทำให้ทรัพย์สินของบริษัทโอสถสภาแดรี่ จำกัด ตั้งอยู่ที่ ๑๓๔ หมู่ที่ ๔ ถนนปากช่อง-ลำนารายณ์ ตำบลจันทึก อำเภอปากช่อง จังหวัดนครราชสีมา ซึ่งเอาประกันภัยไว้กับผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย และผู้ฟ้องคดีได้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เอาประกันภัยไปแล้ว จึงเข้ารับช่วงสิทธิเรียกค่าเสียหายดังกล่าวจากผู้ถูกฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีให้การปฏิเสธฟ้อง และยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่า เหตุระเบิดที่เกิดขึ้นเป็นเหตุสุดวิสัย การขนย้ายวัตถุระเบิดที่เสื่อมสภาพไปทำลายเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามที่ได้รับคำสั่งกรมสรรพาวุธทหารบกที่ ๓๕๙/๒๕๔๔ ลงวันที่ ๑๙ ตุลาคม ๒๕๔๔ และระเบียบกองทัพบก ว่าด้วยการเก็บรักษากระสุนและวัตถุระเบิด พ.ศ. ๒๕๓๒ ถือได้ว่า เจ้าหน้าที่ชุดทำลายระเบิดของแผนกตรวจสภาพและทดสอบ กองคลังแสง กรมสรรพาวุธทหารบก เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย เมื่อเกิดเหตุระเบิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ชุดทำลายระเบิดของแผนกตรวจสภาพและทดสอบ กองคลังแสง กรมสรรพาวุธทหารบก ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ กรณีจึงเป็นไปตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งการละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำไปในการปฏิบัติหน้าที่ แต่คดีที่ฟ้องเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐให้ต้องรับผิดทางละเมิดอาจอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครองก็ได้ กรณีจำเป็นต้องพิจารณาอำนาจของศาลปกครองในการพิจารณาพิพากษาคดีเป็นสำคัญซึ่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๓)บัญญัติให้ "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร" อันเป็นการจำกัดประเภทคดีปกครองที่เกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐ โดยมุ่งหมายให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐเท่านั้น ไม่รวมถึงการกระทำละเมิดที่เกิดจากการกระทำทางกายภาพของเจ้าหน้าที่ เมื่อการยื่นฟ้องคดีนี้เป็นการฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนอันเกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เป็นการกระทำทางกายภาพในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่คือ การขนย้ายระเบิดที่เสื่อมสภาพไปทำลาย จึงไม่ใช่การฟ้องคดีเนื่องจากผู้ถูกละเมิดไม่พอใจการวินิจฉัยของหน่วยงานของรัฐตามมาตรา๑๑ ประกอบมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และความเสียหายในคดีนี้ มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐโดยตรงต่อผู้ฟ้องคดี อีกทั้งการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐนั้นจะต้องเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายปกครองตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ด้วย ดังนั้น คดีนี้จึงไม่ใช่คดีปกครองเพราะไม่อยู่ในบังคับมาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ผู้ฟ้องคดีชี้แจงว่า การที่เจ้าหน้าที่ขนย้ายวัตถุระเบิดจนทำให้เกิดเหตุระเบิดขึ้นนั้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการละเมิดครั้งนี้เท่านั้นโดยประเด็นนี้เป็นปัญหาที่ยุติแล้ว แต่ประเด็นของสาเหตุที่ทำให้เกิดระเบิดครั้งนี้ นอกจากเหตุจะเกิดเพราะเหตุขนย้ายดังกล่าว เหตุระเบิดดังกล่าวไม่อาจจะเกิดขึ้นได้หากกองทัพบกไม่เป็นผู้ครอบครองวัตถุระเบิดดังกล่าว การครอบครองวัตถุระเบิดของกองทัพบกเป็นการครอบครองตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้ กองทัพบกจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายที่จะต้องดำเนินการให้มีความปลอดภัยสูงสุดในการปฏิบัติการต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการเก็บรักษาหรือการขนย้ายเพื่อนำไปทำลาย โดยหากเป็นวัตถุระเบิดที่เสื่อมสภาพ กองทัพบกมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายไม่ว่าจะบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรและที่ไม่มีบัญญัติไว้โดยเป็นแต่เพียงระเบียบปฏิบัติก็ตาม โดยเฉพาะกรณีขนย้ายวัตถุระเบิดที่เสื่อมสภาพ กองทัพบกมีหน้าที่ตามกฎหมายจะต้องตรวจสอบให้เป็นที่แน่ใจเสียก่อนว่า วัตถุระเบิดที่เข้าใจไปเองว่าเสื่อมสภาพนั้นเสื่อมสภาพจริงโดยไม่มีอานุภาพในการทำลายล้างเสียก่อนจึงจะมีคำสั่งให้ขนย้ายไปเพื่อทำลายได้ ซึ่งกองทัพบกมีผู้เชี่ยวชาญจึงสามารถมีคำสั่งให้ทำการตรวจสอบเพื่อให้เกิดความปลอดภัยเช่นนั้นได้ แต่กองทัพบกกลับละเลยไม่มีคำสั่งให้ตรวจสอบถึงอานุภาพการทำลายล้างของวัตถุระเบิดเสียก่อน แต่กลับมีคำสั่งให้ขนย้ายวัตถุระเบิดไปเพื่อทำลายในทันทีจนทำให้เกิดเหตุระเบิดขึ้น การกระทำของกองทัพบกดังกล่าวเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ เมื่อความเสียหายอันเกิดจากการละเมิดของหน่วยงานของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากคำสั่งของกองทัพบก และจากการละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่ของกองทัพบก คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๓ ได้บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่เตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักร ซึ่งจากบทบัญญัติดังกล่าวทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจตามกฎหมายในการมีเครื่องกระสุนปืนและวัตถุระเบิด ซึ่งเป็นทรัพย์อันตรายไว้ในครอบครองและมีอำนาจทำลายเครื่องกระสุนปืนและวัตถุระเบิดที่เสื่อมสภาพแล้ว ซึ่งบุคคลทั่วไปไม่สามารถจะดำเนินการดังเช่นผู้ถูกฟ้องคดีได้หากไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ เมื่อเหตุระเบิดดังกล่าวได้เกิดขึ้นเนื่องมาจากการที่ระบบนิรภัยของชนวนลูกระเบิดยิงจากปืนเล็กขนาด ๗๐ มิลลิเมตร ชนิดต่อสู้รถถังแบบ ๖๗ บางนัดบกพร่อง และเกิดจากการรั่วไหลของวัตถุระเบิดออกจากหัวรบ เมื่อมีการหยิบยกขนย้ายเพื่อไปทำลายจึงเกิดการกระทบกระเทือนทำให้เกิดระเบิดแม้จะเป็นการกระทำทางกายภาพก็ตาม แต่การกระทำทางกายภาพดังกล่าวนั้นเป็นการกระทำเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย เมื่อเกิดการระเบิดและผู้ฟ้องคดีอ้างว่าการระเบิดดังกล่าวทำให้บริษัทโอสถสภา แดรี่ จำกัด ได้รับความเสียหาย โดยผู้ฟ้องคดีเป็นผู้รับประกันภัย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เนื่องจากการเก็บและการหยิบยกขนย้ายเครื่องกระสุนปืนและวัตถุระเบิดเพื่อไปทำลายนั้นเป็นการดำเนินการโดยการใช้อำนาจตามกฎหมาย อีกทั้งการที่ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้มีอำนาจตามกฎหมายในการครอบครองและทำลายวัตถุระเบิดดังกล่าว ซึ่งเป็นทรัพย์อันตรายแม้ว่าเหตุระเบิดอาจจะเกิดจากเหตุสุดวิสัยและผู้ฟ้องคดีอ้างว่า การระเบิดดังกล่าวทำให้ทรัพย์สินของบริษัทโอสถสภาแดรี่ จำกัด ได้รับความเสียหาย กรณีดังกล่าวก็เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ศาลแพ่งเห็นว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจในการมีอาวุธและวัตถุระเบิดไว้ในครอบครองตลอดจนทำลายเครื่องกระสุนปืนและวัตถุระเบิดที่เสื่อมสภาพแล้ว โดยอาศัยพระราชบัญญัติจัดระเบียบกระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๐๓ มาตรา ๑๔ แต่การยื่นฟ้องคดีนี้เป็นการฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนอันเกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เป็นการกระทำทางกายภาพในระหว่างปฏิบัติหน้าที่ และความเสียหายในคดีนี้มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐ และแม้จะมีระเบียบกองทัพบก ว่าด้วยการเก็บรักษากระสุนและวัตถุระเบิด พ.ศ. ๒๕๓๒ ให้เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีถือปฏิบัติ แต่ระเบียบดังกล่าวไม่ใช่กฎหมาย จึงมิใช่เป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติไม่อยู่ในบังคับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีเกี่ยวกับการเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการเคลื่อนย้ายวัตถุระเบิดของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นที่ต้องพิจารณาเบื้องต้นมีว่า ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือไม่ ตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม (ฉบับที่ ๕)พ.ศ. ๒๕๓๖ มาตรา ๑๗ ประกอบพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการและกำหนดหน้าที่ส่วนราชการกองทัพบก กองบัญชาการทหารสูงสุด กระทรวงกลาโหม พ.ศ. ๒๕๔๔ มาตรา ๔ (๒๔) และมาตรา ๕(๒๔) กำหนดให้กองทัพบกมีฐานะเป็นนิติบุคคล โดยมีกรมสรรพาวุธทหารบกเป็นส่วนราชการในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ประเด็นที่ต้องพิจารณาถัดไปมีว่า คดีเกี่ยวกับการเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการเคลื่อนย้ายวัตถุระเบิดของเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีในกรณีนี้เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือไม่ พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่โดยประมาททำให้เกิดเหตุระเบิดและทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเมื่อเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวถือได้ว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายในการเตรียมกำลังกองทัพบกและป้องกันราชอาณาจักรของผู้ถูกฟ้องคดี เมื่อเกิดความเสียหายจากการกระทำของเจ้าหน้าที่จากการปฏิบัติหน้าที่ กรณีจึงเป็นไปตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำไปในการปฏิบัติหน้าที่ ทั้งนี้ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาคดีพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น แต่การดำเนินการเคลื่อนย้ายวัตถุระเบิดออกไปทำลาย ณ สถานที่ทำลายวัตถุระเบิดของเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีในคดีนี้ เป็นเพียงปฏิบัติการทางปกครองที่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาเพื่อให้กิจการของฝ่ายปกครองเกิดผลสำเร็จเท่านั้น มิใช่เป็นกรณีการปฏิบัติหน้าที่ในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายดังนั้น คดีพิพาทจึงมิใช่เรื่องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย กฎ หรือคำสั่งทางปกครอง ทั้งประเด็นพิพาทในคดีนี้แม้เป็นเรื่องการฟ้องเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากทรัพย์อันเป็นของเกิดอันตรายได้โดยสภาพก็มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของรัฐตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการเรียกค่าเสียหายอันเกิดจากการเคลื่อนย้ายวัตถุระเบิดของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ ระหว่าง บริษัทโอสถสภาประกันภัย จำกัด ผู้ฟ้องคดีกองทัพบก ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่ง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
อำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๖/๒๕๔๗
วันที่ ๗ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลจังหวัดสระแก้ว
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสระแก้วส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องและศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายสังวาล ภาคภูมิ โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่ ๑ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้ว ที่ ๒ นายเด่นชัย บัลลังค์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสระแก้ว เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๓๔๗/๒๕๔๕ สรุปข้อเท็จจริงได้ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินและมีสิทธิครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน ซึ่งอยู่ในเขตปฏิรูปจำนวน ๑ แปลงเลขที่ ๒๒๗๖ เล่ม ๒๓ หน้า ๗๖ กลุ่มที่ ๔๔๕ แปลงที่ ๖ ตั้งอยู่หมู่ ๘ ตำบลหนองหว้า อำเภอเขาฉกรรจ์ จังหวัดสระแก้ว จำนวนเนื้อที่ ๕๙ ไร่ ๑ งาน ๕๑ ตารางวา ซึ่งโจทก์ได้ซื้อมาจากนายโสม เบ้าทอง ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และโจทก์ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา
ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๓ นายโสมได้ยกที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๒๗ ไร่ ซึ่งตั้งอยู่หมู่ ๘ ตำบลหนองหว้า อำเภอเขาฉกรรจ์ จังหวัดสระแก้ว (ขณะนั้นอยู่ในเขตจังหวัดปราจีนบุรี) ให้แก่จำเลยที่ ๓ และประมาณเดือนธันวาคม ๒๕๓๓ เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ เข้าทำการสำรวจรังวัดที่ดินในเขตหมู่ ๘ ตำบลหนองหว้า อำเภอเขาฉกรรจ์ จังหวัดสระแก้ว โดยจำเลยที่ ๓ ได้นำเจ้าหน้าที่รังวัดทั้ง ๒ แปลง และได้แจ้งความเท็จต่อเจ้าหน้าที่ว่าที่ดินเป็นของตนเอง เพื่อใช้เป็นหลักฐานในการออกเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.
เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๗ โจทก์ได้ขอสอบสวนสิทธิในที่ดินดังกล่าว เพื่อขอออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก. จึงได้ทราบข้อเท็จจริงดังกล่าวและได้คัดค้านต่อเจ้าหน้าที่ปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้ว ซึ่งจำเลยที่ ๒ สอบสวนข้อเท็จจริงแล้วได้ความว่าที่ดินเป็นของโจทก์ แต่ก็เพิกเฉยมิได้ดำเนินการแก้ไขข้อผิดพลาดดังกล่าว จนกระทั่งได้ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ก.) ให้แก่จำเลยที่ ๓ โจทก์จึงได้มีหนังสือขอให้เพิกถอนสิทธิของจำเลยที่ ๓ ออกจากเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก. แต่จำเลยที่ ๒ แจ้งผลการพิจารณาว่า ได้ดำเนินการโดยถูกต้องแล้ว โจทก์เห็นว่าการกระทำของจำเลยทั้งสามทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๓ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) และให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ดำเนินการออกหนังสือดังกล่าวให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้คดีว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ให้แก่จำเลยที่ ๓ นั้น คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ดำเนินการตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขแห่งระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกำหนดไว้ เมื่อคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วได้ประกาศผลการคัดเลือกเกษตรกรเข้าทำประโยชน์ให้ทราบโดยเปิดเผยและให้ผู้ที่ไม่เห็นด้วยยื่นคำร้องคัดค้านภายใน ๓๐ วัน โจทก์ก็มิได้ทำการคัดค้านแต่ประการใด การออกหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๓ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) จึงเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่าคดีนี้เป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายจึงเป็นคดีปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลจังหวัดสระแก้วพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่ต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ความว่าผู้ฟ้องคดีมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินอย่างไร จำนวนเท่าไร ซึ่งเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๔ บัญญัติว่า "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมรวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อ หรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือมีที่ดินเกินสิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินของตนเอง หรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อยไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์ โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิตตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น ดังนั้น การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินหรือ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก. จึงเป็นการใช้อำนาจฝ่ายเดียวของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินของรัฐเพื่อเกษตรกรรม และคดีนี้มีประเด็นหลักที่ต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินกระทำไปโดยไม่ถูกต้องหรือโดยไม่สุจริตหรือไม่ มิใช่ประเด็นหลักที่ต้องวินิจฉัยกรรมสิทธิ์ในที่ดินแต่อย่างใด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ที่ออกให้แก่เอกชนรายอื่นและดำเนินการออกหนังสืออนุญาตให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ สำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้ว ที่ ๒ และ นายเด่นชัย บัลลังก์ ที่ ๓ เป็นจำเลย โดยจำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการระดับกรมในสังกัดของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๑๒) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ และจำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการในสังกัดของจำเลยที่ ๑ ฉะนั้น จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘กำหนดให้ จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และตามมาตรา๔แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ได้ให้คำนิยามความหมายของ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือมีที่ดินเกินสิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อย ไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น ซึ่งหมายความว่า จำเลยที่ ๑และที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรม การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อยู่ภายใต้นโยบาย มาตรการ ข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติงานการปฏิรูปที่ดินที่กำหนดโดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชน เป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์วิธีการ เงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ทั้งคุณสมบัติส่วนบุคคล ตามข้อ๖ และหลักเกณฑ์การคัดเลือกตามข้อ ๗ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดิน ทั้งกรรมสิทธิ์และสิทธิครอบครอง ที่ก่อตั้งขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน ส่วนการสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน เป็นไปตามระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินที่คณะกรรมการฯ กำหนด และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมฯ มาตรา ๓๙ ยังบัญญัติห้ามมิให้บุคคลที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดิน แบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินไปยังบุคคลอื่น เว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือ ส.ป.ก. เพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ฉะนั้น การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) จึงเป็นการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองเพื่อปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินของรัฐเพื่อการเกษตรกรรม เมื่อการออกหนังสืออนุญาตดังกล่าวเป็นการกระทบสิทธิของเอกชน ทำให้ไม่สามารถเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินได้ และได้มาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ที่ออกให้แก่เอกชนรายอื่น และดำเนินการออกหนังสืออนุญาตให้แก่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.)นั้น จึงมีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) แก่เอกชนรายอื่น เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ใน
เขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ของเอกชนรายอื่น และดำเนินการออกหนังสืออนุญาตให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ระหว่าง นายสังวาลภาคภูมิ โจทก์ สำนักงานการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้ว ที่ ๒ นายเด่นชัย บัลลังค์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๕
ไม่มีย่อสั้น
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๖/๒๕๔๗
วันที่ ๗ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลจังหวัดสระแก้ว
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสระแก้วส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องและศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
นายสังวาล ภาคภูมิ โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่ ๑ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้ว ที่ ๒ นายเด่นชัย บัลลังค์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสระแก้ว เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๓๔๗/๒๕๔๕ สรุปข้อเท็จจริงได้ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินและมีสิทธิครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน ซึ่งอยู่ในเขตปฏิรูปจำนวน ๑ แปลงเลขที่ ๒๒๗๖ เล่ม ๒๓ หน้า ๗๖ กลุ่มที่ ๔๔๕ แปลงที่ ๖ ตั้งอยู่หมู่ ๘ ตำบลหนองหว้า อำเภอเขาฉกรรจ์ จังหวัดสระแก้ว จำนวนเนื้อที่ ๕๙ ไร่ ๑ งาน ๕๑ ตารางวา ซึ่งโจทก์ได้ซื้อมาจากนายโสม เบ้าทอง ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๑๐ และโจทก์ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวตลอดมา
ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๓ นายโสมได้ยกที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๒๗ ไร่ ซึ่งตั้งอยู่หมู่ ๘ ตำบลหนองหว้า อำเภอเขาฉกรรจ์ จังหวัดสระแก้ว (ขณะนั้นอยู่ในเขตจังหวัดปราจีนบุรี) ให้แก่จำเลยที่ ๓ และประมาณเดือนธันวาคม ๒๕๓๓ เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๒ เข้าทำการสำรวจรังวัดที่ดินในเขตหมู่ ๘ ตำบลหนองหว้า อำเภอเขาฉกรรจ์ จังหวัดสระแก้ว โดยจำเลยที่ ๓ ได้นำเจ้าหน้าที่รังวัดทั้ง ๒ แปลง และได้แจ้งความเท็จต่อเจ้าหน้าที่ว่าที่ดินเป็นของตนเอง เพื่อใช้เป็นหลักฐานในการออกเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.
เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๗ โจทก์ได้ขอสอบสวนสิทธิในที่ดินดังกล่าว เพื่อขอออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก. จึงได้ทราบข้อเท็จจริงดังกล่าวและได้คัดค้านต่อเจ้าหน้าที่ปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้ว ซึ่งจำเลยที่ ๒ สอบสวนข้อเท็จจริงแล้วได้ความว่าที่ดินเป็นของโจทก์ แต่ก็เพิกเฉยมิได้ดำเนินการแก้ไขข้อผิดพลาดดังกล่าว จนกระทั่งได้ออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ก.) ให้แก่จำเลยที่ ๓ โจทก์จึงได้มีหนังสือขอให้เพิกถอนสิทธิของจำเลยที่ ๓ ออกจากเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก. แต่จำเลยที่ ๒ แจ้งผลการพิจารณาว่า ได้ดำเนินการโดยถูกต้องแล้ว โจทก์เห็นว่าการกระทำของจำเลยทั้งสามทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๓ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) และให้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ดำเนินการออกหนังสือดังกล่าวให้แก่โจทก์
จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้คดีว่า การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ให้แก่จำเลยที่ ๓ นั้น คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ดำเนินการตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขแห่งระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกำหนดไว้ เมื่อคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้วได้ประกาศผลการคัดเลือกเกษตรกรเข้าทำประโยชน์ให้ทราบโดยเปิดเผยและให้ผู้ที่ไม่เห็นด้วยยื่นคำร้องคัดค้านภายใน ๓๐ วัน โจทก์ก็มิได้ทำการคัดค้านแต่ประการใด การออกหนังสืออนุญาตให้จำเลยที่ ๓ เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) จึงเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ได้ยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่าคดีนี้เป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายจึงเป็นคดีปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
ศาลจังหวัดสระแก้วพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นกรณีที่ต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ความว่าผู้ฟ้องคดีมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินอย่างไร จำนวนเท่าไร ซึ่งเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๔ บัญญัติว่า "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมรวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อ หรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือมีที่ดินเกินสิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินของตนเอง หรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อยไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์ โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิตตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น ดังนั้น การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินหรือ ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก. จึงเป็นการใช้อำนาจฝ่ายเดียวของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินของรัฐเพื่อเกษตรกรรม และคดีนี้มีประเด็นหลักที่ต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินกระทำไปโดยไม่ถูกต้องหรือโดยไม่สุจริตหรือไม่ มิใช่ประเด็นหลักที่ต้องวินิจฉัยกรรมสิทธิ์ในที่ดินแต่อย่างใด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ที่ออกให้แก่เอกชนรายอื่นและดำเนินการออกหนังสืออนุญาตให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ สำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้ว ที่ ๒ และ นายเด่นชัย บัลลังก์ ที่ ๓ เป็นจำเลย โดยจำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการระดับกรมในสังกัดของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ตามมาตรา ๑๙ (๑๒) แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ และจำเลยที่ ๒ เป็นส่วนราชการในสังกัดของจำเลยที่ ๑ ฉะนั้น จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘กำหนดให้ จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และตามมาตรา๔แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ได้ให้คำนิยามความหมายของ "การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม" หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมตลอดถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือมีที่ดินเกินสิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ เพื่อจัดให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อย ไม่เพียงพอแก่การครองชีพและสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่าหรือเข้าทำประโยชน์โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและการจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น ซึ่งหมายความว่า จำเลยที่ ๑และที่ ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดสรรที่ดินมอบให้แก่เกษตรกรสำหรับใช้ในการประกอบอาชีพเกษตรกรรม การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ดังกล่าวของจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ อยู่ภายใต้นโยบาย มาตรการ ข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติงานการปฏิรูปที่ดินที่กำหนดโดยคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม การได้สิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินของเอกชน เป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์วิธีการ เงื่อนไขในการคัดเลือกเกษตรกร ที่กำหนดคุณสมบัติของเกษตรกรที่มีสิทธิยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินไว้หลายประการ ทั้งคุณสมบัติส่วนบุคคล ตามข้อ๖ และหลักเกณฑ์การคัดเลือกตามข้อ ๗ ซึ่งแตกต่างจากการได้สิทธิในที่ดินของเอกชนตามประมวลกฎหมายที่ดิน ทั้งกรรมสิทธิ์และสิทธิครอบครอง ที่ก่อตั้งขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน ส่วนการสิ้นสิทธิเข้าทำประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดิน เป็นไปตามระเบียบปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าทำประโยชน์ในที่ดินที่คณะกรรมการฯ กำหนด และพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมฯ มาตรา ๓๙ ยังบัญญัติห้ามมิให้บุคคลที่ได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดิน แบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินไปยังบุคคลอื่น เว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาท หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือ ส.ป.ก. เพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ฉะนั้น การออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) จึงเป็นการใช้อำนาจของหน่วยงานทางปกครองเพื่อปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองในที่ดินของรัฐเพื่อการเกษตรกรรม เมื่อการออกหนังสืออนุญาตดังกล่าวเป็นการกระทบสิทธิของเอกชน ทำให้ไม่สามารถเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดินได้ และได้มาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ที่ออกให้แก่เอกชนรายอื่น และดำเนินการออกหนังสืออนุญาตให้แก่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.)นั้น จึงมีประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งออกหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) แก่เอกชนรายอื่น เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสืออนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ใน
เขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ของเอกชนรายอื่น และดำเนินการออกหนังสืออนุญาตให้โจทก์เป็นผู้มีสิทธิเข้าทำประโยชน์ในเขตปฏิรูปที่ดิน (ส.ป.ก. ๔-๐๑ ก.) ระหว่าง นายสังวาลภาคภูมิ โจทก์ สำนักงานการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ที่ ๑ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสระแก้ว ที่ ๒ นายเด่นชัย บัลลังค์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง
(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์
(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
๕
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)
|
|
ผู้ส่งข้อความ | วันที่ส่งข้อความ | ข้อความ | action |
|---|